Perú
Chapter

Capítulo 6. Evolución de la normativa fiscal en el Perú

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
César Liendo

A raíz de los antecedentes de malas gestiones fiscales en América Latina en las décadas de 1970 y 1980, varios países de la región comenzaron a ensayar una mayor institucionalización de la política fiscal a fines de la década de 1990 y principios de la de 2000. Los ejemplos fueron Colombia (1997), Perú (1999), Chile (2000), Brasil (2001) y México (2003). En el Perú, el marco macrofiscal que introdujo la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LPTF) fue a todas luces fundamental para la recuperación económica del país, pero también cabe destacar que la estructura de la economía se modificó tras la sanción de la ley, y que debido a las limitaciones en su diseño fue necesario introducir cambios frecuentes en las normas. La reforma normativa de segunda generación efectuada en 2014 tuvo como objetivo dar carácter permanente a las normas de la LPTF, pero incluyó cláusulas de salida bien definidas que son más transparentes y sencillas. Para mejorar su eficacia, las normas fueron respaldadas por mecanismos de aplicación apropiados, que incluían disposiciones para corregir las desviaciones del pasado. Por último, el nuevo marco macrofiscal que incorpora las reformas de segunda generación fue diseñado para dar cabida a ajustes ante posibles cambios estructurales que afectasen a la economía peruana en el mediano plazo. Esta mayor flexibilidad tiene como contrapeso la incorporación de un Consejo Fiscal que actuará como auditor de la política fiscal. La instrumentación del nuevo marco macrofiscal todavía requiere de cambios sustanciales en la operación del presupuesto del sector público.

El Marco Original

El marco macrofiscal del Perú se institucionalizó en 1999 con la sanción de la ley LPTF1. El objetivo principal de esta ley era establecer un compromiso de equilibrio fiscal durante el ciclo económico, donde se acumularan superávits fiscales durante los períodos de bonanza, y se registraran déficits fiscales moderados, no recurrentes, durante los períodos de menor crecimiento. La ley incluía también normas macrofiscales a escala nacional, dirigidas a reducir las facultades discrecionales y mejorar la institucionalización de la política fiscal2,3. Se incorporaron cláusulas de salida o normas de excepción para permitir una gestión fiscal más flexible durante las emergencias nacionales o crisis internacionales que afectaran gravemente la economía nacional (en cuyo caso el Poder Ejecutivo debía presentar un pedido al Congreso), o cuando hubiera evidencia suficiente de una caída del PIB real, confirmada por un informe del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) remitido al Congreso. Por último, se estableció un instrumento contracíclico denominado Fondo de Estabilización Fiscal (FEF).

La LPTF también incluía una propuesta para elaborar el presupuesto público en dos etapas. La primera etapa consiste en la aprobación por parte del Consejo de Ministros del Marco Macroeconómico Multianual (MMM), un documento que contiene directrices de política fiscal y establece límites generales al gasto y el endeudamiento, que son congruentes con las normas fiscales y el contexto macroeconómico del país. En la segunda etapa, se aprueba el presupuesto anual, con un desglose de los gastos por categoría para cada pliego (la entidad presupuestaria que recibe una asignación presupuestaria), donde se reflejan las prioridades del gobierno sin apartarse de las normas fiscales plasmadas en los límites del MMM. La LPTF también contiene varias normas para el control y la supervisión de las cuentas fiscales, así como un proceso para informar al Congreso sobre el cumplimiento de las normas fiscales.

En 2003, la LPTF fue enmendada y se cambió su nombre por el de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF)4. Las principales modificaciones incluyeron un cambio en la cobertura de las normas fiscales nacionales y mejoras en la definición de las normas de excepciones y los recursos que forman parte del Fondo de Estabilización Fiscal (cuadro 6.1), además de la incorporación de normas fiscales para los gobiernos regionales y locales, en el contexto de la expansión del proceso de descentralización fiscal y los esfuerzos en materia fiscal5,6.

Cuadro 6.1Condiciones establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal para la utilización de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal
Condiciones que deben cumplirseImporte máximo permitido
• Disminución de los ingresos corrientes derivados de fuentes ordinarias, superior a 0,3% del PIB en comparación con el promedio de los tres años anteriores.• El monto equivalente a la reducción de los ingresos debe ser superior a 0,3% del PIB y hasta 40% de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal (FSF).
• Ante emergencias nacionales o crisis internacionales que puedan afectar seriamente a la economía nacional o cuando hay evidencia suficiente de que el PIB está contrayéndose en términos reales.
• La reglamentación de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal establece que se entiende que existe una situación de emergencia cuando el crecimiento del PIB real es negativo durante tres trimestres consecutivos o cuando se produce un aumento significativo de las tasas de interés internacionales que elevan los pagos anuales de intereses a más de 0,4% del PIB.• No se establecen límites.
• De acuerdo con la ley, una “emergencia nacional” debería definirse como un riesgo serio para la viabilidad de la economía del país.
• Si los recursos acumulados del Fondo de Estabilización Fiscal superan 4% del PIB.• Un monto equivalente a la acumulación de superávit por encima de 4% del PIB debe utilizarse solamente para reducir la deuda pública.

Los objetivos principales de este marco macrofiscal eran:

  • Fortalecer una visión multianual mediante el marco macrofiscal trianual (MMM), que establece la visión a mediano plazo del gobierno con respecto a su política fiscal, tomando en cuenta el contexto macroeconómico proyectado.

  • Formalizar la función contracíclica de la política fiscal con la creación del Fondo de Estabilidad Fiscal, que permite que los recursos públicos se reserven en los años “favorables” para ser utilizados en los años “desfavorables”, mediante un aumento transitorio del gasto público. Ha de señalarse que se establecieron cláusulas específicas que rigen la utilización de los recursos del Fondo de Estabilización Fiscal.

  • Mejorar la transparencia de la gestión fiscal mediante la inclusión de una Declaración de Principios de Política Fiscal, que brinda una explicación ex ante de las directrices y los objetivos de mediano plazo de la política fiscal que va a implementarse. Este documento se acompaña de informes de supervisión y seguimiento, y de una Declaración de Responsabilidad Fiscal (ex post) para verificar el cumplimiento de las normas fiscales, así como el monto de incumplimiento de las metas macrofiscales fijadas en el MMM, y fomentar así la rendición de cuentas7. Si existen desviaciones significativas entre las proyecciones del MMM y los resultados reales, deben justificarse las diferencias y adoptarse medidas correctivas. Por último, la aprobación del MMM (por parte del Consejo de Ministros) está sujeta al dictamen técnico del banco central (Banco Central de Reserva del Perú, BCRP), a fin de asegurar la compatibilidad con los pronósticos del banco respecto de la balanza de pagos, las reservas internacionales netas y la política monetaria.

  • Mejorar los procedimientos de programación presupuestaria. El énfasis de las dos etapas mencionadas arriba es complementado ex post con la actualización trimestral de los ingresos fiscales estimados para el año (y, por ende, los límites implícitos del gasto).

Se incorporaron además dos normas fiscales8:

  • Un límite al déficit fiscal del sector público no financiero de 1% del PIB. En el supuesto de que exista evidencia suficiente de que el PIB ha venido declinando durante tres trimestres consecutivos, o en el caso de una emergencia nacional (y sujeto al informe previo del MEF ante el Congreso), el cumplimiento de esta norma macrofiscal no es obligatorio y el déficit puede subir hasta un máximo de 2,5% del PIB. Esta excepción puede mantenerse durante tres años, con reducciones anuales subsiguientes de 0,5% del PIB por año.

  • Un límite al aumento anual del gasto corriente por parte del gobierno central, de 4% en términos reales. Por gasto corriente se entiende la suma de remuneraciones, bienes y servicios y jubilaciones. Ha de señalarse que esta norma en particular fue modificada en varias ocasiones, lo que derivó en una reducción de la cobertura de los niveles de gobierno, y de la cobertura de los gastos sujetos a la norma, con miras a promover la inversión pública. En un principio, la norma se diseñó para el gobierno general y abarcaba todo el gasto no financiero. El límite numérico se elevó de un 2% inicial a 3% en términos reales en 2004, y a 4% en términos reales en 2008, lo que refleja la estimación del crecimiento potencial de la economía peruana. El tratamiento diferenciado entre inversión pública y gasto corriente de la norma fiscal trajo aparejada una tasa de crecimiento del stock de capital público que superaba al gasto en mantenimiento y equipos de dicho stock, por lo que limitaba así el impacto de la inversión pública en el bienestar social. Cabe señalar que esta distorsión en el tratamiento de la inversión pública y el gasto corriente generó incentivos perversos para enmendar las normas. En 2012, el gasto en mantenimiento de infraestructura, bienes y servicios para programas sociales en el contexto de una planificación presupuestaria basada en resultados, y el equipamiento para el orden y la seguridad públicos fueron excluidos del alcance de la norma de gasto corriente. Con posterioridad, en 2013 y 2014, solo la norma del déficit fiscal se mantuvo vigente.

Aunque el marco macrofiscal introducido por la LRTF fue clave para consolidar la sostenibilidad, las características estructurales de la economía peruana han cambiado desde la sanción de la ley en 1999, lo que ha originado varios inconvenientes con el marco actual:

  • Diferentes etapas de estabilización fiscal. A comienzos de la década de 2000, la estabilización fiscal se encontraba en sus primeras etapas, con una deuda pública que se situaba próxima a 50% del PIB y la casi inexistencia de activos financieros públicos, mientras que las finanzas públicas actuales transitan una fase de consolidación, donde la deuda pública asciende a cerca de 20% del PIB.

  • El perfil elevado de la inversión pública en el proceso de crecimiento económico a mediano plazo. A principios de la década pasada, la relación inversión pública-PIB era tan solo 2,8% del PIB, mientras que hoy día se sitúa casi en 6% del PIB, por encima del nivel de otros países de la región, como Uruguay y Colombia (4%), Chile (3%) y Brasil (2%).

  • Niveles más elevados de gasto de los gobiernos regionales y locales. Actualmente, la inversión de estos niveles de gobierno (regional y local) representa 67% de la inversión pública total. El marco macrofiscal fue diseñado para estos niveles de gobierno, pero como se indica en el informe 2013 de la Comisión de Fortalecimiento del Marco Macrofiscal, todavía existen fallas de diseño, transparencia, registro y supervisión, y cumplimiento que deben corregirse9.

  • La aplicación de este marco no ha llevado a una reducción o eliminación del sesgo procíclico de la política fiscal. Una norma del déficit fiscal (que es procíclica por definición), junto con una norma de gasto cuyo alcance se limita al gasto corriente, no garantiza una respuesta de política fiscal anticíclica o contracíclica. Los gobiernos regionales y locales fueron los factores determinantes principales del patrón procíclico del gasto público. Un origen importante de este comportamiento expansivo por parte de los gobiernos regionales y locales fue el uso de posiciones sólidas en los balances (que no están bajo el control de la autoridad fiscal) y el sistema de transferencias hacia los gobiernos regionales y locales, que no depende de un precio estructural o de mediano plazo10. El crecimiento del gasto no financiero por parte del gobierno nacional se aproximaba al crecimiento potencial de la economía, mientras que el crecimiento de dicho gasto en el caso de los gobiernos regionales y locales era muy superior, y amplificaba el ciclo económico expansivo (cuadro 6.2).

  • Mayor importancia de los sectores de recursos naturales en las finanzas públicas. A comienzos de la década de 2000, los ingresos fiscales procedentes de los sectores de recursos naturales equivalían a 2,4% de los ingresos generales totales del gobierno, en tanto esta participación se incrementó a 12,4% en 201411. Por otra parte, la volatilidad de los ingresos fiscales provenientes de los sectores de recursos naturales durante el mismo período (medida por el coeficiente de variación) duplicaba holgadamente la de otros ingresos fiscales. El informe de la Comisión de Fortalecimiento del Marco Macrofiscal advirtió en este sentido que las normas debían redefinirse en el contexto de un alto grado de dependencia fiscal de los recursos de las exportaciones de materias primas, cuyos precios son muy volátiles y se hallan sujetos a un alto grado de incertidumbre, lo que refuerza la importancia de evitar una situación fiscal procíclica, con normas que prevean un amplio alcance del gasto y promuevan el ahorro en períodos de precios elevados de las materias primas y, al mismo tiempo, fortalezcan la capacidad de afrontar las crisis con recursos suficientes en los momentos en que se hace necesario aplicar políticas contracíclicas. Si bien se prevé que en los próximos años los precios de los metales sean más bajos que los registrados en años anteriores, existe una serie de proyectos de minería programados para comenzar a operar, que duplicarían la producción de cobre para 2017.

  • Mayor apertura al comercio, lo cual puede reducir la eficacia de la política fiscal (en especial si los gastos son en bienes importados). El grado de apertura al comercio, medido como la relación de exportaciones más las importaciones con respecto al PIB, era de 34% a principios de la última década, y hoy se sitúa en 50%.

  • Un nivel significativo de pasivos contingentes explícitos, que podría incrementar el monto de la deuda pública de forma considerable. En años recientes, el número y el monto de los pasivos contingentes han aumentado de manera sustancial, y esta tendencia desfavorable podría continuar en el futuro12. Según el MMM 2012–14 publicado en mayo de 2011, los pasivos contingentes explícitos sumaban 7,4% del PIB en 2010. Los pasivos principales comprendían acciones legales (3,4% del PIB), juicios laborales o civiles y garantías no financieras establecidas en contratos de concesión (2,1% del PIB), tales como los ingresos mínimos anuales garantizados o las rentabilidades de inversión, entre otros.

Cuadro 6.2El Perú: Gasto no financiero del gobierno general(Variación porcentual en términos reales)
20072008
Gobierno general7,612,6
Gobierno nacional5,36
Gobierno regional114,45,2
Gobierno local18,347,8
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Los gobiernos subnacionales representan 40% del gasto total del gobierno general.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Los gobiernos subnacionales representan 40% del gasto total del gobierno general.

El marco macrofiscal fijado en la LRTF no ha sido lo suficientemente flexible como para adaptarse a los cambios económicos e institucionales mencionados más arriba. Esto ha dado lugar a enmiendas constantes de la LRTF en la última década, que afectaron su previsibilidad, sencillez y transparencia (anexo 6.1)13.

Marco Institucional de Segunda Generación

La Comisión de Fortalecimiento del Marco Macrofiscal se creó para reforzar la gestión fiscal del Perú, mediante la evaluación y la creación de una propuesta que mejorara el marco macrofiscal existente, en especial en términos de los mecanismos de rendición de cuentas y transparencia, y de las normas fiscales. La comisión estaba integrada por representantes del MEF y del banco central, junto con profesionales independientes expertos en cuestiones fiscales. Esta comisión debía preparar un documento en el que se establecieran propuestas para fortalecer el marco macrofiscal del Perú en los años siguientes, con la cooperación del MEF y del banco central en las áreas técnicas. La comisión además recibía comentarios y sugerencias de organizaciones internacionales.

De conformidad con las recomendaciones de la comisión, el MEF elaboró una propuesta reglamentaria para el marco macrofiscal que amplía su alcance; lo hace más transparente y flexible; elimina la volatilidad de los ingresos públicos afectados por los precios de las materias primas; fortalece los estabilizadores automáticos de la economía; utiliza políticas fiscales contracíclicas para las épocas de contracción económica y no para realizar ajustes; establece las responsabilidades de cada autoridad competente (gobiernos nacional, regionales y locales) en términos de la cobertura del gasto público; simplifica las normas de los gobiernos regionales y locales; fortalece la rendición de cuentas y crea una mayor institucionalización. La Ley de Fortalecimiento de la Responsabilidad y la Transparencia Fiscal (Ley No. 30099), que incorpora las recomendaciones de la comisión, se aprobó el 31 de octubre de 2013 y entró en vigor con el presupuesto para 2015.

El nuevo marco macrofiscal constituye un paso adelante en el proceso de cambio institucional que comenzó a principios de la década de 2000 con la LRTF. En este contexto, el marco macrofiscal proponía el logro de los siguientes objetivos bajo un sistema más flexible y previsible que, a la vez, fortaleciera el compromiso con la responsabilidad fiscal:

  • Crear una mayor previsibilidad del gasto público desvinculándolo de la fuente más volátil de ingresos públicos, es decir, los ingresos provenientes de los sectores de recursos naturales (anexo 6.2). El gasto público no debe ser volátil, pues genera costos de eficiencia y capacidad de gestión en el ámbito de las políticas sectoriales. Por tal motivo, el gasto público debe quedar aislado de la volatilidad elevada de los ingresos provenientes de las principales materias primas de exportación del Perú. Históricamente, el comportamiento de los precios de las materias primas ha sido volátil, errático y difícil de predecir. Además de las fluctuaciones de precios a corto plazo significativas, los ciclos de precios de las materias primas pueden ser muy prolongados. Según el informe de la Comisión Técnica para el Perfeccionamiento del Marco Macrofiscal (2013), la duración promedio de los ciclos de precios de exportación es de aproximadamente 36 años (gráfico 6.1).

  • Garantizar la solvencia fiscal a través del mantenimiento de un nivel bajo de deuda pública, lo cual permite afrontar las conmociones negativas tales como catástrofes naturales graves, contingencias, crisis financieras internacionales, etc.

  • Suavizar el ciclo económico utilizando medidas contracíclicas oportunas únicamente en contextos en los que la economía se desvía de manera significativa de su tendencia a mediano plazo. La política fiscal en el Perú tiene limitaciones para servir como instrumento de ajuste pues: 1) opera con un atraso significativo; 2) no es posible controlar plenamente la totalidad del estímulo fiscal (gastos de gobiernos regionales y locales financiados a partir del canon, fondos de compensación e ingresos fiscales de los gobiernos locales); 3) el sistema actual de transferencias tiene carácter procíclico y financia un porcentaje importante del gasto, en especial la inversión pública; 4) hay incertidumbre respecto del tamaño de los multiplicadores fiscales, y 5) existe una incertidumbre ex ante sobre el origen de la crisis (oferta o demanda). Dada la dificultad para controlar estos factores, la política fiscal—en última instancia—podría añadir más volatilidad al PIB en el corto plazo de no ser correctamente calibrada.

  • Simplificar las normas fiscales de los gobiernos regionales y locales. Las principales complicaciones que deben afrontarse en este ámbito derivan de la heterogeneidad de las finanzas públicas de estos gobiernos, el bajo nivel de cumplimiento de las normas fiscales y la escasez de medidas correctivas debido a la falta de información y seguimiento eficaces y oportunos, y de mecanismos de orientación, a lo que se suma la ausencia de incentivos.

  • Mejorar el marco institucional del Fondo de Estabilización Fiscal dotándolo de una secretaría técnica cuyas funciones incluyan la propuesta de directrices de inversión a la junta directiva de dicho fondo para mejorar las rentabilidades de las inversiones.

  • Fortalecer la institucionalización fiscal mediante la creación de un Consejo Fiscal. El nuevo marco macrofiscal abandona el rígido sistema de normas fiscales anterior; sin embargo, esta mayor discrecionalidad debería “restringirse”, en el sentido de tener una entidad autónoma que “audite” o valide.

Gráfico 6.1El Perú: Índice de precios de metales exportados, 1833–2012

(en términos reales, desestacionalizado)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

La nueva norma macrofiscal se aplica al gasto no financiero del gobierno nacional, que está respaldado en un ejercicio fiscal anterior al ajuste cíclico de los saldos del sector público no financiero. Esta norma fiscal busca limitar el agregado fiscal que está bajo el control del gobierno nacional y, al mismo tiempo, ser más abarcadora que la norma de gasto anterior. Así pues, la norma de gasto no financiero para el gobierno nacional comprende todos los gastos no financieros; las transferencias a entidades del sector público no financiero, con excepción de los recursos provenientes del canon, el sobrecanon (otras transferencias) y las regalías; el Fondo de Compensación Municipal (Foncomun); el Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (Focam), y la participación en los ingresos aduaneros (en el caso de gobiernos regionales y locales). Con base en las cifras de 2013, la nueva norma de gasto cubre 81,5% del gasto no financiero del gobierno general, mientras que la norma de gasto anterior cubría solo 46,1%14.

Un ajuste cíclico busca desligar a las finanzas públicas de su componente temporal, es decir, la parte afectada por los cambios cíclicos en el PIB real y los cambios en los precios de las materias primas que influyen de manera significativa en el diseño de los límites al gasto del presupuesto. La incorporación de indicadores de ajuste cíclico en los documentos que rigen la política fiscal en el Perú es un hecho reciente. A partir de 2006, el MEF incorporó indicadores para el resultado fiscal estructural del sector público no financiero en el MMM. En 2012, el MEF autorizó la institucionalización de este tipo de indicador fiscal como herramienta para analizar la política fiscal, y publicó un documento que detallaba la metodología empleada.

Así, con la aprobación de la Ley No. 30099, la metodología para calcular el resultado fiscal estructural obtuvo respaldo jurídico. Hoy constituye una parte importante del proceso de planificación presupuestaria y de la determinación de las normas fiscales. Además, para aumentar la transparencia requerida por todas las normas fiscales, la Segunda Disposición Adicional Transitoria de la Ley No. 30099 recomendaba la creación de un Grupo de Trabajo Técnico conformado por expertos independientes, para que elaborara la metodología para las cuentas estructurales del sector público no financiero.

Una característica importante de la metodología propuesta del Grupo de Trabajo Técnico fue la simpleza, para que la metodología fuera más transparente y pudiera ser reproducida por agentes externos. Una metodología sencilla—al menos durante la fase inicial de implementación de la norma fiscal que regirá el proceso presupuestario del país—facilita la comunicación y el entendimiento de los conceptos y las directrices generales de la nueva norma fiscal. Cabe señalar que varios países exportadores de materias primas, como Australia, Canadá, Chile, Colombia y Noruega, actualmente incorporan ejercicios de resultado estructural en sus marcos macrofiscales.

Un componente de este marco macrofiscal es el anuncio de una directriz estructural ex ante, que tendrá un efecto vinculante para la formulación del presupuesto. Para determinar las normas del gasto que tendrán dicho efecto vinculante, será necesario que el gobierno entrante, durante los primeros 90 días de su mandato, defina y anuncie en una Declaración de Política Macrofiscal sus objetivos de política fiscal para su mandato, así como el impacto de esos objetivos en el resultado económico estructural del sector público no financiero (la directriz estructural ex ante). Cabe señalar que esta directriz estructural es vinculante para la elaboración de los presupuestos del sector público. No obstante, la evaluación ex post se centra en el umbral de gasto que se deriva de la directriz estructural ex ante. Así pues, la norma actual difiere del caso chileno, en donde el agregado fiscal empleado para la norma fiscal es el resultado fiscal estructural. La razón de ello es que, dado el nivel de desarrollo de la economía peruana, todavía existe margen para implementar reformas que afecten a los ingresos fiscales de manera permanente. Ello podría generar cierta inestabilidad en la base imponible (estructural) y dificultar el cumplimiento ex post de una norma sobre resultado fiscal estructural.

La determinación de la directriz estructural ex ante tiene un límite de –1% del PIB, que encuentra justificación en los siguientes factores:

  • En un escenario de estrés en el cual el crecimiento económico es más bajo y los costos financieros de la deuda pública son más elevados que los registrados en la década anterior, un déficit estructural de 1% del PIB se condice con una tendencia descendente de la relación deuda pública-PIB, y mantiene la credibilidad macroeconómica del país en los mercados financieros internacionales.

  • Teniendo en cuenta los niveles actuales de la deuda pública del Perú (bajos en función de los patrones internacionales), y con miras a identificar un nivel de deuda que podría poner en peligro la sostenibilidad fiscal y por ende requerir el uso de medidas correctivas, se llevó a cabo un análisis de las tendencias de mediano plazo de las variables que son decisivas para la sostenibilidad fiscal. Estas variables incluían el crecimiento del PIB, el costo de financiamiento de la deuda pública, la depreciación del tipo de cambio y otros factores15,16. Asumiendo un crecimiento del PIB de 4% (similar al promedio del período 1951–2011 e inferior al crecimiento promedio de 6,4% durante la década pasada), un costo de financiamiento de la deuda pública de 10% (el doble del registrado en la década pasada), una depreciación del tipo de cambio de 6% (la depreciación del tipo de cambio en el período 1995–2912 fue de 1,2%) y un saldo primario para el sector público financiero de entre 1% y 1,5% del PIB (el promedio histórico en 1990–2012 fue de 1,4%), la deuda fluctuaría en torno a 30% del PIB. Dicho de otro modo, las proporciones de estrés respecto del comportamiento histórico de la economía peruana muestran que la deuda pública aumenta solo a 30% respecto de los niveles actuales.

  • Hay brechas sociales y de infraestructura importantes que deben zanjarse. Con la definición de una directriz estructural ex ante de –1% del PIB, resulta claro que los ingresos fiscales transitorios se invertirían para cerrar las significativas brechas sociales y de infraestructura que se registran en la actualidad, con un nivel elevado de rentabilidad económica y social.

La proyección multianual de los niveles de gasto no financiero del gobierno general puede calcularse combinando esta directriz ex ante para el resultado fiscal estructural del sector público no financiero con la proyección multianual de los ingresos estructurales del gobierno general, el saldo primario para las empresas públicas no financieras y el pago de intereses. Se emplea la siguiente ecuación clave:

donde GNFGGt es el gasto no financiero del gobierno general, compuesto por la suma de los ingresos estructurales del gobierno general, los ingresos de capital y el saldo primario de las empresas públicas (IEstructuralest, IKt y RPEmpresast, respectivamente), menos los intereses del servicio de la deuda (Interesest), y una directriz ex ante establecida para todo el mandato de gobierno respectivo.

Por su parte, la norma de gasto de los gobiernos regionales y locales establece que el crecimiento del gasto no financiero proyectado estará basado en el crecimiento promedio de los ingresos anuales propios durante los cuatro años anteriores.

Teniendo en cuenta que el gobierno nacional y los regionales y locales están comprendidos en el gobierno general, la norma de gasto no financiero del gobierno nacional queda determinada como la diferencia entre el gasto no financiero del gobierno general (definido en el ejercicio de ajuste cíclico) y el gasto no financiero de los gobiernos regionales y locales (definido por sus propias normas fiscales) para un período de tres años. Esto podría revisarse anualmente durante la elaboración del presupuesto, siempre y cuando no se produzcan cambios o modificaciones en la Declaración de Política Macrofiscal o en la metodología para calcular las cuentas estructurales.

Esta nueva definición de las normas del gasto responde a una delimitación más clara y transparente de las responsabilidades de los diversos niveles de gobierno, en un contexto de descentralización fiscal significativa. Cabe señalar que la norma de gasto del gobierno nacional comprende el gasto tanto corriente como de capital, con el objeto de fortalecer la coherencia entre el crecimiento del stock de capital público y el gasto en mantenimiento y equipos de ese stock. En este sentido, la Comisión de Fortalecimiento del Marco Macrofiscal informa que la distinción entre “inversión pública” y “gasto corriente” del sector público es endeble y en parte ficticia, porque algunas inversiones públicas no generan una rentabilidad social sustancial, mientras que muchos componentes del gasto corriente, como el mantenimiento de la infraestructura pública y el gasto en salud y educación, pueden generar un nivel de rentabilidad mayor. A continuación se describen los componentes principales de las normas:

  • Normas del gasto: La norma fiscal sobre el gasto no financiero del gobierno nacional otorga cierta flexibilidad para la determinación de los límites del gasto, y estos límites pueden así enmendarse en circunstancias muy específicas, con una verificación previa minuciosa. Estas circunstancias incluyen una respuesta contracíclica en el caso de producirse una desviación significativa del PIB de su nivel de 2% del PIB potencial o de mediano plazo, hasta un monto equivalente a 25% de la desviación estimada del PIB, o 0,5% del PIB. El hecho de establecer un límite para la respuesta contracíclica pretende moderar parcialmente o amortiguar el impacto. En el supuesto de una desviación importante del PIB respecto de su nivel potencial o de mediano plazo, podría activarse la cláusula de excepción que prevé la modificación de la directriz estructural ex ante, de modo que podría instrumentarse una respuesta contracíclica mayor. El establecimiento de un umbral de 2% del PIB potencial para implementar medidas contracíclicas obedece al objetivo de reservar la política fiscal para acontecimientos de baja probabilidad pero alto impacto. Por tanto, de acuerdo con este umbral, podrían haberse aplicado medidas fiscales contracíclicas en 2001, 2008 y 2009 para reducir la volatilidad del ciclo económico (gráfico 6.2).

  • Límites a los saldos no utilizados: La subejecución del gasto autorizado en el año anterior no puede superar 0,2% del PIB. Este límite es congruente con el monto promedio de inversiones continuas de los últimos siete años (0,25% del PIB). En la medida en que el gasto autorizado tenga origen en ingresos fiscales permanentes, este gasto debe poder ejecutarse a lo largo de un período de varios años; el límite de 0,2% del PIB pretende aportar previsibilidad al proceso de planificación presupuestaria.

  • Aumentos del gasto debido a cambios en el régimen fiscal: El gasto puede incrementarse si se producen cambios permanentes como resultado de medidas fiscales que generan cambios permanentes en los ingresos fiscales, de por lo menos 0,3% del PIB. La precisión de la estimación del impacto de estos cambios fiscales es corroborada por el Consejo Fiscal, para dotar a la gestión fiscal de una mayor transparencia.

Gráfico 6.2El Perú: Brecha de producción

(porcentaje del PIB potencial)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

El cumplimiento de las normas fiscales debe ir de la mano de medidas correctivas en el caso de producirse desviaciones. Esto fortalece el compromiso del marco macrofiscal con una gestión fiscal responsable. El nuevo marco macrofiscal considera dos tipos de medidas correctivas:

  • La primera medida correctiva propone la creación de una cuenta para compensar y corregir las desviaciones (denominada cuenta nocional en la bibliografía económica). Dicho de otro modo, en el caso de que el gasto acumulado por el gobierno nacional exceda los límites fijados por la norma fiscal para un año en particular, la desviación quedará consignada en esta cuenta nocional. Si el saldo acumulado en esta cuenta es inferior a 0,5% del PIB, el límite del gasto no financiero para el presupuesto nacional se reducirá al menos de forma proporcional en los dos años siguientes, siempre y cuando no esté proyectado un déficit del PIB negativo superior a 2% del PIB potencial. Si el saldo acumulado registrado en la cuenta teórica es superior o equivalente a 0,5% del PIB, la reducción del límite del gasto no financiero del gobierno nacional es inmediata. De esta manera, la cuenta para compensar y corregir desviaciones aplica sanciones automáticas en los casos de incumplimiento de las normas fiscales. Del mismo modo, para atenuar el incentivo perverso de posponer y trasladar la corrección a futuros gobiernos, se dispuso que el saldo de la cuenta nocional no debe ser mayor a 0,3% del PIB al término del mandato de un gobierno.

  • La segunda medida correctiva del marco macrofiscal, en consonancia con el objetivo de garantizar la sostenibilidad fiscal, propone que si se verifica o se prevé que la deuda pública del sector público será superior a 30% del PIB en los siguientes tres años, se modifiquen la Declaración de Política Macrofiscal y la directriz estructural ex ante del sector público no financiero a fin de incorporar medidas apropiadas que restrinjan el gasto o incrementen los ingresos, de modo tal de volver a un nivel de deuda inferior a este umbral dentro de un período no mayor a siete años. Debe mencionarse también que se estableció una norma de gasto para los recursos humanos (la norma de nóminas), que limita el gasto al umbral fijado, aplicando la tasa de crecimiento del PIB potencial en términos nominales al límite estimado de gasto no financiero en personal y jubilaciones del año anterior. Para determinar el límite nominal de este gasto, el Banco Central de Reserva del Perú estableció que ha de usarse el punto medio del rango de inflación objetivo.

El marco macrofiscal propuesto busca ser más flexible que el marco anterior, y se basa en un ejercicio de ajuste cíclico ex ante. Para ello, es necesario mejorar la transparencia de la gestión fiscal mediante la creación de un Consejo Fiscal. El propósito de este consejo es proporcionar análisis técnicos independientes de la política macrofiscal mediante la emisión de dictámenes no vinculantes sobre las siguientes cuestiones: 1) la modificación y el cumplimiento de las normas fiscales; 2) las proyecciones fiscales contenidas en el MMM; 3) los sucesos fiscales de corto y mediano plazo, y 4) la metodología para calcular las cuentas estructurales y el PIB potencial. Los informes emitidos por este Consejo Fiscal—que estará integrado por al menos tres profesionales independientes con vasta experiencia en temas fiscales—deberían publicarse y ponerse a disposición del público general.

En resumen, el nuevo marco macrofiscal fue diseñado para contemplar ajustes en función de posibles cambios estructurales que afecten a la economía peruana en el mediano plazo. Esta mayor discrecionalidad está sujeta a “restricciones”, en el sentido de que está acompañada por un Consejo Fiscal que actuará como auditor ex ante y ex post de la política fiscal. Queda pendiente una extensa agenda y, a los fines de implementar el nuevo marco macrofiscal, es preciso acometer cambios significativos en la operación del presupuesto del sector público.

Anexo 6.1 Cambios, Suspensiones y Excepciones de las Normas Fiscales
AñoNorma de gastoNorma de déficit
2000El déficit fiscal máximo no puede superar 2% del PIB1.
2001Se suspendió la aplicación de la norma de déficit numérico.
2002Se suspendió la aplicación de la norma de déficit numérico.
2003Se suspendió la aplicación de la norma de gasto fiscal.El déficit fiscal máximo no puede superar 2% del PIB2.
2004Se modificó el límite al gasto no financiero del gobierno general, de 2% a un nivel real de 3%.El déficit fiscal máximo no puede superar 1,5% del PIB3.
Se introdujeron siete normas fiscales para los gobiernos regionales y locales.
2005Se suspendió la aplicación de la norma de gasto fiscal.
2006Se suspendió la aplicación de la norma de gasto fiscal.
2007Se modificó la cobertura institucional del gobierno general al gobierno central, y la cobertura del gasto no financiero al gasto corriente (remuneración y bienes y servicios).
A partir de 2007 se emplea la meta del banco central (2%) en lugar del deflactor del PIB para calcular el crecimiento real del gasto.
2008Se amplió la definición de gasto corriente (remuneración, bienes y servicios, y jubilaciones) y se modificó el límite al gasto corriente de 3% a 4%.
2009Se suspendió la aplicación de la norma de gasto fiscal debido a la implementación del Plan de Estímulo Fiscal, y se fijaron límites provisorios (10% para 2009 y 8% para 2010).Se suspendió la norma de déficit fiscal debido a la implementación del Plan de Estímulo Fiscal, y se fijó un nuevo límite de 2% del PIB.
2010Se modificaron y redujeron las normas fiscales de los gobiernos regionales y locales (de siete a cinco normas)4.Se suspendió la norma de déficit fiscal debido a la implementación del Plan de Estímulo Fiscal, y se fijó un nuevo límite de 2% del PIB.
2011Se empleó el incremento del promedio anual del índice de precios al consumidor para Lima Metropolitana en lugar de la meta del banco central para calcular el crecimiento real del gasto corriente.
2012El gasto en mantenimiento de infraestructura y bienes y servicios de los programas sociales comprendidos en la planificación presupuestaria basada en resultados, y el equipamiento destinado al orden y la seguridad públicos quedaron excluidos del alcance del gasto corriente.
Se empleó el incremento del promedio anual del índice de precios al consumidor para Lima Metropolitana en lugar de la meta del banco central para calcular el crecimiento real del gasto corriente.
2013Se suspendió la aplicación de la norma de gasto fiscal.El saldo del sector público no financiero para 2013 no arrojó déficit5. Se registró un superávit de 0,9% del PIB.
Fuente: Normativa del Ministerio de Economía y Finanzas.

La Disposición Única Adicional Transitoria de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley No. 27245) establecía que el déficit fiscal máximo no podía superar 2% del PIB en 2000, o 1,5% del PIB en 2001.

La Segunda Disposición Adicional Transitoria de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) (Ley No. 27958, que reformó la Ley No. 27245) establecía que los déficits fiscales máximos del sector público no financiero de 2003 y 2004 no podían exceder 2% y 1,5% del PIB, respectivamente. El período de transición del déficit fiscal culminó en 2004. A partir de 2005, la norma del déficit fiscal se rigió por los límites establecidos en el Artículo 4(1) (b) de la LRTF (1% del PIB).

El Artículo 4(2) (d) y (e), y el Artículo 5-A del Texto Único Codificado de la Ley No. 27245 introdujeron siete normas fiscales para los gobiernos regionales y locales, que entraron en vigor en 2009.

El Decreto de Emergencia No. 108–2009 suspendió la aplicación de las normas fiscales para los gobiernos regionales y locales establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal para 2009 y 2010, y fijó normas fiscales para estos años (cinco normas). El efecto de esta disposición se hizo extensivo a los años siguientes mediante las Leyes de Presupuesto de 2011 y 2012.

Sexta Disposición Adicional Final de la Ley No. 29952, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para 2013. Según la misma disposición, esta norma se aplicó en reemplazo de las disposiciones del Artículo 4(1) (a) y (b) del Texto Único Codificado de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

Fuente: Normativa del Ministerio de Economía y Finanzas.

La Disposición Única Adicional Transitoria de la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (Ley No. 27245) establecía que el déficit fiscal máximo no podía superar 2% del PIB en 2000, o 1,5% del PIB en 2001.

La Segunda Disposición Adicional Transitoria de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) (Ley No. 27958, que reformó la Ley No. 27245) establecía que los déficits fiscales máximos del sector público no financiero de 2003 y 2004 no podían exceder 2% y 1,5% del PIB, respectivamente. El período de transición del déficit fiscal culminó en 2004. A partir de 2005, la norma del déficit fiscal se rigió por los límites establecidos en el Artículo 4(1) (b) de la LRTF (1% del PIB).

El Artículo 4(2) (d) y (e), y el Artículo 5-A del Texto Único Codificado de la Ley No. 27245 introdujeron siete normas fiscales para los gobiernos regionales y locales, que entraron en vigor en 2009.

El Decreto de Emergencia No. 108–2009 suspendió la aplicación de las normas fiscales para los gobiernos regionales y locales establecidas en la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal para 2009 y 2010, y fijó normas fiscales para estos años (cinco normas). El efecto de esta disposición se hizo extensivo a los años siguientes mediante las Leyes de Presupuesto de 2011 y 2012.

Sexta Disposición Adicional Final de la Ley No. 29952, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para 2013. Según la misma disposición, esta norma se aplicó en reemplazo de las disposiciones del Artículo 4(1) (a) y (b) del Texto Único Codificado de la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal.

Anexo 6.2 Fondo de Estabilización de Combustibles

El Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC) se creó para impedir que la volatilidad de los precios del crudo y sus derivados en el mercado internacional afectara a los precios internos y a los usuarios finales en el Perú. La evidencia empírica y la experiencia internacional sobre políticas de estabilización de precios de combustibles a base de petróleo en países importadores netos emergentes demuestran que un mecanismo como el del FEPC debería: 1) reducir la volatilidad de los precios internos de los combustibles a base de petróleo; 2) atenuar el impacto de las crisis de oferta sobre la economía interna; 3) reducir los costos fiscales para que no afecten la sostenibilidad fiscal; 4) generar beneficios directos para los segmentos más vulnerables de la población, y 5) impedir las distorsiones en los precios relativos (gráfico 6.2.1 del anexo) (Arze del Granado, Coady y Gillingham, 2010; Bacon y Kojima, 2008; Coady et al., 2009; FMI, 2008; Hamilton, 2005; IEA et al., 2010; Jiménez-Rodríguez y Sánchez, 2004; y Kojima, 2009).

Gráfico 6.2.1 Del AnexoEl Perú: Costo fiscal de los mecanismos de estabilización de los precios del petróleo, países seleccionados

(Porcentaje del PIB, 2013)

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

El FEPC establece una banda o rango de precios sobre la base de los precios de referencia de cada combustible que publica todas las semanas el organismo estatal que supervisa la inversión en energía y minería (OSINERGMIN). Así, cuando el precio de referencia de un combustible en particular supera un umbral máximo (o techo) determinado, el precio interno no aumenta; y cuando el precio de referencia se sitúa por debajo de un nivel mínimo (o piso), las refinerías mantienen sus precios internos para recuperar los montos que dejaron de percibir cuando los precios eran más elevados. De esta manera, cuando los precios exceden el nivel máximo (techo), las refinerías absorben los costos y esto es compensado por la recuperación del monto no percibido cuando los precios se sitúan por debajo del nivel mínimo (piso). Los activos del FEPC están formados por los aportes y los descuentos ofrecidos por las refinerías sobre los precios de sus productos, dependiendo de si los precios de referencia del combustible se sitúan por encima o por debajo de las bandas de estabilización de precios.

De acuerdo con la práctica internacional, el MEF ha venido reformando las operaciones del FEPC para reducir el nivel de discrecionalidad de sus operaciones, lograr una mayor transparencia y disminuir el costo fiscal. Ejemplos de estas reformas son el establecimiento de normas periódicas para actualizar precios, el aumento de las variaciones periódicas en las bandas de precios, la exclusión de segmentos específicos que no representan a segmentos vulnerables de la población y la exclusión de combustibles tales como la gasolina de alto octanaje y el gasohol. Estas medidas han ayudado a reducir el costo fiscal de manera significativa, y convertido al Perú en uno de los países con un costo fiscal más bajo asociado a los mecanismos de estabilización de precios de combustibles (gráfico 6.2.2 del anexo). Las reformas emprendidas para mejorar la operación del FEPC redujeron su costo fiscal total de aproximadamente 0,7% del PIB en 2011 a 0,04% en 2013.

Gráfico 6.2.2 Del AnexoEl Perú: Costo fiscal del Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles

(en millones de nuevos soles y dólares de EE.UU. por barril)

Fuentes: Ministerio de Energía y Minas, Ministerio de Economía y Finanzas y OSINERGIN.

Referencias

    Arze del GranadoJ.D.Coady and R.Gillingham. 2010. “The Unequal Benefits of Fuel Subsidies: A Review of Evidence for Developing Economies.Working Paper 10/202International Monetary FundWashington, DC.

    BaconR. and M.Kojima. 2008. “Coping with Oil Price Volatility.World Bank Energy Sector Management Assistance Program Working PaperAugustWorld BankWashington, DC.

    BlanchardO.1990. “Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators.OECD Working Paper No. 79Organisation for Economic Co-operation and DevelopmentParis.

    BuiterW.1985. “A Guide to Public Sector Debt and Deficits.Economic Policy: A European Forum1 (November): 1379.

    CoadyD.J.Arze del GranadoL.EyraudH.JinV.ThakoorA.Tuladhar and L.Nemeth. 2012. “Automatic Fuel Pricing Mechanisms with Price Smoothing: Design, Implementation, and Fiscal Implications.IMF Technical Note and ManualDecemberInternational Monetary FundWashington, DC.

    HamiltonJ.2005. “Oil and the Macroeconomy.” In The New Palgrave Dictionary of Economics edited by StevenN. Durlauf and Lawrence E.Blume. New York: Palgrave-Macmillan.

    International Energy Agency Organization of Petroleum Exporting Countries Organisation for Economic Co-operation and Development and the World Bank. 2010. “Analysis of the Scope of Energy Subsidies and Suggestions for the G-20 Initiative.Paper prepared for the G-20 meetingTorontoJune.

    International Monetary Fund. 2008. “Food and Fuel Prices—Recent Developments, Macroeconomic Impact, and Policy Responses.Prepared by the Fiscal Affairs Policy Development and Review and Research Departments. June30. http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2008/063008.pdf.

    Jiménez-RodríguezR. and M.Sánchez. 2004. “Oil Price Shocks and Real GDP Growth Empirical Evidence for some OECD Countries.ECB Working Paper No. 362European Central BankFrankfurt.

    KojimaM.2009. “Governments Response to Oil Price Volatility: Experiences of 49 Developing Economies.Extractive Industries for Development Series No. 10. World BankWashington, DC.

    Technical Commission for the Improvement of the Macrofiscal Framework (Comisión Técnica para el Perfeccionamiento del Marco Macrofiscal). 2013. “Marco Macrofiscal del Perú, propuestas para fortalecerlo.Research Document of the Ministry of Economy and Finance of Peru. July.

La LPTF se sancionó en diciembre de 1999 con el No. 27245.

La norma de gasto no financiero se aplicó al gobierno general y limitaba su crecimiento a la tasa de inflación anual promedio más 2 puntos porcentuales, en tanto que la norma de déficit comprendía al sector público consolidado, cuyo déficit fiscal no podía superar 1% del PIB. Cabe destacar que esta última norma estuvo sujeta a enmiendas o suspensiones en los primeros años, lo que reflejó una convergencia gradual hacia el límite numérico.

Véanse también el Decreto Supremo No. 151–2004-EF (Reglamento de la LRTF), el Decreto Supremo No. 066–2009-EF (Texto Único Codificado de la LRTF), y el Decreto Supremo No. 073–2009-EF (Anexo de definiciones).

Ley No. 27958, sancionada en mayo de 2003.

Con respecto al proceso de descentralización fiscal, debe señalarse que la primera elección directa de autoridades regionales tuvo lugar en 2002, y sus mandatos comenzaron en 2003 por un período de cuatro años. El capítulo 10 presenta una descripción más detallada del proceso.

Véase el capítulo 8 sobre las reformas fiscales.

Según el Artículo 13 del Texto Único Codificado de la LRTF, el 31 de mayo de cada año el MEF debe presentar ante el Congreso y publicar una Declaración de Responsabilidad Fiscal referida al año anterior, en la cual se analicen los ingresos, los gastos, el resultado fiscal y su financiamiento, así como otros indicadores macroeconómicos, comparándoselos con las proyecciones del MMM del año anterior. También se evalúa el cumplimiento de las normas macrofiscales.

También se estableció una norma de endeudamiento, que básicamente debe cumplirse siempre, y normas para los años de elecciones con el objeto de distribuir las responsabilidades del gasto entre las administraciones entrantes y salientes, en los años en los que el gobierno nacional cambia de administración (es decir, fines de julio de cada año electoral).

La Comisión de Fortalecimiento del Marco Macrofiscal se creó a través de la ley No. 29854.

Las posiciones del balance general de los gobiernos regionales y locales son los recursos no utilizados acumulados de ejercicios fiscales anteriores, en los cuales la fuente principal de financiamiento es el pago del canon (50% del impuesto sobre la renta del año anterior) y las regalías de parte de los sectores extractivos tales como la minería y el gas. A fines de 2013, las posiciones del balance general de los gobiernos regionales y locales equivalían a S/. 7.400 millones (1,4% del PIB).

Los ingresos provenientes de los sectores de minería e hidrocarburos comprenden el Impuesto sobre la renta Categoría 3, ajustes, regalías, el Impuesto especial a la minería, el Gravamen especial a la minería y el Remanente de utilidades mineras.

Las contingencias explícitas son los pasivos formalizados en un instrumento legal. También comprenden los pasivos en forma de Certificados en Reconocimiento del Derecho a Pagos Anuales por Obras emitidos por el licenciante, en los cuales se certifica y acredita su obligación de pago directa, general, incondicional e irrevocable.

La norma fiscal vigente para 2013 establece que el saldo fiscal del sector público no financiero no puede ser negativo. Las normas subnacionales se basan en las disposiciones del Decreto de Emergencia No. 108–2009, publicado el 9 de noviembre de 2009.

El Grupo de Trabajo Técnico fue creado por la Resolución Ministerial No. 373–2013-EF/10 para proporcionar recomendaciones técnicas respecto de la metodología utilizada en el cálculo de los resultados estructurales, y su informe se publicó el 24 de diciembre de 2013.

Se llevó a cabo un ejercicio estándar de sostenibilidad fiscal sobre la base del trabajo realizado por Buiter (1985) y Blanchard (1990).

Definimos a las tasas de interés real sobre la deuda interna y externa expresada en moneda local como rtd=(1+itd)(1+πt)1y rtE=(1+it*)(1+et)(1+πt)1, que da como resultado un interés promedio ponderado por la composición de la deuda pública.

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