Perú
Chapter

Capítulo 5. La función de las políticas fiscales en la transformación del Perú

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Svetlana Vtyurina

El déficit fiscal promedio del sector público no financiero en el Perú aumentó a un sorprendente 8,5% del PIB en la década de 1980, cuando se alternaron períodos de expansión fiscal con intentos desanimados y efímeros de ajustes fiscales. Para 1990, ante una inflación galopante y trastornos económicos masivos no quedó más opción que enfrentar serios desequilibrios macroeconómicos mediante rigurosas políticas de ajuste. Las medidas de austeridad y las reformas profundas de carácter estructural e institucional dieron sus frutos, ya que el déficit fiscal se moderó a un promedio de 3% del PIB en la década de 1990, para llegar a una posición de equilibrio a principios de la década de 2000y registrar cifras superavitarias entre 2000 y 2014. Desde entonces, los recuerdos más dolorosos de fines de la década de 1980, y las lecciones aprendidas a partir de la aplicación de políticas adecuadas, han regido la conducta de la política macroeconómica y las reformas institucionales. Esto ha permitido que el Perú alcanzara tasas excepcionales de crecimiento y afianzara su posición entre los países de mercados emergentes más resistentes a las crisis en el mundo, acumulando importantes protecciones fiscales y monetarias, y gozando de un sólido entorno económico y empresarial. De cara al futuro, el Perú está en condiciones de hacer frente a desafíos tanto externos como internos en la aplicación de la política fiscal.

Los desafíos que enfrenta el Perú en la gestión de la política fiscal giran en torno a tres pilares: 1) la recaudación de impuestos y gestión de políticas, 2) el establecimiento de prioridades y ejecución del gasto y 3) la administración de la deuda (lo que explica las limitaciones presupuestarias debido a consideraciones de índole de financiamiento). La política fiscal repercute en la economía en general a través de la influencia que los impuestos y el gasto tienen en la inflación, la demanda agregada y el empleo, como así también en el ingreso y el nivel de vida, lo que se ve afectado por la gestión del gasto social y de infraestructura en el Perú (Santa Maria, Saavedra y Burga, 2009).

Este capítulo analiza las iniciativas emprendidas en la política fiscal del Perú por seis administraciones en relación con los pilares arriba indicados a lo largo de un período de más de 30 años. Pone de manifiesto los efectos que las reformas realizadas en las décadas de 1990 y 2000 han tenido en la evolución de la política fiscal a futuro, y concluye analizando los futuros desafíos que enfrenta la gestión de la política fiscal.

Los Años Turbulentos de la Década de 1980

Las difíciles condiciones externas y la expansión del Estado

El segundo gobierno del Presidente Fernando Belaúnde (1980–1985) heredó condiciones económicas difíciles, incluida una inflación de 60%. Hacia fines de julio de 1980, el gobierno anunció un programa ambicioso para aumentar el crecimiento mediante la eliminación de distorsiones, la aplicación de medidas de disciplina fiscal para suprimir la inflación y la adopción de medidas para preservar una posición externa viable1. Sin embargo, cuando el precio de los metales cayó en 1981, el gobierno redujo el impuesto sobre las exportaciones y eximió totalmente a las empresas mineras del impuesto a fin de apuntalar el sector exportador. A modo de compensación, se aumentaron otros impuestos y se modificaron las escalas, tasas y deducciones—lo que no impidió una disminución inmediata de la relación impuestos/PIB—, aunque con eficacia limitada. Los cambios complicaron aún más un sistema tributario que ya era complejo y engorroso. La proporción de la recaudación impositiva en relación con el PIB descendió de un nivel excepcionalmente elevado de 18,6% en 1980 a 12,2% del PIB hacia fines de 1983, aunque en promedio se mantuvo firme durante la primera mitad de la década (cuadro 5.1).

Cuadro 5.1Composición de los ingresos públicos tributarios, 1970–2013(porcentaje del PIB)
1970–791980–851985–891990–992000–092010–13
Total14,215,111,713,214,316,1
Impuesto a la renta3,83,22,32,54,76,8
Impuesto sobre el capital0,70,60,50,30,0
Impuesto a las exportaciones0,90,90,20,0
Impuesto a las importaciones2,73,22,31,61,10,3
Impuesto general a las ventas (IGV)4,14,42,45,47,48,6
Locales3,02,61,53,14,24,8
Importaciones1,11,80,92,33,23,8
Impuesto selectivo al consumo (ISC)1,63,24,22,81,71,0
Combustibles0,72,22,51,71,10,5
Otros ingresos0,91,01,71,10,60,5
Otros ingresos0,80,80,81,21,11,3
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.
Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

A pesar de los esfuerzos iniciales por mantener la disciplina fiscal, el gobierno vio la necesidad de un programa de inversión pública de gran magnitud, además de un aumento de las erogaciones reales con destino a empleados de la educación y la salud pública, tras un período de recortes en los servicios sociales. En particular, a fin de retener al personal idóneo, se aumentó la remuneración real de los empleados públicos calificados y, posteriormente, se decretaron importantes ajustes salariales generales a empleados del sector público y trabajadores del sector privado no sindicalizados con frecuencia trimestral. En gran medida, esos incrementos generales neutralizaron el impacto de los ajustes correctivos de precios de varios artículos básicos del rubro de alimentos, y contribuyeron a que continuara la inflación.

El programa de inversión del gobierno era muy ambicioso, preveía una inversión pública equivalente a alrededor de 10% del PIB en las áreas de comunicaciones, riego, carreteras y defensa (para combatir el narcotráfico y el terrorismo), todo ello con el objetivo de promover la actividad del sector privado. La inversión (incluida la inversión de empresas estatales) efectivamente aumentó, de 7% del PIB en la década anterior a 10% en 1982–1983. Sin embargo, estos esfuerzos se vieron socavados por una precaria capacidad de administración para sostener la ejecución de proyectos, y así la inversión volvió a caer a 7,4% del PIB para fines de 1985.

Ante estas grandes erogaciones, el gobierno reconoció que era fundamental ejercer un control riguroso sobre el resto de las categorías del gasto corriente para mejorar la asignación de los recursos del sector público. Con ese fin, las autoridades adoptaron varias medidas, entre las que se incluyeron 1) realizar una importante reforma de los mecanismos de planificación presupuestaria, gestión de la liquidez y seguimiento de los programas estatales del gobierno central; 2) disponer que todas las empresas principales del Estado operaran en el marco de una nueva ley destinada a mejorar su eficiencia operativa2, y 3) mejorar y centralizar un sistema de aprobación y contabilización de toda la deuda interna y externa del sector público. Como resultado, el gasto público corriente no financiero descendió de 13,7% del PIB en 1980 a 12,5% en 1984 (gráfico 5.1). Pero el gasto total del sector público siguió promediando 27% del PIB en la primera mitad de esa década, frente a un promedio de 22% en la década de 1970. El déficit alcanzó un máximo histórico de 11,6% del PIB en 1983, de la mano de un mayor gasto primario y por pago de intereses, pero descendió a 7,9% para fines de 1984.

Gráfico 5.1Gasto y saldo fiscal, 1970–2013

(promedios simples, como porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

Las políticas de expansión fiscal y los costos más elevados del endeudamiento externo ejercieron presión sobre el financiamiento. En un principio, el gobierno procuró atraer financiamiento del sistema bancario (al tiempo que limitaba el crédito al sector privado, presumiblemente para controlar la inflación); luego, usó fondos de la seguridad social, y, por último, recurrió a emisión monetaria del banco central. Esto contribuyó a crear presiones inflacionarias en la segunda mitad de la década de 1980 y encareció enormemente la deuda externa debido a la devaluación de la moneda (gráfico 5.2). La relación deuda pública externa/PIB se duplicó ampliamente de 14% del PIB en 1979 a alrededor de 30% en 1985. Al depender tanto de la deuda, la trayectoria ascendente de los pagos de intereses se tornó insostenible, al duplicarse de 13% del gasto total en la década de 1970 a 25% en 1980. Aunque el déficit fiscal primario se redujo de 4,9% del PIB en 1983 a 0,7% para fines de 1984, la inflación llegó a 110% para fines de 1984.

Gráfico 5.2Financiamiento de los saldos del sector público no financiero, 1970–2013

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

Empeoran las condiciones

El primer gobierno de Alan García (1985–1990) adoptó varias políticas que procuraron simultáneamente reducir la inflación e impulsar el crecimiento (mediante un incremento de los salarios reales y las transferencias y una reducción de impuestos), que no tuvieron resultados satisfactorios3.

Se implementó una política de ingresos que aumentaba los salarios reales para mejorar la distribución del ingreso al otorgar salarios proporcionalmente más altos a los segmentos más pobres de la población. Se unificó el salario mínimo entre sectores y regiones, y se lo aumentó en alrededor de 50% a valores reales. Por otra parte, el gobierno ordenó aumentos generales del salario para empleados no sindicalizados del sector privado y para los empleados del sector público. Los salarios y transferencias del sector público aumentaron en 2 puntos porcentuales del PIB para representar 80% del gasto no financiero. Los salarios reales del sector privado, incluidas las horas extras, aumentaron 22% y 30%, respectivamente, en 1986.

En materia de recaudación, se recortaron algunas tasas impositivas y se eliminaron varios impuestos. La reforma del impuesto a la renta y del impuesto sobre el patrimonio contribuyó a simplificar el sistema al eliminar varias exenciones y otros incentivos impositivos. También se redistribuyó la carga fiscal mediante una mayor progresividad del sistema y al dispensar un tratamiento impositivo preferencial a los sectores agrícola y pesquero. Sin embargo, la recaudación tributaria cayó rápidamente (cuadro 5.1).

No obstante, el gasto de capital descendió debido a problemas de financiamiento, capacidad de implementación e incertidumbre, y la inversión pública cayó a 4% del PIB sobre el final de la década. Esto se hizo palpable especialmente en las empresas del Estado, pues su gasto se redujo a la mitad al finalizar la década. Los intereses pagados por la deuda se mantuvieron en el orden de 6% del PIB, lo que constituye entre 50% y 70% del déficit total. A raíz de restricciones externas de financiamiento, se recurrió cada vez más a financiar los déficits con emisión monetaria del banco central, una política que alimentó la inflación, y a aumentar los retrasos de pagos a acreedores, proveedores y trabajadores. Al mismo tiempo, la administración trató de poner un freno a la inflación mediante el control directo de los costos, en tanto que las tarifas públicas se mantuvieron intactas y algunos precios de servicios públicos se redujeron sin ajustes en los costos de los insumos de las empresas de servicios. Esto provocó una erosión de las ganancias y creó la necesidad de posteriores subsidios del gobierno.

Hacia fines de 1987, el gobierno realizaba ajustes a impuestos y a los precios del sector público cada vez con mayor frecuencia. Sin embargo, estas medidas no se incorporaron a una estrategia integral y no fueron adecuadas para reducir el déficit fiscal y cuasifiscal de manera permanente. Esto obedeció a que las variaciones en los precios del sector público se vieron contrarrestadas por aumentos de costos derivados de los intentos del gobierno por mantener el nivel del salario real mediante una indexación retroactiva. Al mismo tiempo, otros ingresos públicos disminuyeron en términos reales debido a los desfases de la recaudación y a la reducción de las importaciones.

En un esfuerzo por frenar el deterioro de la economía, el gobierno tomó medidas adicionales en septiembre de 1988, entre las que se incluyeron un aumento de los precios del petróleo de 300%, incrementos de los precios subsidiados de los alimentos del orden de 100%–250%, un aumento de las tasas del IVA y del impuesto sobre el capital y un impuesto temporal a las exportaciones, un impuesto sobre los saldos en cuentas corrientes y un impuesto excepcional de 2,5% sobre los ingresos de las empresas. Al mismo tiempo, se decretaron aumentos para la mayoría de los salarios de entre 50% y 100% y el salario mínimo se incrementó en 150%. Hacia fines de 1988, el déficit fiscal alcanzó 10% del PIB. A pesar de los ajustes tarifarios para las empresas del Estado, sus costos crecían a una tasa más alta, lo que derivó en un alto déficit sin precedentes de 5,1% del PIB. Sin acceso al financiamiento, el gobierno obligó al sector privado a prestar al gobierno mediante compras obligatorias de bonos del Estado por un valor equivalente a 30% de sus ganancias brutas (este programa provocó reacciones muy negativas del sector privado y pronto fue descontinuado).

Hacia fines de la década de 1980, la carga fiscal cayó unos 7 puntos porcentuales del PIB, y la deuda externa privada y pública total—incluidos los pagos atrasados de intereses y los intereses moratorios sobre pagos atrasados—se estimaba en US$19.300 millones, lo que equivalía a 104% del PIB. Unos dos tercios de la deuda estaban en mora.

Recuperación y Estabilización Durante las Décadas de 1990 y 2000

“Terapia de shock” en el Perú

El 8 de agosto de 1990, el primer gobierno de Alberto Fujimori (1990–1995) anunció una serie de medidas que incluían un incremento de 3.000% en los precios de la gasolina (en un intento por elevar la recaudación del gobierno), fuertes ajustes al alza de los precios de alimentos y del sector público y una gran devaluación4. Se dispuso un programa de emergencia de 90 días que también incluyó la eliminación de los controles de capital, políticas monetarias rigurosas y una gestión diaria del efectivo por parte del Tesoro.

Si bien el “Shock de Fujimori” fue bien recibido por la comunidad internacional, seguía habiendo atrasos en los pagos a instituciones multilaterales y acreedores oficiales por valor de US$2.000 millones, y esto impedía un rápido restablecimiento del capital oficial. El gobierno comenzó a saldar los atrasos con el FMI a través del Programa de Acumulación de Derechos, negoció la reanudación de financiamiento con el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo y logró acceder a préstamos en 19925. Se realizaron cambios drásticos al sistema tributario para 1993; entre ellos, se introdujo el impuesto mínimo a la renta. De igual importancia, en 1991, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria inició una reforma estructural integral que incluyó cambios en su estructura jurídica. En particular debido a estas reformas, la recaudación tributaria aumentó 4 puntos porcentuales para 1994, a 13,5% del PIB (cuadros 5.1 y 5.2)6.

Cuadro 5.2Medidas tributarias seleccionadas aplicadas durante el ajuste
Se redujo la cantidad de impuestos de 68 a 4 (impuesto general a la venta, impuesto selectivo al consumo, impuesto a la renta y aranceles).
Se amplió la base del IGV para incluir hidrocarburos y determinados servicios.
Se suspendieron 41 beneficios y exenciones del impuesto general a la venta y del impuesto selectivo al consumo.
Se aumentó la tasa del IGV de 12% a 14%, luego a 16% y 18% (luego se dejó sin efecto).
Se redujo la tasa del impuesto a la renta de 35% a 30% para empresas y se derogaron muchas exenciones.
Se amplió la base del ISC para incluir a las instituciones financieras.
Se aplicó un impuesto temporal sobre los intereses devengados por cuentas en moneda extranjera.
Se crearon impuestos adicionales tales como los aportes de capital y el impuesto sobre bienes garantizados.
Se redujo la dispersión de las tasas arancelarias y se eliminaron varios impuestos aduaneros.
Se redujo la tasa del impuesto a la renta para personas naturales y la tasa máxima para grandes contribuyentes a 60%.
Fuente: Compilación de la autora.
Fuente: Compilación de la autora.

El gobierno también implementó mecanismos de control del gasto mediante la creación de un comité de gestión de efectivo con la participación del Tesoro, el Banco Central de Reserva del Perú y el Banco de la Nación (que hasta entonces había operado como agente fiscal del gobierno). El gasto corriente del gobierno central se redujo mediante la implementación de un programa de retiro voluntario de empleados, que más tarde fue complementado con reducciones obligatorias del personal. Durante 1991, prácticamente 50.000 empleados fueron desvinculados o renunciaron mediante el programa de retiro voluntario; se redujo así la plantilla del gobierno central a una dotación de alrededor de 800.000 empleados. Este programa finalizó en enero de 1992 y fue luego adoptado por las empresas del sector público. Más aún, se eliminó la indexación retroactiva de salarios. Los déficits comenzaron a financiarse con los ingresos provenientes de las privatizaciones (recuadro 5.1).

A raíz de estos cambios, los préstamos de las instituciones financieras internacionales se reanudaron en 1993. El Perú también logró negociar condiciones y términos extraordinarios para la reprogramación de pagos y atrasos de pagos a los acreedores bilaterales del Club de París7. Asimismo, el país pudo recomprar una tercera parte de su deuda en poder de acreedores comerciales en el mercado secundario. A partir de entonces, el gobierno apuntó a consolidar los avances hechos desde agosto de 1990 en cuanto a estabilizar la economía; para ello amplió el alcance de las reformas estructurales. Las reformas en el área fiscal preveían, entre otras medidas, abrir el sistema de seguridad social para permitir la participación del sector privado y reformar las empresas públicas y los bancos oficiales.

Un control más riguroso del gasto, el aumento de la recaudación tributaria y una reducción de los pagos por concepto de intereses condujeron al primer superávit primario en 1990, y un superávit presupuestario general hacia 1997. Para 2001, la proporción del gasto total correspondiente a pago de intereses se había reducido a 12%.

No obstante, a fines de la década de 1990, las dificultades fiscales relacionadas con una coyuntura externa desfavorable dieron lugar a la sanción de políticas internas de corte expansivo. En la primera mitad de 1998, el fenómeno climático de El Niño tuvo un impacto significativo en la industria de la pesca y las exportaciones del sector, lo que redujo posteriormente la recaudación impositiva. El contagio financiero afectó a la economía peruana a mediados de 1998 ya que los bancos extranjeros recortaron considerablemente las líneas de crédito disponibles para bancos peruanos tras desatarse la crisis rusa. En consecuencia, la economía entró en recesión. Al contraerse la actividad económica, se redujo la recaudación tributaria, justo cuando se reducía la tasa del impuesto sobre el arroz y la tasa del impuesto de solidaridad, y se eliminaba el impuesto sobre el patrimonio. El gasto corriente no relacionado con intereses (por ejemplo, educación y jubilaciones) se incrementó en un punto porcentual del PIB hacia finales de 2000 ya que el ciclo económico coincidió con el ciclo político pre-electoral de 2000. Como consecuencia, la posición fiscal se deterioró para llegar a un déficit fiscal global de 3,2% del PIB tanto en 1999 como en 2000.

Recuadro 5.1Programa de privatizaciones del Perú

El gobierno peruano desarrolló un programa fundamental en 1991 para desprenderse de todas sus tenencias en 180 empresas del Estado. El 9 de septiembre de 1991 se modificó el marco jurídico entonces vigente a fin de dar cabida a cuatro posibles enfoques diferentes para encarar el proceso de privatizaciones—venta directa, ofertas minoritarias de participaciones a inversionistas nacionales y extranjeros, acuerdos de participación, acuerdos de servicio y similares, y conclusión de las actividades y operaciones—y establecer los nuevos procedimientos correspondientes.

Se creó una comisión de alto nivel para las privatizaciones (COPKI) con las facultades para centralizar e implementar el programa de privatizaciones. Asimismo, se introdujo una legislación durante el segundo semestre de 1991 que exigía a los directivos de varias empresas públicas (Aeroperu, Ecasa, Enapu, Enatru, Enfersa, Fertisa) reducir considerablemente los costos operativos y la dotación de empleados, y desarrollar un plan estratégico para la empresa.

Entre 1992 y 2007, los ingresos de las privatizaciones acumulados ascendieron a 16,7% del PIB, y 80% de las desinversiones se llevaron a cabo durante el mandato del Presidente Alberto Fujimori.

Para ratificar ante el público la naturaleza temporal de las medidas de relajación fiscal e impedir la recurrencia de tales políticas, el gobierno introdujo la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal (LPTF) en 1999, que fijaba límites para los déficits y el crecimiento del gasto durante años pre-electorales, establecía un objetivo de deuda y creaba un Fondo de Estabilización Fiscal8. Si bien el stock de deuda pública total descendió considerablemente, aún se situaba en el orden de 45% del PIB a fines de 2001, y la deuda externa representaba alrededor de 70% de la deuda pública total. La mayor parte de la deuda era de largo plazo, pero los costos del servicio de la deuda seguían siendo altos, y entre las vulnerabilidades se encontraban la exposición al riesgo de tipo de cambio y los riesgos de renovación, los que sometían a la deuda a vaivenes en la confianza de los inversionistas extranjeros.

Manteniendo la estabilidad

A pesar de los reveses de fines de la década de 1990, el Perú inició el siglo XXI con fundamentos económicos más fuertes que en cualquiera de las tres décadas previas9. Sin embargo, las limitaciones persistían, entre ellas la credibilidad limitada de las políticas tras un largo historial de inestabilidad política, la ausencia de una trayectoria gubernamental en el cumplimiento de las nuevas normas fiscales y la incertidumbre en materia de políticas debido a los cambios continuos del régimen tributario y sus regulaciones que malograban las oportunidades de atraer inversión extranjera. Por otro lado, había poco consenso interno en cuanto a la reforma del sistema previsional, los planes de privatización o un sistema judicial ineficiente y las débiles instituciones de gobiernos locales.

Para aumentar la recaudación impositiva en descenso, producto de las crisis externas, el gobierno del Presidente Alejandro Toledo (2001–06) introdujo otro grupo de medidas impositivas y la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria llevó a cabo varias reformas estructurales. La consiguiente recuperación de la actividad económica, una mejor recaudación y administración tributaria y los términos de intercambio positivos condujeron a un aumento de 1 punto porcentual en la relación impuesto/PIB, a 14,4% en 2005 (cuadro 5.1). En materia de gasto público, las reformas se centraron en mejorar la eficiencia del gasto y en optimizar el uso de los recursos públicos. Esto incluyó el establecimiento del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) a fin de identificar proyectos de inversión tanto en áreas sociales como económicas.

La fuerte recaudación tributaria permitió aumentar el nivel del gasto corriente y, en particular, los salarios y jubilaciones, que para 2003 representaban 70% del gasto en esta categoría. Sin embargo, el objetivo de continuar el proceso de consolidación fiscal llevó a una reducción del gasto de capital a niveles no vistos desde la década de 1970, que llegó a situarse en 3% del PIB para fines de 2004. La austeridad no fue la única razón de tal reducción; esta también reflejaba problemas con la ejecución del gasto en todos los niveles de gobierno, con tasas de ejecución en el ámbito regional de solo 55% del gasto total asignado. Esto obedeció, en parte, al proceso incipiente de descentralización que comenzó en 2003–04, mediante el cual los recursos y las responsabilidades fiscales se transfirieron a los gobiernos regionales y locales10. Sin embargo, para 2010 el gasto de capital se duplicó a alrededor de 6,1% del PIB, y más de 40% se ejecutaba en el orden local (gráfico 5.3).

Gráfico 5.3Inversión del sector público no financiero

(porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú; Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) del Ministerio de Economía y Finanzas, y otros organismos públicos.

Así pues, los superávits primarios, que se habían evaporado en los cuatro años anteriores, se restablecieron en 2003 y desde entonces han continuado. El Perú volvió a registrar un superávit global en 2006 (tras una observación excepcional en 1997) y solo se invirtió durante la crisis financiera mundial de 2008–09. Gran parte de la mejora del saldo global en el transcurso de dos décadas obedeció a la reducción de los pagos de intereses, de un nivel sin precedentes de casi 9% del PIB a menos de 1,5% entre 1990 y 2009 (gráfico 5.4). Los niveles de deuda y su costo se recortaron considerablemente (recuadro 5.2).

Gráfico 5.4Saldos del sector público no financiero

(porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

Los altos precios de los metales, los superávits fiscales, la gestión fiscal prudente y la incapacidad de los gobiernos regionales para gastar de las transferencias del gobierno central se conjugaron para generar una gran acumulación de ahorro. Los recursos del Fondo de Estabilidad Financiera aumentaron considerablemente hasta cerca de 4% del PIB. En 2000, el ahorro totalizaba US$100 millones; para 2013, había crecido a US$8.600 millones (gráfico 5.5).

Gráfico 5.5Depósitos del sector público

(porcentaje del PIB)

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Recuadro 5.2Logros en la gestión de la deuda

El sólido desempeño de la economía le permitió al Perú volver a los mercados de capital en 2002 tras 70 años de ausencia. El país emitió un bono a 10 años por US$500 millones en ese año, combinado con el rescate de bonos Brady por un valor de US$930 millones. Esto redujo los costos de servicio de la deuda, aunque a expensas de acortar los vencimientos. De igual importancia, el gobierno adoptó una serie de medidas para optimizar la política de gestión de la deuda.

En 2003, se puso en marcha el Programa de Formadores de Mercado para desarrollar un mercado interno de deuda pública y profundizar los mercados financieros. La aplicación de este programa generó mayor liquidez para los bonos soberanos y el establecimiento de una curva de rendimientos de deuda soberana que sirve como referencia para las emisiones del sector privado en moneda local.

A fines de 2009, el sector público aprovechó las mejores condiciones del mercado mundial y emitió deuda (por US$2.000 millones) para la prefinanciación de operaciones y para el reembolso total de la deuda que el Perú mantenía con el Club de París.

Para mejorar la gestión de la deuda pública y optimizar los procedimientos jurídicos y administrativos relacionados, el gobierno fortaleció la Dirección Nacional de Deuda Pública (actualmente la Dirección General de Deuda y Tesorería Pública) y mejoró el marco reglamentario. La deuda descendió de 50% a 20% del PIB en un lapso de 10 años, de 2003 a 2013 (gráfico 5.2.1).

Gráfico 5.2.1Deuda pública

(porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

El Perú recibió una calificación con grado de inversión de las principales agencias de calificación en 2008–09. Fitch Ratings calificó los instrumentos peruanos con grado de inversión en abril de 2008, seguido por Standard & Poor’s en julio del mismo año y Moody’s Investors Service en diciembre de 2009. La calificación de grado de inversión le permitió al Perú acceder a nuevas fuentes de financiamiento a tasas de interés más bajas. Esto tuvo repercusiones positivas para toda la economía y fomentó mayores inversiones y un crecimiento sostenible, lo que se tradujo en un rendimiento más bajo y la ampliación del vencimiento de los bonos soberanos (gráfico 5.2.2).

Gráfico 5.2.2Curva de rendimientos de deuda soberana, 2001–2013

(porcentaje)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

El gobierno también implementó una serie de cambios institucionales importantes que se describen a continuación.

  • Se introdujeron grandes cambios al sistema previsional. Se eliminaron los regímenes inequitativos que constituían un riesgo significativo para la sostenibilidad fiscal, pues recibían aportes muy bajos de los beneficiarios que no estaban acordes con los beneficios que estos recibían al jubilarse. Más aún, en algunas instancias, la jubilación recibida por el beneficiario era igual al último salario recibido, lo que requería un número menor de años de servicio y no incluía una edad mínima de jubilación. Se estima que la eliminación de estos regímenes en el marco de la reforma del sistema previsional generó ahorros fiscales de más de US$5.000 millones en valores actuales.

  • Se mejoró el acceso a la información pública, en especial la información relacionada con las cuentas fiscales. La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública sancionada en 2002 procuró generar mayor transparencia en la gestión de las finanzas públicas mediante el establecimiento de mecanismos para acceder a la información fiscal; para ello se exige al Ministerio de Economía y Finanzas que publique información tal como estadísticas fiscales, informes institucionales sobre políticas fiscales y el marco macrofiscal plurianual (y la medida en que es congruente con el presupuesto anual).

  • En 2007 se introdujo la planificación presupuestaria basada en resultados y se estableció un plan para su aplicación gradual en todos los niveles de gobierno. La planificación presupuestaria basada en resultados constituyó un nuevo enfoque para la preparación del presupuesto público ya que los programas de gasto que debían financiarse con recursos públicos eran diseñados, ejecutados y evaluados en función de sus efectos sobre la población, en especial los segmentos más vulnerables. Este enfoque ha tenido gran éxito, en especial con el Programa de Nutrición destinado a reducir la desnutrición crónica entre niños menores de cinco años de edad y el Programa de Salud Neonatal para reducir la mortalidad materna y neonatal.

Tras un crecimiento excepcionalmente elevado de 9,8% en 2008, la actividad en el Perú se desaceleró considerablemente en 2009 debido a la crisis mundial. El sólido marco de políticas del Perú y su respuesta proactiva fueron fundamentales para limitar el impacto de la crisis al evitar una contracción del crédito, apoyar la actividad económica y sostener el empleo. A mediados de 2009, el gobierno anunció el Plan para Mantener el Crecimiento Económico, el Empleo y Aliviar la Pobreza durante una Crisis Mundial, el cual presentó un conjunto de medidas fiscales equivalentes a casi 3% del PIB que podrían estar listas para su implementación si las condiciones lo justificaban (cuadro 5.3). El ingente estímulo fiscal—principalmente para proyectos de infraestructura y mantenimiento que se autofinanciaban esencialmente con activos financieros fiscales—tenía por objetivo sostener la demanda interna, impulsar la confianza empresarial y mantener el empleo. El plan fiscal también incluyó medidas de contingencia, incluidas garantías para apoyar a las empresas, los exportadores y las instituciones financieras más pequeñas, que finalmente no fueron necesarias. El gobierno también movilizó el acceso a líneas de crédito contingente de acreedores oficiales por valor de hasta US$9.200 millones.

Cuadro 5.3Medidas fiscales del Perú para combatir la crisis
Miles de millones de nuevos soles
Apoyo al sector de la construcción3.120
Acceso a agua potable200
Apoyo para PYME y el sector exportador1.360
Inversión pública5.002
Iniciativa de continuidad de inversiones1.500
Proyectos nuevos o acelerados clave (68)1.008
Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL)2.294
Otros200
Programas sociales y apoyo específico para trabajadores550
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Nota: PYME = pequeñas y medianas empresas.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.Nota: PYME = pequeñas y medianas empresas.

La actividad real cobró vigor en el segundo semestre de 2009, particularmente gracias a la aceleración del programa de estímulo fiscal. Así pues, tan pronto hubo indicios claros de una recuperación robusta y sostenida del gasto privado, comenzó a retirarse el estímulo fiscal en 2010. Con posterioridad, se tomaron medidas para reducir la tasa de crecimiento del gasto público y cumplir con las normas fiscales del gobierno nacional, en especial de bienes y servicios, proyectos de inversión y restricciones en el uso de la Reserva de Contingencia, entre otras nomas11.

Finalmente, la economía salió prácticamente ilesa de la crisis mundial de 2008–09. En ese momento, las autoridades trataron de gestionar cuidadosamente el gasto fiscal, reducir gradualmente el déficit fiscal y volver en 2011 al límite de déficit fiscal de 1% del PIB establecido por la Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal. Esto sucedió tras un superávit de 2,5% en 2008 y un déficit de 1,4% en 2009 (gráfico 5.6). El objetivo era ayudar a preservar las protecciones fiscales, que habían resultado muy importantes durante la crisis, y prepararse para el eventual riesgo de una recaída del crecimiento mundial.

Gráfico 5.6Saldo global y estructural del sector público no financiero

(porcentaje del PIB)

Fuentes: Banco Central de Reserva del Perú y Ministerio de Economía y Finanzas.

Al mismo tiempo, el gobierno emprendió varias iniciativas para mejorar la calidad y eficiencia del gasto público, entre las que se incluía el fortalecimiento de las capacidades en el nivel subnacional. Se emprendieron dos iniciativas para valorar las posibles consecuencias a mediano plazo de pasivos fiscales contingentes, entre los que se incluían los derivados de las asociaciones público-privadas (APP) y los regímenes previsionales del sector público que aún persistían. Las autoridades trataron de prestar especial atención al mantenimiento de una distribución adecuada de los riesgos entre el sector público y el privado en las iniciativas APP. También continuaron los esfuerzos por fortalecer los sistemas integrados de administración financiera (SIAF), además de la administración de la cuenta única de tesorería. Algunas de estas reformas se adoptaron en el marco de programas apoyados por el FMI durante 2001–09, y la mayoría se han completado (anexo 5.1).

Consolidación del Éxito y Resistencia a las Crisis

El gobierno de Ollanta Humala (2011–16) heredó un país que se encontraba entre los más pujantes de las economías de mercados emergentes del mundo. El PIB real crecía con rapidez y en 2010 aumentó 8¾%, una de las tasas más elevadas de la región y del mundo, gracias al impulso de la demanda interna privada. En 2011, tras algunas señales incipientes de recalentamiento, el gobierno continuó el proceso de retiro del estímulo fiscal de 2009, si bien de manera más accidental que deliberada. El déficit general bajó de 1,3% del PIB en 2009, a 0,2% en 2010, para posteriormente registrar un superávit considerable en 2011. La inversión en activos de capital fue débil en 2011 debido a una baja ejecución de los proyectos de inversión en el nivel subnacional (vinculado al ciclo político). La subejecución de los proyectos de inversión pública fue tan baja que obligó a las autoridades a adoptar medidas para fomentar las inversiones de capital (aunque dentro de los límites del presupuesto de 2011). La recaudación fiscal mejoró 1% del PIB por año en 2010 y 2011, gracias a una sólida actividad económica, términos de intercambio positivos y la modificación del marco de tributación minera a fines de 2011. Sin embargo, varias medidas adoptadas en 2011 erosionaron la base imponible, entre ellas, una reducción de la tasa del impuesto al valor agregado (en 1 punto porcentual), el impuesto a las transacciones financieras y los aranceles de importación. A pesar de estas medidas, la recaudación fiscal llegó a cerca de 16% del PIB en 2011, pero continuaba siendo baja en comparación con los patrones internacionales.

El desempeño superior en materia fiscal y la baja ejecución del gasto derivó en un superávit de casi 2% del PIB en 2011, en comparación con un déficit fiscal de 1% incluido en el presupuesto de 2011. La situación fiscal mejor a la prevista en 2011 demostró ser útil para aplacar las preocupaciones por el recalentamiento y restablecer las protecciones fiscales. La posición fiscal en 2012 también fue más ajustada de lo que preveía el presupuesto original, y alcanzó 2,3% del PIB en 2012 (frente a un superávit presupuestado de 1%), nuevamente debido a una recaudación mayor a la prevista y a una implementación presupuestaria más baja, pese a los esfuerzos por acelerar la inversión del sector público.

En abril de 2012, las autoridades modificaron el límite del gasto vigente bajo la LPTF, principalmente excluyendo el mantenimiento de infraestructura del límite de gastos (para alinearlo con la inversión pública), y excluyendo los gastos corrientes asociados a algunos programas sociales y equipamiento para las fuerzas militares y policiales, debido a las mayores necesidades en materia social y de seguridad. Además, se introdujo una meta provisoria de equilibrio fiscal estructural que exigía un ajuste anual de por lo menos ¼% del PIB para mantener una trayectoria fiscal coherente con la meta de un equilibrio estructural cero en el mediano plazo. Sin embargo, el objetivo de equilibrio estructural se logró antes de lo previsto, a fines de 2012, gracias a un resultado fiscal mejor al previsto, y el ajuste fiscal propuesto dejó de ser vinculante para 2013 pues las cuentas fiscales ya habían alcanzado un pequeño superávit estructural.

El gobierno aprobó reformas fiscales importantes (de segunda generación) con miras a optimizar los procedimientos públicos y hacer más eficientes los servicios públicos. En 2013 se aprobó la reforma de los servicios públicos, en tanto las normas de compras del sector público y los contratos con el sector privado para proyectos de infraestructura pública se mejoraron con el objetivo de generar mayor interés (anexo 5.2). La LPTF también fue reformada, entre otros aspectos, mediante la incorporación de la meta de equilibrio estructural.

La política fiscal adoptó una posición más favorable para la economía en 2013 y 2014 a la luz del difícil entorno exterior. El superávit fiscal se redujo a cerca de 1% del PIB en 2013 y se acercó al equilibrio en 2014 como resultado de 1) las asignaciones presupuestadas para alcanzar las metas de inclusión social y elevar los salarios tras la reforma del empleo público, así como las gratificaciones adicionales a los trabajadores del sector público; 2) los esfuerzos por aumentar la inversión en activos de capital, y 3) la caída de los ingresos vinculados a la minería debido a la caída de precios de los metales. A partir de mediados de 2014, las autoridades propusieron una serie de paquetes de estímulo fiscal para vigorizar el crecimiento y la inversión, que incluyeron recortes a las tasas del impuesto a la renta de sociedades (recuadro 5.3).

Recuadro 5.3Medidas adoptadas en el período 2014–15 para estimular el crecimiento y la inversión1

Se anunciaron medidas para estimular el crecimiento y la inversión por un valor aproximado de 2% del PIB en el segundo semestre de 2014 ante los indicios de que la economía se debilitaba rápidamente. Se gastó alrededor de ¼% del PIB en 2014, y se volvió a dar prioridad a algunos rubros del gasto para asegurar el estímulo a través del gasto, en tanto el resto de las medidas se planificaron para 2015 (entre ellas, el apoyo para las asociaciones público-privadas y la nueva definición de prioridades para el gasto de capital). Las asignaciones directas de capital podrían ascender a poco menos de ½% del PIB. Sin embargo, algunas medidas exigen la aprobación legislativa.

En materia de ingresos públicos, las autoridades estiman que el impacto aproximado de las medidas asciende a 1¼% del PIB en 2015, fundamentalmente gracias a la disminución de las tasas del impuesto sobre la renta. La tasa del impuesto sobre la renta de sociedades descenderá de 30% a 26% en los próximos cuatro años, en tanto el impuesto sobre los dividendos aumentará los pagos a no residentes. Se redujo el impuesto personal sobre la renta para el segmento de más bajos ingresos de 15% a 8%. Se decretó la eliminación gradual de los regímenes de retención del IVA, por considerar que tienen efectos negativos sobre la liquidez de las pequeñas empresas, y también se dispuso una reducción gradual del mecanismo de reintegros. Por el lado del gasto, se estima que para 2015 las medidas ascenderán a alrededor de 1% del PIB. Incluyen aumentos en el gasto corriente y de capital, el pago de deuda atrasada y la asignación de partidas para asistencia social.

En el plano regulatorio, la aceleración de la inversión tiene como objetivo fundamental agilizar los requisitos para la inversión de los sectores público y privado mediante 1) la reducción del tiempo máximo para la inscripción, las modificaciones y las renovaciones de inscripciones de proyectos de inversión de gran escala en alrededor de 25%; 2) la implementación de cambios en la aprobación de certificados arqueológicos que reduzcan la discrecionalidad y aumenten la previsibilidad de las inversiones; 3) la ampliación del beneficio fiscal y del beneficio de la depreciación acelerada para la generación hidroeléctrica hasta el 31 de diciembre de 2025, con una inversión objetivo que totaliza aproximadamente US$3.000 millones; 4) el aumento de la tasa de depreciación de 5% a 20% para promover la construcción de viviendas, y 5) el aumento del porcentaje de los ingresos provenientes del sector minero (canon) que se destina a financiar el mantenimiento de infraestructuras, de 20% a 40%. Otras medidas incluyen:

  • Expropiación acelerada de propiedades necesarias para proyectos de infraestructura.

  • Mayor financiamiento y subsidios para estimular una productividad más alta del sector de pequeñas empresas.

  • Contratación más directa entre el sector público y los proveedores, y contratos entre el gobierno peruano y gobiernos externos en todos los sectores, no solo el de defensa.

  • Requisitos normalizados para las compras del sector público y para evitar acuerdos de precios entre proveedores del Estado.

1Este recuadro se basa en información del Ministerio de Economía y Finanzas. Para obtener más información, consultar la publicación del Marco Macroeconómico Multianual (abril de 2015) en http://www.mef.gob.pe/.

La Agenda Pendiente

El Perú constituye una verdadera historia de éxito en cuanto al orden de las cuentas fiscales, que fue posible tras más de dos décadas de aplicación continua de políticas económicas sólidas. Producto de ello, el país emergió como uno de los líderes regionales en materia de prudencia fiscal (gráfico 5.7). No obstante, es importante reconocer que todavía persisten varios desafíos en el ámbito fiscal.

Gráfico 5.7Relaciones saldo fiscal/PIB y deuda/PIB en algunos países latinoamericanos

Fuente: FMI, Perspectivas de la economía mundial (informe WEO).

Nota: Véase en la página vii la lista de los códigos de países de tres letras empleados en esta publicación.

1Gobierno general.

El marco fiscal aprobado en 2014 tendrá que incorporarse por completo al proceso presupuestario, lo que implicará fortalecer la gestión y la planificación de las finanzas públicas a mediano plazo. En el futuro mediato, es importante mantener el tamaño relativo de las protecciones fiscales (a medida que crece la economía) mediante la acumulación de pequeños superávits fiscales estructurales, lo cual también debería solucionar los pasivos contingentes y los riesgos de catástrofes naturales, que son elevados en el Perú. En este sentido, el objetivo estructural debería tener en cuenta el nivel deseado de equilibrios financieros y la evolución de la inversión pública. Es necesario aumentar la escala de la inversión pública en el mediano plazo, pero esto debe estar en consonancia con las mejoras en la capacidad de gestión de las finanzas públicas y del marco jurídico en el nivel tanto subnacional como nacional, a fin de garantizar tasas de rentabilidad elevadas para los proyectos de inversión.

Dada la presión que sufre la recaudación tributaria a raíz de la caída de los ingresos provenientes de los metales y la instrumentación de medidas tributarias recientes, se requerirá un esfuerzo más decidido para lograr los ambiciosos objetivos fijados en materia tributaria. A pesar de los avances hechos en esta área, es preciso seguir trabajando para reducir el alto nivel de informalidad y la evasión fiscal, y para disminuir las exenciones que ascienden aproximadamente a 2% del PIB. La disposición incorporada a la nueva ley fiscal respecto de publicar los datos de las exenciones y los pasivos contingentes, junto con la documentación presupuestaria, aumentarán la transparencia y la rendición de cuentas.

Debido al aumento de los precios de las materias primas en el pasado, y en el marco de la estrategia de descentralización, la distribución de regalías (los programas de “cánones”) generaron un caudal significativo de ingresos en las jurisdicciones donde se realizaban actividades industriales extractivas. Esto ha dado origen a un marcado desequilibrio—en particular en las zonas de pobreza rural—y obligó a las autoridades fiscales a reconsiderar el mecanismo de distribución del ingreso para lograr los objetivos de desarrollo, sin perder de vista que las áreas donde están radicadas las industrias extractivas afrontan gran parte de los costos ambientales de estas actividades. Así pues, un desplazamiento rápido y completo de los ingresos entre regiones podría crear tensiones sociales innecesarias. Por otra parte, la caída de los precios de los metales en el período 2014–15, que podría considerarse como un suceso de carácter permanente en el mediano plazo, exige una gestión y una planificación cuidadosas de los recursos existentes.

Urge generar más recursos para aumentar el gasto social y mejorar aún más la eficiencia del gasto social a través de programas sociales mejor focalizados a fin de lograr un crecimiento con mayor inclusión social12. En este contexto, el gobierno ha dado prioridad a sus programas sociales a través del sistema de focalización de hogares con el objetivo de hacer más hincapié en los 800 distritos más pobres. El incremento de la eficiencia de las inversiones públicas también podría reducir las brechas regionales en capital físico y humano y traer aparejada una mayor redistribución en el mediano plazo.

Anexo 5.1 Algunos Criterios de desempeño estructural y Parámetros de Referencia en el marco de los Acuerdos Stand-By del FMI en 2003–09
  • Presentar al Congreso proyectos de ley para eliminar el impuesto especial al salario (IES).

  • Realizar un censo de empleados y jubilados del sector público.

  • Crear un plan de acción satisfactorio para reformar los regímenes previsionales de la policía y el ejército.

  • Otorgar concesiones o celebrar APP para la construcción y el mantenimiento de por lo menos dos carreteras principales.

  • Presentar una enmienda constitucional en el Congreso y, una vez aprobada, presentar proyectos de ley para una reforma integral de Cédula Viva (un sistema público de jubilación).

  • Implementar una ley satisfactoria que establezca criterios objetivos para certificar que los gobiernos regionales poseen la capacidad administrativa para hacerse cargo del gasto descentralizado.

  • Otorgar concesiones o celebrar APP para la construcción y el mantenimiento del tramo de la Autopista Panamericana que se extiende desde Pucusana hasta Ica, y para una autopista de integración regional extensa en el norte del Perú.

  • Encomendar al Ministerio de Economía y Finanzas que establezca un sistema de presentación de informes de los pasivos públicos vinculados a las APP y concesiones, y que dicte una normativa que exija la publicación anual de tales pasivos en el Marco Macroeconómico Multianual, a partir de 2006.

  • Unificar el sistema de formulación de presupuestos del gobierno central y el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

  • Publicar el reglamento de implementación de la Ley de Descentralización Fiscal que apoye la toma de decisiones presupuestarias y la gestión prudentes de los gobiernos regionales y locales.

  • Completar los planes para implementar una Cuenta Única del Tesoro y actualizar el sistema de clasificación presupuestaria en función de las normas internacionales.

  • Comenzar a implementar una ley sobre el endeudamiento público.

  • Elaborar un plan de acción para incorporar un marco permanente para las APP.

  • Establecer una unidad en el Ministerio de Economía y Finanzas encargada de supervisar las operaciones de los gobiernos subnacionales y evaluar su desempeño a la luz de las normas fiscales.

  • Clarificar el tratamiento tributario de los instrumentos derivados financieros y las transacciones titulizadas.

  • Elaborar el presupuesto de 2008 de acuerdo con el sistema de clasificación presupuestaria modernizado e incorporado a los catálogos de cuentas.

  • Presentar ante el Congreso una enmienda a la ley del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) para permitir la externalización de los estudios requeridos para formular y aprobar proyectos de inversión.

Anexo 5.2 Promoción de Iniciativas de Inversión Privada y Pública Para Fomentar el Desarrollo de Infraestructura y la Prestación de Servicios Públicos en 2013–1413

A pesar de los avances hechos en los últimos años en materia de infraestructura pública en el Perú, persiste una creciente brecha en la infraestructura de alrededor de US$88.000 millones (44% del PIB en 2013)14. Para cubrir esta brecha, el gobierno realizó una serie de cambios reglamentarios en 2013–14 en el marco institucional y jurídico que rige las inversiones realizadas por APP. Además, cofinanció una iniciativa privada y el programa Obras por Impuestos (OxI) con miras a promover la participación del sector privado en el desarrollo de la infraestructura pública.

Asociaciones público-privadas

En marzo de 2014 se sancionaron enmiendas a la ley de APP para mejorar el proceso de este tipo de asociaciones, que incluían una optimización de la formulación y el diseño de los proyectos y el manejo presupuestario de los diversos compromisos que suponían tales proyectos.

Para la fase de formulación de proyectos, el Ministerio de Economía y Finanzas y la agencia pública promotora PROINVERSIÓN pueden ahora brindar asistencia a entidades del sector público no financiero para identificar proyectos de APP y ampliar su promoción en todos los niveles del gobierno15. Además, se creó un registro nacional de APP para dotar de mayor previsibilidad a las fases de priorización y formulación de proyectos. El ámbito de los sectores en los cuales pueden formularse proyectos de APP se amplió para incluir la investigación aplicada, la innovación tecnológica y los servicios vinculados a infraestructura y servicios públicos16.

En cuanto a la fase de diseño del proyecto, la ley prohíbe que las entidades públicas intervengan o emitan disposiciones que originen obstáculos burocráticos para la obtención de permisos, licencias o autorizaciones para el desarrollo de las APP. Asimismo, se simplificaron algunos procedimientos para acortar el tiempo del proceso de promoción y la solicitud de dictámenes, aprobación de estudios, etc.

Por último, la ley estableció mecanismos destinados a fortalecer la relación entre el proceso presupuestario multianual y los procesos de promoción de inversiones de las APP. De esta forma, un proceso de promoción de inversión privada cofinanciada de una APP no puede llevarse a cabo si no se encuentra disponible el presupuesto correspondiente. Y la asignación multianual de topes presupuestarios tendrá que tener en cuenta los compromisos asumidos en proyectos ya adjudicados o por adjudicarse.

Iniciativas privadas cofinanciadas

Una iniciativa privada cofinanciada es una APP en la cual el proyecto es propuesto por el sector privado en la etapa de formulación o diseño. Estas iniciativas pueden tener autonomía financiera (si el flujo de ingresos proyectados es suficiente para cubrir la inversión y los gastos operativos y de mantenimiento) o cofinanciadas, en el supuesto de que los gastos sean mayores que los ingresos y se requiera un aporte del gobierno para cubrir la diferencia. Las disposiciones recientes buscan regular el tratamiento de las iniciativas cofinanciadas, de modo tal de dar prioridad a los proyectos diseñados para cubrir el déficit de infraestructura y servicios públicos.

Programa Obras por Impuestos

El programa Obras por Impuestos le permite a una empresa privada, ya sea de manera individual o a través de un consorcio, financiar y llevar a cabo proyectos públicos seleccionados por los gobiernos regionales y locales, y posteriormente recuperar el monto total de la inversión como pago a cuenta de su categoría de impuestos a la renta. Los gobiernos regionales y locales, a su vez, cubren el financiamiento sin intereses a partir de su canon (transferencias de ingresos por recursos), sobrecanon (otras transferencias), regalías, ingresos aduaneros y recursos de inversión hasta por 10 años una vez finalizada la obra. En este esquema, los gobiernos regionales y locales simplifican sus procedimientos y aceleran así la ejecución de las obras. En 2013 se realizaron inversiones por un total de 405 millones de nuevos soles en el marco de este programa.

En 2014 se aprobó una nueva reglamentación para tornar más eficiente y atractivo al programa OxI durante las fases de formulación y ejecución. En el caso de la fase de formulación de proyectos, el ámbito de aplicación del programa se amplió en términos de su cobertura institucional y de los tipos de intervenciones públicas:

  • Cobertura institucional. Las universidades públicas que reciben recursos de cánones y regalías fueron incorporadas, lo que les permitió desarrollar proyectos en el marco de dicho programa. Se autorizó el uso de fondos tales como FONIPREL y FONIE para financiar el desarrollo de proyectos por parte de gobiernos regionales y locales que no reciben recursos de cánones u otros recursos específicos.

  • Cobertura de tipos de intervenciones públicas. El programa OxI se amplió para incluir a cualquier proyecto de inversión pública que sea declarado viable dentro del marco del SNIP (que antes se aplicaba principalmente a los proyectos de infraestructura). Se puede incluir el mantenimiento del proyecto para contribuir a su sostenibilidad. Los proyectos también pueden llevarse a cabo en combinación con APP para las fases de operación y mantenimiento.

  • La ley también propone una mayor flexibilidad en los plazos del proceso de selección. En el supuesto de un solo oferente, se puede realizar una adjudicación directa, mientras que la selección del supervisor se realizará al mismo tiempo empleando procedimientos similares a los de las empresas privadas.

Durante la fase de ejecución también se introdujeron mejoras en los Certificados de Inversión Pública (CIPRL) regionales y locales17. Las empresas privadas ahora pueden utilizar estos certificados como pago a cuenta de sus obligaciones tributarias por el impuesto a la renta. Además, los límites a la emisión de los CIPRL (es decir, la ejecución de proyectos por este medio) podrán actualizarse anualmente y renovarse de manera automática.

Referencias

    AbusadaDu BoisEduardoMorón and JoséValderrama. 2000. “La reforma incompleta: rescatando los noventa.Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico Instituto Peruano de Economía Lima.

    AriasLuisElmerCuba and RaúlSalazar. 1997. “La Sostenibilidad de la Política Fiscal en Peru: 1970–1996.IDB Network of Centers for Development Working Paper R-316 Inter-American Development BankWashington, DC.

    Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional. 2012. “Por un Perú Integrado: Plan Nacional de Infraestructura 2012–2021.Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional Lima.

    CastroJuan Francisco and GustavoYamada. 2010. “La economía peruana en la última década: Mejor desempeño y mayor resiliencia a las crisis.Paper prepared for the International Conference on Economic Policies in Latin America Universidad del Pacifico Centro de Investigaciones.

    McNelisPaul D.1987. “Stabilization, Debt and IMF Intervention: Development Trade-offs in Ecuador and Peru.Trócaire Development Review. http://www.trocaire.org/resources/policyandadvocacy/trocaire-development-review-1987.

    MelgarejoKarl and WaldoMendoza. 2008. “La Efectividad de la Política Fiscal en el Peru, 1980–2006.Working Paper 262 Pontificia Universidad Católica del Peru. http://www.pucp.edu.pe/departamento/economia/images/documentos/DDD262.pdf.

    PastorJr.Manual and CarolWise. 1991. “Peruvian Economic Policy in the 1980s: From Orthodoxy to the Heterodoxy and Back.Working Paper No. 161Kellogg Institute for International StudiesNotre Dame, Indiana.

    PortocarreroMaischJavier (editor)EnriqueCornejoJavierCubaFélixJiménezJavierKapsoliWaldoMendozaEduardoMorónJean-PaulRabanal and JoséValderrama. 2006. “Desafíos de la Política Fiscal en el Perú.Consorcio de Investigación Económica y Social Lima. http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Desafios_politica_fiscal.pdf.

    RemmerKaren L.1986. “The Politics of Economic Stabilization: IMF Standby Programs in Latin America, 1954–1984.Comparative Politics19 (1): 124.

    Santa MariaHugoJoséCarlos Saavedra and LuceroBurga. 2009. “Historia de la Política Fiscal en el Peru 1980–2009.http://www.ifaperu.org/uploads/articles/274_08_ct29_hsm.

Para un relato detallado de la política fiscal en este período, véanse Arias, Cuba y Salazar (1997), Pastor y Wise (1991) y Melgarejo y Mendoza (2008).

Entre 1970 y 1977, la cantidad de empresas del Estado aumentó de 15 a 174 (Arias, Cuba y Salazar, 1997).

En una decisión unilateral, el gobierno anunció un límite para el servicio de la deuda externa equivalente a 10% de los ingresos provenientes de exportaciones, aunque hasta 1987 cumplió selectivamente las obligaciones que habrían de generar financiamiento para el comercio y el desarrollo.

Para un relato detallado del programa de 1990, véanse Abusada, Morón y Valderrama (2000) y Portocarrero et al. (2006).

Véase el capítulo 2 para más información sobre las relaciones con el FMI durante este período; véanse también Remmer (1986) y McNelis (1987).

Véase el capítulo 8 que trata sobre las políticas tributarias.

Véase el capítulo 2 sobre la reestructuración de la deuda con el Club de París.

Véase el capítulo 6 sobre la historia de las normas fiscales.

Para información más detallada, véase Castro y Yamada (2010).

Véase el capítulo 10 sobre la descentralización fiscal y sus desafíos.

Las principales medidas incluyeron 1) una reducción del crecimiento del gasto en bienes y servicios para 2010 a menos de 3% del valor nominal ejecutado en el ejercicio 2009, 2) una reducción a no más de 25% del importe total del presupuesto asignado a proyectos de inversión pública aún no implementados, 3) un umbral máximo para las transferencias de recursos desde la Reserva de Contingencia de 75% del importe autorizado por la Ley de Presupuesto, 4) la suspensión de nuevas operaciones de endeudamiento y 5) la suspensión del procesamiento de pedidos adicionales de recursos mediante asignaciones complementarias con cargo a los recursos ordinarios hasta el 31 de diciembre de 2010.

Véanse en el capítulo 26 los avances logrados en el área social.

La fuente de este anexo corresponde al Ministerio de Economía y Finanzas del Perú.

Según estimaciones del Plan Nacional de Infraestructura 2012–21 (Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional, 2012).

En 2013, PROINVERSIÓN adjudicó 11 proyectos según el enfoque AAP para un monto de inversión cercano a los US$5.000 millones, un máximo sin precedentes.

Por ejemplo, transporte, electricidad, redes sanitarias, salud, educación, hidrocarburos, turismo, servicios correctivos y otros sectores.

Certificados emitidos por el Ministerio de Economía y Finanzas a la empresa privada que financió un proyecto de obras públicas a partir de su impuesto a la renta.

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