Perú
Chapter

Capítulo 9. La modernización de los sistemas de gestión financiera pública en el Perú

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Mario Pessoa, Israel Fainboim and Almudena Fernández 

En los últimos 15 años, el Perú ha instrumentado reformas importantes en la gestión de sus finanzas públicas a fin de mantener una posición fiscal sostenible, asignar los recursos financieros de manera eficaz y proporcionar bienes y servicios públicos con eficiencia. Las reformas han tendido a adoptar buenas prácticas internacionales. Uno de los objetivos del Perú es ser miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos en los próximos años, y las reformas serán importantes para demostrar la capacidad del país de establecer sistemas de gestión de las finanzas públicas robustos y transparentes. Las principales reformas comprenden:

  • Adopción de normas fiscales y mejora de la transparencia fiscal.

  • Establecimiento de un marco presupuestario y fiscal de mediano plazo, e implantación gradual de un marco de gasto de mediano plazo y planificación de presupuestos basados en resultados.

  • Modernización de la Dirección de Tesorería y de la Dirección de Endeudamiento Público, y mejoras en la gestión de la liquidez y la deuda.

  • Evaluación de los riesgos operativos y establecimiento de un plan de continuidad de las operaciones.

  • Mejoras en la gestión de la inversión pública.

  • Modernización del sistema de información de administración financiera.

  • Reorganización del Ministerio de Economía y Finanzas.

Muchas de estas reformas fueron respaldadas por el Departamento de Finanzas Públicas (FAD) del FMI a través del suministro de asistencia técnica durante la década pasada. En este capítulo se describen las reformas y se evalúa el avance en su implementación; y en el anexo se presenta un resumen de la asistencia técnica brindada por FAD.

Normas y Transparencia Fiscal

El Perú ha venido reduciendo su deuda a ritmo constante y fortaleciendo notablemente sus cuentas fiscales desde la incorporación de las normas fiscales, en el año 2000. Este éxito es atribuible a una política fiscal prudente y a la instrumentación de un sólido marco fiscal. El marco fiscal está incluido en la Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LFRTF) de 2013, que se apoya sobre cuatro pilares:

  • Normas fiscales numéricas que pueden clasificarse dentro de tres categorías principales: equilibrio presupuestario, normas de gasto y normas de endeudamiento. Las normas difieren en cuanto a su alcance y cobertura, y se aplican en tres niveles distintos de gobierno: el sector público no financiero, el gobierno central (o nacional) y los gobiernos subnacionales (regionales y locales).

  • Un Fondo de Estabilización Fiscal (FEF), que se financia con la dotación de todo superávit fiscal generado por el Tesoro (recursos ordinarios), un 10% de los fondos provenientes de las privatizaciones y un 10% de las tasas de concesiones, con un límite de 4% del PIB.

  • Un Consejo Fiscal que funciona como un mecanismo de supervisión independiente de las normas fiscales. El consejo no se ha establecido todavía.

  • El Marco Macroeconómico Multianual (MMM)1, que realiza proyecciones macroeconómicas de ingreso, gasto, inversión pública, deuda pública y otras variables macroeconómicas en un horizonte de tres meses, y presenta algunas evaluaciones de riesgos fiscales y de gasto tributario.

La LFRTF busca asegurar un equilibrio o un superávit fiscal a mediano plazo, y permite déficits fiscales moderados solamente en períodos de menor crecimiento. Cada trimestre, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) publica informes que detallan la ejecución de las normas fiscales.

Normas fiscales

La LFRTF define varias normas fiscales. El gasto primario del sector público no financiero no puede exceder el límite definido por el MEF de conformidad con las directrices establecidas por el MMM. El límite se establece para un horizonte de tres años y se revisa cada año para la elaboración del presupuesto. Si el gasto acumulado es menor que la proyección, esta diferencia puede utilizarse al año siguiente si el monto es inferior a 0,2% del PIB. Si la brecha del PIB es mayor a 2% del PIB potencial, la diferencia puede emplearse transitoriamente como una medida contracíclica, pero no puede superar 0,5% del PIB. En el supuesto de que se implementen nuevas medidas fiscales que afectan a los ingresos en más de 0,3% del PIB, el gasto puede modificarse por el mismo monto. Estas normas también limitan los aumentos del gasto durante años electorales y fijan un límite al incremento del gasto en salarios, que no puede ser mayor al crecimiento del PIB potencial. En el caso de los gobiernos subnacionales, la deuda no puede ser superior a 100% del total de los ingresos recurrentes de los últimos cuatro años. Los gobiernos subnacionales pueden aumentar la deuda externa únicamente para financiar proyectos de inversión, y la deuda debe ser aprobada por el MEF cuando esté garantizada por el gobierno central. Asimismo, se prevén medidas correctivas y cláusulas de escape en el supuesto de que se produzcan desviaciones significativas a raíz de emergencias nacionales o crisis internacionales, o cuando se registre un crecimiento económico negativo.

Fondo de Estabilización Fiscal

El FEF acumulaba US$9.100 millones (0,4% del PIB al cierre de 2014). Los recursos del FEF se depositan en el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) o en el exterior, conforme a normas similares a las que rigen para las reservas internacionales. El FEF tiene un tope de 4% del PIB, y cualquier excedente se destina a reducir la deuda. Sus recursos solo pueden ser utilizados cuando el déficit presupuestario (en porcentaje del PIB) supera 0,3% del coeficiente promedio de los tres últimos años, o en virtud de las cláusulas de escape que prevé la LFRTF. No puede emplearse más de 40% del total de fondos en un año.

Consejo Fiscal

Junto con las normas fiscales, la LFRTF establece la creación de un Consejo Fiscal, el cual no ha sido conformado todavía. Un Consejo Fiscal correctamente diseñado e independiente debería fortalecer la credibilidad del marco fiscal. La influencia de un consejo tiene origen en su función de preparar y publicar análisis fiscales independientes y confiables, lo cual optimiza la transparencia y aumenta la rendición de cuentas de las decisiones adoptadas por los responsables de la formulación de políticas. La LFRTF establece cuatro tareas generales que debe cumplir el Consejo Fiscal, y le exige que publique informes y dictámenes sobre: 1) enmiendas y aplicación de las normas fiscales; 2) proyecciones fiscales del gobierno enunciadas en el MMM; 3) la evolución de las finanzas públicas a corto y mediano plazo, y 4) la metodología empleada para calcular el saldo estructural, el PIB potencial y los precios de exportación.

Marcos De Mediano Plazo y Planificación Presupuestaria Basada en Resultados

Marco fiscal y presupuestario a mediano plazo

Desde al año 2000, el MEF posee un marco fiscal y presupuestario integral a mediano plazo. El MMM se publica todos los años en mayo, y es una parte fundamental del ciclo presupuestario en lo que respecta a determinar los límites al gasto y al endeudamiento. Se revisa en agosto cuando se presenta el proyecto de ley de presupuesto ante el Congreso. Antes de ser aprobado por el Consejo de Ministros y publicado, el BCRP revisa el MMM y emite un dictamen sobre su coherencia.

El marco presenta un amplio espectro de datos, que incluyen información sobre la ejecución presupuestaria en años anteriores y estimaciones de información fiscal actual y proyectada, así como otros agregados macroeconómicos para los siguientes tres años. En el se detallan las directrices de política fiscal de manera explícita. En este sentido, la Ley n°. 29854 de 2012 mejoró el marco del MMM al incorporar metas macrofiscales basadas en la definición del saldo estructural a lo largo del ciclo.

El MMM se emplea para determinar el segmento fiscal del presupuesto anual y los límites del presupuesto. El presupuesto, que es regulado por la Constitución, debe presentarse ante el Congreso a fines de agosto y debe estar acorde con el marco macroeconómico multianual.

Marco de gasto público a mediano plazo

En septiembre de 2012 se formuló por primera vez un marco de gasto a mediano plazo (MGMP), con carácter de prueba piloto, para un período de cuatro años (2013–16), que abarcaba a los gobiernos central y regionales. El MGMP de 2014–17 también contiene algunos datos agregados para los gobiernos locales2. El MGMP fija un tope al gasto público global, así como al gasto de las principales políticas, acorde con la situación macrofiscal, y en consonancia con los programas definidos en virtud de la iniciativa “presupuesto para resultados”. Asimismo, busca incorporar el impacto presupuestario de las inversiones públicas.

El MGMP toma en consideración parámetros definidos por el MMM y los proyectos incluidos en el Programa de Inversión Pública (PIP). No obstante, la plena coordinación entre estas estructuras es una tarea pendiente.

Se ha publicado una directriz para la formulación del MGMP. Para los ingresos recaudados de manera central (impuestos y regalías principales), existe una fórmula para calcular los ingresos proyectados. Las unidades de ejecución pueden estimar los ingresos generados de manera directa por ellas, empleando los mismos parámetros macrofiscales del MMM. En el caso del gasto público, los parámetros se definen para cada rubro de gasto en el nivel más agregado del clasificador presupuestario (salarios, bienes y servicios, intereses, etc.). En cuanto a los proyectos de inversión, únicamente los proyectos viables incluidos en el sistema nacional de inversión pública (SNIP) pueden incluirse en el MGMP.

Los programas presupuestarios permiten determinar el costo del presupuesto teniendo en cuenta la producción de bienes y servicios prevista para años futuros. Por tal razón, el crecimiento esperado de la producción influye en los aumentos del presupuesto. Por el contrario, otras actividades no asociadas a los programas están sujetas a parámetros definidos por el MEF para cada categoría genérica del gasto.

En 2013, el MGMP 2013–16 se elaboró por primera vez utilizando un módulo del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Ello permitió captar información por programa para los siguientes tres años, utilizando la misma estructura y clasificador presupuestarios. Este enfoque facilitará la preparación del presupuesto para el ciclo siguiente pues la mayor parte de la información de las categorías ya estará completada.

Planificación presupuestaria basada en resultados

El Perú ha avanzado mucho en la planificación presupuestaria basada en resultados desde el año 2000. Su implementación puede dividirse en tres períodos: antes de 2007, entre 2007 y 2011 y después de 2011.

Antes de 2007 se diseñaron varias iniciativas centradas en el desarrollo de la planificación estratégica, la priorización de algunos programas (cuyos presupuestos estaban protegidos de los recortes) y la definición y revisión de la calidad de la información con base en unos pocos indicadores de desempeño.

Después de 2007, el esfuerzo se sistematizó mediante la adopción de un marco jurídico que establecía la planificación presupuestaria basada en resultados. Se definieron conceptos y métodos, se incorporaron las etapas de monitoreo y evaluación y el nuevo sistema está adoptándose de manera gradual en todo el sector público. En 2011 se perfeccionó la estructura del concepto del programa y se adoptó el marco lógico para definir programas. Se ha progresado en el diseño de planes estratégicos, la definición y estructuración de programas, la selección de indicadores, y programas de monitoreo y evaluación con miras a mejorar el diseño y la gestión.

Los avances realizados en materia de planificación presupuestaria basada en resultados pueden atribuirse al compromiso de los directores de presupuesto, el apoyo político de las autoridades (que han garantizado la continuidad de las reformas) y el respaldo técnico y financiero de donantes y agencias multilaterales (en especial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Cooperación Técnica Alemana).

Planificación

Desde el año 2000, el gobierno ha adoptado Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y Planes Operativos Institucionales Anuales. En 2011 se diseñó el Plan Bicentenario (Plan Perú 2021), el primer plan estratégico a largo plazo del país.

Estructuración de programas e indicadores

Desde 2001 algunos programas se han definido como prioritarios para el gobierno y se han protegido de reducciones presupuestarias de carácter discrecional, aunque no se definió ningún indicador de desempeño en ese momento. En 2004 se dio prioridad a algunos programas sociales. En 2006, el número de programas prioritarios se elevó a 9, y en 2007, a 11.

El plan de implementación del presupuesto basado en resultados se creó en 2007 con el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, entidad que proponía una instrumentación gradual de esta herramienta. En un principio, se basó en algunos programas estratégicos que se correspondían mayormente con las acciones prioritarias vinculadas a los programas protegidos.

La ley de presupuesto de 2007 incluía un capítulo sobre planificación presupuestaria basada en resultados, que sentó las bases de la reforma.

La programación presupuestaria estratégica quedó formalizada en el presupuesto de 2008, y se publicaron las directrices para el diseño de programas piloto con base en el marco lógico. También se diseñaron las directrices metodológicas para esta programación estratégica. La programación presupuestaria estratégica empleaba un método similar al desarrollado para el sector de salud, dado que este sector poseía una experiencia de gestión que se consideraba útil para la planificación presupuestaria basada en resultados. La metodología propuesta se desarrolló con base en tres niveles o modelos de diagnóstico (conceptuales, explicativos, descriptivos) y luego el diseño del programa se propuso en función de un modelo adicional, el marco lógico.

La metodología de programación presupuestaria estratégica se utilizó hasta el año 2011. En ese momento, cubría 24 programas que representaban 14% del presupuesto. También se establecieron programas institucionales como parte de la planificación presupuestaria basada en resultados, con el fin de identificar a los programas diseñados por entidades a través de un decreto supremo o cualquier otra norma con rango de ley.

La utilización de dos instrumentos para la planificación del presupuesto (la programación presupuestaria estratégica y los programas institucionales) que empleaban metodologías y enfoques similares generó cierta confusión. Ante esto, el MEF revisó los métodos y procedimientos empleados en el marco de la planificación presupuestaria basada en resultados. La reorganización tuvo lugar como parte de la reorganización del Departamento de Presupuestos (DGPP) en 2010–11. Esta reforma permitió que un número mayor de empleados se dedicaran al desarrollo del marco y las herramientas de presupuesto nuevos. La revisión de la metodología trajo aparejados los siguientes cambios:

  • La herramienta de programación presupuestaria estratégica y los programas institucionales se discontinuaron y se reemplazaron por programas presupuestarios.

  • Se crearon dos categorías adicionales de programas: 1) acciones administrativas vinculadas a la gestión financiera y de recursos humanos de la entidad, y 2) asignaciones presupuestarias que no derivan en productos (por ejemplo, el servicio de la deuda y las jubilaciones).

  • Se redujo el énfasis en los programas multisectoriales.

  • Se adoptó una metodología única para el diseño de programas: el marco lógico.

  • Se les ordenó a todas las entidades crear una unidad responsable del diseño y la implementación de los programas presupuestarios.

  • El requisito de presentar evidencia ex ante para justificar el nexo causal entre los programas y los objetivos se debilitó, y se autorizó el uso de la evidencia ex post, al reconocer que en muchos casos no existe evidencia a priori concluyente.

La directriz de programación presupuestaria definía la participación de los gobiernos regionales y locales en la confección del presupuesto de 2013. En el caso de los programas presupuestarios que comprendían la participación de los tres niveles de gobierno, se exigió la designación de un coordinador territorial para la institución (pliego en el Perú) responsable del programa, un coordinador regional y un coordinador local que trabajaran juntos en la definición de las acciones necesarias para mejorar la gestión del programa presupuestario.

En los últimos dos años (2014–15) han surgido cuatro aspectos de las directrices para la identificación y el diseño de los programas presupuestarios: 1) el enfoque para facilitar la coordinación territorial, 2) las directrices para la selección de proyectos de inversión pública, 3) las mejoras en las tareas de monitoreo y evaluación de los programas presupuestarios y 4) la mejora de la planificación de los programas presupuestarios a mediano plazo.

Aunque el mandato legal que define las reglas y procedimientos para realizar la planificación de presupuestos basada en resultados fue establecido en 2007 por la ley de presupuesto anual, la directriz sobre planificación presupuestaria basada en resultados está incluida actualmente en la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (Ley No. 28411 de 2004, actualizada). Por otra parte, desde 2012, los programas y sus componentes (actividades, productos) han formado parte de la estructura programática y funcional del presupuesto.

Monitoreo y evaluación de indicadores y evaluaciones de programas

En 2004, el Departamento General de Presupuesto Público comenzó a realizar un monitoreo de los indicadores existentes relacionados con las metas presupuestarias y los planes estratégicos. Desde 2009 se ha hecho un seguimiento de la ejecución financiera y de las metas físicas de productos y actividades, así como de la ejecución financiera de los programas.

La Ley de Presupuesto de 2007 adoptó un Sistema de Monitoreo y Evaluación del Gasto Público, y se asignó al MEF la tarea de implementarlo. Dos nuevas herramientas de evaluación se incorporaron a la ley: las evaluaciones de diseño y ejecución de los programas presupuestarios (EDEP) y las evaluaciones de impactos. Las EDEP se emplearon para ajustar el diseño, los procesos y/o la gestión de los programas, y para apoyar las solicitudes de presupuesto (junto con el uso de indicadores de desempeño). El MEF adoptó un enfoque de evaluación análogo al empleado en Chile y Colombia.

La metodología para evaluar el diseño y la ejecución del presupuesto comprende la preparación de un informe de evaluación y la definición de una matriz de compromisos para mejorar el desempeño. Los compromisos se definen en función de las recomendaciones de la evaluación. Luego se lleva a cabo una negociación formal entre la entidad responsable del programa evaluado y el DGPP.

En 2007 se formuló la metodología para las EDEP. Esta se ha venido aplicando desde 2008 en programas, actividades o proyectos. Las evaluaciones institucionales se han llevado a cabo desde 2009, y las evaluaciones de impactos comenzaron en 2010. Las EDEP son realizadas por tres evaluadores independientes elegidos mediante licitación pública.

Otro logro destacable ha sido el desarrollo de una aplicación informática denominada RESULTA, que proporciona información sobre el progreso de los indicadores de productos y resultados de los diferentes programas, de manera interactiva.

Informes y rendición de cuentas

La Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto establece la obligación de confeccionar un Informe semestral de Ejecución Financiera e Implementación Física que ha de enviarse al Congreso y al Auditor General. Las evaluaciones independientes también son remitidas al Congreso junto con los compromisos efectuados por las entidades evaluadas, para resolver los inconvenientes identificados. Desde 2012 se ha incluido un informe sobre los avances en la implementación de la planificación presupuestaria basada en resultados en un capítulo del preámbulo explicativo del proyecto de ley de presupuesto.

Avances en la implementación de reformas

El Plan Perú 2021 dotó a los programas presupuestarios de un marco de políticas que no existía anteriormente, y dirigió los esfuerzos para alinear los programas con las directrices estratégicas enunciadas en el plan. Además, el Plan Perú 2021 ha procurado mejorar la coherencia entre los programas de mediano plazo y los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales. Sin embargo, estos procedimientos no se han adoptado y estandarizado plenamente.

Un logro significativo en el proceso de implementación de este enfoque basado en resultados es la expansión gradual de los programas presupuestarios como porcentaje del presupuesto. De 5 programas piloto que existían en 2008, el número de programas se elevó a 85 en 2015, con una cobertura superior a 50% del presupuesto (cuadro 9.1).

Cuadro 9.1Avances en la planificación de presupuestos basados en resultados en el Perú
Descripción20082009201020112012201320142015
Número de programas59152459677385
Porcentaje de presupuestos de programas (gobierno nacional)6,87,414,416,945,948,448,6n.d.
Porcentaje de presupuestos de programas (gobiernos regionales)8,613,613,119,452,563,669,7n.d.
Porcentaje de presupuesto de programas (gobiernos locales)0,00,00,08,233,233,437,9n.d.
Porcentaje de presupuestos de programas (total)15,77,011,815,844,548,150,6n.d.
Número de entidades con presupuestos de programas (gobierno nacional)0133172823n.d.
Número de entidades con presupuestos de programas (gobiernos regionales)0000024n.d.
Número de programas con indicadores de resultados (gobierno nacional)5613152020n.d.
Número de programas ligados a planes nacionales0000596773n.d.
Número de programas con coordinación territorial481219304149n.d.
Número de programas evaluados por el diseño y la ejecución del presupuesto410101611
Evaluación del impacto46
Fuentes: Dirección General de Presupuesto e Inder Gley Delgado, 2013, “Avances y Perspectivas en la Implementación del Presupuesto por Resultados en el Perú” Pontificia Universidad Católica del Perú.Nota: nd = no disponible.

Excluye deuda, pensiones y reservas contingentes.

Fuentes: Dirección General de Presupuesto e Inder Gley Delgado, 2013, “Avances y Perspectivas en la Implementación del Presupuesto por Resultados en el Perú” Pontificia Universidad Católica del Perú.Nota: nd = no disponible.

Excluye deuda, pensiones y reservas contingentes.

Desafíos

La planificación multianual ha progresado de manera sustancial, pero no se ha consolidado plenamente. El Plan Perú 2021 constituye un mecanismo importante que vincula las prioridades nacionales con los planes sectoriales y promueve una mejor coordinación entre la planificación (nacional, sectorial, institucional) y los programas presupuestarios. Los instrumentos de reciente creación (Plan Perú 2021 y los programas presupuestarios) siguen coexistiendo con otras metodologías (Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales y Planes Operativos Institucionales), lo que da lugar a cierta duplicación y sobreutilización de recursos limitados.

Los planes sectoriales no se preparan utilizando el mismo calendario y las mismas metodologías. Mientras que algunos ministerios (como el de Educación) han actualizado los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales, otros (como el Ministerio de Salud) continúan en la etapa de preparación o no han comenzado. Por otra parte, algunos ministerios (el de Salud y el de Vivienda, Construcción y Sanidad) poseen planes a largo plazo que no se han actualizado. A ello se suma la capacidad limitada del sector público para diseñar e implementar programas, y la falta de experiencia en la planificación presupuestaria a mediano plazo y en la identificación de indicadores de desempeño para algunos programas.

Por último, el uso de información de desempeño es limitado en la mayoría de los ministerios. En principio, la información de desempeño tiene por finalidad orientar a los responsables de la formulación de políticas para que evalúen y reformulen los programas y las políticas. Pero el Perú todavía tiene un largo camino por recorrer en este sentido, dado que esto se ha hecho tan solo en contados casos. La información de desempeño rara vez se emplea para apoyar la planificación, el diseño y la evaluación de los programas presupuestarios.

Gestión De Tesorería

El Perú ha mejorado la gestión de Tesorería desde 2006 mediante la implementación de reformas clave, como la creación de la Cuenta Única del Tesoro (CUT), una mejor formulación de los pronósticos de efectivo mediante la adopción de métodos econométricos y otros métodos de formulación de pronósticos, la creación de un FEF para ahorrar el superávit de efectivo de tipo estructural y el desarrollo de instrumentos de Tesorería, como las letras del Tesoro a corto plazo y las operaciones de compra con compromiso de recompra (repos), para facilitar la gestión activa de efectivo.

La creación de una Cuenta Única del Tesoro: Cobertura, diseño y operación

La Ley del Sistema del Tesoro sancionada en 2006 confirió al Tesoro peruano las facultades necesarias para centralizar todos los recursos financieros en una CUT, que fue creada en 2008 y que ha crecido de manera gradual desde entonces. Para 2014, cerca de 80% de los flujos de efectivo que financiaban el presupuesto se canalizaban hacia la cuenta principal CUT. Otros agregados a la CUT en años recientes han sido los recursos recaudados de manera directa por el gobierno nacional y los gobiernos regionales, el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), los recursos destinados a las universidades, las donaciones de la Comisión Europea y los préstamos del Banco Mundial y el BID.

El modelo adoptado para gestionar los recursos asignados distingue la autorización de gasto de la autorización de pago, en sintonía con las prácticas internacionales. En ese mismo sentido, los gobiernos locales son dueños de los recursos transferidos, pero los recursos reales están depositados en la CUT. Esos recursos se mantienen como subcuentas nocionales en la CUT, pero dentro del sistema bancario, dado que su registro en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) aguarda la implementación de un módulo bancario en el futuro, el SIAF-II.

Las unidades de gasto siguen manteniendo los saldos en el sistema bancario y aún queda trabajo por hacer para incorporar esos recursos a la CUT y cerrar las cuentas bancarias respectivas. Los recursos más sustanciales que no están incluidos todavía en la CUT son los provenientes del Seguro Social de Salud (EsSalud), la Oficina de Normalización Previsional (ONP), los recursos recaudados de forma directa por los gobiernos locales y los préstamos internos y externos destinados a proyectos. Los recursos de las empresas estatales no forman parte de la CUT. Esto también es congruente con la práctica internacional. La Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público (DGETP) empleará el mismo modelo que utiliza para los recursos asignados en el caso de los recursos recaudados de forma directa.

El diseño de la CUT ha mejorado de forma gradual con el tiempo, pero todavía debe optimizarse. Es necesario emprender reformas adicionales en términos de la localización de la CUT, la existencia de múltiples cuentas bancarias y la falta de un módulo de Tesorería en el SIAF para gestionar la CUT de manera más eficiente. La ley se refiere a la CUT como a un conjunto de cuentas bancarias del Tesoro. También se menciona la Cuenta Principal y su ubicación en el Banco de la Nación (BN), un banco público que solamente presta a empleados y jubilados del sector público. Según la ley, la CUT debería incluir todas las cuentas (incluida la Cuenta Principal) de las cuales el Tesoro es titular y en las cuales se centralizan y administran los recursos. La mayor parte de los ingresos se recaudan y pagan a través del BN. Las sumas mantenidas en la cuenta principal del banco son remitidas de nuevo en su mayor parte a las cuentas de Tesorería del BCRP al final del día. Así pues, los saldos en el BCRP constituyen en efecto la CUT.

Existe todavía un número elevado de cuentas en el BN para fines de cobro, así como un gran número de cuentas bancarias en el BCRP. Por ejemplo, cada recurso del Tesoro (recursos ordinarios, recursos recaudados de forma directa, recursos reservados, etc.) es mantenido en cuentas bancarias distintas dentro del BCRP. Estas cuentas bancarias son adoptadas como un mecanismo para registrar las transacciones y los saldos en el BN y el BCRP, dado que el Tesoro no dispone de un módulo bancario en el SIAF que registre las transacciones y sustituya a todas las cuentas bancarias por subcuentas contables (o virtuales).

Los ingresos se recaudan a través del sistema bancario y se transfieren al BN. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) remunera los servicios de cobro en función del número de días en que los saldos son mantenidos en los bancos comerciales (días de reciprocidad). Actualmente, este número oscila entre uno y tres días, según el tipo de pago y la localización de la sucursal del banco comercial.

Los pagos se realizan a través de una cuenta bancaria (una subcuenta de la CUT) que solo contabiliza los débitos de cada uno de los pagos registrados durante el día por las unidades de gasto. Al término del día, el BN retira de la CUT el importe equivalente a todos los pagos ordenados.

Si bien los pagos electrónicos están cobrando una importancia creciente, los cheques y los instrumentos financieros análogos continúan empleándose. Los pagos electrónicos a los proveedores del gobierno son obligatorios para los gobiernos nacional y regionales, y se están haciendo extensivos a los gobiernos locales. En 2013, esos pagos representaban 12% de estos gastos. Los pagos electrónicos de salarios y jubilaciones representan actualmente 19% del total.

Casi la totalidad del efectivo bajo el control de la DGETP se mantiene en el BCRP, y solo algunos saldos pequeños en el BN. Hace unos años, estos saldos eran sustanciales debido al auge de las materias primas y antes de que se creara el FEF para invertir el superávit de efectivo estructural, pero en la actualidad están disminuyendo con rapidez. La mayor parte de los saldos se mantienen en depósitos a la vista en el BCRP y generan intereses definidos por el banco central, en general, por debajo de las tasas del mercado. Las sumas pequeñas se mantienen en depósitos a plazo. Las tasas que paga el BCRP son establecidas de manera discrecional por el Comité de Operaciones Monetarias y Cambiarias del banco, y reflejan las políticas internas del BCRP. El BN paga una tasa de interés sobre los saldos mantenidos a modo de protección en efectivo, que es inferior a la que paga el BCRP.

Pronósticos de efectivo

En los últimos años se ha venido incorporando de forma gradual un sistema de pronósticos de efectivo más estructurado para la DGETP. Este sistema comprende la aplicación de modelos econométricos3, actualizaciones más frecuentes de los pronósticos (de actualizaciones trimestrales a mensuales) y un aumento del horizonte de pronosticación (se efectúan pronósticos mensuales sucesivos para un año) y de la frecuencia (los pronósticos diarios ahora se producen para los siguientes tres meses, también a futuro).

La DGETP elabora un pronóstico de ingresos aparte de acuerdo con la categoría de ingresos (ordinarios, reservados, ingresos propios). Para los recursos ordinarios se han desarrollado modelos autorregresivos de series temporales para el flujo de ingresos mensuales que recibe la SUNAT en relación con los componentes principales (tales como ingresos tributarios o aranceles aduaneros). Estos son respaldados por modelos basados en la elasticidad de impuestos individuales.

Se realizó un trabajo similar para los pronósticos diarios, pero este es más complicado porque los contribuyentes deben pagar cada impuesto de acuerdo con calendarios específicos. En la actualidad, el pronóstico diario de efectivo para tres meses se confecciona utilizando escenarios de estrés y adoptando los escenarios más prudentes para evitar sobregiros.

Los pronósticos de los recursos reservados también se realizan por componente: Foncomun, cánones, regalías, Focam, diversos fondos específicamente reservados, como el Fondo de Estímulo al Desempeño, entre otros. Todos estos componentes (con excepción de los fondos reservados) poseen un componente tendencial y un componente estacionario, y la formulación de pronósticos apunta a captar ambos componentes.

La DGETP ha venido utilizando modelos autorregresivos de series temporales para pronosticar el gasto. Los pronósticos mensuales de los gastos principales financiados con recursos ordinarios se producen utilizando análisis de series temporales econométricas, en tanto que para los pronósticos de componentes menores se emplean promedios móviles, tasas de crecimiento y otros métodos simples. Los pronósticos mensuales de gastos financiados con recursos reservados y recursos recaudados de forma directa también se producen por separado, empleando análisis econométricos de series temporales. Los pronósticos diarios se producen de manera conjunta, utilizando un análisis de series temporales de carácter interanual. También se han hecho trabajos sobre diferentes categorías económicas de gasto.

Por último, no existe hasta el momento ningún sistema de tecnología de la información (TI) de respaldo de los pronósticos de flujo de efectivo. Será necesaria una nueva infraestructura de modelos de pronósticos de flujos de efectivo para apoyar una gestión de efectivo más activa. La DGETP ha emprendido algunos análisis iniciales sobre las bases de datos que han de emplearse para almacenar pronósticos (las bases de datos todavía son mantenidas en Excel) y las maneras de transferir y compartir el material de pronóstico. Ello ha incluido el aprovechamiento de la información disponible dentro del BN, aunque esta es mayormente a muy corto plazo. No obstante, ahora se le ha solicitado formalmente a la oficina de TI del MEF que explore alternativas. La DGETP está estudiando el uso de SharePoint como una forma de recabar y compartir material de pronóstico con las unidades de gasto y la SUNAT (esto es similar al enfoque empleado por los Tesoros de Argentina, Chile y México).

Gestión activa de efectivo

Actualmente existe una gestión activa limitada del flujo de efectivo. La mayoría de los recursos del gobierno se invierten en depósitos en el BCRP, y algunos montos pequeños en el BN. Desde 2005, el financiamiento del presupuesto no se ha visto afectado por ninguna crisis de liquidez. En 2013, el gobierno mantenía grandes saldos de efectivo en el BCRP.

De todas maneras, la gestión activa del efectivo sigue revistiendo importancia. Permite suavizar los flujos de efectivo en la CUT para generar mejores rentabilidades para la inversión del excedente de efectivo e identificar la parte del superávit de efectivo que puede considerarse “estructural” y, a su vez, gestionarse para objetivos de más largo plazo que generen, de ese modo, una mayor rentabilidad.

El Perú ha avanzado en esta área desde 2012. Se efectuaron varias enmiendas a la Ley del Sistema del Tesoro—sancionada a través de la Ley de Presupuesto de 2012—para facilitar la gestión activa del efectivo. Actualmente, el MEF posee capacidad para:

  • Llevar a cabo diversas operaciones financieras que contribuyen al desarrollo del mercado financiero. Esto incluye la emisión de letras del Tesoro (que se emitieron por última vez en 2003–04) y bonos, el uso de acuerdos de recompra y otros instrumentos financieros, incluidos derivados.

  • Llevar a cabo operaciones similares para mantener y capitalizar una Reserva de Liquidez Secundaria para afrontar situaciones de inestabilidad financiera que afectan la disponibilidad de recursos para la implementación del presupuesto, o la liquidez en los mercados de valores y crédito a los que el Tesoro recurre generalmente para obtener fondos.

Como consecuencia de estos avances, en 2013 se comenzaron a emitir letras del Tesoro, cuando los cambios en la ley tributaria las colocaron en el mismo rango que los certificados de depósito del BCRP. Se han utilizado para desarrollar el mercado, pero no para las necesidades de financiamiento a corto plazo. El MEF también decidió emitir bonos del Tesoro, intercalando su emisión con la de las letras del Tesoro4.

Por otra parte, una Ley de Acuerdos de Recompra aprobada en junio de 2013 prevé el uso de estas operaciones por parte del Tesoro para suavizar el efectivo y para invertir los superávits de efectivo. La DGETP también ha diseñado planes de acción para desarrollar el mercado monetario y el mercado de bonos secundario mediante una serie de importantes iniciativas, una de las cuales consiste en la ampliación de la categoría de operadores primarios/formadores de mercado. Asimismo, en mayo de 2015 el Tesoro llevó a cabo la primera subasta de recursos (excedente de efectivo) en el sistema financiero.

También se trabajó para identificar la protección de efectivo diario mínimo que debe mantenerse en el BN. Esta protección, que se conoce como “depósito de seguridad”, está diseñada para ofrecer cobertura contra los riesgos de déficits de flujos de efectivo derivados de una mayor ejecución de pagos y/o una menor recaudación de ingresos. El depósito de seguridad se mantiene en el BN y su objetivo es minimizar el valor previsto de los costos de sobregiros (el BN ofrece una línea de crédito en descubierto a la DGETP) y los costos de oportunidad de mantener los fondos en una cuenta en el BN, que son remunerados a una tasa más baja que en otras opciones.

La Reserva de Liquidez Secundaria mencionada anteriormente se estableció también para asistir en la programación y la gestión del efectivo mensual, y también para que funcione como protección de liquidez cuando se produce una disminución sustancial de los impuestos ordinarios, la liquidez de los títulos-valores o el crédito. El mantenimiento de esta reserva es una obligación de la DGETP5.

Por último, la DGETP ha preparado una estrategia multianual para la gestión de activos y pasivos financieros, y formó un comité para gestionar los activos y pasivos. La Estrategia de Gestión Global de Activos y Pasivos para el período 2014–17 enunciaba las siguientes directrices de política financiera: 1) profundizar el mercado interno de bonos del gobierno y aumentar la porción de deuda pública en nuevos soles, e implementar un mercado de acuerdos de recompra; 2) mantener las reservas de liquidez para estar preparados ante situaciones de inestabilidad económica y financiera; 3) aumentar la rentabilidad de los fondos públicos, y 4) mejorar la infraestructura necesaria para el mercado interno de bonos del gobierno. Además, en 2014 comenzó a funcionar un Comité de Gestión de Activos y Pasivos en el MEF. Su principal tarea es tomar decisiones sobre financiamiento e inversión de excedentes de efectivo.

Coordinación entre la DGETP y el Banco Central, y acuerdos con el Banco de la Nación

La gestión activa de efectivo exige una estrecha coordinación entre el BCRP y el Tesoro, dado que cualquier operación emprendida por el Tesoro puede afectar la oferta monetaria, los mercados monetarios y de capitales y la eficacia de la política monetaria. También exige contar con acuerdos claros y sólidos con el BN y los bancos comerciales, pues estos prestan servicios bancarios al Tesoro y este puede invertir el efectivo excedentario en depósitos bancarios.

Existe ya una Nota de Entendimiento (NE), formalizada a través de una resolución ministerial de 2010, sobre los términos y condiciones de los depósitos que la DGETP mantiene en el BCRP. Existen otras notas de entendimiento, o intercambios de correspondencia, sobre acuerdos pormenorizados para la estructura de cuentas, entre otras cosas.

Asimismo, existe una nota de entendimiento aparte entre la DGETP y el BN que cubre solamente la tasa de interés que el banco paga sobre los saldos. Se define como la tasa sobre los depósitos a un día, publicada por el BCRP, menos una provisión para el requisito de reserva adicional que se aplica a los depósitos. El BN brinda un abanico de servicios a la DGETP.

Gestión del Riesgo Operativo y Planificación de la Continuidad de las Operaciones

El Perú posee uno de los mejores planes de continuidad de las actividades de América Latina, que cubre las operaciones vinculadas con las finanzas públicas. Tras la reestructuración del MEF en 2012, se estableció un Departamento de Gestión de Riesgos.

La continuidad de las operaciones significa mantener la disponibilidad ininterrumpida de todos los recursos comerciales clave necesarios para apoyar las actividades básicas del MEF. Por lo tanto, la planificación de la continuidad de las operaciones es la parte de la gestión del riesgo operativo que establece medidas rentables en términos de costos para el caso de que se produzca un evento perturbador. Los planes abordan el subconjunto de riesgos operativos donde los factores ambientales o de controles operativos deficientes elevan el potencial de pérdidas o daños a las operaciones básicas (incluidas las personas, la información, la infraestructura y las instalaciones).

Las operaciones de un ministerio de Hacienda son críticas para todo el gobierno porque este ministerio tiene a su cargo la gestión de activos y pasivos sustanciales del gobierno, y es responsable por el grueso de la recaudación de ingresos y el pago de los gastos presupuestarios. Las grandes sumas involucradas implican que cualquier exposición a un riesgo puede tener consecuencias financieras nocivas y causar graves daños políticos y de reputación. Estas situaciones son aún más agudas en países con riesgos potenciales de desastres naturales. El gobierno peruano está muy preocupado por un posible terremoto de gran magnitud que afecte la capital, Lima, y sus alrededores, debido a la ubicación de la línea de falla y al período transcurrido desde el último terremoto significativo. La preocupación principal gira en torno a la capacidad de movilización y operación del MEF, el banco central y el BN en el supuesto de que tenga lugar una catástrofe semejante.

Se ha logrado un progreso notable en esta área desde 2011, basado en parte en las medidas que han tomado al respecto el BN y el BCRP. Ambas entidades han implementado planes de continuidad de las operaciones para cubrir sus operaciones en el caso de que se produzca una perturbación de gran magnitud en sus establecimientos principales respectivos. Por ejemplo, el BCRP posee un establecimiento alternativo con capacidad para entre 80 y 100 empleados. Además, ha creado un sistema de control interno para garantizar la seguridad de la información y un plan de continuidad, con presentación de informes trimestrales sobre la preparación para afrontar cualquier acontecimiento adverso. El MEF confía en que ambas instituciones estarán en condiciones de afrontar un incidente mayor y garantizar la continuidad de sus servicios al sistema de pagos del gobierno.

En relación con el MEF, en mayo de 2013 se estableció un comité liderado por el Ministro de Economía y Finanzas, y ya se han llevado a cabo reuniones periódicas. El plan de continuidad de las operaciones está documentado en el Plan de Continuidad de Transacciones de la DGETP. Esta última y el BN poseen un establecimiento alternativo conjunto situado a unos 15 minutos de su establecimiento principal, donde pueden gestionarse procesos y actividades críticos de manera remota. El establecimiento tiene reservadas posiciones para las divisiones del Tesoro, Deuda y Gestión de Riesgos, además de espacio para una oficina de tecnología informática y un centro de comandos con computadoras portátiles que funcionan cuando miembros del personal críticos son reubicados en el establecimiento. El Plan de Continuidad de Transacciones ha sido puesto a prueba en muchas oportunidades en los últimos años y ha funcionado muy bien.

Existe en curso una iniciativa para ampliar el plan de continuidad de las operaciones de modo que abarque a todo el MEF. El Departamento de Gestión de Riesgos ha conformado un equipo, asistido por consultores, para preparar una matriz de gestión de riesgos operativos para todo el MEF. Este ministerio ha determinado la necesidad de contar con un establecimiento alternativo con espacio para casi 200 personas o alrededor de un 10% del personal. El establecimiento identificado por el MEF se encuentra cerca de los Cuarteles del Ejército y las oficinas principales del BN.

Gestión De La Inversión Pública

El SNIP del Perú, creado en el año 2000, es el principal instrumento para gestionar los proyectos de inversión del país. El SNIP es integral y obligatorio para todos los proyectos ejecutados por los gobiernos central y subnacionales y empresas públicas (el sector público no financiero). Permite que todas las fases del proyecto (factibilidad, ejecución, evaluación ex post) se controlen de manera centralizada. Durante la fase de factibilidad se estudian las alternativas y se seleccionan los proyectos en función de la rentabilidad socioeconómica prevista más elevada. En la fase de implementación, se realizan estudios finales y se confeccionan proyectos ejecutivos para una mayor pormenorización del proyecto. Luego, a medida que el proyecto ingresa en las fases operativa y de mantenimiento, se lleva a cabo la evaluación ex post.

El SNIP es respaldado por un sistema de TI, el Banco de Proyectos de Inversión, que registra cada fase de los proyectos de inversión, desde el estudio de factibilidad hasta la evaluación ex post. El Banco de Proyectos está disponible para que el público pueda consultar el estado de los proyectos en curso. La Dirección General de Política de Inversión del MEF es la responsable de la gestión del SNIP, y existe una unidad en cada ministerio y cada gobierno subnacional a cargo del funcionamiento del SNIP. El sistema controla cinco etapas de cada proyecto: 1) estudio de factibilidad, 2) declaración de factibilidad, 3) implementación, 4) monitoreo y 5) evaluación. La fase de factibilidad comprende la preparación del perfil del proyecto y los estudios de prefactibilidad y factibilidad. La preparación del perfil del proyecto es obligatoria. Los estudios de prefactibilidad y factibilidad pueden no ser necesarios, según sean las características del proyecto. Si el proyecto cumple con requisitos técnicos y legales, se emite una declaración de factibilidad. En esta etapa, si se considera que el proyecto es viable, se lo incluye en el Banco de Proyectos de Inversión. La formulación de prioridades solamente procede con relación a los proyectos que tienen una declaración de factibilidad positiva. Durante la fase de implementación se confeccionan los estudios finales y el plan de ejecución detallado, y se ejecuta el proyecto.

Varias unidades participan del proceso de aprobación de un proyecto: 1) las unidades de implementación proponen los proyectos, 2) las oficinas de programación sectorial e inversión, o los gobiernos regionales y locales, evalúan y confeccionan la declaración de factibilidad6, 3) las autoridades de los diferentes niveles de gobierno son las responsables de la identificación del proyecto y 4) las unidades de implementación de los distintos niveles de gobierno están a cargo de la implementación, el monitoreo y la evaluación.

El sistema de TI del SNIP proporciona la siguiente información: 1) identificación del proyecto, código de SNIP, ubicación y unidad responsable de gestionar el proyecto; 2) información sobre el estudio de factibilidad, el objetivo y la justificación del proyecto, área de influencia y beneficiarios objetivo; 3) alternativas de proyecto recomendadas para implementarse, análisis de sostenibilidad y análisis de determinación de riesgos y desastres; 4) identificación de los componentes del proyecto, costo del proyecto, plan financiero e identificación de los costos operativos y de mantenimiento, y 5) fuentes de financiamiento y otra información. El código de proyecto del SNIP es el mismo que se usa en el presupuesto para facilitar el monitoreo durante la ejecución.

El Programa Multianual de Inversión Pública detalla la implementación de las inversiones previstas para el año presupuestario y los gastos proyectados para los tres años siguientes. Se registra la información sobre el costo total de cada proyecto y el monto invertido hasta la fecha. La información sobre proyectos se encuentra parcialmente disponible al público en el sitio web del SNIP7.

Modernización Del Sistema Integrado De Administración Financiera

La gestión de las finanzas públicas en el Perú se apoya en un conjunto sólido de sistemas de información que se están desplazando hacia un enfoque más integrado. El esfuerzo de integración busca mejorar la coherencia, la oportunidad y la confiabilidad de la información financiera.

El Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF-SP o SIAF I) se implementó en el año 1999. Se desarrolló de manera interna y su objetivo principal fue integrar el presupuesto, el Tesoro y las operaciones contables vinculadas a la ejecución de la recaudación de ingresos y el gasto presupuestario. Sin embargo, los procedimientos contables no se han automatizado por completo.

Existen numerosos sistemas de información para la gestión del gasto público que no se hallan siempre plenamente interconectados, pero han sido útiles para mejorar la gestión de las finanzas públicas en su conjunto. Los principales sistemas son la página web del SNIP con sus múltiples aplicaciones (como por ejemplo el SNIP-BP, FONIPREL, etc.), el Programa Multianual de Inversión Pública, Ejecución Presupuestaria, el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado y el Sistema Integrado de Gestión Administrativa. Estos sistemas respaldan la preparación y la ejecución del presupuesto a nivel nacional, regional y local. En la actualidad existe un grado correcto de integración con el SNIP, Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado y Sistema Integrado de Gestión Administrativa, pero se necesita una mayor integración con otros sistemas.

Desde 2010, el MEF, con apoyo del BID, ha venido implementando el SIAF II para modernizar la plataforma tecnológica, aumentar la integración y mejorar el desempeño del SIAF I. La primera etapa consiste en el desarrollo del módulo de preparación del presupuesto, que ha venido funcionando desde 2014, y la segunda etapa abarcará la ejecución y la contabilidad del presupuesto.

Además, el MEF creó un módulo en el SIAF I para brindar información del programa para el período 2013–16. Los Departamentos de Contabilidad y el Tesoro trabajaron conjuntamente en la convergencia de los catálogos de cuentas y clasificadores de presupuesto respectivos.

Reorganización del Ministerio de Economía y Finanzas

El MEF se reestructuró en marzo de 2011. La nueva estructura orgánica se estableció con tres objetivos: 1) modernizar el ministerio en línea con las prácticas internacionales; 2) hacer frente a los cambios veloces en la descentralización fiscal y, en consecuencia, aumentar la capacidad del MEF de supervisar y controlar mejor las finanzas de los gobiernos locales, y 3) fortalecer el papel del MEF en los mercados financieros y en los sistemas de jubilación.

Con anterioridad a 2011, el MEF estaba organizado básicamente en torno a dos viceministerios (Economía y Finanzas), con cuatro direcciones que estaban bajo el mando de cada uno de ellos. El Viceministerio de Finanzas controlaba las Direcciones Generales de Presupuesto, Tesoro, Deuda y Contabilidad; y el Viceministerio de Economía tenía a su cargo las Direcciones Generales de Economía y Asuntos Sociales, Programación Multianual, Política de Ingresos y Economía Internacional, Competitividad e Inversión Privada.

La reorganización fusionó las Direcciones del Tesoro y Deuda (y dio origen a la DGETP), creó una Dirección General de Recursos Públicos (a cargo de cuestiones relativas al personal y la jubilación) bajo el mando del Viceministerio de Finanzas, dividió la Dirección de Economía Internacional, Competitividad e Inversión Privada en dos direcciones, y creó tres Direcciones Generales bajo el Viceministerio de Economía (Política Macroeconómica y Descentralización Fiscal, Inversión Pública y Mercados Financieros y Jubilaciones Privadas). Además, se modificó sustancialmente la organización interna de la Dirección de Presupuesto. En las siguientes secciones se describen solamente la reorganización de las Direcciones de Presupuesto, Tesoro y Deuda.

Reorganización de la Dirección de Presupuesto

La reorganización de la Dirección General de Presupuesto obedeció, en gran medida, a la necesidad de alinearla con la estrategia de implantar una práctica de planificación presupuestaria basada en resultados y reforzar la confección, el monitoreo y la evaluación del presupuesto. Se establecieron seis direcciones: Ejecutiva, Asuntos Legales, Programación y Monitoreo Presupuestarios, Calidad del Gasto Público, Articulación del Presupuesto de los Territorios y Presupuesto Temático.

La función principal de la Dirección de Programación y Monitoreo del Presupuesto es elaborar el presupuesto público en coordinación con todas las direcciones. También está a cargo de la implementación de un presupuesto multianual y del control del gasto para mantener la disciplina fiscal. Las funciones de la Dirección de Calidad del Gasto Público consisten en orientar de manera metodológica y apoyar a las entidades en el diseño de sus programas de presupuesto, realizar un seguimiento de los programas, organizar, analizar y utilizar evaluaciones independientes, y determinar los incentivos de gestión.

Las Direcciones de Presupuesto Temático y Articulación del Presupuesto de los Territorios aplican las directrices estipuladas por las direcciones mencionadas más arriba, y dirigen el proceso presupuestario con una perspectiva de desarrollo nacional y regional. Las distintas entidades deben presentar y justificar sus presupuestos y las demandas adicionales de recursos ante estas direcciones (apoyadas por la Dirección de Calidad del Gasto Público), y son responsables de verificar la priorización adecuada de los recursos valiéndose de información de desempeño.

Reorganización de las Direcciones del Tesoro y Deuda Pública

La DGETP se reorganizó en torno a seis direcciones principales: Análisis y Estrategia, Operaciones del Tesoro, Gestión de Riesgos, Gestión de Mercado, Crédito y Presupuestos, y Programación y Contabilidad. La estructura del área de gestión de deuda de la nueva dirección es en gran medida congruente con la práctica internacional, con oficinas de atención al cliente, control y soporte administrativo (es decir, las Direcciones de Gestión de Mercado, Análisis y Estrategia y Presupuesto, y Programación y Contabilidad, respectivamente). En muchas unidades de gestión de deuda (y efectivo), las responsabilidades de la Dirección de Gestión de Riesgos se integrarían con las responsabilidades de estrategia de deuda, política de financiamiento y presentación de informes del área de control. Pero es igual de importante atribuirle una condición acorde con la función de gestión de riesgos, que se logró con la decisión de establecer una dirección aparte para dicho propósito. En la práctica, la nueva dirección trabaja estrechamente junto a la Dirección de Análisis y Estrategias, en particular en lo que atañe a los riesgos de mercado y de crédito. Ambas están también involucradas en el diseño de un enfoque plenamente integrado de gestión de activos y pasivos para la administración del balance del gobierno.

Aún quedan pendientes algunos cambios orgánicos que podrían emprenderse en el mediano plazo. Por ejemplo, la inversión de recursos de efectivo está actualmente bajo la responsabilidad de dos direcciones, Operaciones del Tesoro y Gestión de Mercado. Esto no es lo ideal, si se considera que puede complicar la interacción con los mercados.

Además, la responsabilidad principal por la formulación de pronósticos de flujos de efectivo (ingresos y gastos) debería continuar recayendo en las Direcciones de Operaciones del Tesoro y Gestión del Mercado. Pero el pronóstico preparado debería entonces remitirse a la Dirección de Análisis y Estrategia.

La fusión de las dos direcciones tuvo que acompañarse de la creación y la reforma de varios comités de coordinación, proceso que continúa en curso. Los nuevos comités incluyen un Comité de Efectivo y un Comité de Riesgos. Este último debe fijar las políticas para todo el espectro de riesgos y establecer un marco de políticas dentro del cual se adopte cada decisión. Ello también supondría la identificación de la “avidez de riesgo” de la DGETP. En la práctica, ello implicará fijar límites de riesgos donde sea apropiado (por ejemplo, para el riesgo de crédito y para algunas exposiciones al riesgo de mercado); establecer un marco para gestionar riesgos operativos, y, de manera más general, crear técnicas para evaluar las compensaciones de riesgos (por ejemplo, en función de los objetivos comerciales o de costos) y prioridades de atenuación.

Asistencia Técnica Proporcionada Por El FMI

El Departamento de Finanzas Públicas (FAD) del FMI ha proporcionado una extensa asistencia técnica al Perú desde 2010. Los proyectos de asistencia técnica han contado también con el respaldo sólido de la cooperación financiera japonesa (Agencia de Cooperación Internacional del Japón) y suiza (Secretaría del Estado para Asuntos Económicos). A continuación se detallan los resultados más importantes de estos proyectos de asistencia técnica.

  • Reestructuración del MEF. FAD proporcionó asesoramiento para la reestructuración del MEF, que tuvo lugar en 2011. El MEF fusionó las Direcciones Generales de Deuda y Tesoro mediante la creación de la DGETP, que está organizada en torno a una estructura de atención al cliente, control y soporte administrativo, como se describió más arriba. Además, la reestructuración creó una División de Gestión de Riegos, reformó el Comité de Gestión de Efectivo y creó un Comité de Gestión de Activos y Pasivos y un Comité de Gestión de Riesgos.

  • Planificación de efectivo. Se ha proporcionado asistencia técnica para mejorar la formulación de pronósticos y la planificación del efectivo, diseñar un modelo de programación que garantice la ejecución del presupuesto y reduzca los costos de financiar al Tesoro, y ofrecer asesoramiento en materia de gestión de liquidez. También se desarrolló un modelo nuevo de planificación de efectivo para mejorar la calidad de los pronósticos de flujos de efectivo preparados por los ministerios competentes.

  • Cuenta Única del Tesoro. FAD proporcionó considerable asistencia técnica en esta área. Se han hecho avances significativos en la consolidación de la CUT. El gobierno logró consenso sobre la importancia de agrupar todos los recursos en la CUT. En 2013, los recursos propios de las entidades se incluyeron en la CUT, lo que representó un logro muy importante en esta área. El sistema SIAF también se modificó para dar respuesta a las necesidades del Tesoro de mejorar la CUT.

  • Plan de continuidad de las operaciones y gestión de riesgos. FAD brindó asimismo importante asistencia técnica para la preparación de un plan de continuidad de las operaciones. La División de Gestión de Riesgos, que ha venido funcionando desde 2011, definió una metodología de gestión de riesgo operativo y una política de gestión de riesgos en 2012. El informe de evaluación de riesgos se completó en 2014. Además, la división elaboró una matriz de evaluación de riesgos sobre los pasivos contingentes, que se integró al plan operativo del MEF de 2012. El Comité de Gestión de Riesgos fue creado por ley en 2013, y se elaboraron los procedimientos operativos.

  • Gestión activa de efectivo. En el área de la gestión activa de efectivo se han logrado mejoras significativas, un tema en el que FAD suministró una extensa asistencia técnica. En 2011, el Director General de la DGETP fue designado miembro permanente del Comité de Efectivo. El gobierno, además, aprobó una ley que autoriza al Tesoro a emitir letras a corto plazo y a realizar una gestión de efectivo más activa. El propósito es definir una protección de efectivo a los fines de la gestión de efectivo e invertir el superávit de efectivo remanente. Se confeccionó un estudio para identificar y registrar pasivos contingentes, y el gobierno está trabajando también en la medición del riesgo estructural del balance. Se aprobó una estrategia integral de gestión de activos-pasivos, se desarrolló un sistema de información para conducir subastas y se aprobó una nueva reglamentación para permitirle al Tesoro emitir letras a corto plazo y llevar a cabo operaciones de compra con compromiso de recompra.

  • Marco presupuestario de mediano plazo. En 2012, una misión del FMI brindó asesoramiento para la preparación de un marco presupuestario de mediano plazo (el MMM). Se recomendó que el calendario para la confección de este documento se modificara para alinearlo mejor con el calendario del presupuesto.

  • Contabilidad del gobierno. Las autoridades peruanas participan de un plan para adoptar las Normas Internacionales de Contabilidad del Sector Público (NICSP). Dos misiones del FMI brindaron asesoramiento de contabilidad en operaciones del Tesoro de acuerdo con las NICSP. El Perú ya ha incluido muchas normas NICSP en sus estándares de contabilidad nacionales, pero la implementación no ha sido uniforme.

  • Viajes de estudio. Funcionarios del Tesoro han visitado los departamentos del Tesoro de Colombia, Brasil, México, España, Chile, Nueva Zelandia y Argentina como parte de una serie de viajes de estudio para intercambiar información y aprender con más detalle acerca de las experiencias internacionales en materia de reformas del Tesoro. Las visitas fueron importantes para ampliar la capacidad del personal del Tesoro y para que el personal a cargo de reformar la gestión de las finanzas públicas pudiera informarse sobre las experiencias exitosas de otros países.

  • Desarrollo del nuevo Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público (SIAF II). El modelo conceptual del sistema consta de tres procesos macro: elaboración del presupuesto, ejecución del presupuesto y contabilidad del gobierno. El diseño del módulo de elaboración del presupuesto ya está concluido. FAD proporcionó asistencia técnica a través de varias visitas extensas de un experto en desarrollo de sistemas integrados de información de administración financiera. El BID está financiando el desarrollo del SIAF II. Previsto inicialmente para ser establecido por una empresa de software, el desarrollo del nuevo sistema se lleva actualmente a cabo mediante un mecanismo que combina un sistema interno y externo.

El MMM incluye un marco fiscal de mediano plazo y un marco presupuestario de mediano plazo.

Aunque la recomendación habitual para elaborar un pronóstico de efectivo es utilizar los patrones históricos interanuales (y los modelos econométricos solo para pronosticar los valores anuales), complementados con información proporcionada por las unidades de gasto para gastos grandes (en particular inversiones), el Perú ha tenido resultados satisfactorios empleando modelos de series temporales y otros modelos econométricos.

El Tesoro actualmente emite letras del Tesoro a 3, 6, 9 y 12 meses. Las letras a 3 y 9 meses se emiten el primer martes de cada mes, y las letras a 6 y 12 meses se emiten el tercer martes de cada mes. Las letras del Tesoro se ofrecieron en un principio a tasas más elevadas que las de los depósitos a plazo, y con vencimientos similares. Los corredores bursátiles acordaron cobrar comisiones muy bajas para la compra de letras del Tesoro durante los primeros años. Además, el monto mínimo que puede comprarse es bajo, lo cual favorece la participación en el mercado de particulares.

Se emplearon tres modelos para calcular la reserva (a fin de reducir el riesgo de subestimaciones o sobre-estimaciones): 1) una simulación de Monte Carlo; 2) un modelo econométrico (modelo de mínimos cuadrados ordinarios (MCO)) basado en las estimaciones de la elasticidad de los ingresos con relación a variables macroeconómicas y en variables exógenas que se presumía imitaban su comportamiento durante la crisis de 2008, y 3) un modelo de corrección de errores (MCE), donde los residuales del modelo MCO se empleaban para captar la relación a largo plazo entre las variables que explican los montos recaudados. Las variables exógenas se simularon utilizando los mismos criterios que en el modelo MCO. Según los modelos, el nivel más bajo de ingresos anuales que puede lograrse con un intervalo de confianza de 95% oscila entre S/. 78.800 millones y S/. 87.600 millones.

En algunos casos, la evaluación de los proyectos depende del MEF, como en el caso de los proyectos propuestos por gobiernos subnacionales que requieren una garantía del gobierno central.

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