Perú
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Capítulo 10. La descentralización fiscal: Avances y desafíos de cara al futuro

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Adrienne Cheasty and Juan Pichihua 

La reforma de descentralización, que se puso en marcha en 2002, ha logrado realizar cambios importantes pero aún no ha concluido. Ha habido una descentralización considerable del gasto público, aunque con grandes variaciones de cantidad y calidad en todo el país. Esto obedece, en parte, a la distribución desigual de los ingresos públicos provenientes de recursos naturales para financiar el gasto y, en parte, a la diversidad de gobiernos subnacionales del Perú, muchos de los cuales son pequeños (cuadro 10.1) y tienen capacidades limitadas. La descentralización de los ingresos públicos no provenientes de minerales ha sido mucho más lenta que el gasto. El endeudamiento de los gobiernos subnacionales, si bien no es tan grande como para poner en riesgo el panorama macroeconómico, ha generado graves problemas de deuda en algunos gobiernos. En la próxima ronda de reformas debería evaluarse la posibilidad de revisar la distribución de los ingresos provenientes de recursos naturales, fortalecer la eficiencia de la inversión subnacional y resolver el problema de la fragmentación de jurisdicciones.

Cuadro 10.1Tamaño de la jurisdicción local, medida por su población, 2012
DistritosProvincias
PoblaciónCantidadAcumulativo (porcentaje)CantidadAcumulativo (porcentaje)
0–1.00019511,900,0
1.000–5.00073956,83316,9
5.000–10.00033777,42328,7
10.000–50.00029895,59275,9
>50.00074100,047100,0
Total1.643195
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y de Informática.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística y de Informática.

Marco Institucional

Tradicionalmente, el Perú se ha caracterizado por la centralización política y administrativa, y tanto su estructura económica como su población se han concentrado en la capital. La descentralización es un tema que desde hace mucho tiempo ocupa la agenda política de este país. Se hizo un primer intento en 1987, cuando el país se dividió en regiones y se crearon gobiernos regionales. Sin embargo, estos tuvieron poca duración y se disolvieron en 1992. Casi una década más tarde, en marzo de 2001, el Congreso aprobó una reforma constitucional de descentralización, que nuevamente estableció gobiernos regionales con autonomía política y administrativa.

Esta reforma organizó al país en regiones, departamentos, provincias y distritos. La Constitución modificada define al Perú como un Estado unitario y descentralizado con tres niveles de gobierno: nacional, regional y local. Sin embargo, a la fecha, aún no se han agrupado departamentos para formar las regiones1. En la actualidad, el nivel regional consta de departamentos, además de la Provincia Constitucional del Callao, que tiene estatus de departamento. El nivel local tiene dos subniveles: las municipalidades provinciales y las distritales.

Para financiar las responsabilidades del gobierno subnacional, la reforma prevé que los gobiernos regionales y locales compartan las transferencias que realiza el gobierno nacional, los cánones y los fondos de compensación (el Fondo de Compensación Regional, o Foncor, para gobiernos regionales, y el Fondo de Compensación Municipal, o Foncomun, para las municipalidades).

Se establecieron normas fiscales para gobiernos regionales y locales a fin de garantizar la sostenibilidad fiscal. La Ley No. 27958, que modificó la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal sancionada en 2003, permitió que los gobiernos regionales tomaran empréstitos en el extranjero, aunque solo si contaban en el aval del gobierno nacional, e introdujo dos normas cuantitativas que rigen el endeudamiento subnacional y una regla relacionada con el saldo primario2. La ley dispuso la suspensión temporal de los Fondos de Compensación Regional y Municipal como medidas correctivas en caso de incumplimiento de estas normas. La Ley de Descentralización Fiscal añadió otras normas fiscales para limitar el gasto público y el endeudamiento subnacional a corto plazo. En total, se pusieron en práctica ocho reglas. Sin embargo, muchas autoridades locales no tenían conocimiento de estas normas, y se carecía de mecanismos para aplicar sanciones. Por ese motivo, el nivel de cumplimiento, en especial de los límites del gasto público, ha sido bajo.

En este contexto, la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (Ley No. 30099), que reemplazó la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, redujo la cantidad de normas fiscales subnacionales a dos. La primera controla el gasto regional y local, mientras que la otra reglamenta el importe de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Las sanciones repercuten básicamente en la reputación, pero también incluyen una restricción sobre las transferencias procedentes del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (Foniprel). Asimismo, los gobiernos subnacionales están obligados a preparar y presentar un Informe plurianual sobre gestión fiscal.

Después de más de una década de descentralización, existe la sensación de que los resultados del proceso siguen siendo insatisfactorios. Ahmad y García-Escribano (2011), por ejemplo, describieron la descentralización peruana como un proceso incompleto.

Fragmentación territorial

La fragmentación de las unidades administrativas y políticas del Perú constituye una importante limitación para lograr una descentralización eficaz, tanto en el nivel intermedio (departamentos) como en el nivel local (municipalidades). A juzgar por la organización actual del país en términos de división territorial, no es factible esperar más avances en el proceso de descentralización. Entre los principales obstáculos se encuentran que los gobiernos regionales en los departamentos no han alcanzado un tamaño crítico que les permita tener una base tributaria suficiente para facilitar la descentralización tributaria, y que los municipios fragmentados tienen débil capacidad de gestión para prestar servicios locales.

Los departamentos son pequeños en relación con el tamaño del país y están poco poblados. Por este motivo, la descentralización tributaria no será posible hasta que los departamentos existentes formen regiones con mayor capacidad fiscal. Sin contar Loreto, que tiene sus propias características debido a su ubicación, el tamaño medio de un departamento es de 39.800 kilómetros cuadrados. El departamento más pequeño es Tumbes, con una superficie de apenas 4.600 kilómetros cuadrados y aproximadamente 200.000 habitantes. A esto cabe sumar que la densidad demográfica es bastante baja. Excluido el Departamento de Lima, los demás departamentos tienen, en promedio, 24 habitantes por kilómetro cuadrado, y no hay grandes ciudades en el interior del país.

En el Perú, el nivel local está entre los más fragmentados de América Latina. La mayor parte de los 1.842 distritos tienen baja población, y las municipalidades promedian menos de 15.000 habitantes, el promedio más bajo de América Latina. Más de la mitad de los distritos tienen menos de 5.000 habitantes, y hay incluso algunas municipalidades con menos de 200. Por otra parte, casi 29% de las provincias tienen menos de 10.000 habitantes.

A la luz de estas cifras, una mayor descentralización de las municipalidades sería incompatible con el mantenimiento de economías de escala para la prestación local de servicios. En un país con un nivel de ingresos como el del Perú, resulta difícil conseguir financiamiento para municipalidades con menos de 1.000 habitantes. Sin embargo, aunque es claro que algunas de las municipalidades no son viables, en los últimos dos años se han creado 15 municipalidades nuevas, y se presentaron 14 proyectos de ley en 2013 con el objetivo de establecer nuevos distritos, la mayoría en Cajamarca. Por el contrario, las municipalidades en Colombia y Chile que se encuentran en procesos similares de descentralización tienen un promedio de 41.000 y 47.000 habitantes, respectivamente.

Descentralización del Gasto Público, la Prestación de Servicios y la Inversión

La descentralización del gasto público en el Perú, en especial de la inversión pública, ha sido significativa en los últimos diez años. El cuadro 10.2 describe cómo se han modificado las participaciones de los tres niveles de gobierno, tanto en el gasto primario como en la inversión pública. El gasto local es el que ha crecido con más rapidez, y la participación de los gobiernos locales aumentó de 12% del gasto primario en 2004 a aproximadamente 22% en 2013, lo que representa un aumento de 77%. La participación del gobierno nacional descendió alrededor de 15% durante ese período. En 2004, el gasto se concentró en el nivel nacional (68%), si bien esta cifra ha caído desde entonces a menos de 58%.

Cuadro 10.2Cambios en la descentralización del gasto, 2004–13(porcentaje)
Gasto primarioGasto de inversión pública
AñoNacionalRegionalLocalNacionalRegionalLocal
200467,919,812,355,413,730,9
200566,720,213,152,715,531,8
200663,320,416,338,817,443,8
200760,823,216,138,220,741,1
200856,022,621,434,218,647,2
200958,720,121,233,020,246,8
201059,619,520,937,720,641,7
201161,219,719,042,420,437,2
201256,421,222,530,924,344,7
201357,820,421,831,223,145,7
Variación porcentual 2004–13−15377−446948
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas.
Fuente: Sistema Integrado de Administración Financiera del Ministerio de Economía y Finanzas.

El gasto de inversión pública se descentralizó aún con mayor rapidez. El gobierno nacional registró la mayor disminución de la inversión pública (–45%) entre 2004 y 2013, lo que implica un aumento de la participación de los niveles regional y local en la inversión pública, en 68% y 48%, respectivamente.

La importancia que ha adquirido el gasto de inversión pública de los gobiernos locales es una característica distintiva del proceso de descentralización peruano. Actualmente supera la inversión de los gobiernos regionales y representa más de 45% de la inversión pública total. Su crecimiento obedece fundamentalmente al rápido aumento de los ingresos públicos derivados de cánones y regalías durante el auge de precios de las materias primas en la última década. Estos ingresos se transfieren básicamente a los gobiernos locales en áreas extractivas, y su utilización se ve limitada a gasto de inversión, como se describe a continuación.

A raíz de estos cambios, los gobiernos subnacionales han pasado a ser importantes actores en la prestación de servicios públicos y en la inversión pública. La transferencia de la autoridad de gasto ha implicado la delegación en gobiernos regionales y locales de funciones sectoriales específicas, que estos han comenzado a ejercer y que anteriormente eran responsabilidad de ministerios en la órbita nacional3. Este proceso, que inicialmente estuvo regulado por el Consejo Nacional de Descentralización y posteriormente por la Secretaría de Descentralización, dependiente de la oficina del presidente del Consejo de Ministros, se vio acelerado por el “shock de descentralización” de 2006, que permitió reducir el calendario previamente establecido y agilizar la transferencia de autoridad de gasto en las áreas de salud y educación. En consecuencia, 93% de todas las funciones sectoriales específicas se han transferido a los gobiernos regionales.

Por lo general, las responsabilidades de gasto se rigen por el principio de subsidiaridad. El gasto que es responsabilidad exclusiva del gobierno nacional incluye las áreas de defensa y seguridad, relaciones exteriores, servicios judiciales, funciones legislativas y la gestión de la deuda pública. El gobierno nacional es responsable de más de 95% del gasto total en cada una de estas áreas.

El nivel regional de gobierno está ahora a cargo de la ejecución de una gran parte del presupuesto de educación y salud. Los gobiernos regionales son responsables de 54% y 47% del gasto total, respectivamente, correspondiente a estos servicios. Prácticamente todos los gobiernos regionales han experimentado aumentos de estas proporciones, en distinto grado. A modo de ejemplo, el gobierno regional de Tacna es responsable de 84% del gasto en salud en ese departamento, mientras que en Cajamarca la proporción es solo de 49%. Del mismo modo, los avances hechos en la descentralización del gasto de educación han sido más notables en San Martín, donde el gobierno regional ejecuta 78% del gasto, a diferencia de Arequipa, donde la proporción es de apenas 46%. Lima es una excepción4, puesto que estas funciones siguen estando bajo la órbita de los ministerios.

Si bien el gasto en educación y salud figura en los presupuestos de los gobiernos regionales (gráfico 10.1), en la práctica las autoridades regionales tienen poca discrecionalidad para el uso de estos fondos. El uso del presupuesto de educación se determina en el orden nacional a partir de programas presupuestarios y gastos con partidas asignadas rigurosamente (esencialmente sueldos y salarios). Los gobiernos regionales, que son responsables de 54% del gasto de educación, atienden fundamentalmente el gasto correspondiente a salarios (77%), mientras que el gobierno nacional, a cargo del otro 37%, atiende fundamentalmente el gasto en bienes y servicios (31%). El bajo nivel de gasto de los gobiernos locales en el área de educación tiene que ver principalmente con la infraestructura, en especial en las municipalidades donde los recursos en cuestión son sustanciales.

Gráfico 10.1Gasto en educación y salud en los departamentos, por nivel de gobierno

(Porcentaje)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

En el caso de funciones sectoriales específicas, distintas del área de salud y educación, el financiamiento aún no se ha establecido, a pesar de la transferencia nominal de la autoridad de gasto desde el nivel nacional. Las funciones afectadas incluyen la reglamentación del medio ambiente, la planificación del uso de la tierra y la promoción de la industria, el turismo y la pesca. Esto se debe a la ausencia de una clara delimitación de las funciones entre los ministerios del orden nacional y el nivel regional (Ahmad y García-Escribano, 2006). La distribución de responsabilidades entre niveles de gobierno no queda clara, pues las funciones establecidas por el marco regulatorio (en especial la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley de Bases de la Descentralización) no definen con claridad a quién le corresponde prestar cada servicio. Esta ambigüedad podría conducir a una duplicación de esfuerzos, con un consiguiente despilfarro de recursos, o bien la imposibilidad de prestar determinados servicios.

Limitaciones de la inversión pública local

En el nivel local, la descentralización del gasto está ligada a la prestación de servicios locales generales, tales como saneamiento público, mantenimiento de parques y áreas verdes, y construcción y mantenimiento de carreteras locales. En gran medida, el gasto de inversión en el orden local está concentrado esencialmente en un pequeño grupo de gobiernos locales que reciben gran cantidad de recursos provenientes de cánones y regalías, sin consideración de sus responsabilidades o de su capacidad de gasto. En otras palabras, contrariamente a las mejores prácticas en materia de descentralización, el financiamiento estuvo antes que la función. La abundancia de recursos, en ocasiones en jurisdicciones muy pequeñas y con una administración deficiente, se ha traducido en muchos casos en la suboptimización en la elección de proyectos, erogaciones innecesarias, bajas tasas de ejecución, acumulación de saldos ociosos en el sistema bancario y la tentación de prácticas de corrupción. Estos problemas fueron identificados años atrás por Prud’homme (1995) y actualmente dificultan las iniciativas del gobierno nacional de estimular la economía y mejorar la infraestructura mediante un impulso a la inversión.

Como se ha observado, la descentralización de la inversión pública ha sido significativa, en especial en el ámbito local. La proporción de inversión subnacional en el Perú (64%) se aproxima hoy al promedio (66%) de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Sin embargo, esta inversión no es eficiente y está mal repartida entre las jurisdicciones subnacionales. Los problemas de eficiencia tienen origen en las elecciones que realizan los gobiernos locales, las cuales no procuran satisfacer necesidades y no se alinean con las prioridades nacionales. A menudo, los gobiernos locales deciden invertir en sectores que generan poco aumento en el bienestar público, incluso cuando ciudadanos participan en el diseño. Dado que la inversión se financia principalmente con transferencias, el público tiene poco incentivo para participar o exigir la rendición de cuentas de dicha inversión.

Desequilibrio horizontal del gasto público

El Perú, al igual que otros países de América Latina, tiene graves desequilibrios horizontales (Letelier, 2012). La distribución desigual de las bases tributarias en el Perú, debido a la concentración de los ingresos provenientes de cánones y a la concentración de la actividad en el Departamento de Lima, es responsable de un alto grado de desequilibrio fiscal horizontal. Si bien no es posible cuantificar la magnitud del desequilibrio por carecer de información sobre la capacidad fiscal de las jurisdicciones subnacionales, la distribución geográfica del gasto en departamentos ofrece una visión aproximada (cuadro 10.3). Moquegua, el departamento con el PIB per cápita más alto, también tiene el mayor nivel de gasto público per cápita (S/. 5.591 por habitante), tres veces más alto que el departamento con el nivel de gasto más bajo, La Libertad.

Cuadro 10.3Distribución del gasto entre departamentos por nivel de gobierno en 2012(nuevos soles per cápita)
DepartamentoNacionalRegionalLocalGeneral
Amazonas1.1531.2525542.959
Áncash6991.3601.1193.177
Apurímac1.2251.2697283.221
Arequipa1.0368688632.767
Ayacucho1.9781.2248934.095
Cajamarca9537969132.661
Callao2.2921.0514893.831
Cusco1.2081.1512.0634.422
Huancavelica7961.2961.0733.165
Huánuco6918996962.286
Ica8748097692.451
Junín7547365001.990
La Libertad5845646831.832
Lambayeque8526114681.931
Lima2.842974783.417
Loreto6141.1635782.356
Madre de Dios2.7871.9254215.133
Moquegua6931.8023.0975.591
Pasco7881.2771.2153.280
Piura5916666831.939
Puno7727437192.234
San Martín6831.0276182.327
Tacna7651.3611.7083.835
Tumbes9371.9569673.860
Ucayali6159588392.413
Promedio1.0871.0749253.087
Máximo2.8421.9563.0975.591
Mínimo584974211.832
Coeficiente de variación0,610,400,640,33
Fuente: Cuenta General de la República, 2013.Nota: No incluye gasto en defensa, deuda pública o relaciones exteriores.
Fuente: Cuenta General de la República, 2013.Nota: No incluye gasto en defensa, deuda pública o relaciones exteriores.

El coeficiente de variación5 indica que las disparidades en el gasto de los departamentos son más pronunciadas en el nivel local (0,64), y un poco menos en el nivel regional (0,40), y la variación se reduce si se excluye al Departamento de Lima. En el ámbito nacional, el gasto tiende a ser más homogéneo (0,33). Si bien la brecha que separa a los departamentos con niveles de gasto más altos y más bajos se ha reducido, la posición de los departamentos dentro de la distribución se ha mantenido sin cambios. Los departamentos con un alto nivel de gasto suelen ser los que tienen tasas de pobreza más bajas (Madre de Dios, Moquegua, Tacna, Tumbes y Lima). Los departamentos que tienen un menor nivel de gasto per cápita no son necesariamente los más pobres, sino los que tienen una mayor carga demográfica.

Asignación De Los Ingresos Subnacionales

Los ingresos públicos se han mantenido centralizados. El gobierno nacional continúa generando 95% de los ingresos públicos. Los gobiernos subnacionales que recaudan sus propios ingresos públicos corresponden principalmente a la órbita local (cuadro 10.4); incluso antes de la reforma constitucional, las municipalidades tenían la potestad para recaudar sus propios ingresos. En la órbita regional, si bien el marco regulatorio prevé un régimen de coparticipación de los principales impuestos nacionales, los ingresos públicos propios de los gobiernos regionales se limitan actualmente a tasas por servicios prestados y algunas otras contribuciones. Por lo tanto, la proporción de los ingresos públicos recaudados por los gobiernos locales se ha reducido levemente desde que comenzó la descentralización, de un 5% a un 4,2%. Los gobiernos regionales siguen recaudando a lo sumo 0,7% de los ingresos totales.

Cuadro 10.4Distribución de ingresos propios por nivel de gobierno en 2004 y 2012(millones de nuevos soles)
Nivel de gobierno20042012
MontoPorcentajeMontoPorcentaje
Local2.0795,04.8164,2
Regional3030,76430,6
Nacional39.11094,3108.33395,2
General41.493100,0113.793100,0
Fuentes: Sistema Integrado de Administración Financiera y Ministerio de Economía y Finanzas.Nota: Ingresos tributarios, contribuciones y otros ingresos.
Fuentes: Sistema Integrado de Administración Financiera y Ministerio de Economía y Finanzas.Nota: Ingresos tributarios, contribuciones y otros ingresos.

Impuestos locales

El financiamiento local se rige por la Ley de Impuestos Municipales. Los impuestos locales se dividen en tributos, cargos y tasas (gravámenes, impuestos selectivos al consumo y contribuciones para obras públicas).

Una característica especial de las finanzas locales radica en que los cargos y tarifas constituyen una proporción significativa de los ingresos propios de los gobiernos locales, que superan los impuestos locales en términos del importe recaudado. En otras palabras, los gobiernos locales son más eficientes en la recaudación de sus propios tributos, tales como impuestos municipales, tasas, contribuciones especiales, etc. La recaudación de ingresos propios de este tipo duplicaba el importe de impuestos locales recaudados en 2000 (Alvarado et al., 2003). Desde entonces, la brecha se ha reducido, pero aún sigue siendo significativa.

El impuesto inmobiliario sigue siendo el impuesto local más importante, pero su proporción disminuyó considerablemente de 62% en 2004 a 44% en 2012. Por el contrario, se ha registrado un aumento significativo de la participación del impuesto selectivo al consumo, que se aplica a las transacciones inmobiliarias y es más fácil de recaudar. El aumento del impuesto selectivo al consumo obedece al crecimiento de la industria de la construcción en las principales ciudades, en especial en el área metropolitana de Lima.

Varios factores contribuyen a los resultados deficientes de la recaudación del impuesto inmobiliario. Por un lado, los gobiernos locales no tienen la capacidad técnica y administrativa necesaria para administrar y supervisar adecuadamente este impuesto. Por este motivo, las administraciones locales a menudo recurren a amnistías impositivas como estrategia para aumentar las tasas de recaudación, aunque esta práctica no es sostenible a largo plazo pues recompensa a los morosos y constituye un desincentivo para quienes cumplen con sus obligaciones tributarias puntualmente. Por otro lado, los gobiernos locales carecen de las herramientas básicas para gestionar este impuesto; es poco habitual que las administraciones locales lleven registros inmobiliarios y catastrales, y los pocos que existen están desactualizados o incompletos (Rühling, 2008). Esta es un área crítica para mejorar en el futuro la recaudación del impuesto inmobiliario.

Asimismo, las limitaciones institucionales en el marco regulatorio actual no permiten mejorar la recaudación de impuestos. La limitación más visible radica en la determinación del valor fiscal del inmueble. Esta responsabilidad corresponde al Ministerio de Vivienda, que establece los valores para cada distrito dependiendo de la ubicación del inmueble. Esta valuación siempre queda rezagada respecto de los valores en el mercado inmobiliario, lo que reduce la capacidad fiscal local. Otro factor de limitación es el establecimiento de las tasas de los impuestos en el ámbito nacional que no deja margen de maniobra a los gobiernos locales, aun cuando estos últimos tienen más información sobre los contribuyentes y la capacidad de usar este impuesto como instrumento para la regulación del crecimiento urbano (De Cesare y Smolka, 2013). Las exenciones tributarias son otro factor que limita las tasas de recaudación; una cantidad de contribuyentes gozan de exenciones de pago, de carácter total o parcial, a pesar de tener capacidad contributiva.

Como consecuencia de estos diversos factores limitantes, la recaudación general de impuestos en el Perú es bastante baja, en comparación con la de otros países de la región que también tienen una estructura descentralizada. Según De Cesare (2012), los impuestos inmobiliarios recaudados en el Perú representan aproximadamente 0,17% del PIB, un nivel bastante bajo en comparación con Colombia, por ejemplo, si bien el marco institucional de descentralización y organización intergubernamental de Colombia se asemeja bastante al del Perú. En Colombia, la recaudación del impuesto inmobiliario equivale a 0,7% del PIB, o cuatro veces la proporción del Perú. Chile cuenta con el mejor desempeño en la región, lo que obedece a la administración central de este impuesto.

Tasas y contribuciones especiales

Las tasas y/o contribuciones especiales se pagan por la prestación de un servicio público específico al contribuyente. Los gobiernos locales suelen cobrar tasas relacionadas con el saneamiento público, como la limpieza de calles y remoción de basura, la seguridad pública y el mantenimiento de parques públicos y áreas verdes. En el ámbito regional, estos ingresos constituyen la única fuente de ingresos propios de los gobiernos6, y consisten en el cobro de cargos y tarifas por la prestación de servicios que son responsabilidad de las regiones, tales como atención de la salud, que representa 42% de los ingresos públicos. Los ingresos provienen principalmente de pagos que hacen usuarios de los centros de salud y hospitales regionales. Las tarifas por servicios educativos también representan una proporción relativamente importante.

Para recaudar estos pagos en el ámbito local, las municipalidades deben determinar la tasa o tarifa del servicio, atendiendo a las características específicas de cada contribuyente. Para esto es necesaria la aprobación anual de un informe técnico que explica en detalle la estructura de costos de cada servicio y la metodología que debe aplicarse para la distribución de estos costos entre contribuyentes, estableciéndose así la base para la asignación a cada contribuyente. En la práctica, este ejercicio es complejo y costoso.

Autonomía financiera y espacio fiscal regional

Debido a la descentralización tributaria limitada, los gobiernos subnacionales por lo general tienen escasa autonomía fiscal. La mayor autonomía se registra en la órbita local: 22% de los ingresos locales son ingresos propios de estos gobiernos. Los gobiernos locales de departamentos muy urbanizados, como el de Lima y el Callao, recaudan porcentajes especialmente elevados (65% y 39,7%, respectivamente). En el ámbito regional, prácticamente no existe la autonomía fiscal: solo 3% de los ingresos corresponden a ingresos propios de los gobiernos regionales. La mayor autonomía fiscal que tienen los gobiernos locales se debe a que estos cuentan con más recursos propios de financiamiento que los gobiernos regionales, y al mayor poder de recaudación tributaria que se les ha atribuido.

La ley de descentralización fiscal prevé una atribución gradual de impuestos a los gobiernos regionales y ha identificado dos etapas. Durante la primera etapa, los recursos se asignan a través de transferencias presupuestarias mediante el Fondo de Compensación Regional, según fuera aprobado por la ley de presupuesto público. La segunda etapa, que espera la formación de regiones, requiere que se atribuya 50% de la recaudación efectiva de los siguientes impuestos nacionales a los departamentos: impuesto general a las ventas (IGV), impuesto selectivo al consumo (ISC) e impuesto a la renta de personas naturales (IRP), que no incluye la renta de tercera categoría.

En general, esta redistribución no mejoraría las disparidades horizontales en materia tributaria. El coeficiente actual de variación entre departamentos, que equivale a 4,2, podría disminuir solo 3,1 (bajo un escenario de distribución hipotético), pero aun así persistiría una distribución regional muy heterogénea de la base tributaria. Los contribuyentes siguen estando concentrados en la Provincia de Lima (y su participación disminuye de 83% a 63%). Más aún, si bien el departamento que menos recauda (Amazonas) podría aumentar la recaudación en un factor de más de 10, esta cifra es bastante baja para financiar una proporción del presupuesto de su gobierno regional. Los departamentos que mejoran la recaudación de estos impuestos son los que generan la mayor proporción del PIB nacional: Arequipa, La Libertad, Piura, Lambayeque y Cusco.

La segunda etapa de descentralización, que prevé la coparticipación, requiere en primer término la formación de regiones a partir de la fusión de dos o más departamentos. Debido a los resultados negativos del referendo realizado en 2005, no se conformaron regiones, y por ende la transferencia de fuentes de ingresos propios aún sigue pendiente. Esto equivale a mantener el proceso en su primera etapa, donde el financiamiento regional depende fundamentalmente de transferencias fiscales del gobierno nacional. El siguiente referendo en principio estaba previsto para diciembre de 2009 pero se aplazó indefinidamente.

Transferencias Fiscales Intergubernamentales

Las transferencias fiscales intergubernamentales, que el gobierno nacional asigna a ambos niveles subnacionales, constituyen la principal fuente de financiamiento para los gobiernos subnacionales. La proporción de impuestos nacionales que se destinan a transferencias para gobiernos subnacionales ha venido creciendo en los últimos años. En 2003, las transferencias fiscales intergubernamentales representaban 29% de la recaudación total de impuestos, pero desde 2009 esta cifra ha crecido a alrededor de 40% (gráfico 10.2). Esto significa una función cada vez mayor de los gobiernos regionales y locales en relación con el gasto público y, en consecuencia, en la política macrofiscal.

Gráfico 10.2Transferencias fiscales como porcentaje de la recaudación tributaria, período 2003–12

Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria.

Nota: Transferencias a gobiernos subnacionales/recaudación de impuestos por parte del gobierno nacional.

Desde que se inició el proceso de descentralización, las transferencias fiscales intergubernamentales han adquirido una importancia inusual en las finanzas públicas de gobiernos subnacionales. En la órbita regional, las transferencias condicionadas representan alrededor de 80% de los ingresos totales. Las transferencias derivadas de cánones y regalías (que incluyen distintos tipos de cánones y sobrecánones, el Fondo de Desarrollo Socioeconómico Camisea y las regalías mineras) constituyen la segunda fuente más grande de financiamiento y representan 12,1% de los ingresos totales. Estas transferencias son prácticamente tres veces más altas que en 2004. Otras transferencias fiscales intergubernamentales, como los ingresos aduaneros, que solo se transfieren al gobierno regional del Callao, tienen importancia marginal.

En la órbita local, las transferencias fiscales intergubernamentales también han cobrado más importancia, en especial como resultado del aumento de las transferencias de cánones y regalías. Estos recursos, que inicialmente se transfieren a los gobiernos locales, representaban 4,6% de las transferencias totales en 2004. Para 2012, la proporción había subido a más de 42% de las transferencias totales. La proporción del Fondo de Compensación Municipal, que representaba 86% de las transferencias del nivel local en 2004, ha disminuido, si bien su asignación ha aumentado. Otras transferencias fiscales intergubernamentales que han adquirido más importancia en el nivel local incluyen las transferencias condicionadas, en especial las destinadas a gasto de inversión, las cuales representan casi 20% del total.

Cánones y regalías

El canon se refiere a la transferencia de aranceles a gobiernos subnacionales en áreas donde se extraen recursos naturales. Comienzan con una proporción de 50% del impuesto a la renta que pagan las empresas de extracción. Hay varios tipos de cánones—como los cánones de minería, gas natural, recursos forestales, pesca y energía hidroeléctrica—y su distribución está regulada por la Ley de Cánones. Estos recursos se transfieren exclusivamente a los departamentos donde tiene lugar la producción, como se dispone en el artículo 77 de la Constitución: “[C]orresponde a las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”. La distribución dentro de un departamento es la siguiente: el gobierno regional recibe 25%, los gobiernos locales dentro del departamento reciben 40%, los gobiernos locales dentro de la provincia reciben 25% y el gobierno local en el área en la que se realiza la extracción recibe el 10% restante7. De la concentración de la distribución surge que el canon es un recurso que se distribuye de manera muy inequitativa.

Los ingresos públicos provenientes de industrias extractivas han proliferado en los últimos diez años. Entre 2004 y 2013, los ingresos provenientes de cánones y regalías se han triplicado ampliamente como porcentaje del PIB (de 0,4% del PIB a 1,4%). El aumento más significativo tuvo lugar entre los gobiernos locales en los departamentos productores, que reciben la mayor proporción de las transferencias (recibieron 1,2% del PIB en 2013). Este aumento revela que los gobiernos locales dependen de estos recursos para más de la mitad de sus ingresos totales (57,9%). Producto de esta dependencia, las finanzas subnacionales son muy vulnerables a lo que sucede en los mercados de materias primas, un problema que puede llegar a ser grave, debido a la alta volatilidad y a la naturaleza procíclica de los precios internacionales de los metales e hidrocarburos.

El aumento de estas transferencias también ha creado enormes desigualdades en términos del acceso a los recursos públicos, en especial para la inversión pública. Al dar prioridad a los departamentos donde se realiza la producción, las normas actuales de distribución no permiten la coparticipación de recursos con otros departamentos. El departamento destinatario de la mayor parte de las transferencias es Cusco, con una asignación total de S/. 2.658 billones, equivalente a la asignación destinada a los 18 departamentos menos favorecidos en el reparto. Las cifras per cápita ilustran la magnitud de esta desigualdad. Los departamentos donde tiene lugar la producción, tales como Moquegua y Cusco, tienen asignaciones superiores a S/. 2.432 y S/. 2.044 por habitante, respectivamente, frente a departamentos que tienen asignaciones sumamente bajas o nulas, como es el caso de Lambayeque y Amazonas, que no reciben más de S/. 1 por habitante.

La desigualdad en la distribución de cánones y regalías también es marcada en el ámbito local. Solo 12 de las 195 provincias reciben 50% de los cánones mineros, y el resto se reparte entre las otras 183 provincias (Del Valle, 2013; gráfico 10.3). Es más, de esas 12 provincias, 3 reciben 25% del total de ingresos por canon: Arequipa recibe 11%; Huari, 9%, y Mariscal Nieto, 4%. Estas cifras demuestran que incluso dentro de los departamentos donde se realiza la producción, los cánones mineros se concentran solo en unos pocos territorios, lo que significa que los cánones constituyen una causa importante de desigualdad.

Gráfico 10.3Asignación provincial de transferencias con base en los cánones mineros, 2012

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Además de la desigualdad de estos ingresos, su volatilidad es un problema. Dada la ausencia de mecanismos de estabilización para cánones y regalías, estos ingresos han tenido un comportamiento muy procíclico, lo que constituye un argumento en contra de su utilización para financiar gobiernos subnacionales (Brosio et al., 2012). Más aún, las asignaciones pequeñas e imprevisibles no son adecuadas para financiar inversiones subnacionales a largo plazo. Por otra parte, la proyección de ingresos es una tarea difícil pues la distribución de cánones en cualquier gobierno local depende de la producción y las ganancias de las empresas. A los gobiernos regionales y locales les resulta imposible planificar sus futuros recursos.

Todo esto pone de manifiesto los problemas en la gestión de la inversión local debido a la atomización de proyectos, la volatilidad de los flujos de ingresos y la ausencia de la capacidad necesaria para concluir proyectos significativos.

A raíz del fuerte aumento de recursos minerales, los gobiernos regionales y locales en las áreas de producción no han podido gastar totalmente sus ingresos. Así pues, además de invertir en proyectos de baja calidad con bajas tasas de rendimiento social, los gobiernos subnacionales han estado acumulando grandes saldos ociosos, los ingresos que no se usaron durante el ejercicio fiscal y se acumularon entonces en las cuentas del Tesoro8. Estos recursos podrían asignarse a otros gobiernos con mayor capacidad institucional que pueden generar proyectos más rentables.

El gráfico 10.4 muestra la acumulación de saldos entre 2009 y 2013. En 2011, los saldos al final del ejercicio representaban casi 90% de todos los recursos transferidos a las jurisdicciones ese año.

Gráfico 10.4Saldos acumulados de los gobiernos regionales y locales, 2009–13

(millones de nuevos soles)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Transferencias compensatorias

El Fondo de Compensación Municipal es el principal mecanismo para igualar las transferencias en el ámbito local; se asignan los recursos a todas las municipalidades del Perú como lo exige la Constitución. Las transferencias se distribuyen en función de criterios basados en la equidad y la compensación, con el objetivo de garantizar el funcionamiento de todas las municipalidades en el Perú, y para ello se ha establecido una asignación mínima. Se basa principalmente en el impuesto de promoción municipal, que se financia con 2% del impuesto general a las ventas9. Esta es una transferencia intergubernamental no condicionada para su uso, lo que significa que puede financiar gasto corriente o gasto de capital, dependiendo de los propósitos que definan los gobiernos locales.

La dependencia que tienen las municipalidades de los recursos del Fondo de Compensación Municipal ha disminuido en los últimos años. En 2007, en 148 municipalidades estas transferencias constituyeron más de 75% de sus ingresos totales; en 2012, solo 12 municipalidades estaban en esta posición. Para la mayoría, el Fondo de Compensación Municipal representa entre 25% y 50% del total de sus ingresos. La disminución del número de municipalidades que dependen de esta transferencia posiblemente corresponda a las mejoras en la recaudación de ingresos propios de los municipios y al aumento de las transferencias condicionadas del gobierno central a las municipalidades pequeñas.

El Fondo de Compensación Municipal también representa, en cierta medida, una transferencia de tipo procíclica, pues depende de la evolución del ciclo económico del país. Esto tiene un impacto en las finanzas municipales, en especial en los gobiernos locales que dependen considerablemente de la transferencia, y en las municipalidades más pequeñas en particular.

En el ámbito regional, el Fondo de Compensación Regional prevé transferencias destinadas a equiparar la base de recursos entre los gobiernos regionales. Su objetivo es distribuir los recursos a gobiernos regionales en función de criterios de compensación y equidad. Estas transferencias tienen un componente fijo y un componente variable. El componente fijo corresponde a proyectos de inversión públicos de los antiguos Consejos Transitorios de Administración Regional, mientras que el componente variable se compone de 30% de los recursos obtenidos de privatizaciones y concesiones, y una asignación anual adicional que dispone el gobierno nacional. El componente variable de la transferencia del Fondo de Compensación Regional se distribuye en función de criterios de compensación que tienen en cuenta indicadores de pobreza y la asignación per cápita de otras transferencias no compensatorias (esencialmente transferencias de cánones y regalías). El proceso de distribución da prioridad a las regiones en la mitad inferior de la clasificación de transferencias y en la mitad superior de la clasificación de pobreza.

Desde 2005, las transferencias de este fondo se han destinado a gasto de inversión pública en el ámbito regional. Para los departamentos, en especial los que no reciben ingresos de cánones y regalías, esta transferencia financia una porción considerable de su inversión pública. Esto es lo que sucede en Madre de Dios (38,3%), Apurímac (30%), Amazonas (27%) y San Martín (23%). Los departamentos que reciben asignaciones más pequeñas del Fondo de Compensación Regional son aquellos que más transferencias reciben por concepto de cánones y regalías (incluidos los ingresos aduaneros que obtiene el Callao). En departamentos tales como Cusco, Áncash, Cajamarca y Tumbes, la porción de la inversión pública financiada por el Fondo de Compensación Regional es 2% o menos. Esta transferencia es, claramente, compensatoria, pues asigna fondos a departamentos que reciben menos ingresos de otros tipos de transferencias.

A pesar de la importancia que reviste la inversión en algunas regiones, el Fondo de Compensación Regional es hoy un instrumento relativamente menor y su capacidad distributiva es bastante limitada, puesto que los recursos asignados a este fondo se han agotado. Los recursos de inversión heredados son prácticamente inexistentes, y esto mismo sucede con los ingresos provenientes de privatizaciones, puesto que este proceso se ha interrumpido.

Otras transferencias fiscales

También se asignan otras transferencias a los gobiernos subnacionales, pero son de menor importancia, y en algunos casos son temporarias. El más significativo es el Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local, que se creó en 2007 para reemplazar un Fondo Intergubernamental de Descentralización que fuera establecido por la Ley de Bases de Descentralización pero que nunca llegó a funcionar. El objetivo del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local consiste en aportar cofinanciamiento para proyectos de inversión pública de gobiernos locales y regionales. El financiamiento, que se asigna sobre bases competitivas, tiene por objetivo zanjar las diferencias que existen en la prestación de servicios y en el área de infraestructura básica. Así pues, los niveles de pobreza constituyen un criterio de asignación en el proceso de selección de proyectos.

Los ingresos aduaneros se consideran una transferencia destinada a las municipalidades provinciales y distritales de provincias con direcciones aduaneras. Se trata de una porción de los impuestos recaudados por las direcciones aduaneras (2% de los ingresos públicos) y se distribuye entre las municipalidades. La Provincia Constitucional del Callao, donde se encuentra la principal dirección de aduanas del país, tiene un procedimiento especial en virtud del cual el gobierno regional también participa de estos fondos. En este caso, 45% de la transferencia se distribuye entre los distritos, 45% se asigna al gobierno regional del Callao, y el 10% restante se transfiere al Fondo de Educación de acuerdo con lo dispuesto por la Ley No. 27613.

Endeudamiento Subnacional

En el Perú, los gobiernos regionales y locales pueden obtener préstamos, en el marco de un conjunto de regulaciones bastante restrictivas10. El marco conservador se estableció en un momento en el que la deuda pública representaba casi 50% del PIB (Llempén, Morón y Seminario, 2010); por ese motivo, era fundamental garantizar una gestión prudente de las finanzas subnacionales sin comprometer el equilibrio fiscal o la funcionalidad.

Rigen tres principios generales:

  • La “regla de oro”, según la cual los recursos tomados en préstamo solo pueden usarse para inversiones dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública y bajo ninguna circunstancia pueden destinarse para financiar gasto corriente.

  • Los gobiernos subnacionales pueden obtener préstamos en el exterior únicamente si tienen aval del gobierno nacional.

  • La disposición que impide al gobierno nacional reconocer deuda asumida por los gobiernos subnacionales, salvo las debidamente avaladas.

El stock de deuda subnacional ha crecido a ritmo constante desde 2006. Este aumento ha obedecido fundamentalmente a la deuda regional, que ha crecido en relación con el total de deuda subnacional desde 2009, y para diciembre de 2013 era superior a la proporción de deuda local (gráfico 10.5). La deuda externa representa 8,7% de la deuda subnacional total y 23,6% de la deuda local. La Municipalidad Metropolitana de Lima es el único gobierno local con deuda externa.

Gráfico 10.5Stock de deuda financiera de los gobiernos subnacionales en 2004–12

(Millones de nuevos soles)

Fuente: Basado en datos del portal de transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas.

Aún no se ha desarrollado ningún mercado privado interno para satisfacer las necesidades de financiamiento de los gobiernos subnacionales (Banco Mundial, 2006). Al 31 de diciembre de 2013, los principales prestamistas eran el Ministerio de Economía y Finanzas y el Banco de la Nación, ambos entidades del sector público. El Banco de la Nación ha pasado a ser el principal prestamista bancario de los gobiernos subnacionales, y es acreedor de 18,6% del endeudamiento. Los bancos nacionales del sector privado representan 20,2% de los préstamos, y una sola transacción entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y Continental Bank corresponde a más de 50% de estos préstamos. Las instituciones financieras internacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, son acreedores de casi 9% del total de la deuda subnacional. El único deudor de estas dos instituciones es la Municipalidad Metropolitana de Lima, la única entidad que ha contraído deuda en el exterior.

El nivel de endeudamiento es relativamente bajo en comparación con los ingresos corrientes, en los niveles local y regional de gobierno. Si tomamos el 31 de diciembre de 2013 como punto de referencia, la relación deuda financiera/ingreso corriente en el nivel local era de apenas 4,5%, y en el nivel regional, 5,7% (gráfico 10.6). La distribución geográfica de la deuda subnacional indica que los gobiernos locales tienen un bajo nivel de endeudamiento a juzgar por esta relación. Si se excluye al Departamento de Lima (con una relación de 11% debido a la deuda con la Municipalidad Metropolitana de Lima), que es el gobierno local que más deuda ha contraído, otros gobiernos locales tienen un indicador promedio que apenas supera 3%. Es claro que los departamentos con los niveles más bajos de deuda en relación con los ingresos corrientes son aquellos que reciben transferencias de cánones y regalías, tales como Moquegua (0,1%), Áncash (1%), Tacna (1%) y Puno (1,2%). En el ámbito regional, la deuda es mayor en relación con los ingresos corrientes regionales, donde las transferencias condicionadas forman parte de los ingresos corrientes. Los gobiernos regionales con relaciones deuda/ingresos superiores a 20% son Cajamarca, Loreto y San Martín. En cambio, 14 (más de la mitad) de los gobiernos regionales no registran deuda.

Gráfico 10.6Relación de la deuda/ingresos corrientes de gobiernos locales, por departamento, 2012

(Porcentaje)

Fuente: Basado en datos del portal de transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas.

Si bien técnicamente la deuda es bastante baja, algunos gobiernos subnacionales tienen problemas graves de deuda si se tienen en cuenta otros pasivos no incluidos en la medición de deuda, en especial los pagos pendientes de la seguridad social, como prestaciones de salud y jubilatorias, e impuestos retenidos pero no pagados11. El aumento de este otro tipo de deuda tiene origen principalmente en sanciones e intereses relacionados con demoras en el pago de obligaciones, un problema que pone de manifiesto las limitaciones y condiciones precarias de la administración financiera de muchos gobiernos subnacionales. Según el informe de la Comisión Técnica para el Perfeccionamiento del Marco Macrofiscal (Gobierno del Perú, 2013), estas deudas están concentradas aproximadamente en 100 municipalidades y 2 gobiernos regionales. La deuda subnacional (incluidos otros pasivos) está creciendo en relación porcentual con el PIB. En 2003 esta deuda ya representaba 3% del PIB, un monto superior al calculado por el Banco Mundial (2006), que lo había situado entre 1% y 1,5%.

La nueva norma fiscal sobre deuda subnacional

La reforma reciente del marco macrofiscal en la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal simplificó las reglas fiscales que rigen las finanzas públicas de gobiernos regionales y locales. Esto constituyó un gran avance, pues significó apartarse de un sistema con multiplicidad de reglas y un bajo nivel de cumplimiento y adoptar un sistema orientado a una mayor supervisión del endeudamiento subnacional a partir de dos normas fiscales, una de las cuales establece límites al endeudamiento subnacional12.

La nueva norma de deuda resuelve el problema de otros pasivos al incluirlos en su definición de deuda total. Con vigencia a partir de 2014, la aplicación de las nuevas normas implicará un mayor control del crecimiento de la deuda subnacional y mayor transparencia de la gestión financiera subnacional. El Ministerio de Economía y Finanzas debe informar trimestralmente los cambios en la deuda total, lo que incluye otros pasivos y los ingresos corrientes totales de gobiernos regionales y locales, además del cumplimiento (agregado) de la norma fiscal sobre deuda y de las metas de convergencia. Los gobiernos subnacionales deben presentar informes plurianuales de gestión fiscal al Ministerio de Economía y Finanzas; este requisito se aplicará gradualmente a todos los gobiernos subnacionales. Estos informes, con datos sobre la situación financiera, permitirán una mejor supervisión de la gestión fiscal de los gobiernos subnacionales y el establecimiento de metas de convergencia para el cumplimiento de las normas fiscales.

Principales Desafíos Que Presenta La Descentralización Fiscal

Si bien los avances en la agenda de descentralización del Perú han sido significativos, en especial en materia de gasto, este capítulo señala una agenda importante de reformas adicionales que son necesarias para completar el proceso concebido por la reforma constitucional de 2002.

Resolver la fragmentación subnacional. El desafío más importante para promover una descentralización eficaz surge de la atomización de gobiernos subnacionales en la órbita regional y local. El pequeño tamaño de las jurisdicciones dificulta la prestación de servicios y no permite la recauda-ción eficiente de ingresos propios. Más aún, la concentración de los ingresos provenientes de cánones en unos pocos gobiernos locales pequeños y de baja capacidad no ha permitido el desarrollo de infraestructura y, en algunos casos, ha estado asociado a derroche de recursos y corrupción.

La experiencia internacional ha enseñado cómo abordar los problemas de fragmentación. La respuesta que comúnmente dan los países con municipalidades atomizadas ha sido la implantación de programas de fusión obligada de municipios. Australia, Suecia, Dinamarca y el Reino Unido han aplicado este tipo de reforma con resultados positivos. En la actualidad, se está debatiendo en España una ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, que prevé la fusión obligada de municipalidades cuando carecen de viabilidad fiscal. En el Perú, podría también evaluarse la consolidación de departamentos en regiones, en respuesta a las conclusiones de la comisión técnica para la mejora del marco macrofiscal. Desde luego, cualquier estrategia de este tipo debería regirse por consideraciones de economía política.

La unificación de recursos de gobiernos subnacionales podría, en cierta medida, asemejarse a la medida más drástica de unir jurisdicciones. Se podría financiar proyectos de infraestructura más grandes y mejor administrados unificando los ingresos de cánones de los gobiernos locales que se beneficiarían de estos proyectos. Debería analizarse el diseño de una estructura de gobierno para dicho acuerdo de unificación de recursos que fuera aceptable para los gobiernos locales (es decir, evitar cualquier disposición que implique un recorte de su autonomía).

Definir responsabilidades en materia de gasto. Independientemente de los excelentes resultados obtenidos al delegar las funciones de educación y salud, se necesitan más aclaraciones en la cesión de responsabilidades de gasto. Debe completarse la cesión de otras funciones públicas, además de la educación y la salud, y determinar qué nivel de gobierno está en mejores condiciones de prestar cada servicio, sin dejar de respetar el principio de subsidiaridad. La cesión correcta de responsabilidades es una condición sine qua non para la viabilidad del proceso de descentralización, pues la eficiencia se logra al acercar las decisiones de gasto lo más posible a la población de beneficiarios, al tiempo que se fortalece la rendición de cuentas mediante una clara definición de las responsabilidades de cada gobierno subnacional. Asimismo, será necesario trabajar para que las estructuras de presupuesto y de administración financiera del Perú sean congruentes con la jerarquía de responsabilidades que se haya elegido.

Coordinar las responsabilidades compartidas entre niveles de gobierno. Los gobiernos subnacionales, y en particular los gobiernos regionales, tienen fundamentalmente responsabilidades compartidas. Para esto se necesita una coordinación estrecha con el gobierno nacional, que ejerce control sobre la formulación de políticas, a fin de aunar esfuerzos para una prestación eficiente de servicios descentralizados. Una definición clara de los responsables de la regulación, el financiamiento, la prestación, la administración y la producción de los servicios facilitaría mucho la coordinación. En esta área ha habido algunas experiencias, incluida la labor de las Comisiones Intergubernamentales de Educación y Salud, que se mantienen en estrecho contacto con las partes descentralizadas. Debería estudiarse, asimismo, planes de coordinación más concretos—como el modelo de contrato de planificación usado en Colombia, Francia y otros países—con el objetivo de coordinar los esfuerzos en los niveles nacional y regional con los objetivos de prestación de servicios públicos descentralizados.

Armonizar los recursos con las necesidades de gasto en el ámbito subnacional. La asignación de recursos a gobiernos subnacionales debe reflejar (y financiar adecuadamente) las atribuciones de gasto; es decir, las finanzas deben adecuarse a la función (Bahl, 2008). De lo contrario, se malgastan recursos y se suman desigualdades. Estos desequilibrios horizontales no solo son caros sino que, a la larga, generan reacciones políticas. En el caso del Perú, esto sugiere que es importante volver a evaluar las necesidades fiscales de los gobiernos subnacionales para evitar una sobreasignación (en el caso de gobiernos subnacionales que reciben ingresos por cánones y regalías) o una subasignación13. Un ejercicio de cálculo de costos—aunque inevitablemente imperfecto—ayudaría a cuantificar las necesidades, teniendo en cuenta que el costo de prestar el servicio público diferirá según se trate, por ejemplo, de un área rural forestal o una ciudad costera.

Fortalecer la capacidad administrativa subnacional. Las recomendaciones descritas anteriormente de fusionar jurisdicciones y reasignar recursos desde distritos con baja capacidad surgen de principios fundamentales que evitan el derroche y buscan la eficiencia a partir de economías de escala. Fortalecer la capacidad administrativa de gobiernos subnacionales para gestionar de manera más eficaz sus finanzas y prestar servicios ayudaría a alcanzar estos objetivos y podría, en cierta medida, contrarrestar los problemas de pequeño tamaño. El gobierno del Perú ha venido encarando importantes iniciativas en esta área, las cuales deberían ampliarse. El fortalecimiento de la capacidad es condición esencial para una mayor autonomía fiscal de las municipalidades.

Afianzar la autonomía fiscal municipal. Las evidencias empíricas demuestran que la eficiencia y la sostenibilidad de la descentralización guardan relación con la medida en que los gobiernos subna-cionales usan sus propios ingresos para financiar sus responsabilidades de gasto. Para el Perú, esto significa un mejor aprovechamiento de las bases de los impuestos locales. La recaudación de impuestos locales en América Latina, y especialmente en el Perú, es muy ineficiente. El Perú es uno de los países con las tasas de recaudación más bajas en relación con el PIB. Sería útil evaluar el margen de mejoras, en especial en las municipalidades urbanas (ciudades importantes), con vistas a dotar a las jurisdicciones con alta capacidad de mayor flexibilidad para la recaudación de impuestos; por ejemplo, mediante la modificación de las bases de impuestos, tarifas y tasas, entre otras medidas posibles.

Recuadro 10.1El Plan de Incentivos Municipales para la Recaudación del Impuesto Inmobiliario1

En los últimos años, y especialmente desde 2010, la recaudación del impuesto inmobiliario en el Perú ha mejorado. Esta mejora coincide con la implantación del Plan de Incentivos Municipales para la Recaudación del Impuesto Inmobiliario2. Este programa, que emplea una metodología de planificación presupuestaria basada en resultados, apunta, entre otras cosas, a mejorar la recaudación del impuesto inmobiliario. La implementación de los incentivos para mejorar la recaudación ha tenido resultados promisorios: las municipalidades de las ciudades principales y más pequeñas del Perú aumentaron la recaudación de este impuesto en 13% desde 2012, superando ampliamente el objetivo fijado (4%).

Una evaluación del programa concluyó que todos los grupos de municipalidades reportaron un aumento de la recaudación. Estos resultados ocurrieron principalmente en las ciudades principales, donde las municipalidades han experimentado una reducción de la evasión fiscal y de la morosidad tributaria, tras una diseminación generalizada de obligaciones tributarias, una mejora de los servicios de notificación, una ampliación de la base del impuesto y una actualización de la plataforma informática. En los grandes centros poblacionales, las municipalidades con más de 500 residencias urbanas han superado los objetivos sin tener que realizar campañas específicas, lo que sugiere que están partiendo de un nivel de recaudación bastante bajo. También es posible que los contribuyentes se hayan visto incentivados a pagar al ver los beneficios de algunos nuevos proyectos de obra pública municipal.

A pesar del impacto positivo del programa, la recaudación de impuestos inmobiliarios en el Perú aún es bastante inestable y se encuentra en una etapa temprana de desarrollo. Las municipalidades han identificado limitaciones en la recaudación asociadas con la debilidad de la supervisión y los instrumentos de control, tales como datos desactualizados de las listas de contribuyentes (registro inmobiliario y catastral), limitaciones en el uso de las agencias de crédito para pequeños contribuyentes, ausencia de aplicaciones especializadas para recaudación y ausencia de una cultura tributaria.

1 Este recuadro está basado en APOYO Consultoría S.A.C. (2013).2 Cabe destacar que esta mejora también se ha observado en un contexto de crecimiento económico sostenido y aumento de los ingresos personales, lo que a su vez está ligado al pago de impuestos.

Afianzar la posición del impuesto inmobiliario como impuesto local importante. El impuesto inmobiliario es quizás el impuesto local con mayor potencial recaudatorio, como surge de las mejoras que se han observado en la recaudación de este impuesto desde la implementación en 2010 del Plan de Incentivos Municipales para la Recaudación del Impuesto Inmobiliario (recuadro 10.1). La recaudación del impuesto inmobiliario podría mejorar con la adopción de dos conjuntos de reformas adicionales. El primer grupo, que no depende de los gobiernos locales, esencialmente implica modificar las regulaciones. Sería importante trasladar la responsabilidad de la administración del impuesto de los gobiernos distritales al nivel provincial (Canavire-Bacarreza, Martínez-Vázquez y Sepúlveda, 2011). Asimismo, sería esencial aplicar sanciones para penalizar prácticas nocivas que menoscaban la recaudación, tales como las amnistías reiteradas que recompensan a contribuyentes morosos y desalientan a quienes pagan sus impuestos puntualmente. El establecimiento de una autoridad nacional responsable del desarrollo de registros inmobiliarios y catastrales con archivos de datos fiscales (como lo hizo Chile) ayudaría a acrecentar la base del impuesto. Otra opción es desarrollar los registros inmobiliarios y catastrales metropolitanos, como se ha hecho en Colombia. En el gobierno local, es preciso fortalecer la supervisión de este impuesto, para lo cual se deberá contar con personal capacitado en el área. La consolidación de la administración tributaria en el nivel local contribuiría en este sentido, bien sea esta semiautónoma (Von Haldenwang, 2010) o controlada por los gobiernos locales.

Modificar el criterio de distribución de las transferencias ligadas a los recursos naturales. La asignación de ingresos provenientes de cánones a los gobiernos subnacionales es una falla principal del marco de descentralización del Perú. Esta práctica no solo genera serios desequilibrios horizontales, sino que las jurisdicciones destinatarias son muy vulnerables a la volatilidad de precios de las materias primas. Si se amplía la distribución más allá de la asignación acotada a distritos y regiones de producción, no solo se reduciría la desigualdad sino también los riesgos fiscales en las áreas de producción. Más aún, será necesario introducir algunos cambios en los criterios de distribución entre departamentos para reducir las desigualdades a la hora de acceder a recursos para financiar la inversión. Esta es la falla más importante del sistema actual de transferencias intergubernamentales que debe abordarse. Otros países productores de recursos naturales que comparten este tipo de ingresos con los gobiernos subnacionales (como Colombia desde 2012 y Brasil desde 2013) han podido encarar reformas que han mejorado la equidad de la distribución.

Abordar la volatilidad y naturaleza procíclica de los ingresos provenientes de cánones y regalías. Gran parte del financiamiento para la inversión subnacional es vulnerable a la volatilidad de los ingresos provenientes de cánones y regalías. Las fluctuaciones de estos ingresos crean problemas para las finanzas subnacionales, como por ejemplo la naturaleza procíclica del gasto, la acumulación de saldos ociosos y la falta de previsibilidad en el financiamiento de la inversión pública. Para hacer frente a la volatilidad de estos ingresos se debe recurrir a instrumentos que han sido empleados con excelentes resultados en otros países. Por ejemplo, los fondos de estabilización usados con éxito en el nivel subnacional de la provincia de Alberta en Canadá y los fondos de ahorro a largo plazo que se emplean en Noruega son posibles alternativas cuando la acumulación de fondos adquiere gran magnitud. Un fondo de ahorro mancomunado de los gobiernos subnacionales del Perú podría aportar financiamiento para aquellas jurisdicciones que tienen los mejores proyectos de inversión. Esas jurisdicciones tomarían prestado de las regiones de producción que acumulan ingresos provenientes de cánones.

Reconfigurar el Fondo de Compensación Municipal para zanjar las diferencias locales. El objetivo de una política compensatoria en el nivel local consiste en garantizar que todos los habitantes, independientemente de su jurisdicción, tengan acceso a los servicios públicos. El Fondo de Compensación Municipal (Foncomun) contribuiría mejor a este objetivo si se realizaran dos reformas, para las cuales sería necesario modificar la Constitución. En primer lugar, debería especificarse que no todas las municipalidades tienen derecho a dicho recurso, en especial las que son capaces de financiar la prestación de servicios y la inversión local mediante el fortalecimiento de sus propios ingresos. En segundo lugar, se debe eliminar la asignación mínima para municipalidades con baja densidad de población. Esto proporciona un incentivo para crear nuevas municipalidades que carecen de la capacidad fiscal para prestar servicios. En la práctica, funciona como subsidio para jurisdicciones que se beneficiarían más de una municipalidad con mayor capacidad institucional y con economías de escala para la prestación de servicios.

Fortalecer el Fondo de Compensación Regional como mecanismo de trasferencias de igualación en el ámbito regional. Es preciso ampliar el Fondo de Compensación Regional para que pueda cumplir sus objetivos como mecanismo de transferencia destinado a eliminar las desigualdades en el acceso a recursos para la inversión pública. También hay argumentos para ampliar su alcance e incluir el gasto corriente a fin de eliminar las diferencias en la prestación de servicios. Esta ampliación podría vincularse a los programas presupuestarios.

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La Constitución establece que, mediante la realización de un referendo, dos o más departamentos contiguos pueden agruparse para formar una región; provincias y distritos contiguos también pueden cambiar la configuración de sus unidades administrativas regionales.

Las reglas son las siguientes: 1) la relación anual stock de deuda total/ingresos corrientes de los gobiernos subnacionales no puede superar 100%; 2) la relación servicio anual de deuda/ingresos corrientes debe ser inferior a 20%, y 3) el saldo primario promedio de los últimos tres años informado por cada gobierno regional y local no puede ser negativo.

La Ley No. 28237 del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales estableció los criterios y procedimientos para la transferencia de estas responsabilidades.

En el Departamento de Lima, el nivel regional abarca la Municipalidad Metropolitana de Lima, que tiene estatus de región, y el gobierno regional de la Provincia de Lima.

El coeficiente de variación es una medida básica de dispersión de una distribución de probabilidades. Es la desviación estándar dividida por la media.

En la terminología presupuestaria se los suele denominar Recursos Directamente Recaudados.

Los porcentajes para la coparticipación de cánones petroleros y otros cánones adicionales varían según el departamento. En Loreto, 52% de estos recursos se transfieren al gobierno regional, y parte de esta transferencia se determina en función de la utilización de créditos por parte de los productores regionales (12%). En otros departamentos, los gobiernos regionales reciben 20%, las municipalidades provinciales reciben 20% y las municipalidades distritales, 50%. La Provincia de Puerto Inca en Huánuco es un caso especial, pues los fondos se distribuyen equitativamente entre las municipalidades distritales en esta provincia, donde tiene lugar la producción.

Esta acumulación de saldos era más común en los gobiernos locales que en los regionales.

Otros impuestos nacionales que contribuyen al Fondo de Compensación Municipal son el impuesto vehicular y el impuesto a embarcaciones de recreo.

El endeudamiento subnacional está regulado por la Ley No. 28563, Ley General del Sistema Nacional de Endeudamiento; la nueva Ley No. 30099, Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal, y las leyes orgánicas de gobiernos regionales y municipalidades, entre otras.

De conformidad con la Ley No. 30099 (Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal), que reemplazó la anterior Ley No. 27245 (Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal), la deuda total se define como la suma de todos los pasivos internos y externos a corto, mediano y largo plazo, cuyos desembolsos han sido recibidos y documentados o, de no ser así, han sido reconocidos y formalizados mediante una norma jurídica correspondiente, excluidos los ingresos diferidos y las provisiones para prestaciones de la seguridad social. La deuda total también incluye los pasivos de diversas operaciones garantizados por flujos futuros de ingresos, con o sin aval del gobierno nacional, tales como fondos fiduciarios, titulizaciones de activos e instrumentos similares. La deuda reembolsable se aplica a saldos adeudados por concepto de capital e intereses, además de las penalidades, que los gobiernos regionales y locales adeuden a entidades públicas (la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria, el Seguro Social de Salud, el Fondo Nacional de Vivienda y la Oficina de Normalización Previsional). Por último, la deuda real incluye contribuciones que no han sido pagadas por los gobiernos subnacionales a las administradoras de fondos de pensión, de las cuales exista un documento legítimo que confirme la existencia de una relación de empleo y de la retención de la contribución impaga a la seguridad social (por ejemplo, talones de cheques, nóminas, pagos por antigüedad, liquidaciones impagas y certificaciones de deuda que fueron exigidas para acceder a los beneficios relacionadas con pagos en cuotas de la deuda de la seguridad social en el sistema privado de jubilaciones).

La nueva norma fiscal cuantitativa en materia de endeudamiento subnacional pone un límite a la deuda total y establece que la relación de deuda total/ingresos corrientes totales promedio en los cuatro años previos no puede ser superior a 100%.

En cierta medida, un acuerdo de coparticipación de ingresos podría sustituir la reasignación, pues reduciría las ineficiencias asociadas con la mala asignación a jurisdicciones demasiado pequeñas.

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