Perú
Chapter

Capítulo 2. La reciente historia económica del Perú: Del estancamiento, la desorganización y la mala gestión al crecimiento, la estabilidad y las políticas de calidad

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Renzo Rossini and Alejandro Santos 

El Perú es uno de los mejores ejemplos en América Latina de cómo implementar un programa de estabilización y una agenda de reformas estructurales. Al igual que la mayoría de los países de la región, el Perú sufrió a raíz de la crisis de deuda de la década de 1980, y su situación fue exacerbada por la adopción de políticas erróneas. Para 1989–90, la economía se encontraba atrapada en una situación de hiperinflación, cesación de pagos de la deuda externa, una desaceleración económica marcada, un significativo desequilibrio fiscal, un nivel de deuda pública insostenible, un sistema de tipos de cambio múltiples, innumerables distorsiones económicas y terrorismo interno. El resultado fue un nivel de perturbación económica sin precedentes. El ambicioso programa económico de mediados de la década de 1990 abordó todos estos problemas y emprendió un largo proceso de reformas estructurales que sentaron las bases para lograr las mayores tasas de crecimiento de América del Sur durante las dos últimas décadas. El proceso de reforma incluyó dos hitos macroeconómicos que consolidaron la estabilidad: la introducción de una Ley de Responsabilidad Fiscal en 1999 (modificada en 2013) y la adopción formal de un régimen de metas de inflación en 2002. La trayectoria de crecimiento de la economía resistió las crisis asiática y rusa de 1997–98 y la crisis financiera mundial de 2008–09. El proceso de ajuste y reforma se complementó con unos cuantos acuerdos exitosos con el FMI, que también proveyó un importante nivel de asistencia técnica (recuadro 2.1).

Pese a la desaceleración económica de 2014, durante el período 2005–14, el nivel de crecimiento económico del Perú promedió 6,3%, el nivel más elevado en América del Sur y el segundo en América Latina (por debajo de Panamá, donde se está expandiendo el canal) (gráfico 2.1). Este no es un logro menor, especialmente comparado con el desempeño económico pobre y el relativo estancamiento del país durante parte de la década de 1970 y la mayor parte de la década de 1980. El ascenso del Perú como un protagonista económico entre los mercados emergentes sorprendió a muchos observadores económicos, analistas y banqueros de inversión, pero no a los historiadores de la economía. El Perú tuvo una larga historia de alto nivel de crecimiento en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial, con una tasa de crecimiento de 5% durante la década de 1950, de 6% durante la década de 1960 y de 5½% durante la primera mitad de la década de 1970. Se calcula que para mediados de esta década, el ingreso per cápita en el Perú era, en líneas generales, similar al observado en Brasil, Chile y Uruguay, y se encontraba un tercio por encima del de Colombia (pero todavía alrededor de un cuarto por debajo del ingreso per cápita de México). En tal sentido, el Perú simplemente regresó en la década de 1990 a una trayectoria de crecimiento que le era muy conocida tras 15 años de estancamiento con volatilidad en la segunda mitad de la década de 1970 y durante la década de 1980.

Gráfico 2.1América Latina: Crecimiento del PIB real e inflación, 2005–14

(porcentaje)

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Nota: Véase en la página vii la lista de los códigos de países de tres letras empleados en esta publicación.

El malestar económico llegó después de los shocks del petróleo de la década de 1970 y las inadecuadas medidas adoptadas por el Perú como respuesta (cuadro 2.1). Pero el Perú no fue el único; en ese momento, la mayoría de las economías avanzadas y de mercados emergentes no sabían cómo responder a un gran shock de oferta y, peor aún, es posible que muchas ni siquiera se hubieran percatado de que sus flojos resultados económicos se debían a tal shock. Esta falta de comprensión condujo a políticas activas de gestión de la demanda que, a su vez, llevaron a la estanflación. El Perú pasó por un ciclo de políticas expansionistas y programas fallidos para resolver la situación (Pastor, 2012). Estados Unidos sufrió su propia estanflación, llegando a un nivel de inflación de dos dígitos a fines de la década de 1970, y luego padeció un doloroso proceso desinflacionario a principios de la década de 1980 que aumentó las tasas de interés a niveles sin precedentes. Como si esto fuera poco, México, que se había beneficiado del shock de petróleo en su calidad de productor, estuvo a la vanguardia de la mala gestión económica en la región. Finalmente, imposibilitado de cubrir los mayores pagos de intereses, México declaró la cesación de los pagos de su deuda externa en agosto de 1982. Siete meses después, en marzo de 1983, el Perú suspendió los pagos a sus acreedores comerciales. La mayoría de los países de la región siguieron sus pasos a medida que sufrían los efectos de contagio provenientes de México, y dado que los bancos se mostraron renuentes a renovar líneas de crédito en la región. Esto dio origen a la crisis de deuda de 1980 en América Latina, que luego sería conocida como la “década perdida” de la región.

Cuadro 2.1El Perú: Indicadores económicos, 1985–2014(porcentaje)
InestabilidadLa gran estabilizaciónPosterior a la estabilizaciónPromedio
1985–901991–921993–20141985–2014
(Variación porcentual anual)
PIB real−0,90,85,33,7
Inflación (fin del período)2.08098,06,1427,1
Base monetaria1.35879,219,1290,8
Tipo de cambio real (promedio)118,6−1,90,23,8
Términos de intercambio (deterioro -)−5,0−3,62,20,3
(Porcentaje del PIB)
Inversión interna19,116,021,420,6
Ahorro nacional14,011,018,317,0
Cuenta corriente externa−5,1−5,0−3,1−3,6
Reservas internacionales brutas7,78,421,718,0
Saldo fiscal2−8,9−3,5−0,7−2,5
Deuda pública271,367,640,148,2
Fuentes: Autoridades peruanas y cálculos del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y cálculos del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

Las malas políticas de la década de 1980 crearon el mayor nivel de inflación registrado en la historia del Perú (más de 7.600% en 1990) y su más profundo declive económico (la economía se contrajo en alrededor de un cuarto entre 1987 y 1990). Se estima que la dimensión de la economía para 1990 era similar a la observada en 1975. Prácticamente se necesitó una década para recuperar el máximo (y sobrecalentado) nivel del PIB de 1987 (Ministerio de Economía y Finanzas, 2003). La exitosa estabilización de principios de la década de 1990 frenó la inflación, ordenó las finanzas públicas, redujo la carga de la deuda, otorgó al banco central libertad y autoridad para llevar adelante la política monetaria, puso en práctica reformas ambiciosas y sentó las bases para un crecimiento económico sostenido que continúa hasta hoy (Polastri, 2007).

En este capítulo se analiza la evolución económica del Perú y las políticas adoptadas en el período 1985–2014, identificando seis períodos diferentes (cuadro 2.2): 1) la inestabilidad de la segunda mitad de la década de 1980; 2) la titánica estabilización de principios de la década de1990; 3) la recuperación sostenida durante la mayor parte de la década de 1990; 4) la profundización de las reformas durante la mayor parte de la década de 2000; 5) la crisis financiera mundial de 2008–09, y 6) el período posterior a la crisis de los últimos cinco años. Durante la totalidad del período, el Perú contó con programas respaldados o supervisados por el FMI y con acuerdos con la institución prácticamente de modo ininterrumpido. Estos programas se encuentran entre las operaciones más exitosas de la historia del FMI (recuadro 2.1).

Cuadro 2.2El Perú: Información institucional básica (1985–2014)
198519861987198819891990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005200620072008200920102011201220132014
PresidentesAlan GarcíaAlberto FujimoriVP1Alejandro ToledoAlan GarcíaOllanta Humala
Períodos económicosInestabilidad y mala gestiónGran estabilizaciónRecuperación sostenidaProfundización de las reformasCrisis mundialPosteriora la crisis financiera mundial
Acuerdos con el FMINingún acuerdo con el FMIRAPSAF1SAF2SAF3SBA1SBA2SBA3SBA4Ningún acuerdo con el FMI
MonedaIntiNuevo Sol
Régimen fiscalPresupuestos anualesReglas fiscales con presupuestos plurianuales
Régimen monetarioPolítica monetaria acomodaticiaEstrategia de objetivos monetariosSistema de metas de inflación
Fuente: Cálculos de los autores.Nota: SAF = Servicio Ampliado del FMI; RAP = programa de acumulación de derechos; SBA = Acuerdo Stand-By.

Tras destituir al Presidente Alberto Fujimori en noviembre de 2000, el Congreso nombró a Valentín Paniagua (VP) presidente interino por ocho meses.

Fuente: Cálculos de los autores.Nota: SAF = Servicio Ampliado del FMI; RAP = programa de acumulación de derechos; SBA = Acuerdo Stand-By.

Tras destituir al Presidente Alberto Fujimori en noviembre de 2000, el Congreso nombró a Valentín Paniagua (VP) presidente interino por ocho meses.

Inestabilidad y Mala Gestión (1985–90)

A mediados de la década de 1980, desesperadas por encontrar soluciones a los problemas macroeconómicos del país, las autoridades peruanas emprendieron algunos de los experimentos de política económica más singulares, con resultados desastrosos. En aquel entonces, el Perú presentaba tasas de crecimiento a la baja, problemas relativos al servicio de la deuda y una inflación en alza impulsada por los grandes déficits fiscales y cuasifiscales (cuadro 2.3). La intervención del gobierno en la fijación de precios, las tasas de interés, la asignación del crédito y el mercado laboral generó distorsiones significativas en los precios relativos y la profundización de una gran economía informal. Se alentó una sustitución de importaciones ineficaz mediante restricciones cuantitativas a las importaciones y aranceles elevados, y un tipo de cambio en general sobrevaluado favoreció a los consumidores urbanos, desalentó las exportaciones y la producción agrícola e indujo la migración en gran escala de zonas rurales a urbanas. A fines de la década de 1980, esta migración recibió un ímpetu adicional debido a las actividades terroristas, que también afectaron a la producción minera, energética y agrícola. El narcotráfico también se convirtió en un problema. Se estima que el PIB real per cápita cayó en alrededor de 30% a fines de la década de 1980.

Cuadro 2.3El Perú: Indicadores económicos, 1985–90(porcentaje)
Promedio
1985198719901985–90
(Variación porcentual anual)
PIB real2,19,7−5,0−0,9
Inflación (fin del período)158,3114,57.6502.080
Base monetaria227,8153,75.0941.370
Tipo de cambio real (promedio)1−18,037,841,018,6
Términos de intercambio (deterioro -)−5,4−0,2−8,4−5,0
(Porcentaje del PIB)
Inversión interna18,920,413,919,1
Ahorro nacional18,412,88,914,0
Cuenta corriente externa−0,5−7,5−5,0−5,1
Reservas internacionales brutas15,74,16,17,7
Saldo fiscal2−3,7−10,1−8,9−8,9
Deuda pública279,860,669,071,3
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

Los indicadores sociales no eran mejores. Se calcula que a mediados de la década de 1980 casi 60% de la población peruana vivía en la pobreza (es decir, sus necesidades humanas básicas de alimento, abrigo, educación y servicios médicos no estaban cubiertas; Banco Mundial, 2015). Más adelante esta cifra aumentó. La violencia política cobró más de 20.000 vidas durante la década de 1980. El Perú luego fue golpeado por una epidemia de cólera, en gran medida como resultado del deterioro de los servicios sociales y la falta generalizada de acceso al suministro de agua segura.

La administración que asumió el poder a mediados de 1985 procuró abordar estos problemas reactivando la demanda interna mediante la expansión del crédito, recortes impositivos, el incremento del empleo en el sector público y aumentos de sueldos estipulados por el gobierno. Al mismo tiempo, la administración intentó contener la inflación por medio de controles de precios y tasas de interés, subsidios y demoras en ajustar los precios del sector público, y procuró proteger la balanza de pagos mediante un complejo sistema de tipos de cambio múltiples, aranceles más altos y restricciones cuantitativas a las importaciones1. La política distintiva del gobierno consistió en limitar los pagos del servicio de la deuda externa del sector público a 10% de las exportaciones de bienes y servicios no factoriales, y solo cumplir con el servicio de la deuda ante acreedores que se esperaba que brindaran al Perú un flujo neto positivo de recursos2.

Recuadro 2.1El Perú: Breve historia de sus acuerdos con el FMI

El Perú tiene una larga historia de programas respaldados por el FMI. En 1954, el Perú se convirtió en el tercer país del mundo en contar con un Acuerdo Stand-By (SBA, por sus siglas en inglés) con el FMI, detrás de Bélgica y Finlandia (que lo hicieron en 1952). Este acuerdo marcó la primera vez que un país de América Latina empleó fondos del FMI.

Durante los últimos 60 años, ha habido un total de 24 programas respaldados o supervisados por el FMI en el Perú. Sin embargo, cabe destacar los ocho programas del FMI con el Perú entre 1991 y 2009 que tuvieron mucho éxito. Estos incluyeron un programa supervisado por el FMI en el marco del Programa de Acumulación de Derechos (RAP, por sus siglas en inglés), en 1991–93; tres Servicios Ampliados del FMI (SAF), durante 1993–2001, y cuatro SBA en el período 2001–09. El Perú no tiene créditos del FMI pendientes de reembolso, dado que la deuda fue oportuna y completamente reembolsada para 2007.

Un lamentable período de atrasos persistentes ante el FMI se resolvió a principios de la década de 1990. Tras la crisis de deuda de América Latina en la década de 1980, el Perú tuvo dificultades para adaptarse a los shocks externos adicionales y adoptó una combinación inadecuada de medidas macroeconómicas que precipitó una severa crisis de la balanza de pagos. Para 1985, el Perú estaba acumulando atrasos ante el FMI, dado que la primera administración de Alan García (1985–90) impuso unilateralmente un tope sobre los pagos de la deuda externa equivalente a 10% de las utilidades en moneda extranjera. Estos atrasos fueron cancelados en 1993, durante el primer mandato de Alberto Fujimori (1990–95) tras completar el RAP supervisado por el FMI.

Durante las dos últimas décadas, el FMI ha apoyado el renacimiento económico del Perú. La transformación de la economía peruana fue acompañada por una secuencia prácticamente ininterrumpida de programas, supervisión y acuerdos del FMI, junto con un considerable programa de asistencia técnica. Los acuerdos con el FMI fueron primordialmente de carácter precautorio: tras cancelar los atrasos ante el FMI en 1993, el Perú solo efectuó una compra en 1997 asociada con la operación de reducción del saldo y el servicio de la deuda con acreedores privados. A continuación se describen brevemente los programas y acuerdos del FMI con el Perú desde la década de 1990.

  • Programa de acumulación de derechos. Este programa (1991–93) respaldó las políticas económicas del recientemente electo gobierno de Alberto Fujimori (1990–95), que incluyeron ajustes macroeconómicos y reformas estructurales. El programa alcanzó sus objetivos principales de reducir la inflación, crear condiciones para un crecimiento sostenido, volver paulatinamente a la viabilidad externa y restablecer relaciones con los acreedores externos1.

  • Servicios Ampliados del FMI. Estos servicios (1993–2001) dieron respaldo a un sólido esfuerzo de estabilización así como también a la primera generación de reformas, incluida la ley de responsabilidad fiscal (1999). Durante este período de ocho años, el FMI aprobó tres SAF por un total de DEG2 1.700 millones. En virtud de estos acuerdos, el Perú realizó compras por un total de DEG 800 millones, y sus créditos pendientes de pago llegaron a su nivel máximo en DEG 750 millones (161% de la cuota) a fines de 1997 (gráfico 2.1.1). No se efectuó ningún giro durante el último SAF (1999–2001).

  • Acuerdos Stand-By. Estos acuerdos (2001–09) también favorecieron a la estabilización económica y la continuidad de las reformas estructurales, incluida la adopción del régimen de metas de inflación (2002). Durante este período de ocho años, el FMI aprobó cuatro SBA—todos ellos de carácter precautorio, dado que no se efectuó ninguna compra—por un total de DEG 840 millones.

Gráfico 2.1.1El Perú: Créditos del FMI pendientes de reembolso, 1980–2013

(Millones de DEG)

Fuentes: Boughton (2012) y FMI, International Financial Statistics.

Nota: A fines de diciembre de 2013. Los créditos pendientes incluyen atrasos en los pagos de intereses. SAF = Servicio Ampliado del FMI; RAP = Programa de acumulación de derechos; SBA = Acuerdos Stand-By.

1Durante este RAP (1991–93), las autoridades acumularon “derechos” equivalentes al monto de los atrasos ante el FMI, pero no se desembolsó dinero. En marzo de 1993, Estados Unidos y Japón proveyeron un préstamo puente al Perú para que liquidara sus atrasos ante el FMI. Una vez que los atrasos fueron cancelados, se desembolsaron los montos acumulados en el marco del RAP—tras aprobar el SAF que lo reemplazaría (1993–96)—y se los empleó para reembolsar el préstamo puente de Estados Unidos y Japón.2Los derechos especiales de giro (DEG) son la unidad de cuenta para las transacciones con el FMI. El valor del DEG se calcula en base a una cesta de cuatro monedas internacionales (el dólar de EE.UU., el euro, la libra esterlina y el yen japonés).

Estas políticas generaron un efímero auge en 1986–87, seguido por la hiperinflación y una profunda recesión. Hubo un aumento pronunciado del déficit presupuestario, el ahorro interno cayó y la cuenta corriente externa viró de un equilibrio aproximado a un déficit de 7½% del PIB. Para fines de 1987, el ritmo de la desintermediación financiera se había acelerado, las reservas internacionales se habían agotado y el sector público estaba generando fuertes presiones inflacionarias que ya no podían reprimirse mediante controles de precios y subsidios. Las dificultades fiscales eran atribuibles mayormente a la caída del ingreso del gobierno central, que se redujo prácticamente a la mitad como proporción del PIB (de 15% del PIB en 1985 a alrededor de 8% en 1989), debido al impacto sobre la recaudación de los impuestos selectivos de las demoras en ajustar los precios del sector público, a la reducción de tasas impositivas, a la erosión del ingreso tributario por medio de la inflación y al aumento de la evasión fiscal. Esto fue contrarrestado solo parcialmente con recortes en el gasto, incluida la inversión pública. Además, las pérdidas cambiarias del banco central y el otorgamiento de créditos subsidiados al banco agrícola dieron lugar a un sustancial déficit cuasifiscal. Para 1988, el déficit del sector público no financiero, en casi 12% del PIB, era considerablemente más grande que la oferta monetaria (M2) en moneda nacional, relación que se tornó incluso más adversa al año siguiente, cuando se intensificó el proceso de desintermediación financiera.

Las medidas adoptadas a fines de 1988 y principios de 1989 redujeron temporalmente el déficit fiscal, pero no afrontaron los problemas estructurales subyacentes. La actividad económica continuó deteriorándose y las presiones inflacionarias no disminuyeron. El PIB real cayó en 20% en 1988–89 y los precios aumentaron en 1.700% en 1988 y en 2.800% en 1989. La recesión y el desplome de la inversión tuvieron por efecto una reducción en la demanda agregada muy superior a la disminución del PIB, lo que redujo el déficit de cuenta corriente y restableció las reservas internacionales. En el período previo a las elecciones nacionales de abril de 1990, las autoridades relajaron una vez más las políticas fiscales y monetarias, permitieron que los precios de las empresas públicas se rezaguen aún más respecto del nivel general de precios y aumentaron los subsidios mediante el sistema de tipos de cambio múltiples. Como resultado, durante la primera mitad de 1990 los precios al consumidor aumentaron 34% por mes (una tasa anual de más de 3.000%) antes de acelerarse a 63% en julio, momento en que una vez más las reservas internacionales líquidas del banco central prácticamente se habían agotado. Para mediados de 1990, más de dos tercios de los US$22.000 millones en deuda externa del Perú (alrededor de 75% del PIB) estaban en mora, incluidos aproximadamente US$2.200 millones en pagos atrasados al FMI, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

La Gran Estabilización (1990–92)

A principios de la década de 1990, la economía peruana enfrentó una severa crisis económica caracterizada por la hiperinflación y por una abrupta caída del producto como resultado de grandes desequilibrios fiscales, tasas de interés reales negativas, el uso generalizado de controles de salarios y precios y de subsidios, y un sistema de tipo de cambio sumamente distorsionado. Además, el clima social se había deteriorado debido al aumento del terrorismo. En 1990, el PIB real se encontraba 25% por debajo del nivel observado tres años antes (30% en términos per cápita) y era similar al nivel de 1975 (1965 en términos per cápita).

El programa de estabilización adoptado en la segunda mitad de 1990 y que duró hasta fines de 1992 reformó drásticamente la estructura de la economía y sentó las bases para el crecimiento robusto y sostenido observado en las dos décadas siguientes (cuadro 2.4). Al programa se deben una serie de logros, que incluyen 1) la pronunciada reducción del déficit presupuestario mediante aumentos en los precios de los servicios provistos por el gobierno y la simplificación del sistema tributario, el fortalecimiento de la administración impositiva, la reducción de la administración pública y la liquidación de algunos bancos públicos de desarrollo; 2) la eliminación de controles de precios, controles de capital y restricciones comerciales cuantitativas, unificando y permitiendo la flotación del tipo de cambio y liberalizando los mercados laboral y financiero; 3) la apertura de áreas de actividad económica previamente reservadas para el sector público (incluida la prestación de servicios públicos) a la participación privada y extranjera; 4) el fortalecimiento del marco para la puesta en práctica de la política monetaria y para la autonomía institucional del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), y 5) el fortalecimiento de la supervisión financiera y la regulación prudencial.

Cuadro 2.4El Perú: Indicadores económicos, 1991–92(porcentaje)
PromedioPromedio
1985–90199119921991–92
(Variación porcentual anual)
PIB real−0,92,2−0,50,8
Inflación (fin del período)2.080,0139,256,798,0
Base monetaria1.357,796,262,179,2
Tipo de cambio real (promedio)118,6−7,63,8−1,9
Términos de intercambio (deterioro -)−5,0−4,5−2,6−3,6
(Porcentaje del PIB)
Inversión interna19,116,015,916,0
Ahorro nacional14,011,410,611,0
Cuenta corriente externa−5,1−4,5−5,4−5,0
Reservas internacionales brutas7,77,98,98,4
Saldo fiscal2−8,9−2,9−4,0−3,5
Deuda pública271,368,966,367,6
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Sector público no financiero.

El gobierno que asumió el poder a mediados de 1990 implementó de inmediato un programa de ajuste macroeconómico y estructural con el objetivo de reducir drásticamente la inflación y establecer las condiciones necesarias para un crecimiento sostenido. El paquete inicial de medidas económicas adoptado en agosto de 1990 se concentró principalmente en suprimir los requisitos de financiamiento interno del sector público no financiero, eliminar las distorsiones y abrir la economía a la competencia extranjera3. Las medidas incluyeron:

  • Ajustes en los precios. Hubo un aumento de 3.000% en los precios de los combustibles y de alrededor de 1.000% en las tarifas de electricidad, agua y teléfono.

  • Exenciones tributarias. Se eliminaron algunas exenciones al impuesto al valor agregado y se redujo su tasa de 18% a 14%.

  • Nuevos impuestos. Se establecieron impuestos temporales de 10% sobre las exportaciones y de 1%, cada uno, sobre el patrimonio neto y los activos asegurados.

  • Reforma del mercado cambiario. Se unificó el tipo de cambio y se le permitió flotar.

  • Aranceles y restricciones a la importación. Se eliminaron prácticamente todas las restricciones cuantitativas a la importación y algunas exoneraciones de los derechos de importación, y se consolidó el complejo sistema arancelario (con tasas que llegaban a casi 120%) en tres tasas (15%, 25% y 50%).

  • Pagos externos. Se liberalizaron las restricciones sobre los pagos de transacciones internacionales corrientes.

  • Liberalización financiera. Se redujo el coeficiente marginal de encaje de los pasivos en moneda nacional de los bancos de 80% a 40%, y se aumentaron los límites máximos de las tasas de interés a niveles no vinculantes para préstamos en moneda nacional, lo que permitió que las fuerzas del mercado determinaran las tasas de interés.

Como parte integral del esfuerzo inicial de ajuste, el gobierno estableció el Programa de Emergencia Social para ayudar a contrarrestar el impacto de la reducción de los subsidios para alimentos y los mayores costos del transporte sobre los más necesitados, así como también para mejorar los servicios básicos de salud. El programa consistió en un mecanismo para coordinar recursos del sector público y canalizarlos a los necesitados, principalmente por medio de organizaciones no gubernamentales que ya estaban en funcionamiento. Al principio se previó que los gastos del programa llegarían a 2% del PIB anualmente, financiados con recursos del Tesoro y por donantes externos, y con 7½ millones de beneficiarios de la ayuda alimentaria. No obstante, en la práctica, los recursos disponibles fueron menores a los previstos. En 1991, se reemplazó al Programa de Emergencia Social con el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social, que continuó con la mayoría de las actividades del programa anterior.

Tras las medidas iniciales de estabilización, las autoridades continuaron poniendo en práctica políticas monetarias y fiscales restrictivas a la vez que ampliaban y profundizaban los cambios estructurales en la economía peruana. En materia de precios y salarios, se mantuvo la disciplina de los salarios del sector público, pero se permitió a precios y salarios del sector privado encontrar su propio nivel. Se eliminaron los controles de precios, y en agosto de 1990 el gobierno estipuló una bonificación única por costo de vida para todos los empleados de los sectores público y privado equivalente a 100% de su salario de julio de 1990, pero con un piso equivalente a 200% del salario mínimo. También se anunció que los salarios serían incrementados nuevamente una vez que fuera clara la magnitud del shock de precios inicial, y se decretó un aumento adicional del 100% para todos los empleados del sector público a fines de agosto de 1990, a la vez que se elevó el salario mínimo en 300%. En septiembre de 1990, el gobierno anunció que los salarios del sector privado se determinarían libremente, eliminó la indexación salarial en las empresas públicas y comenzó a requerir la aprobación gubernamental para aumentos de sueldos. Luego, los salarios del sector público y el salario mínimo se redujeron considerablemente en términos reales, en tanto que los salarios reales medios del sector privado aumentaron. Los precios del sector público fueron incrementados nuevamente en diciembre de 1990 (los precios del combustible aumentaron 50% y las tarifas de electricidad y agua 30%). Durante el segundo trimestre de 1991 se adoptó una política de ajustes menores y más frecuentes para estos precios.

En un intento de reducir el empleo en el sector público se ofrecieron incentivos para el retiro voluntario, que se tradujeron en una reducción de 50.000 empleados o alrededor de 8% de la administración pública (excluidos los sectores de defensa y policía) en los primeros cuatro meses de 1991. En noviembre de 1990 se simplificó el sistema tributario eliminando algunas exenciones a los impuestos sobre la renta y el valor agregado, y eliminando unos cuantos impuestos con rendimientos insignificantes. En marzo de 1991 se identificó una lista inicial de 23 empresas a ser privatizadas y se eliminaron los monopolios del sector público en alimentos básicos, harina de pescado, oro, sal, publicidad y reaseguros.

En términos generales, el mayor ajuste fiscal en la historia reciente del Perú ocurrió en 1990–91. Durante estos dos años, el saldo primario del sector público no financiero (SPNF) experimentó un ajuste acumulado de alrededor de 6% del PIB (de un déficit primario de 4% del PIB en 1989 a un superávit primario de 2% en 1991) en tanto que los pagos de intereses se redujeron aproximadamente 2% del PIB, propiciando una reducción del saldo fiscal global del SPNF de alrededor de 8% del PIB (de un déficit de aproximadamente 11% a 3% del PIB). Este ajuste se realizó en un contexto de deterioro de los términos de intercambio de alrededor de 15%, lo que fue un lastre para la recaudación tributaria. Cabe destacar que el PIB real solo se contrajo en 3% durante este período de dos años, y para fines de 1991 ya se veían las primeras señales de una recuperación (Velarde y Rodríguez, 1992b).

Paulatinamente, el banco central redujo aún más el coeficiente marginal de encaje para pasivos en moneda nacional hasta 15% en febrero de 1991. Las tasas de interés de depósitos y préstamos en moneda nacional continuaron determinándose libremente en el mercado, y los niveles máximos de las tasas de interés de préstamos en moneda extranjera se elevaron a niveles no obligatorios en 1991. La tasa de redescuento del banco central se vinculó con la tasa pasiva media del sistema bancario. A fin de facilitar las transacciones y dar una señal del cambio en el régimen monetario, el banco central introdujo una nueva moneda, el nuevo sol, en julio de 1991, con la tasa de 1 nuevo sol por 1.000.000 de intis. Para reducir el déficit cuasifiscal, en septiembre de 1990 se eliminaron los préstamos subsidiados del banco agrícola, y se restringieron las actividades de financiamiento del banco a fincas de 10 hectáreas o menos y a aquellas ubicadas en regiones selváticas y montañosas. A fin de facilitar los préstamos de bancos comerciales al sector agrícola, se adoptaron medidas para simplificar el registro de títulos de propiedad y reducir las restricciones al uso de tierras como garantías de préstamos.

La ley de 1987 que nacionalizaba el sistema bancario (y que no pudo ser plenamente instrumentada) fue derogada en diciembre de 1990. Una nueva ley del sistema financiero, aprobada en abril de 1991, incluyó la reorganización de la SBS, la ampliación del marco regulador de la supervisión para incluir a intermediarios financieros no bancarios y el desarrollo de un sistema de seguro de depósitos.

A fin de reducir las rigideces del mercado laboral, en marzo de 1991 se adoptó legislación para ampliar las causas (y agilizar los procedimientos) de despido de trabajadores en el marco de las leyes laborales restrictivas peruanas. La legislación estableció un sistema de pago semestral de aportes jubilatorios diseñado para eliminar la necesidad de aumentos retroactivos en las contribuciones tras un aumento general de los salarios.

En octubre de 1990 se liberalizó en mayor medida el sistema de tipo de cambio con el reemplazo del sistema de certificados de cesión de divisas provenientes de exportaciones por la obligación de la entrega de estas divisas mediante el sistema bancario, junto con una ampliación de la gama de transacciones que podían efectuarse en el mercado interbancario. En marzo de 1991 se eliminaron todas las restricciones restantes sobre las transacciones corrientes y de capital del sector privado (salvo las restricciones sobre la amortización de préstamos congelados para capital de trabajo). Se liberaron los depósitos en moneda extranjera previamente congelados en el sistema bancario y se autorizó la apertura de cuentas en el extranjero. Se eliminaron las limitaciones sobre las remesas de la renta de la inversión directa y del capital, si bien las filiales extranjeras en los sectores extractivos siguieron estando sujetas a limitaciones contractuales. En abril de 1991 se eliminaron tanto la obligatoriedad de la cesión de divisas obtenidas por exportaciones como el sistema de registro oficial de las transacciones de cambio. Conjuntamente, estas medidas representaron una significativa reforma del régimen de pagos externos.

En materia de comercio internacional, tras la eliminación de las restricciones cuantitativas y la reducción inicial de los aranceles en agosto de 1990, el proceso de reforma arancelaria se aceleró en marzo de 1991. El arancel máximo se redujo a 25%, y la mayoría de las transacciones se realizaron con una tasa de 15%. Además, se introdujo una tasa arancelaria especial de 5% sobre las importaciones de chatarra de hierro por la entonces siderúrgica estatal (Siderperu) y se adoptó un recargo variable para unas 18 importaciones de alimentos básicos para proteger al sector agrícola. En marzo de 1991 se eliminó el impuesto temporal sobre las exportaciones para todos los exportadores excepto las grandes compañías mineras, y se amplió el sistema de ingreso temporal libre de impuestos de insumos importados para incluir a todas las industrias exportadoras. Se eliminaron los créditos subsidiados previos a la exportación (FENT), así como también el otorgamiento de subsidios para exportaciones no tradicionales (CERTEX) a nuevas operaciones.

Desde el comienzo del programa el gobierno anunció su intención de normalizar las relaciones con la comunidad financiera internacional e inició conversaciones con el FMI sobre un programa económico que pudiera brindar un marco a tal proceso y sirviera como un llamado para que donantes externos brindaran asistencia para la balanza de pagos. Como medidas adicionales, el gobierno reanudó los pagos del servicio de la deuda al Banco Mundial y al BID (en octubre y noviembre de 1990, respectivamente), si bien después de marzo de 1991 reaparecieron algunos atrasos en los pagos. Para junio de 1991, los atrasos ante el Banco Mundial y el BID sumaban alrededor de US$90 millones por encima del nivel observado cuando se reanudaron los pagos.

Para respaldar estos esfuerzos, en septiembre de 1991 las autoridades solicitaron que el programa económico del Perú (que continuó hasta fines de 1992) fuera puesto a consideración del Directorio Ejecutivo del FMI para su aprobación como un Programa de Acumulación de Derechos (RAP, por sus siglas en inglés) supervisado por el FMI, en el marco del enfoque de colaboración reforzada frente a obligaciones financieras en mora ante el FMI. El Perú se convirtió en el segundo país del mundo (después de Zambia) en embarcarse en un programa de acumulación de derechos. El acceso propuesto fue de DEG4 624 millones, equivalente a los atrasos del Perú ante el FMI en junio de 1991, con la acumulación de un monto inicial de DEG 104 millones (tras la aprobación del programa por parte del Directorio Ejecutivo) y el resto en cinco cuotas trimestrales iguales, en base al cumplimiento de los criterios de ejecución y la conclusión de las revisiones del programa. Los derechos acumulados estarían disponibles para la compra en conexión con un posterior acuerdo con el FMI en el tramo superior de crédito que sería puesto a consideración del Directorio Ejecutivo del FMI tras 1) un desempeño satisfactorio en el RAP; 2) la liquidación de obligaciones en mora ante el FMI, y 3) garantías apropiadas respecto del financiamiento del programa subsiguiente respaldado por el acuerdo con el FMI.

El RAP fue diseñado para consolidar los logros relativos a la reducción de la inflación y el avance en la transformación estructural de la economía. Los objetivos específicos consistieron en 1) reducir la inflación a índices mensuales bajos de un dígito para fines de 1991 y a niveles internacionales para fines de 1992; 2) avanzar hacia una posición de pagos externos viable y restablecer relaciones con los acreedores externos, y 3) aumentar el crecimiento económico a 2½%–3% en 1991, y a 3½% en 1992 (gráfico 2.2). Para alcanzar estos objetivos, las autoridades debían continuar llevando adelante políticas monetarias y fiscales restrictivas (con una marcada reducción del ritmo de expansión de los activos internos netos del banco central y con un ajuste de las cuentas públicas de 2% del PIB por año prácticamente sin financiamiento interno), y dejar que las fuerzas del mercado determinaran el tipo de cambio (pero permitiendo cierto grado de acumulación de reservas internacionales), a la vez que profundizaban el proceso de reforma estructural. Las medidas estructurales incluyeron una mayor liberalización de los mercados laboral y financiero; el relajamiento de las restricciones sobre la participación privada (nacional y extranjera) en los sectores del petróleo y la minería, entre otros; reformas significativas en el sistema tributario y la administración impositiva; una reducción en el empleo en la administración pública y el establecimiento de una estructura salarial más progresiva para el sector público, y la reestructuración (y en algunos casos privatización) de empresas públicas, incluidos los bancos oficiales.

Gráfico 2.2El Perú: PIB real e índice de precios al consumidor

Fuente: Autoridades peruanas.

La exitosa conclusión del Perú del RAP en diciembre de 1992 fue clave para normalizar las relaciones con el FMI y todos los demás acreedores. Más importante aún, la adopción exitosa del programa económico de 1990–92 (respaldado por el RAP) sentó las bases para el crecimiento sostenido y la estabilidad de precios observados en las décadas que siguieron. Si bien el RAP no alcanzó todos los ambiciosos objetivos fijados desde un comienzo, el programa logró reducir la inflación en más de la mitad en 1992, y fortaleció considerablemente la posición externa del Perú, aunque en realidad la economía se contrajo. El programa fue considerado bastante exitoso y se cumplieron todos los criterios de ejecución y metas indicativas en el marco del RAP para 1992 (excepto la meta de eliminar los atrasos ante organizaciones internacionales, que se alcanzó en el primer trimestre de 1993).

Recuperación Sostenida (1993–98)

El período 1993–98 marcó la reanudación del crecimiento sostenido de la economía peruana, algo no visto desde la década de 1960 y la primera mitad de la del 1970. Sin embargo, el período también incluyó a 1998, el único año de contracción económica en el período posterior a la estabilización, y un recordatorio de las vulnerabilidades de la economía a los shocks externos. La sólida evolución de la economía obedeció a condiciones externas positivas, al cierre de una brecha del producto negativa y a una notable trayectoria de adopción de políticas. El PIB real creció a una tasa media de aproximadamente 7% en 1993–97 (y se contrajo en ½% en 1998), superando el nivel hasta entonces sin precedentes del PIB real de 1987. La política económica procuró promover la estabilidad de la economía a la vez que se implementaban las reformas estructurales que sentaron las bases para un crecimiento elevado y sostenible y una reducción de las vulnerabilidades.

El Perú canceló sus pagos atrasados ante el FMI en marzo de 1993 con un préstamo puente de Estados Unidos y Japón, lo que allanó el camino para levantar la inhabilitación en virtud de la cual el Perú no podía acceder a recursos del FMI (finalizando casi siete años de inhabilitación). Luego de que el Perú completara con éxito el RAP, el Directorio Ejecutivo del FMI aprobó la solicitud de un Servicio Ampliado del FMI (SAF) que tendría vigencia de marzo de 1993 a marzo de 1996 por DEG 1.018 millones. Tras la aprobación del SAF, el Perú hizo el primer giro (o compra, según la denominación del FMI) por un monto de DEG 643 millones (de los cuales, DEG 624 millones correspondían a los derechos acumulados durante el RAP). El primer giro se empleó principalmente para reembolsar a Estados Unidos y Japón por los préstamos puente otorgados para la cancelación de los atrasos ante el FMI (Boughton, 2012, capítulo 6)5. También en marzo de 1993, el Perú canceló atrasos por US$867 millones ante el Banco Mundial, después de completar con éxito un procedimiento de acumulación similar al realizado con el FMI. (El Perú había cancelado sus atrasos ante el BID en septiembre de 1991).

Se logró controlar la situación fiscal, y las cuentas del sector público combinado alcanzaron el equilibrio en 1997 (cuadro 2.5). La política fiscal se concentró en el ajuste y en limitar el financiamiento interno al sector público. Después de varios años de consolidación fiscal, el superávit primario del SPNF estuvo por encima de 2% del PIB en 1997. Las necesidades de financiamiento del sector público se cubrieron con ingresos de las privatizaciones, créditos multilaterales y reprogramación de la deuda (con acreedores públicos y privados), sin que hubiera necesidad de préstamos de los mercados de capitales internacionales.

Cuadro 2.5El Perú: Indicadores económicos, 1993–98(porcentaje)
PromedioPromedio
1991–921993199619981993–98
(Variación porcentual anual)
PIB real0,85,22,8−0,45,6
Inflación (fin del período)98,039,511,86,014,9
Base monetaria79,233,69,25,525,4
Crédito privado190,674,048,221,046,8
Tipo de cambio real (promedio)15,0−10,3−0,40,20,2
Términos de intercambio (deterioro -)−3,6−10,2−3,6−2,60,5
(Porcentaje del PIB)
Brecha del producto2−1,9−5,10,80,60,7
Inversión interna16,017,620,721,820,8
Ahorro nacional11,010,413,915,714,0
Cuenta corriente externa−5,0−7,2−6,8−6,1−6,9
Reservas internacionales brutas8,411,317,918,416,4
Saldo fiscal3−3,5−3,1−1,1−1,0−1,9
Deuda pública367,671,053,944,854,9
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

El marco institucional para una política monetaria independiente establecido por la ley orgánica del banco central (1992) fue reforzado por la constitución peruana (1993), que establece la independencia del BCRP y el desempeño de sus funciones con el único objetivo de garantizar la estabilidad monetaria.

La política monetaria se orientó controlando los agregados monetarios para alcanzar objetivos de inflación previamente anunciados (pero aún no se contaba con un régimen de metas de inflación), si bien las expectativas inflacionarias estaban arraigadas debido a la falta de claridad respecto del ancla nominal (Velarde y Rodríguez, 1994). Un gran reto fue la gestión de la elevada afluencia de capitales privados, que produjo un rápido crecimiento del crédito al sector privado y presiones alcistas sobre el tipo de cambio. El banco central reaccionó con una esterilización parcial de la consiguiente acumulación de reservas y con un aumento del coeficiente de encaje para los depósitos en dólares, a fin de reducir la expansión del crédito.

Durante este período se adoptaron varias reformas fiscales estructurales:

  • Reforma tributaria. Se renovó el sistema tributario para simplificar el impuesto sobre la renta, ampliar la base del impuesto al valor agregado y de los impuestos selectivos al consumo y aumentar los impuestos sobre productos petrolíferos. El ingreso tributario alcanzó su nivel máximo de 14½% del PIB en 1996–97, desde 11% observado en 1990.

  • Reestructuración del sistema de pensiones. Se reformó el sistema de pensiones con el establecimiento de un sistema privado de capitalización de cuentas individuales con aportes definidos. El gobierno financió parcialmente la transición al sistema privado de pensiones con ingresos de las privatizaciones. Sin embargo, se mantuvo el sistema público de pensiones, con sus planes de tipo preferencial y general, y se retrasó la reforma constitucional necesaria para corregir los grandes desequilibrios en el sistema preferencial.

  • Privatización de empresas públicas. La mayoría de las empresas públicas fueron transferidas al sector privado, dando origen a sustanciales ingresos para el gobierno y flujos de inversión.

  • Fortalecimiento del sector financiero. También se realizaron importantes reformas en el sistema financiero. Se fortalecieron la autonomía institucional, las regulaciones prudenciales y las facultades de supervisión de la SBS, y se endurecieron los requisitos de previsionamiento y de capital. Se finalizó el proceso de cierre de bancos oficiales de desarrollo (de primer piso).

También se emprendieron reformas para reducir la rigidez del mercado laboral. Así, se flexibilizó la normativa relativa a contratos laborales, prácticas de contratación, cláusulas de despido e indemnizaciones relacionadas, y negociación colectiva. El empleo en Lima creció en promedio en un 6½% anual durante este período.

El Perú finalmente normalizó las relaciones con todos sus acreedores externos tras mantener arduas negociaciones durante este período:

  • Club de París. Hubo dos reprogramaciones adicionales, la primera en mayo de 1993 para los vencimientos pagaderos en 1993–94 por US$1.900 millones con las condiciones de Houston, y la segunda en julio de 1996 para los vencimientos pagaderos en 1996–98 por US$6.700 millones, también con las condiciones de Houston. Posteriormente a estas reprogramaciones, el Perú se graduó del financiamiento del Club de París.

  • Club de Londres. En marzo de 1997, en el marco del Plan Brady se efectuó una gran operación de reducción del saldo y el servicio de la deuda. El Perú propuso cuatro alternativas a cambio de sus préstamos en mora (desde marzo de 1983): 1) un acuerdo de recompra de deuda con un fuerte descuento; 2) un bono emitido con descuento con un valor nominal más bajo; 3) un bono a la par con tasas de interés por debajo de las del mercado, y 4) un bono a tasa de interés reducida al comienzo del período con capitalización. Los intereses vencidos se canjearon por bonos a 20 años (con períodos de gracia de cinco años). El costo por adelantado de la operación fue de US$1.400 millones, y se calcula que generó una reducción de la deuda de aproximadamente la mitad de un saldo de US$10.600 millones en acreencias. Hubo un extraordinario nivel de participación (más de 99%)6. La mayoría de los acreedores (en torno a 78%) eligieron el bono a tasa de interés reducida al comienzo del período con capitalización, que tenía un vencimiento a 20 años y 8 años de gracia. Para tal fin se emplearon recursos del FMI en el marco del SAF (afectados y aumento); tras esta operación no hubo compras al FMI. Esto también marcó la graduación de la reprogramación con los acreedores comerciales.

  • Bilateral. El Perú recompró la totalidad del saldo de su deuda con la ex Unión Soviética (país que no era miembro del Club de París), que llegaba a aproximadamente US$1.100 millones (saldo heredado por Rusia en el marco de la opción cero, en virtud de la cual Rusia recibió todos los activos y pasivos de la Unión Soviética), por alrededor de US$130 millones.

Pese al progreso económico palpable en muchas áreas, el Perú tuvo un recordatorio de sus vulnerabilidades en 1998. Dos shocks externos afectaron severamente la evolución macroeconómica: 1) el retiro de las líneas de crédito externas en todo el mundo a raíz de las crisis asiática, rusa y de gestión del capital a largo plazo de 1998, y 2) el fenómeno climático de El Niño, que prácticamente cerró la industria pesquera y redujo sustancialmente el producto agrícola7. Se calcula que el costo de El Niño (incluidas las medidas preventivas y la reconstrucción) estuvo cerca de 1% del PIB. Como resultado de estos shocks externos y de la oferta, el PIB real se contrajo en aproximadamente ½% en 1998.

La crisis rusa de 1998 puso de relieve a la dolarización financiera como la principal vulnerabilidad de la economía peruana. Como resultado de la crisis, la moneda nacional se depreció en 13% en términos reales, los balances de las empresas no bancarias se debilitaron provocando un aumento de los préstamos en moneda extranjera en mora de 5% a 10%, los préstamos en moneda extranjera mermaron (con una disminución anual de –4%), y la cantidad de bancos cayó de 26 a 14.

Profundización de las Reformas (1999–2007)

El período entre 1999 y 2007 se encuentra asociado con una desaceleración temporal del crecimiento, un viraje en las cuentas fiscales (deterioro al comienzo y fortalecimiento al final), mejoras en las condiciones externas y una profundización generalizada de las reformas (cuadro 2.6)8. En promedio, la economía tuvo una tasa anual de crecimiento de 4½% (comparado con 5½% durante los cinco años previos), en tanto que la inflación se redujo finalmente a niveles similares a los observados en las economías avanzadas, con un promedio del 2½% (frente a un promedio de casi 15% durante los cinco años anteriores). El saldo del SPNF pasó de un déficit de 3¼% del PIB en 1999 a un superávit de 3% en 2007. Para poner estos acontecimientos en perspectiva, el viraje en las cuentas fiscales durante este período de ocho años es similar al ingente ajuste emprendido durante la gran estabilización de 1990–92, con la diferencia de que este avance en las cuentas fiscales fue facilitado por una significativa mejora en los términos de intercambio, que incrementó la tributación relativa a los metales. Los términos de intercambio mejoraron en un descomunal 70% durante este período dado que los precios del cobre se dispararon.

Cuadro 2.6El Perú: Indicadores económicos, 1999–2007(porcentaje)
PromedioPromedio
1993–981999200320071999–2007
(Variación porcentual anual)
PIB real5,61,54,28,54,6
Inflación (fin del período)14,93,72,53,92,4
Tasa de interés11,111,83,13,25,2
Base monetaria25,417,010,128,215,5
Crédito privado46,86,7−4,533,35,0
Tipo de cambio real (promedio)10,2−8,3−2,6−0,8−1,6
Términos de intercambio (deterioro -)0,4−6,61,64,35,3
(Porcentaje del PIB)
Brecha del producto20,7−0,6−0,70,8−0,6
Inversión interna20,819,317,922,318,3
Ahorro nacional14,016,416,423,817,7
Cuenta corriente externa−6,9−2,8−1,61,5−0,6
Reservas internacionales brutas16,418,317,327,119,1
Saldo fiscal3−1,9−3,4−1,73,1−1,1
Deuda pública354,951,148,729,943,7
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

En materia estructural, el período 1999–2007 está marcado por dos hitos en la gestión macroeconómica: 1) la introducción de reglas fiscales (Ministerio de Economía y Finanzas, distintos años), y 2) la adopción formal de un régimen de metas de inflación. Ambos marcos tuvieron mucho éxito en cuanto a contener los desequilibrios fiscales, reducir la deuda pública y llevar a la inflación al nivel más bajo de América Latina. Además, el Perú regreso a los mercados de capitales internacionales después de una ausencia de prácticamente tres cuartos de siglo.

La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal promulgada por el Congreso en diciembre de 1999 fue quizás el acto legislativo en materia fiscal más importante de la historia moderna del Perú. Garantizó la sostenibilidad fiscal y una rápida disminución de la deuda pública como proporción del PIB y adelantó el ahorro fiscal, mejorando la situación fiscal y creando un gran margen de maniobra y colchones fiscales. La ley dispuso reglas fiscales prudenciales, introdujo un Fondo de Estabilización Fiscal (FEF) y promovió la transparencia fiscal. Las reglas fueron simples: 1) el déficit del SPNF (excluidos los municipios) no podía exceder 2% en 2000, 1½% en 2001 y 1% en lo sucesivo; 2) se limitó el crecimiento en términos reales de los gastos del gobierno general no correspondientes a intereses a 2% anual, y 3) en un año electoral, los gastos no correspondientes a intereses de los primeros siete meses del año no debían exceder 60% del presupuesto anual y el déficit no podía superar 50% en los primeros seis meses. La regla podía dejarse sin efecto temporalmente de declararse una situación de emergencia nacional.

El FEF fue diseñado para nivelar el ingreso presupuestario a lo largo del ciclo económico. Cuando los ingresos corrientes como porcentaje del PIB excedían el promedio de los tres años anteriores en más de 0,3% del PIB, el exceso (el monto por encima de 0,3% de PIB) debía ahorrarse en el FEF. También se suponía que los ahorros en el FEF incluyeran 75% de los ingresos en efectivo de las privatizaciones y 50% de los proyectos de concesiones. En un principio, los saldos en el FEF no debían exceder 3% del PIB.

Se mejoró la transparencia requiriendo que los debates presupuestarios se basaran en un marco macroeconómico de tres años actualizado anualmente, incluidas las metas para los principales agregados fiscales (ingreso, gasto, déficit, deuda pública), la trayectoria a largo plazo del servicio de la deuda y una declaración por parte del Ministro de Economía y Finanzas sobre los objetivos y directrices de la política fiscal para el período. El banco central debía comentar sobre el programa macroeconómico, y sus observaciones debían publicarse conjuntamente con el programa. El Ministro de Economía y Finanzas debía presentar informes semestrales de desempeño ante el Congreso y hacer una declaración anual certificando el cumplimiento ex post de la ley (con explicaciones en caso de divergencias).

La Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal fue modificada en varias oportunidades (2003, 2007 y 2009). En 2003 se introdujo la Ley de Responsabilidad en la Gestión Fiscal con el objetivo de lograr la consolidación de la deuda. Con esta modificación, el tope para los gastos reales no correspondientes a intereses se incrementó a 3% por año (y luego a 4%). También se aumentó el límite para el déficit del SPNF a 2% en 2003, para luego volver a 1% para 2005. En 2007, la definición de gasto cambió a consumo del gobierno central. Finalmente, estas leyes fiscales fueron reemplazadas por el nuevo marco fiscal introducido en 2013.

La exitosa desinflación de la década de 1990 se logró en un marco de metas de agregados monetarios. En la práctica, esto conllevó controlar los activos internos netos del banco central y alcanzar una meta de reservas internacionales netas. A medida que la desinflación se extendió en la década de 1990, el comportamiento de los agregados monetarios se tornó más volátil y se consideró que esta medida era inadecuada para comunicar la orientación de la política monetaria (Rossini, 2001). En este contexto, el banco central decidió adoptar formalmente un régimen de metas de inflación en enero de 2002 como base de la gestión de la política monetaria (véase el capítulo 13). Esta fue quizá la medida monetaria más importante adoptada en el período posterior a la estabilización para consolidar la estabilidad y garantizar bajos índices de inflación. En julio de 2002, el banco central anunció una meta de inflación a mediano plazo de 2½% con un rango de ±1 punto porcentual en torno a la meta9. Un importante hito fue el seminario organizado en 2001 en Lima por el BCRP y el FMI para evaluar las condiciones para la adopción de un régimen de metas de inflación en el Perú.

En un principio, debían emitirse informes exhaustivos sobre la inflación tres veces al año (y luego, cuatro) para explicar la evolución de la inflación, las consideraciones que determinaron la política monetaria en los meses precedentes y el pronóstico de inflación del banco central. Este pronóstico debía basarse en un conjunto de indicadores (incluidas las encuestas de expectativas del mercado); modelos de pronóstico de inflación, y otros factores pertinentes tales como el tipo de cambio, la orientación de la política fiscal y las condiciones de la demanda agregada. El banco central pasó de controlar los agregados monetarios a controlar las tasas de interés para alcanzar el objetivo de inflación. La tasa de interés de intervención sería la meta operativa de la política monetaria, y el banco central continuó interviniendo en el mercado de cambio. Más adelante, en febrero de 2007, se redujo la meta de inflación de 2½% a 2% (con el mismo rango de ±1 punto porcentual).

El régimen de metas de inflación tuvo mucho éxito, y el Perú se convirtió en el país con el menor índice de inflación de América Latina durante la década siguiente. Sin embargo, la implementación del régimen no estuvo exenta de problemas. Este fue el primer caso de un régimen de metas de inflación en un contexto de dolarización financiera relativamente grande, y se lo adoptó en un momento en que había indicios de presiones deflacionarias (Armas, Ize y Levy, 2006). Para hacer que el nuevo sol fuera competitivo respecto del dólar de EE.UU. a los ojos de los depositantes, el banco central decidió poner en práctica el marco de metas de inflación con una meta de inflación relativamente baja, la más baja en América Latina a la fecha. La decisión dio frutos: la inflación estuvo cerca de la meta y paulatinamente se redujo la dolarización financiera.

De la virtual autarquía financiera y cesación de pagos de la década de 1980 y la normalización de las relaciones con los acreedores en la década de 1990, el Perú pasó a tener acceso a mercados de capitales internacionales en la década de 2000. En febrero de 2002, el Perú emitió un bono soberano por primera vez desde 1928 (prácticamente 70 años atrás). La transacción incluyó la emisión de un bono global de cupón fijo a 10 años, por US$1.420 millones, de los cuales US$920 millones se emplearon para recomprar bonos Brady en vigor (emitidos durante la operación de reducción del saldo y el servicio de la deuda de 1997) con un valor nominal de US$1.200 millones. La meta estratégica de la operación fue ampliar las fuentes de financiamiento del gobierno, a la vez que se prolongaba el perfil de vencimientos de la deuda pública. En aquel momento, el gobierno dependía de créditos de fuentes oficiales externas (principalmente multilaterales) y de los ingresos de las privatizaciones para financiar el déficit, que no eran una fuente sostenible de financiamiento dado que la mayoría de las empresas públicas ya habían sido vendidas y se preveía la graduación del Perú del financiamiento oficial.

Además, el bono global brindó un útil instrumento de referencia para los futuros tenedores de bonos y las empresas peruanas. Hasta la emisión del bono global, los bonos Brady eran la única deuda pública comercializada del Perú, pero era difícil determinar su precio debido a las complejidades de las garantías, y por consiguiente eran ineficaces como referencia. Las ineficiencias de precios del mercado de bonos Brady (de nuevo, debido a las garantías) eran conocidas; el Perú aprovechó esta mala fijación de precios, y el canje redujo el saldo de la deuda pública (aproximadamente US$300 millones) y generó un pequeño ahorro en términos de valor presente neto. El canje también brindó una cierta cobertura respecto de futuras subas de las tasas de interés y aumentó en cierta medida la duración de la deuda peruana. Desde entonces, el acceso a los mercados de capitales internacionales ha sido ininterrumpido, con sucesivas mejoras en la calificación crediticia del país.

En 2002, el gobierno emprendió un proceso de descentralización. Si bien el gobierno conocía los riesgos asociados con esta política, el objetivo fue promover una estructura de gobierno que pudiera responder mejor a las inquietudes locales. Se creó un robusto marco jurídico para la descentralización, incluidos un plan para la distribución de los ingresos del gobierno y un cronograma para la transferencia de las responsabilidades relativas a gastos, así como también el establecimiento de requisitos de declaración de datos y reglas fiscales para los gobiernos subnacionales.

En 2002, se aprobó una enmienda constitucional que estipuló la descentralización política y fiscal. El proceso fue impulsado por la opinión generalizada de que la descentralización ayudaría a mejorar la gobernanza y la prestación de servicios públicos mediante una mayor rendición de cuentas a niveles subnacionales. La descentralización también procuraba garantizar un acceso más amplio a los servicios públicos básicos y reducir los elevados índices de pobreza y las desigualdades regionales en el ingreso.

Un objetivo clave fue llevar a cabo el proceso de descentralización con neutralidad fiscal. A tal fin, se promulgaron leyes para orientar la secuencia y los procedimientos para la delegación de responsabilidades, la transferencia de recursos y las disposiciones relativas a la declaración de datos y a las reglas fiscales para los gobiernos subnacionales. Cinco leyes se promulgaron con tal objetivo: 1) la Ley de Bases de la Descentralización de 2002, que dispuso una transferencia de los gastos clara, paulatina y con neutralidad fiscal; 2) la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales de 2002, que detalló las responsabilidades relativas a los gastos de los gobiernos regionales; 3) la Ley Orgánica de Municipalidades de 2003, que hizo lo mismo respecto de los gastos de los municipios; 4) la ley del sistema de acreditación de 2004, que estableció un sistema para evaluar si los gobiernos regionales y locales cumplían con los requisitos establecidos para las transferencias, y 5) la Ley de Descentralización Fiscal de 2004, que estableció la secuencia de las transferencias a los gobiernos regionales y fijó las reglas fiscales y disposiciones relativas a la declaración de datos para las operaciones subnacionales.

También se profundizaron otras reformas estructurales después de 1999. Las áreas de reforma incluyeron a las privatizaciones y concesiones económicas, la venta y regularización de tierras agrícolas y la eficacia de los programas de protección social. En un principio, las reformas se concentraron en lograr una situación fiscal sostenible y una prestación de servicios públicos más eficaz.

Durante este período, las autoridades también anunciaron planes de una reforma tributaria integral. La reforma tenía como objetivos ampliar la base imponible para los impuestos sobre la renta y el valor agregado por medio de la eliminación de exenciones regionales y sectoriales, una racionalización de los impuestos selectivos al consumo y mejoras en la administración tributaria. La reforma tributaria se implementó en distintas etapas, y para fines de 2003 las autoridades habían avanzado en varias áreas. No obstante, seguían vigentes muchas exenciones sectoriales y regionales, y se introdujo un pequeño impuesto sobre las transacciones financieras.

Hubo esfuerzos adicionales para mejorar las finanzas del sistema de pensiones. Estos esfuerzos se concentraron en reducir el subsidio del gobierno en el plan preferencial de pensión pública, que el gobierno subsidiaba en más de 90%. Hubo un incremento sustancial de las tasas de los aportes, las pensiones por encima de determinado umbral comenzaron a pagar el impuesto sobre la renta y se estableció un techo para las pensiones futuras. Esto otorgó a las prestaciones jubilatorias de los contribuyentes una sólida base actuarial y generó algunos ahorros en términos de valor presente neto. Sin embargo, continuaba la gran brecha del plan de pensión pública preferencial.

Crisis Financiera Mundial (2008–09)

Nada en el horizonte indicaba que la economía del Perú estaba a punto de sobrellevar la mayor desaceleración económica en el período posterior a la estabilización. Si bien había señales de problemas en la economía mundial (especialmente en Estados Unidos), casi nadie preveía la peor crisis financiera mundial desde la gran depresión de los años treinta. En 2008, el Perú estaba en auge y para mitad de año la economía crecía más allá de su capacidad en cerca de 11%. Hubo señales de sobrecalentamiento, con un nivel de inflación de casi 6% (en parte debido a los mayores precios de los alimentos y el combustible, y claramente por encima del rango de inflación), si bien el superávit fiscal fue uno de los mayores en los anales de la historia, como consecuencia de una elevada tributación relacionada con los recursos naturales y una economía robusta, con una deuda pública en una trayectoria descendente que se mantenía continua. En la primera mitad de 2008, Fitch y Standard & Poor’s otorgaron al Perú el grado de inversión (el tercer país de la región en obtener tal calificación después de Chile y México), generando incluso una mayor sensación de seguridad10.

Sin embargo, el mundo cambió en septiembre de 2008 con el colapso del banco de inversión estadounidense Lehman Brothers y el comienzo de la crisis financiera mundial. Los diferenciales de los bonos soberanos peruanos se triplicaron de inmediato a más de 600 puntos básicos, si bien se acercaron a niveles más normales para fines de 2009, mientras que los precios de las acciones se mantuvieron 60% por debajo del nivel observado a fines de 2007. Tras haber efectuado grandes compras de divisas a principios de año, el banco central intervino como consecuencia de la crisis de Lehman vendiendo divisas para limitar la volatilidad del mercado y contener las presiones sobre el nuevo sol, que se había depreciado en aproximadamente 6% respecto del dólar de EE.UU.

Afortunadamente, y gracias a la rapidez con que se adoptaron las medidas de respuesta, el contagio financiero de la crisis mundial fue limitado. Con temor a una compresión del crédito similar a la observada en Estados Unidos y frente a la contracción de la liquidez, la reducción de la afluencia de capitales y un empinamiento de la curva de rendimientos del gobierno, el BCRP aligeró el coeficiente de encaje y colocó operaciones de reporto y canjes en nuevos soles y dólares de EE.UU. para brindar liquidez adicional. Al mismo tiempo, el banco central dio señales de su intención de recomprar valores públicos de renta fija en el mercado secundario. Los bancos mantuvieron su capacidad de reacción y se evitó la compresión del crédito, mientras que el mercado interbancario continuó funcionando con normalidad y se preservaron los canales de los créditos. Las cuantiosas reservas oficiales, que se ubicaban en US$31.000 millones a fines de 2008, conjuntamente con la limitada dependencia de los bancos del financiamiento externo, ayudaron a mantener la estabilidad de las condiciones de liquidez. Sin embargo, la dolarización se recuperó (después de haber disminuido considerablemente durante los dos años anteriores), como consecuencia de las inquietudes respecto de la crisis financiera mundial.

Las autoridades empezaron 2009 con la inquietud de que una desaceleración pronunciada y repentina en la demanda privada interna—que podía ser provocada por una marcada caída en los precios de las materias primas, la decreciente confianza interna o posibles perturbaciones en el sistema financiero—podría poner en riesgo el “aterrizaje suave” que estaban procurando lograr tras un nivel de crecimiento excepcionalmente alto en 2008 y las incipientes señales de sobrecalentamiento. Como resultado de la persistente crisis financiera mundial, el crecimiento del Perú disminuyó de modo sustancial en 2009, con algunos meses en territorio negativo. La desaceleración tuvo relación principalmente con el derrumbe del comercio mundial y la incertidumbre respecto del crecimiento mundial, y fue incrementada temporalmente por una considerable corrección del inventario del Perú (cuadro 2.7).

Cuadro 2.7El Perú: Indicadores económicos, 2008–09(porcentaje)
PromedioPromedio
1999–2007200820092008–09
(Variación porcentual anual)
PIB real4,69,11,05,1
Inflación (fin del período)2,46,70,23,4
Tasa de intervención3,55,93,34,6
Crédito privado5,033,81,317,6
Tipo de cambio real (promedio)1−1,64,12,33,2
Términos de intercambio (deterioro -)5,3−10,9−2,4−6,8
(Porcentaje del PIB)
Brecha del producto2−0,63,0−2,10,5
Inversión interna18,327,520,924,2
Ahorro nacional17,723,120,421,7
Cuenta corriente externa−0,6−4,3−0,5−2,4
Reservas internacionales brutas19,125,627,326,4
Saldo fiscal3−1,12,5−1,40,6
Deuda pública343,726,927,227,0
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Las señales de la debilidad de la economía eran evidentes. La inflación cayó a cerca de cero en la segunda mitad de 2009 (en parte debido a la disminución de los precios de los alimentos y el petróleo). La cuenta corriente externa se desplazó de un déficit a un pequeño superávit dado que la disminución en exportaciones fue compensada con creces por la desaceleración en el crecimiento de las importaciones. La inversión privada cayó 30% en términos reales, pero el consumo demostró ser más resistente gracias a la continuación del empleo.

La adopción oportuna de medidas que incluyeron la aplicación de una política monetaria más expansiva y un estímulo fiscal evitó un mayor deterioro de la actividad económica en 2009. En cuanto a la política monetaria, el BCRP actuó proactivamente para reducir la tasa de intervención en 525 puntos básicos a principios de 2009 a un mínimo histórico de 1¼%. Las tasas de los préstamos al sector privado también disminuyeron en consonancia con la tasa de intervención, alentando la inversión privada. Para generar un impulso fiscal, las autoridades anunciaron un plan anticrisis para resguardar a la economía de la crisis mundial y aumentar la confianza de los inversionistas. El estímulo fiscal se financió en gran medida con ahorros fiscales. Esto implicó un impulso fiscal positivo de aproximadamente 2½% del PIB en 2009 concentrado en mayor inversión pública (1¼% del PIB) y apoyo al sector de la construcción (¾% del PIB). Esto se tradujo en un aumento de 14% en el gasto primario real del gobierno general. El plan fiscal también incluyó medidas para hacer frente a imprevistos, incluidas garantías (que finalmente no fueron empleadas) para respaldar a sociedades, exportadores e instituciones financieras pequeñas.

La situación con la cuenta de capital se normalizó rápidamente. Una veloz recuperación de los flujos netos de inversión extranjera directa (IED) y los robustos flujos del sector público compensaron las salidas de cartera, impulsadas en parte por las cajas de pensión nacionales. El sector público aprovechó las mejores condiciones de los mercados internacionales durante 2009 y emitió deuda (US$2.000 millones) para prefinanciar operaciones y repagar la totalidad de la deuda con el Club de París. Para fines de 2009, el nuevo sol había recuperado el nivel que tenía respecto del dólar de EE.UU. antes del colapso de Lehman y comenzaba a apreciarse en términos nominal y efectivo real. Las presiones al alza se encontraban asociadas con la reasignación de cartera de agentes nacionales, incluidas las cajas de pensión, y algunas entradas de carteras extranjeras. Estas presiones fueron intermitentes, con alivios temporales durante episodios de intensificación de la volatilidad mundial vinculada con la evolución del riesgo soberano en otras regiones que motivaron compras significativas por parte del banco central. A medida que las condiciones se estabilizaron, el banco central comenzó a revertir algunas de las medidas no convencionales. Tras el segundo trimestre de 2009, el banco central redujo las existencias de canjes de monedas, operaciones de reporto y certificados de depósito indexados al tipo de cambio.

Si bien la economía peruana presentó una breve contracción durante dos trimestres en 2009, el crecimiento se reanudó rápidamente gracias a una hábil adopción de medidas anticíclicas. En líneas generales, el Perú salió relativamente ileso de este gran shock externo. La moraleja de la historia es que vale la pena tener grandes colchones y un significativo margen de maniobra para reaccionar ante shocks inesperados. Cuando los mercados de crédito externos estuvieron en dificultades, el Perú contó con los recursos y el espacio macroeconómico para adoptar un impulso fiscal oportuno y flexibilizar la política monetaria.

Período Posterior a la Crisis (2010–14)

La eficacia de la respuesta anticíclica y la rápida recuperación económica pronto hicieron que el debate relativo a las políticas pasara de los impulsos macroeconómicos a la velocidad óptima para la retracción del estímulo. El PIB real creció en promedio 6¾% en el período 2010–13 (cerrando la brecha del producto negativa de 2009), mientras que la inflación subyacente—excluidos los precios de alimentos y combustibles—se mantuvo bajo control (si bien la inflación general se salió temporalmente del rango de inflación en 2011 y 2014 debido a shocks de la oferta) (gráfico 2.3). Sin embargo, en 2014 hubo una desaceleración económica debido al deterioro de las condiciones externas, la disminución de las exportaciones y la erosión de la confianza, lo que motivó una contracción de la inversión privada.

Gráfico 2.3El Perú: Inflación y brecha del producto

(porcentaje)

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Las señales de una recuperación fueron claras para mediados de 2010 (Cuadro 2.8). La economía crecía a prácticamente 10%, impulsada por la demanda interna privada. Durante el año como un todo, el PIB real se expandió en 8½%. El índice de inflación se recuperó hasta 2% (de prácticamente cero el año anterior), mientras que el déficit de cuenta corriente se amplió a alrededor de 2½% del PIB (de ½% el año anterior). Para evitar riesgos de sobrecalentamiento, las autoridades dieron inicio a un ciclo de ajuste en 2010–11:

  • Contracción monetaria. El banco central adoptó una política monetaria más restrictiva rápidamente; la tasa de intervención se incrementó en 175 puntos básicos en la segunda mitad de 2010 a 3% para fin de año (gráfico 2.4a). La tasa fue incrementada nuevamente en 125 puntos básicos en la primera mitad de 2011 a 4¼%. También se contrajo la política monetaria con la restauración de un coeficiente de encaje de 35% para líneas de crédito externas a corto plazo (menos de dos años) (gráfico 2.4b). El crecimiento del crédito se mantuvo en aproximadamente 16%.

  • Consolidación fiscal. El déficit fiscal global cayó de 1⅓% del PIB en 2009 a ⅓% en 2010, si bien su impacto sobre la demanda fue limitado dado que el gasto real continuó creciendo por encima del potencial y los términos de intercambio más favorables generaron mayores ingresos. Para 2011, la situación fiscal se había fortalecido más y llegado a un superávit de prácticamente 2% del PIB como resultado, en parte, de restricciones al gasto impuestas por el proceso político (elecciones presidenciales en abril–junio de 2011) y la limitada ejecución de proyectos de inversión por parte de la administración entrante en agosto de 2011.

Cuadro 2.8El Perú: Indicadores económicos, 2010–14(porcentaje)
PromedioPromedio
2008–092010201220142010–14
(Variación porcentual anual)
PIB real5,18,56,02,45,8
Inflación (fin del período)3,42,12,63,23,1
Tasa de intervención4,62,14,33,83,7
Crédito privado17,614,312,413,416,3
Tipo de cambio real (promedio)13,22,57,8−2,01,2
Términos de intercambio (deterioro -)−6,821,0−2,1−5,82,7
(Porcentaje del PIB)
Brecha del producto20,5−0,10,7−2,00,0
Inversión interna24,225,226,727,326,6
Ahorro nacional21,722,823,522,323,2
Cuenta corriente externa−2,4−2,4−3,3−5,2−3,4
Reservas internacionales brutas26,429,733,230,730,9
Saldo fiscal30,6−0,22,3−0,11,0
Deuda pública327,024,320,419,721,2
Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Fuentes: Autoridades peruanas y estimaciones del personal técnico del FMI.

Efectivo, (−) = depreciación real.

Porcentaje del potencial.

Sector público no financiero.

Gráfico 2.4El Perú: Tasa de intervención y coeficiente de encaje

Fuente: Cálculos del personal técnico del FMI.

Luego, las políticas estuvieron orientadas a modular el ciclo económico a la vez que se respaldaba el crecimiento. A medida que las políticas se hicieron más restrictivas tras el estímulo, el nivel de crecimiento económico se moderó. El PIB real creció 6½% en 2011 y aproximadamente 6% en 2012–1311. Sin embargo, la eficaz gestión macroeconómica de la crisis financiera mundial y el adecuado retiro del estímulo dieron origen a un problema, dado que el Perú se convirtió en un atractivo destino para la IED y en un imán para las entradas de capitales. Para 2012, la cuenta financiera de la balanza de pagos registraba un superávit mayor a 10% del PIB (el mayor en los anales de la historia) y las tenencias por parte de no residentes de deuda pública emitida internamente aumentaron a más de la mitad del saldo total. Con el objetivo de desalentar el financiamiento externo, en mayo de 2012 las autoridades hicieron extensivo el coeficiente de encaje de 60% a pasivos externos con vencimientos a hasta tres años (de dos años) e impusieron un coeficiente de encaje de 20% para pasivos externos con vencimientos a más de tres años.

Frente al temor de una reversión temporal de las entradas de capitales, el banco central llevó adelante una política de intervención/esterilización cambiaria a la vez que permitió cierto grado de flexibilidad cambiaria, tal como prescriben los fundamentos económicos. Finalmente, el banco central adquirió alrededor de 6½% del PIB en divisas en 2012 para evitar una expansión insostenible del crédito y una apreciación indebida de la moneda, a la vez que permitió al nuevo sol fortalecerse en 8½% en términos efectivos reales, según el informe anual del BCRP. La intervención cambiaria evitó grandes fluctuaciones de cambio, y efectivamente el nuevo sol continuó siendo la moneda más estable de las economías de América Latina con integración financiera (es decir, Brasil, Chile, Colombia, México, Perú, Uruguay). Las reservas internacionales superaron el nivel de 30% del PIB en 2012.

Con el objetivo de evitar una gran inyección monetaria, las compras de divisas debían esterilizarse. El banco central controló la liquidez generada por estas compras colocando sus propios valores en instituciones financieras nacionales, y apoyándose con firmeza en la política de coeficiente de encaje en nuevos soles (con un aumento de aproximadamente 225 puntos básicos) para complementar los esfuerzos de esterilización. Se estima que estas operaciones esterilizaron alrededor de 70% de la liquidez generada por la intervención. El superávit fiscal y el aumento en la demanda de dinero absorbieron el monto restante.

La política fiscal desempeñó un papel clave de apoyo a la política monetaria. El superávit fiscal aumentó de 2% del PIB en 2011 a 2⅓% del PIB en 2012. Sin embargo, el esfuerzo fiscal fue mayor de lo que el saldo fiscal global parece indicar, dado que se estima que la situación fiscal estructural se fortaleció en un 1% del PIB en 2012. De todos modos, el mayor superávit fiscal actuó como un tipo de esterilización fiscal, dado que el sector público aumentó de modo significativo sus depósitos en el banco central.

Pese a un déficit de cuenta corriente en aumento, los riesgos externos a la estabilidad fueron contenidos. El déficit de cuenta corriente se amplió de 2% del PIB en 2011 a aproximadamente 3⅓% en 2012, principalmente debido al deterioro de los términos de intercambio, el flojo crecimiento del volumen de las exportaciones de minerales y el robusto crecimiento del volumen de las importaciones. Esto fue financiado sobradamente con los sólidos flujos de IED.

El problema de la afluencia de capitales tuvo un final abrupto tras el anuncio de la Reserva Federal de Estados Unidos en mayo de 2013 de un posible abandono gradual de su política monetaria no convencional (tapering). La noticia generó confusión e incertidumbre en los mercados, y la magnitud de las entradas de capitales disminuyó de modo sustancial. El superávit de la cuenta financiera de la balanza de pagos cayó de más de 10% del PIB en 2012 a aproximadamente 5½% en 2013. El nuevo sol sintió la presión y se depreció en alrededor de 8½% respecto del dólar de EE.UU. Por primera vez en mucho tiempo, el BCRP intervino vendiendo divisas.

En 2013, la posición externa se deterioró principalmente debido al flojo desempeño de las exportaciones y las mayores tasas de interés en el extranjero, lo que culminó en un déficit de cuenta corriente de 4½% del PIB. No obstante, el déficit de cuenta corriente continuó siendo financiado con facilidad pese a las menores entradas de capitales privados. Si bien la demanda de financiamiento externo cayó tras el anuncio de Estados Unidos en mayo de 2013, la emisión de bonos internacionales por parte de empresas peruanas ya había alcanzado máximos históricos por encima de US$6.500 millones en 2013.

Conforme a las antiguas estadísticas del PIB (año base 1994), hubo algunas señales de una desaceleración económica en la segunda mitad de 2013. La inquietud fue lo suficientemente fuerte como para que el sector público redujera su superávit primario de 2⅓% del PIB en 2012 a solo ¾% en 2013. Se aumentó el gasto primario para alcanzar metas sociales y cubrir los mayores salarios tras la reforma de la administración pública, y los ingresos relativos a la minería cayeron debido a los módicos precios de los metales. Tras mantener la misma tasa de intervención durante 2½ años, el banco central redujo su tasa en un cuarto de punto porcentual a 4% en noviembre de 2013, aludiendo al menor crecimiento nacional y mundial y las decrecientes expectativas inflacionarias. Sin embargo, las inquietudes relativas a una desaceleración económica resultaron infundadas. Las estadísticas del PIB corregidas indicaron un robusto crecimiento en la segunda mitad de 2013, con un crecimiento de la economía de 5¾% para el año como un todo.

En 2013 también se introdujeron importantes reformas. Estas incluyeron una reforma de gran alcance de la administración pública que normalizó regulaciones relativas al lugar de trabajo y escalas salariales, aumentó la capacitación del personal e instauró evaluaciones de desempeño. Una reforma del sistema privado de pensiones procuró generar un mayor acceso al público y menores cargos. En octubre de 2013, el Congreso reformó el marco fiscal para incorporar reglas fiscales de índole estructural. Los objetivos del nuevo marco consistieron en 1) introducir un componente anticíclico en la formulación del presupuesto; 2) fortalecer la rendición de cuentas por medio de la creación de un consejo fiscal, y 3) definir mejor la relación y las prácticas fiscales entre los gobiernos nacional y subnacionales. La ley se convirtió en vinculante para el presupuesto de 2015.

En la primera mitad de 2014, la economía peruana experimentó su más pronunciada desaceleración desde la crisis financiera mundial de 2008–09. El PIB real creció 2,5% en 2014. Los factores clave de la desaceleración fueron las menores exportaciones y la menor inversión privada dadas las incertidumbres sobre las condiciones externas en una economía mundial con un nivel de crecimiento mediocre. Los gastos corrientes y de capital de los gobiernos regionales también estuvieron en baja, como consecuencia de la disminución en los ingresos por recursos naturales y de escándalos regionales de corrupción. Factores de oferta relativos a problemas de extracción en algunas minas grandes y la adopción de medidas enérgicas contra la minería ilegal del oro también contribuyeron al flojo desempeño económico.

Esto generó una rápida adopción de medidas. El banco central relajó las condiciones monetarias reduciendo el coeficiente de encaje y disminuyendo la tasa de intervención en un cuarto de punto en julio y luego en otro cuarto de punto en agosto, llegando a 3½%. En junio–julio, el gobierno anunció un conjunto de medidas, que representaban alrededor de 1% del PIB, para respaldar la demanda agregada e incrementar el producto potencial. Las medidas incluyeron un gasto de capital y social adicional, una reducción de intereses en mora de antiguas obligaciones tributarias y una pequeña bonificación salarial excepcional para todos los empleados públicos para apoyar el consumo privado.

Conclusiones

La apreciable evolución económica del Perú durante las dos últimas décadas puede atribuirse a la firme estabilización macroeconómica y a los sólidos fundamentos económicos. Estos logros fueron consolidados durante la gran estabilización de principios de la década de 1990 y el período de continuas reformas estructurales de fines de esa década y principios de la década de 2000. Un vistazo a la brecha del producto durante las tres últimas décadas señala que se logró dominar el ciclo económico y que el Perú alcanzó su objetivo de un crecimiento elevado con un bajo nivel de inflación después de la gran estabilización de 1990–92 (gráfico 2.5).

Gráfico 2.5El Perú: Brecha del producto

(porcentaje del producto potencial)

Fuente: Banco Central de Reserva del Perú.

Nota: Estimada empleando el filtro de Hodrick-Prescott.

Si bien el ajuste logrado durante el período de gran estabilización de principios de la década de 1990 fue de gran magnitud, la dimensión efectiva del saldo fiscal primario consecuente con la estabilización y el crecimiento no fue tan grande. El saldo primario se ajustó en aproximadamente 6% del PIB cuando pasó de un déficit de alrededor de 4% del PIB en 1989 a un superávit de alrededor de 2% del PIB en 1991, que es un ajuste medio de 3% anual. Sin embargo, el nivel medio del saldo primario durante el resto de las décadas de 1990 y 2000 estuvo cerca de 1½% del PIB, que en sí no es un superávit particularmente elevado, pero fue suficiente para lograr una estabilización duradera.

Es preciso hacer hincapié en la importancia de una eficaz gestión macroeconómica. El estancamiento con volatilidad del período 1975–90 fue un gran revés para las aspiraciones económicas del Perú. Con un nivel de crecimiento económico de aproximadamente 5½% en el período 1950–75, y de 5¼% en 1993–2014, debemos preguntarnos cuál sería hoy el nivel de ingreso per cápita si el estancamiento con volatilidad de 1975–90 no hubiera ocurrido. La respuesta es que la economía del Perú sería más de 2½ veces más grande de lo que es hoy (suponiendo que la economía hubiera crecido a una tasa constante de 5½% desde 1975). Esto se traduciría en un ingreso per cápita (en términos de poder adquisitivo) en torno a US$32.000, que es similar al nivel de ingreso per cápita observado en Italia, España, Corea o Nueva Zelandia.

Si bien el desempeño macroeconómico durante las dos últimas décadas ha sido excelente y las perspectivas son muy positivas, queda mucho por hacer en el Perú. Si empleamos a Estados Unidos como parámetro de referencia con fines comparativos, el ingreso per cápita en el Perú disminuyó de casi 30% a mediados de la década de 1970 a 14% a principios de la década de 1990, y en este momento es de aproximadamente 22% (gráfico 2.6). A mediados de la década de 1970, el Perú presentaba un nivel de ingreso per cápita similar al promedio de la región. Pero hoy se encuentra rezagado: su nivel de ingreso per cápita es solo similar al observado en Colombia y es 20% más bajo que el de Brasil, 30% más bajo que el de México, 40% más bajo que el de Uruguay y 50% más bajo que el de Chile. Para alcanzar el nivel de ingreso de economías avanzadas ricas en recursos naturales como Australia o Canadá, el Perú debería crecer a una tasa sostenida de 5½% durante un cuarto de siglo.

Gráfico 2.6El Perú: Ingreso per cápita

(porcentaje del ingreso per cápita de Estados Unidos)

Fuente: FMI, base de datos de Perspectivas de la economía mundial (informe WEO).

La enseñanza, entonces, es simple y clara. Para lograr una etapa más avanzada de desarrollo, el Perú debe preservar la estabilidad macroeconómica y profundizar sus reformas estructurales a fin de alcanzar y sostener niveles elevados de crecimiento en los años venideros.

Referencias

Otras medidas incluyeron fijar el tipo de cambio en un nivel 12% más bajo (depreciado), congelar los precios administrados por el gobierno tras un leve aumento, reducir la tasa de interés de 280% a 45%, brindar un incremento salarial de 18% y efectuar un posterior ajuste para aumentar los salarios reales, convertir certificados bancarios en moneda extranjera a la moneda nacional y congelar los precios en el sector privado. Véase Velarde y Rodríguez (1992a).

El límite no era aplicable a la deuda a corto plazo, pagos en especie, deudas a gobiernos y organizaciones regionales latinoamericanas o deudas incurridas después de mediados de 1985. El Perú no permitió al FMI efectuar las consultas del Artículo IV ni en 1985 ni en 1986. El pago del servicio de la deuda ante el FMI se suspendió a principios de 1986 (salvo los cargos del Departamento de Derechos Especiales de Giro), y en agosto de 1986 se declaró al Perú inhabilitado para utilizar recursos generales del FMI. Los desembolsos de préstamos del Banco Mundial fueron suspendidos en mayo de 1987. Si bien en un principio el Perú logró evitar los atrasos ante el BID, se frenaron los préstamos debido al incumplimiento de condiciones previamente acordadas, y finalmente el Perú también entró en mora con el BID.

La reacción de la comunidad internacional ante el programa fue bastante positiva. Estados Unidos y Japón asumieron el liderazgo para organizar a un grupo de donantes que incluyó a nueve países europeos y a Canadá para proveer financiamiento. Por otro lado, cuatro países latinoamericanos (Chile, Colombia, México y Venezuela) ofrecieron préstamos a corto plazo. En 1991, el Club de París (una agrupación compuesta por 17 naciones) reprogramó vencimientos de deuda oficial por US$4.600 millones pagaderos en 1991–92 de conformidad con las condiciones de Houston (es decir, con mayores períodos de gracia y reembolso que en una reprogramación tradicional).

Los derechos especiales de giro (DEG) son la unidad de cuenta para las transacciones con el FMI. El valor del DEG se calcula en base a una cesta de cuatro monedas internacionales (el dólar de EE.UU., el euro, la libra esterlina y el yen japonés).

Además de este SAF con el FMI, el Perú tuvo un segundo SAF en este período que cubrió los años 1996–99 por DEG 300 millones, incluido un aumento para financiar la operación de reducción del saldo y el servicio de la deuda. Ambos acuerdos concluyeron con éxito, si bien las autoridades decidieron realizar giros por solo aproximadamente la mitad de los recursos disponibles, prefiriendo considerar a estos acuerdos principalmente como precautorios.

Sin embargo, hubo pequeños grupos renuentes a participar. Tras el anuncio del acuerdo, un acreedor, Elliott Associates, compró aproximadamente US$21 millones en créditos comerciales frente al Perú en el mercado secundario y no participó en el Plan Brady de 1997, eligiendo en cambio iniciar una demanda en Nueva York para recuperar la totalidad del valor más los intereses vencidos. Elliott Associates obtuvo un fallo en contra del Perú en junio de 2000 por US$56 millones y una orden de embargo de los activos peruanos. Intentó embargar los intereses de los bonos Brady y obtuvo una orden de restricción contra Chase Manhattan Bank (el agente fiscal a cargo de distribuir los pagos). Elliott Associates arguyó que el pago de intereses a los tenedores de los bonos Brady infringía una cláusula en su acuerdo de préstamo que estipulaba que el préstamo tenía el mismo nivel que toda otra deuda externa (la cláusula de pari passu). Frente a esta difícil disyuntiva, el Perú decidió llegar a un acuerdo con Elliott Associates para evitar el cese de pagos de los intereses de los bonos Brady (FMI, 2001). Argentina enfrentó una situación similar a mediados de 2014, y se inclinó por una estrategia diferente.

El Niño es una perturbación climática que se presenta cada seis o siete años y consiste en un aumento de las temperaturas del océano frente a la costa del Pacífico que reduce la presencia de plancton, lo que implica una menor disponibilidad de peces. Las mayores temperaturas también conllevan grandes precipitaciones y aludes de barro en las regiones costera y andina, que afectan la agricultura y causan interrupciones en el transporte. El Niño también afecta al sector manufacturero que participa del procesamiento de productos primarios.

Durante el período 1999–2007, el Perú tuvo un SAF y cuatro Acuerdos Stand-By (SBA, por sus siglas en inglés) con el FMI, todos ellos de carácter precautorio (es decir, no se hizo uso del dinero). El SAF fue por DEG 383 millones y cubrió el período 1999–2001. El primer SBA fue por DEG 128 millones y cubrió el período 2001–02; el segundo fue por DEG 255 millones y cubrió el período 2002–04; el tercero fue por DEG 287 millones y cubrió el período 2004–06, y el cuarto fue por DEG 172 millones y continuó más allá de este período, cubriendo 2007–09. El primer SBA fue solicitado por las autoridades peruanas durante el gobierno interino del Presidente Valentín Paniagua para demostrar continuidad, pese a la agitación política asociada con la renuncia del Presidente Alberto Fujimori.

Luego, a partir de 2007, la meta de inflación se redujo a 2% con un rango de ±1 punto porcentual en torno a la meta, para alinearlo con la mediana de las metas de inflación de otros bancos centrales.

Para entonces el Perú tenía un Acuerdo Stand-By precautorio con el FMI por DEG 172 millones, que cubría el período 2007–09.

Los datos relativos al PIB fueron corregidos y calculados con una nueva base (2007). Los datos fueron divulgados en 2014. De acuerdo con la base antigua (1994), el crecimiento del PIB real disminuyó a alrededor de 5% en 2013.

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