Perú
Chapter

Capítulo 8. El sistema tributario y la administración de impuestos como pilares de cuentas fiscales sólidas

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Ricardo Fenochietto, Laura Calderón, Marco Camacho and Patricio Castro 

Ha habido muchas reformas al sistema y la administración de impuestos del Perú en las últimas cuatro décadas, pero aún persisten importantes desafíos. El sistema tributario se ha visto afectado por graves problemas durante el período; entre ellos, la falta de estabilidad de la legislación y la normativa tributarias, la informalidad y falta de cumplimiento generalizadas en materia tributaria, y la proliferación de las exenciones. En cierta medida, estos impedimentos siguen obstaculizando la eficiencia hoy día, pese a que se han hecho grandes avances para modernizar el sistema tributario en sintonía con las tendencias internacionales. Si bien la presión fiscal en el Perú es relativamente baja, esto no obedece a bajas tasas del impuesto—que son razonables en comparación con las de otros países—sino a los problemas antes identificados. Una preocupación concreta que aún debe resolverse es la dependencia que tiene el Perú de los impuestos que gravan los recursos naturales, lo que lo hace vulnerable a las fluctuaciones de precios. De cara al futuro, otras prioridades importantes son la mejora de la equidad y la eliminación de las distorsiones. Una reforma progresiva de la administración tributaria en la década de 1990 y de 2000 transformó el sistema en una administración razonablemente eficiente y de alta calidad, gracias a la cual la recaudación tributaria mejoró—en promedio—en 4% del PIB durante el período. Sin embargo, la administración tributaria aún debe atender algunos desafíos que podrían ayudar a apuntalar las reformas de política tributaria en el Perú1.

En la actualidad, el Perú tiene un sistema tributario moderno que sigue las prácticas internacionales y una administración tributaria relativamente eficiente que cuenta con una dotación de personal muy idóneo, opera conforme a principios de gestión estratégicos y aplica tecnología de la información en sus servicios. Si bien los ingresos tributarios y no tributarios han aumentado apenas marginalmente desde la década de 1970 (Cuadro 8.1), cambios significativos tanto en la política como en la administración tributaria han transformado el sistema tributario2. La transición desde un sistema plagado de exenciones, pequeños impuestos, tarifas (con efectos cascada) y aranceles aduaneros muy altos hacia un sistema de calidad razonablemente elevada y una administración tributaria eficiente no fue fácil y demandó varias décadas. Aun así, el sistema tributario actual no está exento de falencias y las autoridades siguen adoptando importantes medidas para mejorar aún más su calidad.

Cuadro 8.1El Perú: Ingresos tributarios anuales promedio por década, excluida la seguridad social(porcentaje del PIB)
1971–801981–901991–20002001–102011–14
Total14,612,613,414,516,4
Ingresos13,92,32,75,17,0
Personas naturales1,31,72,5
Empresas1,93,44,6
Propiedad0,70,60,20,00,0
Exportaciones1,10,30,00,00,0
Importaciones2,72,51,71,00,3
Impuesto al valor agregado4,33,25,87,58,7
Impuestos selectivos al consumo1,73,72,61,61,0
Otros0,80,91,11,11,4
Reintegros de impuestos−0,6−1,0−0,7−1,7−2,1
Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Los datos correspondientes al impuesto a la renta de personas naturales y de empresas están disponibles desde 1994.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Los datos correspondientes al impuesto a la renta de personas naturales y de empresas están disponibles desde 1994.

Evolución del Sistema Tributario

La década de 1980

Durante la década de 1980, el sistema tributario del Perú se caracterizó por tener una gran cantidad de impuestos con múltiples tasas y cambios continuos en el sistema. El impuesto al valor agregado (IVA) tenía hasta ocho tasas que oscilaban entre 6% y 18%. El sistema del impuesto global a la renta, que había reemplazado un sistema cedular en 1968, fue modificado varias veces durante la década3. El impuesto a la renta de las personas naturales pasó de tener 24 tasas a tener “tan solo” nueve en 1989, en tanto las tasas del impuesto a la renta de sociedades pasaron de ser cuatro a ser una única tasa (35%). La cantidad de deducciones en ambos impuestos a la renta aumentó considerablemente, lo que socavó la base tributaria y complicó la administración tributaria.

En 1982, la sanción del impuesto general a las ventas (IGV)—una especie de IVA que reemplazó los impuestos anteriores sobre el consumo y la producción—representó un hito importante en materia de política tributaria4. El IGV se complementó con impuestos selectivos sobre el consumo5, y el primer régimen simplificado para los pequeños contribuyentes. Se decretaron varias exenciones fiscales para determinados bienes, como así también para transacciones en zonas fronterizas y departamentos en la región del Amazonas. La mayoría de estas exenciones siguen vigentes hoy día.

Los impuestos selectivos al consumo se establecieron esencialmente con fines recaudatorios y gravaron los combustibles y los bienes suntuarios. Eran instrumentos fundamentales de la política tributaria y se usaban para contrarrestar la disminución de recursos públicos debido a la fluctuación de los precios de las materias primas y a los efectos de desastres naturales relacionados con el fenómeno de calentamiento oceánico conocido como El Niño. Durante la mayor parte de la década de 1980, estos impuestos fueron los más importantes en términos de recaudación y representaron, en promedio, 29% del total de ingresos tributarios.

Si bien las políticas tributarias cambiaron sustancialmente, no hubo mejoras importantes en las operaciones y la normativa de la administración tributaria. Se realizaron reiteradas reorganizaciones con el apoyo de organismos internacionales, pero los resultados nunca llegaban a alcanzar los objetivos iniciales. La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria fue creada en 1989, pero recién a principios de 1990 se llevó a cabo una reforma fundamental de la administración.

En este contexto, la recaudación tributaria total alcanzó en promedio tan solo 12,6% del PIB (Cuadro 8.1). Los impuestos a la renta (tanto de personas naturales como de empresas) alcanzaron niveles apenas por encima de 2% del PIB; el IGV, 3%; y los impuestos selectivos al consumo, 3,7%. En síntesis, la década finalizó con un sistema tributario débil, repleto de exenciones y multiplicidad de tasas, que no reflejaba ninguna visión a largo plazo.

La década de 1990

El comienzo de la década de 1990 en el Perú estuvo signado por la hiperinflación, una fuerte recesión, el aislamiento de la economía del sistema financiero internacional, y el terrorismo. Cuando el déficit fiscal alcanzó niveles sin precedentes, en especial al registrarse el nivel más bajo de recaudación de impuestos (8,4% del PIB) en 1989, el gobierno peruano inició un proceso de consolidación6.

Varios decretos legislativos introdujeron importantes reformas tributarias que incorporaron los principios de eficiencia y equidad, y eliminaron más de 60 impuestos y tributos pequeños y 40 exenciones. El impuesto tributario se basó en cuatro pilares: el IGV, el impuesto a la renta de personas naturales y a la renta de empresas, los impuestos selectivos al consumo, y los aranceles aduaneros. También se introdujo el Régimen Único Simplificado (RUS) para los pequeños contribuyentes. En 1989, la SUNAT (impuestos internos) y la SUNAD (aduana, Superintendencia Nacional de Aduanas) pasaron a ser instituciones autónomas. En gran medida, merced a estos cambios, los ingresos tributarios aumentaron de 8,4% del PIB en 1989 a 13,2% en 1999.

En lo que a la administración se refiere, la modernización integral de la SUNAT en 1991 fue uno de los cambios más importantes de la década. Entre las diversas mejoras importantes a la institución se incluyeron la contratación y la capacitación de personal nuevo y cualificado, el incremento salarial acorde con las nuevas responsabilidades del personal, la adquisición de nuevas instalaciones, la creación de una unidad de grandes contribuyentes y la mejora tecnológica. Asimismo, se instauró un sistema de facturación, entre otras medidas adoptadas para mejorar el cumplimiento tributario por parte de los contribuyentes. En 1994, se completó con éxito un plan de mejora de los ingresos públicos a corto plazo, desarrollado conjuntamente por la SUNAT y el Departamento de Finanzas Públicas del FMI, que posteriormente contribuyó a los aumentos de la recaudación tributaria antes descriptos.

A pesar de estas mejoras, aún quedaba margen para aumentar la eficiencia de la SUNAT y de la recaudación. El nivel de incumplimiento seguía siendo más alto que los promedios regionales. En 1992, por ejemplo, el Perú tenía un IGV de base amplia con una tasa de 18% que generaba una recaudación tan solo de 2,4% del PIB7. Este nivel de desempeño era bajo para los patrones internacionales y reflejaron un alto nivel de evasión en todos los sectores de la economía, en especial entre los grandes contribuyentes. La SUNAT tuvo que implementar programas de auditoría y de control que abarcaran todos los sectores y contribuyentes, ya que el sistema de control recaudatorio de las declaraciones de impuestos y los pagos de los grandes contribuyentes habían sido derivados a los departamentos regionales de la SUNAT. La cobertura de los pequeños y medianos contribuyentes seguía siendo precaria.

Las mejoras significativas que se realizaron en materia de política y administración tributarias durante la década de 1990 finalmente contribuyeron a aumentar la recaudación total a un promedio de 13,4% del PIB durante la década (Cuadro 8.1) y a un máximo de 14,7% en 1997. Esto permitió restablecer el equilibrio en las cuentas del sector público. Sin embargo, a fines de la década de 1990 la economía peruana se debilitó, fundamentalmente a raíz de shocks externos adversos (una crisis de liquidez provocada por la crisis financiera internacional) que redujeron los términos de intercambio; los efectos negativos del fenómeno climático El Niño; la turbulencia política en el orden interno, y el progreso lento de las reformas estructurales. En particular, aún no se había logrado consenso sobre la necesidad de eliminar importantes exenciones regionales y sectoriales tanto en el impuesto a la renta como en el IGV.

Para obtener aumentos de la recaudación inmediatos y a corto plazo, el gobierno comenzó a introducir moratorias (amnistías y amnistías parciales conocidas como fraccionamientos) en 1996 y 1997 que provocaron una desaceleración del crecimiento de los ingresos tributarios hacia el final de la década8. A fin de estimular una economía de lento crecimiento, el gobierno continuó concediendo más beneficios y desgravaciones que siguieron horadando la base tributaria. La administración tributaria también se debilitó ante el otorgamiento de nuevas amnistías. En consecuencia, a pesar del efecto positivo de determinadas medidas de la administración tributaria, la recaudación volvió a debilitarse y para 2001 había caído a 12,8%.

El nuevo milenio

El gobierno prosiguió el curso que había iniciado a fines de la década de 1990 y, apartándose de las mejores prácticas internacionales, aprobó cuatro amnistías tributarias generales en 2002 (incluidos fraccionamientos). La cantidad de amnistías aprobadas sugirió a los contribuyentes que se trataba de hechos excepcionales. Las amnistías también incluían obligaciones tributarias derivadas de amnistías anteriores y obligaciones en litigio. Era evidente que la cantidad de amnistías y los beneficios que incluían menoscabarían el cumplimiento de los contribuyentes.

Contrariamente a lo que se esperaba, las amnistías no generaron ingresos suficientes, y la recaudación cayó en 2002. Para contrarrestar la caída de los ingresos tributarios, el gobierno introdujo una reforma integral ese mismo año que incluyó medidas de política tributaria y de administración para fortalecer la recaudación y el control. Las reformas contribuyeron a un aumento de la recaudación de 0,8% del PIB. Las medidas administrativas incluyeron fundamentalmente un plan de auditoría para los grandes contribuyentes, la unificación de la SUNAT y la SUNAD (con sus propios presupuestos, que retenían 2% de la recaudación), la introducción de un sistema de retenciones para el IGV, y la intensificación de los controles sobre la recaudación y los reintegros del IGV.

Las medidas de política tributaria tenían por objetivo aumentar la base tributaria y mejorar la neutralidad del sistema. Las principales medidas incluyeron la eliminación de unas pocas exenciones del IGV (sobre fertilizantes y para regiones específicas del país, y una porción de la mayor recaudación se asignaría a programas de alivio a la pobreza en esas mismas regiones); un aumento de la tasa marginal superior del impuesto a la renta de personas naturales, de 27% a 30%, y del impuesto especial sobre el kerosén; y la introducción de un régimen de anticipos para el impuesto mínimo a la renta de empresas. Para aumentar la transparencia del sistema tributario, la reforma también previó la inclusión del gasto tributario en el presupuesto, a partir del ejercicio 2003.

Para estimular aún más los ingresos tributarios, el gobierno introdujo el controvertido impuesto a las transacciones financieras con una tasa de 0,15% y el impuesto temporal a los activos netos (impuesto mínimo a la renta de empresas) con una tasa de 0,6%, con vigencia a partir de 2004. Vale mencionar que la tasa del impuesto a las transacciones financieras se redujo progresivamente a 0,05% en 2010 y 0,005% en 2011. Así fue que pasó a ser más importante como fuente de información que como herramienta de recaudación. La reforma también redefinió el concepto de impuestos selectivos al consumo: a partir de 2004, comenzaron a establecerse los impuestos selectivos al consumo teniendo en cuenta las externalidades negativas y no solo para fines recaudatorios, como sucediera en años anteriores.

Los ingresos tributarios comenzaron a recuperarse en 2005, y alcanzaron 14,4% del PIB. Ese año también se lograron importantes aumentos en la recaudación del impuesto a la renta de empresas gracias a los altos precios de los minerales. La ampliación de la cobertura de los regímenes de retención del IGV también contribuyó a los buenos resultados recaudatorios de ese impuesto. A mediados de la década de 2000, se realizaron más cambios en la política tributaria, entre los que se incluyeron: 1) la reducción de las tasas del impuesto selectivo al consumo sobre productos de petróleo (en especial, el diesel) para atenuar el impacto que los precios más altos del petróleo en el mundo tenían en la economía (junio de 2004), y 2) la introducción de una regalía sobre los ingresos brutos de las empresas mineras (junio de 2005). En 2011, el gobierno comenzó a trabajar en estrecha colaboración con el Congreso en una propuesta para cambiar la base de las regalías, de las ventas brutas a un indicador de ganancias (con menos efectos adversos sobre la inversión).

En consecuencia, la recaudación aumentó a 16,4% del PIB en 2007. Sin embargo, la crisis financiera mundial en 2008 tuvo efectos adversos sobre el crecimiento económico y, por ende, sobre los resultados de la recaudación en el Perú: la relación impuestos/PIB cayó a 14,4% del PIB para fines de 2009 (anexo 8.1). Otros factores también contribuyeron a esta caída. Por ejemplo, los ingresos tributarios también se vieron afectados por la eliminación de aranceles aduaneros asociados con el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos9. A partir de 2010, se amplió la base del impuesto a la renta: se introdujo un sistema tributario dual con el objetivo de gravar intereses y ganancias de capital a una tasa de 6,25% (los dividendos ya estaban gravados), y los beneficios tributarios por reacondicionar automóviles usados que se ofrecían a través de CETICOS (Centro de Exportación, Transformación, Industria, Comercialización y Servicios) vencieron y no fueron prorrogados.

El gobierno peruano también se embarcó en un proceso de descentralización fiscal durante la década de 200010. Una vez aprobada la Ley de Descentralización Fiscal de 2004, las regiones presionaron para agilizar la transferencia de funciones a los gobiernos subnacionales. En consecuencia, hacia fines de 2007, el gobierno central transfirió 187 funciones a los gobiernos regionales. Para 2009, el Perú tenía un sector minero dinámico y pujante, y estaba previsto que las regiones mineras recibieran mayores ingresos provenientes de la minería11. Las empresas mineras del sector privado aceptaron realizar contribuciones voluntarias para el gasto social y en infraestructura en las regiones en las que operaban. Sin embargo, los ingresos públicos provenientes del sector minero no superaron 0,1% del PIB y la percepción general era que estaba lejos de alcanzarse la contribución máxima. Para resolverlo, las autoridades introdujeron un mecanismo más progresivo en 2011 (anexo 8.2).

Posiblemente el hecho más importante durante este período, al menos en el ámbito administrativo, fue la unión de las administraciones tributaria y de aduanas en un mismo organismo en 2003. La tendencia a unificar la administración de ingresos públicos comenzó con la creación de un organismo único en España en 199212. Este modelo fue seguido en América Latina por México (1995), Argentina (1997), Guatemala (1997), y Colombia (1998). Así pues, cuando el Perú emprendió el proceso de fusión, estaba incorporando un modelo de bastante éxito en la región. No obstante, el diseño de la ley tenía diferencias con los modelos regionales. En el Perú, el modelo se concibió como una “absorción” (la ley lo llamó una fusión por absorción) de la aduana por parte de la administración tributaria, más que una fusión propiamente dicha entre organismos de igual rango. Esto generó varios problemas de organización para la SUNAT, en especial porque el personal de aduanas sentía que había perdido relevancia e importancia en la nueva estructura, y los recursos y sistemas de TI no se distribuyeron de manera uniforme13.

Las autoridades procuraron hacer frente a las dificultades que generó la fusión. Con la ayuda de la asistencia técnica del FMI, se identificaron varias medidas dentro de la estrategia de modernización de la SUNAT para mejorar los servicios al contribuyente y la facilitación del comercio, mejorar los controles de cumplimiento, y aumentar la recaudación de ingresos públicos. Se estableció un Programa de Mejora del Cumplimiento de tipo integral y se adoptaron medidas para fortalecer las estrategias de auditoría, recaudación y aplicación para abordar mejor los riesgos de cumplimiento. El establecimiento del Programa de Mejora del Cumplimiento en 2012 y la aplicación de estas medidas han marcado un período de profundos cambios para la SUNAT. Esto incluyó un rediseño integral de su estructura orgánica para equilibrar mejor la integración de las dos líneas de actividad, un nuevo sistema de carrera para el personal de la SUNAT, y una nueva estrategia de gestión fronteriza coordinada. Otras partes de la estrategia de reforma incluyeron la actualización del plan estratégico para incorporar nuevas prioridades en materia de reforma, desarrollar un plan estratégico institucional de TI destinado a integrar las distintas plataformas que se usaban para los impuestos internos y los sistemas aduaneros, y fortalecer las comunicaciones a fin de aumentar el sentido de pertenencia en toda la SUNAT.

Las medidas adoptadas lograron fortalecer los ingresos tributarios. Durante la primera década de 2000, la relación ingresos tributarios/PIB promedió 14,5%, mientras que entre 2011 y 2014 este promedio subió a 16,5% (Cuadro 8.1). La recaudación de los impuestos selectivos al consumo ha caído a medida que aumentó la recaudación del impuesto a la renta. Los impuestos selectivos al consumo cayeron de 1,9% en 2000 a 1% en 2013, en tanto los impuestos a la renta crecieron de 2,9% a 6,7% en el mismo período.

El Sistema Tributario Actual

Política tributaria

El actual sistema tributario peruano está formado por cuatro impuestos principales (el IGV, el impuesto a la renta de personas naturales y de empresas, el impuesto selectivo al consumo, y el impuesto a las importaciones) y algunos impuestos que generan bajos ingresos. Las tasas de los impuestos peruanos se sitúan alrededor del promedio de otros países latinoamericanos y los impuestos son congruentes con los principios de suficiencia de los ingresos, eficiencia y equidad. En la actualidad, se están reduciendo estas tasas para la consecución de objetivos macroeconómicos importantes.

Los ingresos tributarios del gobierno central aumentaron de 12% del PIB en 1970 a 16,6% en 2014 (gráfico 8.1). Esto fue posible gracias al crecimiento económico, así como a la adopción de medidas sólidas de política y de administración tributaria, como la reducción de incumplimiento, la ampliación de las bases tributarias, y el desarrollo de un régimen fiscal para el sector minero. Durante este período, se eliminaron impuestos ineficientes y la recaudación se concentró en el IGV (que se duplicó ampliamente) y los impuestos a la renta. En el caso del IGV, la tasa de incumplimiento se redujo de 46,3% de la recaudación potencial en 2011 a 29% en 2012. La SUNAT mantiene niveles razonables de eficacia y eficiencia. A pesar de ello, los niveles de evasión siguen siendo elevados habida cuenta del nivel de desarrollo del Perú y en comparación con países similares de América Latina.

Gráfico 8.1El Perú: Ingresos tributarios del gobierno central

(porcentaje del PIB)

Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por el Ministerio de Economía y Finanzas.

También ha cambiado la composición de los ingresos tributarios del gobierno central (gráfico 8.2). La proporción del IGV y de los impuestos a la renta aumentó de 46% a 78% de los ingresos totales, en tanto los impuestos al comercio descendieron de casi 22% a menos de 3%. La eliminación del impuesto sobre los activos de empresas y la delegación del impuesto inmobiliario a los gobiernos locales explican la reducción de los ingresos de impuestos que gravan el patrimonio. La reducción de los impuestos que gravan el comercio obedeció a la eliminación del impuesto a las exportaciones y a la liberalización del comercio. Se eliminaron más de 70 impuestos “pequeños” con niveles muy bajos de recaudación.

Gráfico 8.2El Perú: Composición del ingreso tributario del gobierno central, 1970–79 y 2014–15

(Porcentaje)

Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por el Ministerio de Economía y Finanzas y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

El IGV es la principal fuente de recaudación tributaria, seguido por los impuestos a la renta. En 2014, el IGV representaba 6,8% del PIB (neto de reintegros), ó 36,5% de los ingresos totales, en tanto los ingresos provenientes del impuesto a la renta de empresas representaban 21,6% y el impuesto a la renta de personas naturales, 15,4% del total. Habida cuenta de la ausencia de impuestos a los ingresos brutos y del bajo nivel de ingresos provenientes de los aranceles aduaneros (0,03% del PIB) y del impuesto a las transacciones financieras, el Perú tiene un sistema tributario bastante eficiente14. El IGV tiene una base relativamente amplia y una única tasa de 18% (de la cual, 2 puntos porcentuales se asignan al Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional). Su productividad y su eficiencia han aumentado considerablemente, al tiempo que la tasa de incumplimiento en el IGV también se redujo considerablemente (gráfico 8.3 y recuadro 8.1).

Gráfico 8.3El Perú: Productividad, eficiencia y brecha del impuesto al valor agregado

Fuentes: Ministerio de Economía y Finanzas, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT) y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: IGV = Impuesto general a las ventas.

El diseño de los impuestos a la renta de personas naturales y de empresas es sólido de conformidad con los principios generales de tributación. Gracias a las mejoras en el área de control, la eliminación de algunas excepciones, la introducción del impuesto mínimo a la renta sobre el patrimonio, y el crecimiento económico, los ingresos del impuesto a la renta han aumentado considerablemente durante la última década (de 4,5% en 2005 a 7% en 2014; anexo 8.1). Las tasas de ambos impuestos están cerca del promedio de la región, lo que evita cualquier distorsión de la competencia (Cuadro 8.2). La tasa general del impuesto a la renta de empresas del Perú en 2014 (30%) era bastante más alta que el promedio de la región (27,3%), al igual que la tasa máxima del impuesto a la renta de personas naturales (30% en el Perú frente a 27,5% en la región)15. El umbral de la exención del impuesto a la renta de personas naturales equivale a 79% del PIB per cápita (ajustado por paridad del poder adquisitivo, en dólares de EE.UU. constantes de 2011). Si bien esta exención deja fuera del alcance del impuesto a una parte significativa de la población, es congruente con los niveles de la región y adecuada para un país en desarrollo. Del mismo modo, el umbral en el que se aplica la tasa marginal superior (6,4 veces) se sitúa un poco por encima del promedio regional (5,2 veces).

Cuadro 8.2Impuesto al valor agregado, impuesto a la renta de empresas, impuesto a la renta de personas naturales y tasas de dividendos; países seleccionados, 2013
PaísTramo superior de escala del IRP (múltiplo del PIB/cápita, PPA)Tasa tramo superiorTramo superior de escala del IRP (US$)Tasa mínima IRPTasa general IREPIB per cápita, en US$ constantes 2011, PPAExención IRP a PPAExención IRP en US$Tasa aplicable a dividendos (Porcentaje)Tasa general IVA
ResidentesNo residentes
Argentina35,014.1019,035,010.60010,010,021,0
Brasil1,927,527.1387,534,014.5551,0014.5890,00,0
Chile5,740,0123.5494,020,021.7140,5111.119Tasas progresivas135 - CIT19,0
Colombia4,933,058.94019,034,011.9771,5118.0620,00,019,0
Costa Rica2,325,030.89910,030,013.4310,466.19015,015,013,0
Ecuador10,535,0106.2005,022,010.1351,0310.410Tasas progresivas10,012,0
El Salvador23,030,022.87510,030,07.5150,755.6645,05,013,0
Guatemala31,77,011.8195,028,07.0630,896.3035,05,012,0
Honduras45,325,023.55215,029,04.4451,175.18110,010,015,0
México13,535,0220.5881,930,016.2910,416.61810,010,016,0
Nicaragua4,330,018.91815,030,04.4250,853.7845,05,015,0
Panamá2,725,050.00015,025,018.7930,5911.00010,010,07,0
Paraguay6,310,048.9798,010,07.7870,423.265Tasas generales515,010,0
Perú66,430,072.95115,030,011.4000,799.0574,14,118,0
República Dominicana71,725,018.83915,028,011.3230,809.06410,010,018,0
Uruguay9,030,0171.24510,025,018.9660,529.8267; 127,022,0
Promedio simple sin el Perú5,227,563.17610,027,312.0300,788.77815,1
Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con base en datos del International Bureau of Fiscal Documentation y las autoridades de los países.Nota: IRE = Impuesto a la renta de empresas; IRP = impuesto a la renta de personas naturales; PPA = paridad del poder adquisitivo; IVA = impuesto al valor agregado.

El IRE se concede como crédito fiscal.

La tasa del IRE se reduce a 25% para las empresas cuya renta imponible no supera los US$150.000.

A partir de 2015, la tasa del IRE se reduce a 25%.

La tasa del IRE es 25% y durante 2014 se cobra una sobretasa de 4% (contribución solidaría temporaria).

Tan solo 50% de los dividendos recibidos.

La tasa del IRE se redujo gradualmente a 26% y la tasa mínima del IRE a 8% a partir de 2015.

La tasa del IVA se reducirá a 16% a partir de 2015.

Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con base en datos del International Bureau of Fiscal Documentation y las autoridades de los países.Nota: IRE = Impuesto a la renta de empresas; IRP = impuesto a la renta de personas naturales; PPA = paridad del poder adquisitivo; IVA = impuesto al valor agregado.

El IRE se concede como crédito fiscal.

La tasa del IRE se reduce a 25% para las empresas cuya renta imponible no supera los US$150.000.

A partir de 2015, la tasa del IRE se reduce a 25%.

La tasa del IRE es 25% y durante 2014 se cobra una sobretasa de 4% (contribución solidaría temporaria).

Tan solo 50% de los dividendos recibidos.

La tasa del IRE se redujo gradualmente a 26% y la tasa mínima del IRE a 8% a partir de 2015.

La tasa del IVA se reducirá a 16% a partir de 2015.

Recuadro 8.1Coeficiente de eficiencia C del impuesto al valor agregado

Una medida común de la evolución del impuesto al valor agregado (IVA) es la relación de los ingresos con el consumo (PIB) dividido por la tasa del IVA. Esta medida comúnmente llamada coeficiente de eficiencia C (productividad del IVA cuando se usa el PIB en lugar del consumo) representa el porcentaje de consumo (PIB) que recauda cada punto porcentual de la tasa del IVA (por ejemplo, el coeficiente de eficiencia C del impuesto general a las ventas del Perú era 51,4% en 2012). El coeficiente es una herramienta útil para analizar el desempeño del IVA en un país durante un período determinado de tiempo. Un coeficiente bajo es indicativo de deterioro de la base imponible (ya sea por efecto de las exenciones o de la aplicación de tasas cero) y/o incumplimiento. El coeficiente C debe usarse con cuidado en las comparaciones entre países porque las metodologías empleadas para estimarlo suelen diferir.

La principal ventaja práctica del coeficiente C del IVA consiste en que los datos requeridos para estimarlo son relativamente pocos. Y puede ofrecer una primera evaluación rápida y expresión del posible aumento de los ingresos públicos como resultado de un aumento de la tasa del IVA. No obstante, hay problemas (de medición) tanto conceptuales como prácticos que deben abordarse para usar la eficiencia C al evaluar el IVA. Un aumento del coeficiente de eficiencia C no implica necesariamente un mejor escenario; puede aumentarse, por ejemplo, aplazando los reintegros del IVA a los exportadores, o introduciendo las exenciones aplicables a bienes intermedios (efecto cascada). En términos de bienestar social, no puede leerse mucho sobre los cambios en la medición de eficiencia C.

En materia de mediciones, hay varios problemas. Las definiciones de ingresos (el numerador) y el consumo (el denominador) no suelen ser uniformes, lo que afecta a la comparación entre países en particular. Por ejemplo, un problema es la necesidad de excluir los ingresos obtenidos de las compras de no residentes (el IVA es un impuesto que grava el consumo en el mercado interno). Sin embargo, no todos los países excluyen los ingresos del IVA provenientes de no residentes al calcular los ingresos tributarios del IVA que se utilizan para estimar el coeficiente C. Aunque en muchos casos las consecuencias pueden ser poco significativas, no lo son necesariamente en otros. Es por ello que los países con un alto nivel de comercio de reexportación (ventas a personas que cruzan la frontera desde países limítrofes para hacer compras), o economías pequeñas con un alto componente de turismo, suelen presentar un alto coeficiente de eficiencia C del IVA.

Otros problemas se presentan al medir la base de consumo. El consumo derivado de las cuentas nacionales que suele usarse para medir el coeficiente C (en ocasiones con ajustes) puede diferir considerablemente del consumo agregado sujeto al IVA. El valor de los servicios de viviendas ocupadas por su propietario, por ejemplo, suele incluirse en las medidas de consumo de las cuentas nacionales como valor de alquiler implícito, pero ningún país lo incluye en la base del IVA por no ser viable en la práctica. Otro problema, y posiblemente el más significativo en términos cuantitativos, es el tratamiento del sector público y de los organismos sin fines de lucro. A modo ilustrativo, la mayoría de los servicios públicos no pueden expresarse en precios de mercado (por ejemplo, educación básica, salud o defensa nacional). El enfoque de las cuentas nacionales para tales partidas consiste en tratarlas como consumo del gobierno, no de los hogares, y establecer un valor de referencia según el costo de producción, que se calcula sumando el costo de bienes y servicios adquiridos y los costos de capital y mano de obra incurridos.

El sistema tributario del gobierno central también incluye los impuestos selectivos al consumo, los aranceles aduaneros, el impuesto sobre transacciones financieras, y el RUS. Los ingresos provenientes de impuestos selectivos al consumo descendieron de 2,2% del PIB en 2003 a 1% en 2013, debido principalmente a la disminución de los impuestos sobre el petróleo y los derivados a fin de atenuar el aumento de los precios de estos bienes. El nivel de recaudación que alcanzó el RUS tampoco es significativo, pero el impuesto ha contribuido a simplificar el sistema tributario (tanto para el sector privado como para la SUNAT).

Los impuestos sobre la propiedad son la principal fuente de recaudación tributaria de los gobiernos locales, y representaban 0,33% del PIB en 2012 (y 70% de la recaudación total). Se aplican dos impuestos sobre la propiedad: uno sobre la tenencia de bienes inmuebles (las tasas oscilan entre 0,2% y 1%) y otro (Alcabala) sobre las transacciones de bienes inmuebles (a una tasa de 3%)16. Si bien los beneficios de los impuestos sobre bienes inmuebles son muy evidentes (costos de eficiencia relativamente bajos, un impacto moderado en el crecimiento—recuadro 8.2—y alta puntuación en materia de equidad), los impuestos sobre las ventas pueden tener efectos muy negativos, en especial en el Perú, donde estas tasas son elevadas (lo que alienta la realización de transacciones informales en efectivo para evitar en parte el impuesto).

El régimen simplificado del RUS alcanzaba a 56% de los contribuyentes en 2013 (sin incluir empleados), pero generó menos de 0,17% de los ingresos tributarios totales. Se espera que el CIP y la estrategia institucional de tecnología de la información de la SUNAT mejoren el desempeño de este régimen, pero se necesita profundizar el desarrollo para aumentar su eficiencia administrativa y reducir las distorsiones.

Los ingresos fiscales provenientes de la minería siguen siendo significativos. A modo de ejemplo, entre 1999 y 2013, mientras los impuestos y los ingresos tributarios se cuadruplicaron en términos nominales, los ingresos públicos provenientes del sector minero crecieron más de siete veces. El gobierno ha introducido una reforma tributaria eficiente del sector minero que transita hacia un régimen progresivo. En 2013, los ingresos provenientes del sector minero representaban alrededor de 1,1% del PIB (lo que representa una caída frente al máximo histórico del orden de 3,7% en 2007). Si bien los ingresos tributarios del sector en 2007 representaban 16% de los ingresos públicos generales, su participación se redujo a 5% para 2013, producto de dos factores: una mejor recaudación de otros impuestos y la caída de los precios de los metales (anexo 8.2).

Durante 2012 y 2013, se introdujo una serie de medidas de política tributaria para mejorar la recaudación, lo que fortaleció la capacidad de la administración para controlar la evasión y la elusión tributaria. Entre las medidas adoptadas se incluyeron modificaciones al IGV, el impuesto a la renta de personas naturales y de empresas, el código tributario, y la Ley General de Aduanas (que tuvieron un impacto directo en la recaudación de impuestos). También se sancionó una nueva ley general antielusión, con algunas modificaciones adicionales y mejoras de normas antielusión específicas. Por último, en 2014 se aprobó un conjunto de medidas de política tributaria para fortalecer la competitividad de la economía peruana, y las más significativas fueron:

Recuadro 8.2Impuestos y crecimiento

Conforme al modelo de crecimiento neoclásico, el nivel y la estructura de los impuestos no tienen efectos en la tasa de crecimiento a largo plazo, sino simplemente en el nivel del ingreso nacional. Sin embargo, los modelos más recientes de crecimiento endógeno y los estudios empíricos prevén un posible efecto de la tributación en la tasa de crecimiento económico del país. Estudios basados en los países miembros de la OCDE sugieren una clasificación de “impuestos y crecimiento” en la que los impuestos sobre la propiedad son los menos perjudiciales a largo plazo, seguidos por los impuestos al consumo, y los impuestos a la renta de personas naturales y de empresas (Arnold, 2008). Un estudio del Fondo Monetario Internacional que toma en cuenta 69 países en el período 1970–2009 arrojó resultados similares: el aumento de los impuestos a la renta al tiempo que se reducen los impuestos al consumo y a la propiedad está asociado con un crecimiento más lento a largo plazo (Acosta-Ormaechea y Yoo, 2012); sin embargo, el efecto adverso que tiene el impuesto a la renta de personas naturales en el crecimiento no se verifica en países en desarrollo con coeficientes de ingresos provenientes del impuesto a la renta de personas naturales tan bajos como los del Perú.

Después del impuesto a la propiedad, el IVA parece ser el menos nocivo de los impuestos más importantes en términos de crecimiento. En cambio, estudios teóricos y empíricos indican que el impuesto a la renta de personas naturales tiene efectos adversos para el crecimiento: tiene efectos más negativos sobre la oferta laboral y el ahorro, y por ende sobre el crecimiento, en comparación con otros impuestos. Cuando la tasa marginal superior es muy alta, pueden registrarse aumentos de la oferta laboral al reducir la progresividad de la escala del impuesto a la renta de personas naturales. Esto implica una posible concesión entre las políticas de impuestos que promueven el crecimiento y los efectos distributivos. El resultado que postula que el impuesto a la renta de personas naturales es más nocivo para el crecimiento que el IVA debe abordarse en mayor profundidad mediante estudios que analicen los respectivos efectos de ambos impuestos en la desigualdad. El desafío de un sistema tributario consiste en encontrar un equilibrio aceptable entre objetivos contrapuestos, al tiempo que se preserva la sostenibilidad de las finanzas públicas, lo que constituye un pilar fundamental de una economía competitiva.

Al igual que el impuesto a la renta de personas naturales, el impuesto a la renta de empresas ha estado asociado con un crecimiento más bajo puesto que los impuestos sobre las utilidades corporativas afectan a la inversión privada. En este sentido, un aumento de los impuestos al consumo, acompañado por una reducción de los impuestos a la renta tendría un efecto positivo y significativo en el crecimiento a largo plazo. Aun así, cabe también destacar que los efectos del impuesto a la renta de empresas afecta tanto la rentabilidad normal del capital como de las rentas económicas (por ejemplo, las asociadas con minerales y el petróleo). Si bien el impuesto a la renta de empresas sobre rentabilidades normales puede ser muy distorsivo, no tiene ese efecto sobre las rentas económicas.

El diseño del impuesto a la renta de empresas también se relaciona con el crecimiento, y no solo en términos del potencial de generación de ingresos públicos. Los responsables de políticas también deberían abordar la cantidad y la magnitud de las exenciones. Los gobiernos de la región (el Perú no es la excepción) han usado y siguen usando incentivos tributarios (por ejemplo, para actividades o áreas geográficas) con el objetivo de atraer inversiones. Sin embargo, los efectos de estas iniciativas han sido ambiguos. Por otro lado, los incentivos tributarios han complicado a las administraciones tributarias y menoscabado las bases del impuesto a la renta de personas naturales, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas y la tasa de crecimiento económico a largo plazo.

  • La racionalización de las tasas del impuesto a la renta de personas naturales, donde la tasa más baja se fijó en 8% (apenas por encima de la mitad de la tasa más baja de la escala anterior, que era de 15%) y la tasa más alta se mantuvo en 30%.

  • La reducción de la tasa nominal del impuesto a la renta de empresas de 30% a 28% en 2015 y 2016, a 27% para 2017 y 2018, y a 26% para 2019.

  • La introducción de créditos fiscales en el régimen del impuesto a la renta de empresas para aumentar la productividad laboral.

  • La simplificación de los regímenes de retención del IVA17: la tasa de las retenciones se redujo de 6% a 3%, la cantidad de tasas para detracciones disminuyó de cinco a tres, y la cantidad de bienes sujetos a percepciones se redujo de 41 a 12.

Administración tributaria

En el Perú hay una única administración tributaria a cargo de la recaudación de impuestos internos y de aranceles aduaneros. La SUNAT—creada en 1989 tras numerosos intentos de reorganización—es hoy una de las administraciones de ingresos públicos más avanzadas de la región. Tras habérsele otorgado autonomía en respuesta al profundo deterioro de la administración tributaria en 1985–1990, la SUNAT se volvió a crear prácticamente desde cero, e incorporó a varios profesionales de otras áreas de la función pública—en concreto del banco central—que constituyeron el eje de un equipo directivo comprometido con la excelencia en el que es hoy uno de los organismos públicos más eficaces y prestigiosos del Perú.

La SUNAT continuó su desarrollo institucional durante la segunda mitad de la década de 1990 cuando su presupuesto general se estabilizó en torno a 2% de los ingresos totales recaudados. La estructura orgánica se concentró en fortalecer la Unidad de Grandes Contribuyentes y desarrollar sistemas de TI de vanguardia con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, lo que permitió a la SUNAT contar con uno de los sistemas informáticos más avanzados de la región.

A principios de la década de 2000, la administración pública del Perú se estancó. Esto obedeció en parte a un aumento de las restricciones impuestas por las normas presupuestarias en materia de salarios y contratación de nuevo personal, que persistieron durante más de una década. Las restricciones también redujeron considerablemente los fondos de inversión (y de ese modo obstaculizaron la continuidad del desarrollo y las mejoras de los sistemas informáticos). Sin embargo, en 2003 tuvo lugar uno de los hechos más importantes de la SUNAT cuando se produjo la fusión de las administraciones tributaria y de aduanas en un único organismo.

En 2010 comenzó una nueva ronda de reformas. Las principales prioridades incluyeron el desarrollo de un nuevo sistema de carrera para el personal; una mejor integración de las funciones básicas de la administración de ingresos públicos (recaudación, auditoría, gestión de morosidad, gestión del riesgo, y servicios a contribuyentes) tanto para impuestos internos como externos, apartándose del modelo orgánico que mantenía ambas áreas separadas, y la implementación de una estrategia institucional informática.

Todos estos objetivos se incluyeron en la Ley de Modernización de la Administración Tributaria sancionada por el Congreso en diciembre de 2011. Más aún, en consonancia con el compromiso del gobierno de aumentar la relación ingresos tributarios/PIB en el mediano plazo, el Ministerio de Economía y Finanzas dictó varias medidas administrativas a mediados de 2012 que daban a la SUNAT más facultades para exigir el cumplimiento de los contribuyentes. Todas estas medidas se tomaron como parte integral del programa de control de cumplimiento de la SUNAT en el período 2012–14.

Debido a estos cambios legislativos, la SUNAT ha transitado un período de cambios profundos. Entre ellos, la implementación en 2012 del CIP, un rediseño integral de la estructura orgánica de la SUNAT para lograr una integración más equilibrada de las dos líneas de actividad, la implantación de un nuevo sistema de carrera para el personal de la SUNAT (elaborado con la asistencia técnica del BID), la identificación y el diseño de un proyecto de asistencia técnica del BID que apoyará la formulación de la nueva estrategia informática a mediados de 2015, y la instrumentación de una nueva estrategia coordinada de gestión de fronteras.

De cara al futuro, una nueva prioridad consiste en la implantación de una estrategia de control integrado para el IVA. Esta estrategia debe basarse en el fortalecimiento de la inscripción de contribuyentes y de la autorización de los documentos tributarios a través del análisis de riesgos, donde las auditorías del IVA se centren en la validez del crédito fiscal, el establecimiento de un sistema informático para controlar los proveedores inscriptos en IVA, la utilización de toda la información relativa a mecanismos de retención, y la eliminación de prácticas abusivas de facturas apócrifas. Esto también debería respaldar las medidas de racionalización que ya se han puesto en marcha, contribuir a la madurez del sistema tributario, y reducir la dependencia de regímenes complementarios, tales como los regímenes de retenciones del IVA.

Posibilidad de Seguir Aumentando la Recaudación y la Calidad del Sistema Tributario

Problemas y desafíos principales

El Perú ha avanzado mucho en mejorar la eficiencia y la equidad del sistema tributario y su administración. Hoy día, el país tiene un sistema tributario moderno con base en el IGV y los impuestos a la renta, sin impuestos con efecto cascada y un bajo nivel de imposición de la actividad comercial. Se han eliminado o reducido significativamente varias exenciones e impuestos ineficientes. De cara al futuro, aún quedan por delante desafíos que afrontar:

  • Bajo nivel de esfuerzo tributario. La recaudación de impuestos (incluidas las contribuciones a la seguridad social) alcanzó poco más de 18,7% del PIB en 2013. Esto es un nivel relativamente bajo en comparación con otros países con niveles similares de desarrollo (Cuadro 8.3). El actual sistema tributario peruano genera 53% de su máximo potencial recaudatorio18. Este esfuerzo tributario relativamente precario obedece a la ineficiencia de la recaudación (incumplimiento)19 y a las exenciones (gasto tributario)20, si bien en los últimos años se registró una disminución del incumplimiento del IGV y del gasto tributario que contribuyó a aumentar la recaudación y contrarrestó, en parte, la pérdida de ingresos provocada por la apertura de la economía y la eliminación de unos 70 impuestos ineficientes. Como se mencionó previamente, otros pilares del sistema tributario, como las tasas del impuesto y el mínimo no gravado del impuesto a la renta de personas naturales, se sitúan prácticamente en los niveles estándar de la región. Por otra parte, es preciso seguir mejorando el diseño del impuesto selectivo al consumo para poder internalizar plenamente el efecto de las externalidades generadas por el consumo de determinados bienes.

  • Un sistema tributario complejo. Será importante seguir simplificando el sistema para facilitar una mejor administración, reducir la evasión y la elusión, aumentar la movilización de ingresos públicos y elevar la eficiencia. Un área en la que se ha reducido la complejidad, como se describió previamente, son los regímenes de retenciones, detracciones y percepciones (que recaudan alrededor de 23% del total de ingresos). Pero estos regímenes también podrían beneficiarse de más mejoras. Por último, el sistema tributario necesita estabilizarse reduciendo la cantidad de cambios y limitándolos a los que son esenciales y que habrán de simplificar el sistema tributario.

  • En sintonía con la evolución de la tributación internacional. Las futuras reformas que se realicen deben respetar los principios de eficiencia, equidad y suficiencia de los ingresos, sin perder de vista la importancia de la sostenibilidad macrofiscal y el aumento de la productividad: un gran desafío en los países emergentes tales como el Perú. Pero aparte de esto, es preciso que el país continúe adaptando el sistema tributario a los avances de la globalización y a una economía mundial en la cual las transacciones internacionales han crecido exponencialmente y son realizadas por empresas y conglomerados internacionales vinculados. La aparición de problemas de doble tributación, la elusión internacional a través de paraísos fiscales, la competencia fiscal para atraer capitales e inversiones, y la economía digital son algunos de los nuevos desafíos que es preciso enfrentar. Como es lógico, la mejora será un proceso constante y habrán de surgir nuevos desafíos a medida que evolucione la estructura de la economía.

  • La tributación internacional y la elusión internacional de impuestos presentan especiales desafíos para el Perú. El diseño del sistema tributario del Perú debe reformarse para hacer frente a los efectos fronterizos derivados de las estructuras y prácticas tributarias de otros países, y de la competencia tributaria entre países. Es preciso establecer instrumentos internos e internacionales para crear un conjunto coherente de medidas eficaces contra la elusión.

  • Nivel de exenciones tributarias. Otra medida que también contribuirá a mejorar la calidad del sistema tributario consiste en reducir la cantidad de exenciones. La revisión del gasto tributario es un instrumento importante que permite identificar posibles opciones para aumentar la recaudación, y volver a evaluar la eficiencia y la equidad del sistema tributario. A modo de ejemplo, algunas exenciones del IGV tienen un efecto regresivo (las exenciones sobre alimentos y otros bienes y servicios que más consumen las personas de altos ingresos). También hay margen para eliminar exenciones regionales del IGV y canalizar el consiguiente aumento de ingresos hacia programas de alivio de la pobreza en esas mismas regiones. Las exenciones tributarias deben centrarse fundamentalmente en los impuestos directos para promover la inversión en tecnología y en investigación y desarrollo.

  • Mejoras adicionales en la administración tributaria. Si bien las mejoras en la administración tributaria han contribuido a reducir el incumplimiento del IGV en los últimos años, deben realizarse más esfuerzos para fortalecer la administración tributaria. Las prioridades clave incluyen una mejor integración de las funciones centrales de administración de ingresos públicos tanto para impuestos internos como aduanas, la implementación de una nueva estrategia institucional de TI, el afianzamiento de procedimientos para impedir el abuso de las facultades amplias de control de la SUNAT, la implementación de una estrategia integrada de control para el IGV, y la profundización de medidas para el cumplimiento tributario y de aduanas con base en el riesgo.

  • Altos niveles de morosidad tributaria. El nivel de deuda tributaria acumulada es muy alto, y un nivel excesivo de morosidad fiscal puede minar la credibilidad de la administración tributaria en su conjunto. El stock total hoy supera los ingresos correspondientes a un año. Es preciso reducir el stock de deuda cancelando con cargo a resultados deuda muy antigua de imposible recuperación (por ejemplo, por quiebra de la empresa o fallecimiento del contribuyente). Sin embargo, ni los mejores controles serán eficaces si los contribuyentes saben que, a la larga, no tendrán que pagar la totalidad del monto que adeudan, o que podrán hacerlo después de muchos años.

Cuadro 8.3Esfuerzos tributarios en países de la región
PaísAñoIngresos totales1PIB per cápita2Esfuerzo tributarioCapacidad tributaria
1Guatemala201311,47.0630,3928,9
2República Dominicana201314,811.3230,4235,4
3Panamá201216,917.6270,4438,6
4El Salvador201317,37.5150,4737,0
5Perú201317,211.4000,5332,4
6Paraguay201316,47.7870,5330,6
7Chile201221,321.0490,5538,9
8Costa Rica201221,213.1580,5935,7
9Nicaragua201320,64.4250,6034,6
10Colombia201320,211.9770,6133,4
11Honduras201118,54.3450,6329,3
12Jamaica201123,38.4850,6337,0
13Argentina201134,715.5010,6752,0
14Guyana201222,46.0540,6832,7
15Uruguay201326,618.9660,7435,9
16Brasil201329,614.5550,8734,2
Promedio no ponderado sin el Perú21,011.3220,5935,6
Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI con base en la metodología de Fenochietto y Pessino (2013).

Incluye impuestos y contribuciones a la seguridad social.

Ponderado por paridad del poder adquisitivo.

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI con base en la metodología de Fenochietto y Pessino (2013).

Incluye impuestos y contribuciones a la seguridad social.

Ponderado por paridad del poder adquisitivo.

Las reformas previas deben implementarse no solo para mejorar la movilización de los ingresos, sino también porque pueden ayudar a estimular el crecimiento. Si se reducen las exenciones y los vacíos legales que permiten la pérdida de ingresos, es posible simplificar la tributación y aumentar su equidad y eficiencia. Si se reduce el incumplimiento, se aumenta la equidad del sistema al recortar la brecha entre quienes pagan y quienes no pagan sus impuestos. De hecho, el desafío de las políticas tributarias y el diseño de la administración radica en definir una delgada línea entre recaudar los ingresos necesarios y hacerlo de la manera menos distorsiva posible, y al mismo tiempo dotar al sistema de razonabilidad y legitimidad a los ojos de los contribuyentes. Gracias a los avances recientes en el área tributaria, el Perú está en condiciones de resolver estos desafíos en el corto plazo.

Conclusiones

Hoy día, el Perú tiene un sistema tributario moderno con base en el IGV y los impuestos a la renta, y una administración tributaria y de aduanas relativamente eficiente. Las políticas se han encarado en la dirección correcta, y la administración cuenta con un plan estratégico claro, funcionarios tributarios idóneos, planes operativos e indicadores de desempeño. Sin embargo, es posible mejorar sin necesidad de aumentar las tasas de los impuestos; para ello es preciso reducir aún más el incumplimiento y el gasto tributario y, en particular, alinear las políticas y los procedimientos administrativos con las normas internacionales.

Las prioridades clave de la política tributaria incluyen mantener normas internacionales y fortalecer las medidas relacionadas con la tributación internacional, continuar simplificando los regímenes de retención (o eliminarlos de ser posible), estabilizar el sistema tributario reduciendo la cantidad de modificaciones, racionalizar las exenciones regionales relacionadas con el IGV, y mejorar la especificación de las tasas de impuestos selectivos al consumo para poder cubrir plenamente el costo de las externalidades.

En cuanto a la administración tributaria y de aduanas, las prioridades clave incluyen las siguientes medidas: mejorar la integración de funciones básicas de la administración de ingresos públicos, implementar una nueva estrategia corporativa de TI y un control integrado del IVA, reforzar los procedimientos para impedir el abuso de las amplias atribuciones de control de la SUNAT, reducir la morosidad y la deuda tributaria, y profundizar las acciones de cumplimiento en el ámbito tributario y aduanero con base en evaluaciones de riesgo. En esencia, debe aplicarse un modelo de gestión adecuado con base en el análisis de riesgos para ayudar no solo a simplificar el sistema tributario, sino también a reforzar y mejorar la eficiencia de los programas de control y de auditoría de impuestos.

Además de lograr estas reformas prioritarias, también será importante que el sistema tributario del Perú—tanto las políticas como la administración—continúe estando en consonancia con las mejores prácticas en materia tributaria y con las normas internacionales (tales como las de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos) a fin de seguir contribuyendo a la estabilidad, la transparencia, la previsibilidad, y la competitividad de la economía peruana.

Anexo 8.1
Cuadro 8.1.1 Del AnexoIngresos tributarios del gobierno central, contribuciones sociales e ingresos no tributarios
200320042005200620072008200920102011201220132014
En millones de nuevos soles
Total (I + II + III)31.13234.95439.92451.15458.25365.59660.27473.14785.58995.919102.089108.515
I. Ingresos tributarios del gobierno central27.57631.14935.56845.81352.38158.32852.65164.50575.59184.14989.39795.389
Impuestos a la renta7.9729.02611.18818.41422.84724.14620.34625.80233.62837.27836.51240.157
Impuestos a la producción18.71920.78322.48925.67429.63635.13933.76940.30945.25849.07553.41755.613
y al consumo
De los cuales
Impuesto general a las ventas14.11616.20318.30221.51725.25831.58729.52035.53640.42444.04247.81950.352
Impuestos selectivos al consumo4.5264.4694.0664.0424.2913.4594.1454.6684.7184.9185.4805.135
Impuestos a las importaciones2.5502.7443.1432.8472.1981.9111.4931.8031.3801.5261.7061.790
Otros impuestos1.4082.1112.8653.2603.7964.3174.3824.5385.0326.8519.0258.537
De los cuales
Impuesto a las transacciones financieras6507068431.0311.138968944395106134153
Impuesto temporal a los activos netos1.0731.0401.4831.7611.7221.7882.2932.4392.7763.513
Impuesto especial a la minería442337372
Régimen especial para pequeños contribuyentes75727380829198108118133147158
Otros impuestos recaudados por la SUNAT3023454775245736356907931.0632.6344.4694.340
Reintegros de impuestos−3.073−3.517−4.116−4.382−6.097−7.184−7.339−7.947−9.707−10.584−11.264−10.708
II. Contribuciones sociales3.5023.7414.0234.8795.2456.7687.2447.9578.97910.18511.30311.893
III. Ingresos no tributarios54643324626275003796851.0191.5901.3891.234
Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por la SUNAT.
Total (I + II + III)100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0100,0
I. Ingresos tributarios del gobierno central88,689,189,189,689,988,987,488,288,387,787,687,9
Impuestos a la renta25,625,828,036,039,236,833,835,339,338,935,837,0
Impuestos a la producción60,159,556,350,250,953,656,055,152,951,252,351,2
y al consumo
De los cuales
Impuesto general a las ventas45,346,445,842,143,448,249,048,647,245,946,846,4
Impuestos selectivos al consumo14,512,810,27,97,45,36,96,45,55,15,44,7
Impuestos a las importaciones8,27,97,95,63,82,92,52,51,61,61,71,6
Otros impuestos4,56,07,26,46,56,67,36,25,97,18,87,9
De los cuales
Impuesto a las transacciones financieras1,91,81,61,81,71,61,30,50,10,10,1
Impuesto temporal a los activos netos2,72,02,52,72,92,42,72,52,73,2
Impuesto especial a la minería
Régimen especial para pequeños contribuyentes0,20,20,20,20,10,10,20,10,10,10,10,1
Otros impuestos recaudados por la SUNAT1,01,01,21,01,01,01,11,11,22,74,44,0
Reintegros de impuestos−9,9−10,1−10,3−8,6−10,5−11,0−12,2−10,9−11,3−11,0−11,0−9,9
II. Contribuciones sociales11,210,710,19,59,010,312,010,910,510,611,111,0
III. Ingresos no tributarios0,20,20,80,91,10,80,60,91,21,71,41,1
Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por la SUNAT.
Total (I + II + III)15,215,416,217,818,218,416,517,418,218,918,718,8
I. Ingresos tributarios del gobierno central13,413,714,415,916,416,414,415,416,116,616,316,6
Impuestos a la renta3,94,04,56,47,16,85,66,17,27,36,77,0
Impuestos a la producción9,19,19,18,99,39,99,39,69,69,79,89,7
y al consumo
De los cuales
Impuesto general a las ventas6,97,17,47,57,98,98,18,58,68,78,78,7
Impuestos selectivos al consumo2,22,01,61,41,31,01,11,11,01,01,00,9
Impuestos a las importaciones1,21,21,31,00,70,50,40,40,30,30,30,3
Otros impuestos0,70,91,21,11,21,21,21,11,11,31,71,5
De los cuales
Impuesto a las transacciones financieras0,00,30,30,30,30,30,30,20,10,00,00,0
Impuesto temporal a los activos netos0,00,00,40,40,50,50,50,40,50,50,50,6
Impuesto especial a la minería0,00,00,00,00,00,00,00,00,00,10,10,1
Régimen especial para pequeños contribuyentes0,00,00,00,00,00,00,00,00,00,00,00,0
Otros impuestos recaudados por la SUNAT0,10,20,20,20,20,20,20,20,20,50,80,8
Reintegros de impuestos−1,5−1,5−1,7−1,5−1,9−2,0−2,0−1,9−2,1−2,1−2,1−1,9
II. Contribuciones sociales1,71,61,61,71,61,92,01,91,92,02,12,1
III. Ingresos no tributarios0,00,00,10,20,20,10,10,20,20,30,30,2
PIB en millones205.379227.683247.084287.715319.693355.709365.055419.693469.854508.318546.944576.119
Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por la SUNAT.
Fuente: Preparado por el personal técnico del FMI con datos brindados por la SUNAT.
Anexo 8.2 Cambios en los Impuestos Que Gravan los Minerales

Las reformas de los impuestos mineros han sido una prioridad para el gobierno del Presidente Ollanta Humala. En 2013, el sector minero del Perú (minerales e hidrocarburos) representaba 12% del PIB, alrededor de 70% del total de las exportaciones (de las cuales, los minerales eran responsables de 61%), y 12% de los ingresos fiscales totales (3,5% del PIB). Los ingresos fiscales provenientes de la minería (es decir, cobre, oro, plomo, zinc, hierro y estaño) representaban alrededor de 60% del total de ingresos públicos derivados de la minería21.

La reforma tributaria del sector minero, aprobada en septiembre de 2011, tenía por objetivo aumentar la progresividad y los ingresos públicos, preservando al mismo tiempo la competitividad del sector (Cuadro 8.2.1 del anexo). Hasta ese entonces, el régimen tributario del sector minero peruano había estado compuesto principalmente del impuesto a la renta de empresas y de regalías computadas con base en márgenes operativos (1%–3%) introducidos por la Ley de Regalías Mineras de 2004. Las últimas reformas incluyeron las siguientes medidas: 1) nuevas regalías basadas en resultados operativos de 1% a 12% para reemplazar las regalías computadas sobre la base de las ventas, en el caso de empresas sin contratos de estabilidad con el gobierno, y 2) un nuevo impuesto especial a la minería—recaudado directamente por el gobierno central—que se aplica mediante una escala móvil que oscila entre 2% y 8,4% de los márgenes operativos.

Cuadro 8.2.1 Del AnexoResumen de la tributación del sector minero en países seleccionados
PaísImpuesto a la renta de empresasTasa de regalíasAranceles a la importaciónRetenciones a dividendosRetenciones a interesesOtros cargos
Perú30% (32% para empresas con contrato de estabilidad)1%-12%; varía en función del margen operativo; la base del impuesto es la utilidad operativaExento4,1%4,99%8% ganancias de trabajadores con base en la utilidad neta antes de impuesto. Impuesto especial a la minería de 2%-8,4% y Arancel Especial a la Minería de 4%-13,12%, los cuales varían en función del margen operativo y con base en la utilidad operativa
Chile22,5%; aumenta incrementalmente a 27% para 20180%-14% con base en el nivel de producción y margen operativo; la base del impuesto es la base ajustada del impuesto a la renta de empresas6%35%; el impuesto a la renta de empresas puede tomarse a cuenta; se reduce a 10% si existe un tratado bilateral4%Participación de trabajadores en utilidades de 35% de la utilidad antes de impuesto o una prima de 25% sobre el salario base del empleado hasta un máximo de 4,75% de los salarios mínimos
Australia - Australia Occidental30%2,5% (oro y plata) 7,5% (gemas y piedras preciosas) 5%-7,5% (mineral de hierro) 1 AUD/tonelada (carbón no exportado); 7,5% (carbón exportado) 5% (concentrado de cobre); 2,5% (cobre metálico)Se aplican concesiones si el valor es superior a $10 millones0%; 30% si se aplica sobre utilidades no gravadas previamente10%
Canadá - Columbia BritánicaUna tasa combinada federal y provincial de 26%2% sobre fondos corrientes netos; 13% sobre ingresos netos0%-8% con base en bienes25%; se reduce a 15% por aplicación de tratado bilateral25%; se reduce a 10% por aplicación de tratado bilateral
Fuente: FMI, base de datos del Departamento de Finanzas Públicas para el análisis fiscal de las industrias extractivas.
Fuente: FMI, base de datos del Departamento de Finanzas Públicas para el análisis fiscal de las industrias extractivas.

Los cambios se han visto limitados por acuerdos de estabilidad y la distribución regional de los ingresos mineros. El nuevo gravamen voluntario especial tiene por objetivo aumentar el aporte de empresas con contratos de estabilidad y reemplaza la contribución voluntaria que se pagaba en el pasado. A fin de atraer a empresas mineras multinacionales, a mediados de la década de 1990 se ofrecieron acuerdos de estabilidad tributaria a empresas mineras cuyo objetivo era garantizar un marco administrativo, tributario y jurídico estable. Las empresas que firmaron acuerdos de estabilidad pagan una sobretasa de 2% en la liquidación del impuesto a la renta, a modo de cargo adicional. Conforme al régimen de contribuciones voluntarias—que se introdujo para el desarrollo regional en 2006—el monto transferido podría aumentar hasta 3,75% de las utilidades antes de impuestos (2,75% para el fondo local y 1% para el fondo de los gobiernos regionales). Durante el período 2007–10, los recursos transferidos desde estas empresas alcanzaron la cifra de 2.000 millones de soles.

Según las proyecciones, las nuevas medidas generarían una recaudación adicional de US$1.000 millones anuales (alrededor de 0,5% del PIB, a los precios actuales de las materias primas), lo que contribuirá a financiar proyectos sociales y de infraestructura y cerrar brechas en esas áreas. Sin embargo, la recaudación real no fue tan alta como se esperaba ya que en 2012 los precios de los metales comenzaron a caer (Cuadro 8.2.2 del anexo).

Cuadro 8.2.2 Del AnexoEl Perú: Ingresos provenientes del sector minero(en millones de nuevos soles)
Ingresos provenientes del sector minero2007200820092010201120122013
Impuesto a la renta de empresas (anticipos)6.4396.0562.6094.8316.2905.3932.922
Impuesto a la renta de empresas (compensación)2.2646884097871.4741.064399
Regalías mineras519445338646841584517
Impuesto especial a la minería59442337
Gravamen tributario136942809
Impuesto al valor agregado8177976321.0381.4421.3181.176
Impuesto a la renta de personas naturales6427439681.1531.6071.5951.411
Impuesto temporal a los activos netos105110103128162226254
Otros ingresos tributarios494592137196224599682
Reintegros de impuestos−425−352−905−994−1.045−1.959−2.707
Otros ingresos no tributarios86180712217999216210
Total9.8854.8288.12411.61210.6676.114
Porcentaje del PIB3,72,81,31,92,52,11,1
Porcentaje de los ingresos del gobierno general16,712,56,79,311,49,45,1
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.
Referencias

    Acosta-OrmaecheaS. and Y.Yoo. 2012. “Tax Composition and Growth: A Broad Cross-Country Perspective.Working Paper 12/257International Monetary FundWashington, DC.

    ArnoldJ.2008. “Do Tax Structures Affect Aggregated Economic Growth? Empirical Evidence from a Panel of OECD Countries.OECD Economics Department Working Paper No. 643Organisation for Economic Cooperation and DevelopmentParis.

    FenochiettoR. and C.Pessino. 2013. “Understanding Countries’ Tax Effort.Working Paper 13/244International Monetary FundWashington, DC.

Los autores agradecen a Enrique Rojas, John Norregaard, Svetlana Vtyurina y Eduardo Sotelo por sus comentarios y sugerencias durante la redacción de este capítulo.

Este capítulo utiliza el término “administración tributaria” para referirse tanto a la administración de aduanas como a la de impuestos internos.

Este capítulo también incluye el análisis de recaudación de ingresos públicos no tributarios porque consiste fundamentalmente de regalías y otros ingresos provenientes del sector minero, que en cierta medida podrían considerarse un reemplazo o sustituto del impuesto a la renta de empresas. Por otra parte, el capítulo no incluye los ingresos de los gobiernos subnacionales debido a la ausencia de datos para la mayor parte del período (los ingresos de los gobiernos subnacionales no han sido significativos: en 2013 representaron tan solo 0,47% del PIB).

Se aplica un impuesto global a la renta (habitualmente a tasas progresivas) sobre la renta generada por el contribuyente de todas las fuentes; esto se diferencia del sistema tributario cedular, en el cual los diferentes tipos de renta (trabajo, intereses, etc.) se gravan por separado.

Se utiliza la abreviatura IVA para hacer referencia al impuesto al valor agregado en general, y la abreviatura IGV para referirse al impuesto al valor agregado en el Perú, conocido como Impuesto General a las Ventas.

La creación de impuestos selectivos al consumo, que se aplicaron sobre bienes suntuarios, tuvieron objetivos recaudatorios. Durante esta década, estos impuestos fueron la fuente más importante de ingresos y representaron en promedio 29% de los ingresos totales.

Véase el capítulo 5 sobre políticas fiscales.

En los últimos años de la década de 1990, se amplió la base del IGV mediante la eliminación de varias exenciones (algunas para productos agrícolas) que posteriormente se restablecieron hacia finales de la década.

La SUNAT debió desviar recursos para administrar moratorias y desgravaciones fiscales que podría haber usado para auditorías y otras funciones esenciales. Por otra parte, las moratorias y desgravaciones tributarias probablemente afectaron el comportamiento de los contribuyentes al alentarlos a esperar nuevos beneficios de este tipo en el futuro.

La Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de Droga (ATPDEA), vigente entre 2002 y 2005, había sido un régimen de preferencias comerciales otorgado por Estados Unidos al Perú y otros países de la región. Por el contrario, el acuerdo de libre comercio del Perú y Estados Unidos fue un marco permanente que aportó un marco de mayor certidumbre para las decisiones comerciales y de inversión. El acuerdo tiene un ámbito de aplicación más amplio que el de la ATPDEA, e incluye compromisos recíprocos en relación con el comercio de bienes y servicios, la inversión, la legislación laboral y los derechos de propiedad intelectual. El acuerdo de libre comercio fue ratificado por el Congreso Peruano en junio de 2006. Con la ratificación del acuerdo, el Perú eliminó inmediatamente los aranceles en aproximadamente 80% de las importaciones procedentes de Estados Unidos; los aranceles sobre productos más sensibles fueron eliminados gradualmente en el lapso de 5, 7 y 10 años.

Véase el capítulo 10 sobre descentralización fiscal.

En 2010, el Perú era el segundo productor de cobre y el sexto de oro en el mundo. En 2013, descendió al tercer puesto en la producción mundial de cobre debido al aumento de la producción de China.

La Receita Federal había estado unificada en Brasil desde fines de la década de 1970, pero esto era considerado un caso excepcional.

La organización resultante no estaba equilibrada y durante un tiempo debió combatir con la realidad de dos sistemas de carrera diferentes con distintas escalas salariales y normas para las dos líneas de actividad, además de diferentes conjuntos de procedimientos para funciones que podrían haberse beneficiado de estrategias comunes, tales como la recaudación, la gestión del riesgo, y el cobro de deudas. Aunque varios analistas apuntaron a estos desequilibrios y recomendaron varias medidas para atenuar los riesgos que esto creaba, fue recién en 2011 que los problemas estructurales originados por la fusión comenzaron a encontrar solución. Incluso hoy día, los sistemas operativos existentes para impuestos internos y para aranceles aduaneros no están integrados.

La tasa del impuesto a las transacciones financieras se ha reducido a tan solo 0,05%, y su principal objetivo es informar a la SUNAT de las transacciones financieras que se realizan.

Como se describió anteriormente en este capítulo, el gobierno peruano tiene previsto reducir la tasa del impuesto a la renta de empresas a 26% para 2019.

En 2012 los ingresos provenientes de la tenencia de inmuebles representaba tan solo 0,18% del PIB y los ingresos de las transacciones con inmuebles, tan solo 0,15%.

Tres esquemas especiales se aplican a los ingresos tributarios en el Perú: retenciones, detracciones, y percepciones. En el régimen de retenciones, los grandes contribuyentes deben retener 3% de los pagos realizados a comerciantes inscriptos en IVA e ingresarlo al Tesoro; los vendedores pueden tomar la retención como crédito para compensarla con sus obligaciones tributarias de IVA. Conforme al régimen de detracciones, quienes realizan pagos deben también practicar una deducción de los importes a pagar pero existen varias diferencias entre las detracciones y el régimen de retenciones, entre ellas las siguientes: 1) las detracciones solo se aplican a un grupo determinado de bienes y servicios; 2) la tasa de las detracciones varía en función de la actividad, y 3) las detracciones practicadas pueden usarse para compensar cualquier tipo de obligación tributaria. Conforme al régimen de percepciones, los grandes contribuyentes (y la aduana) deben aplicar una tasa adicional de IVA en las ventas a comerciales inscriptos en el impuesto (quienes pueden compensarlo con sus obligaciones de IVA).

Al emplear un análisis de frontera estocástica (Fenochietto y Pessino, 2013) permite estimar un nivel máximo de recaudación posible (es decir, la frontera) para determinadas características económicas y sociales de un país. Al comparar los ingresos actuales con esta capacidad tributaria, se obtiene lo que se denomina “esfuerzo tributario”. Así, un esfuerzo tributario de 53% significa que un país hoy recauda 53% de lo que podría ser su potencial recaudatorio.

La SUNAT utilizó el sistema de cuentas nacionales y estimó que la brecha del IGV se redujo de 46,3% del potencial recaudatorio en 2001 a 29% en 2012, gracias a mejoras en la administración tributaria.

El gasto tributario representa los ingresos no percibidos a raíz de tratamientos tributarios preferenciales, en relación con un sistema tributario de referencia. Debido a los diferentes parámetros y metodologías, una comparación entre estudios no aporta valor significativo. El Perú ha estimado el gasto tributario desde principios de la década de 2000. Las estimaciones se incluyen en un capítulo del presupuesto (desde 2003) que permite a los legisladores analizar el costo fiscal de los incentivos tributarios y de las exenciones que han aprobado. El nivel de gasto tributario en el Perú fue estimado por la SUNAT en 2,01% del PIB para 2014 (SUNAT, 2012).

Véase el capítulo 7 sobre posibles marcos fiscales para países ricos en recursos naturales.

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