Perú
Chapter

Capítulo 1. Panorama general

Author(s):
Alejandro Werner, and Alejandro Santos
Published Date:
September 2015
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Author(s)
Alejandro Werner

El Perú ha sido uno de los casos de mayor éxito económico de América Latina a lo largo de más de una década. Con la ayuda de sólidas políticas macroeconómicas y condiciones externas favorables, el país se ha beneficiado de altos niveles de crecimiento y empleo y bajos niveles de inflación, acompañados de avances en materia de inclusión financiera y social. Estos logros, que se han alcanzado dejando atrás un turbulento pasado económico, hacen pensar que un examen de las políticas y medidas que contribuyeron a estos resultados puede arrojar enseñanzas. ¿Qué desafíos enfrentaron las autoridades a la hora de reformar la economía, sobre todo una vez que cobró impulso el crecimiento del país? ¿Qué retos prevén las autoridades? En esta obra se procura dar respuesta a estas preguntas, con capítulos escritos por eminentes economistas peruanos y funcionarios del FMI.

Para establecer el contexto, en la parte I se pasa revista a la historia económica del Perú en los últimos 30 años. Al igual que muchos países, el Perú adoptó políticas erróneas en respuesta a los shocks del precio del petróleo en la década de 1970, que provocaron una profunda crisis de la deuda en la década de 1980. Para 1989–90, el país estaba atrapado en una situación de hiperinflación, fuertes desequilibrios internos y externos, un sistema de múltiples tipos de cambio, rápido deterioro económico y terrorismo interno. Pero si damos un salto de 25 años nos encontramos con un panorama completamente diferente. En 2014, la economía peruana fue considerada una de las de mejor desempeño en la región. En el capítulo 2, Renzo Rossini y Alejandro Santos relatan cómo se logró esta transformación, y para ello describen la forma en que las autoridades ejecutaron sus programas de estabilización y planes de reforma. Los esfuerzos de las autoridades permitieron a la economía dar un giro y siguen rindiendo fruto hasta el día de hoy. Por ejemplo, durante el período de auge de precios de las materias primas y de favorables condiciones financieras externas, el Perú logró absorber un aumento de flujos de inversión sin experimentar sobrecalentamiento ni problemas en el sector financiero. De igual forma, cuando estalló la crisis financiera mundial, el Perú contaba con abundantes defensas y un amplio margen de maniobra para aplicar las políticas que le permitieron capear bien el temporal. Desde entonces, la economía ha seguido creciendo pese al debilitamiento de los precios de las materias primas.

Los capítulos de la parte II tratan sobre la evolución de las políticas macroeconómicas del Perú. El capítulo 3, sobre crecimiento, y el capítulo 4, sobre inversión, destacan cómo la implementación de reformas estructurales, con un entorno externo favorable, impulsó el desempeño económico del país. Además de describir la evolución de estas reformas estructurales, Kevin Ross y Juan Alonso Peschiera miden explícitamente el impacto que tuvieron en los ingresos internos las mejoras de los términos de intercambio, mejoras que luego se extendieron al resto de la economía. Recurriendo a ejercicios tradicionales de contabilidad, los autores asimismo observan que el Perú logró importantes aumentos de la productividad total de los factores, por encima de la media regional. En el siguiente capítulo, escrito por Kevin Ross y Melesse Tashu, se describen en forma detallada las políticas y medidas que fomentaron el auge de la inversión, y cómo ese auge ha estado estrechamente alineado con la evolución de los precios de las materias primas y el sector minero. Los resultados empíricos que obtienen los autores muestran que el aumento de la inversión privada estuvo directamente vinculado a la estabilidad macroeconómica, las mejoras de los términos de intercambio, las reformas estructurales, la inversión pública y las tasas de interés mundiales.

Las mejoras de la política fiscal y las instituciones fiscales fueron decisivas para la transformación del Perú. En el capítulo 5, Svetlana Vtyurina describe las decisiones de política adoptadas durante el proceso de consolidación fiscal de los últimos 40 años, en el que los elevados déficits de las décadas de 1970 y 1980 dieron paso gradualmente a los superávits fiscales de años más recientes. Cabe señalar que el Perú no había registrado un déficit primario desde 2003 y que su coeficiente de deuda se redujo a alrededor de 20% del PIB en 2014.

Muchos analistas han señalado que la clave de la transformación fiscal del Perú fue la promulgación de una ley de transparencia fiscal en 1999. Como explica César Liendo en el capítulo 6, la ley introdujo un marco macrofiscal moderno y una regla fiscal, que se han ido modificando gradualmente. Estas reformas de segunda generación han simplificado el marco macrofiscal, y lo han hecho más transparente y más adaptable a ajustes en la estructura de la economía.

El análisis de las reglas fiscales se complementa con el examen que Svetlana Vtyurina realiza en el capítulo 7 sobre marcos alternativos de estabilidad fiscal para países con abundantes recursos naturales. Dadas las apremiantes necesidades sociales, la inclinación política natural es considerar como permanentes los ingresos derivados de los recursos naturales y gastarlos de inmediato. La realidad, no obstante, indica que estos flujos pueden ser temporales y volátiles, y que socavan una planificación presupuestaria prudente. Por lo tanto, la hipótesis del ingreso permanente supondría que estos ingresos solo deberían usarse para nivelar el consumo a lo largo de generaciones, invirtiendo los fondos del superávit corriente en activos financieros a modo de ahorro. En este contexto, Vtyurina expone las opciones que el Perú tiene ante sí y presenta simulaciones utilizando diversos enfoques. Su conclusión es que teniendo en cuenta el vasto horizonte de recursos del Perú, sus acuciantes necesidades de infraestructura y el bajo nivel de inversión pública, lo óptimo sería contar con un marco de sostenibilidad fiscal que permitiera invertir eficientemente estos flujos hoy en día en infraestructura.

Las reformas de la política tributaria y la gestión financiera pública han ayudado al Perú a lograr cuentas fiscales sólidas. En el capítulo 8, Ricardo Fenochietto, Laura Calderón, Marco Camacho y Patricio Castro describen los esfuerzos desplegados por las autoridades peruanas para ampliar la base tributaria, simplificar las tasas de impuestos y reducir la evasión y elusión fiscal en un entorno en el que abundan los problemas de incumplimiento y la informalidad. Algunos de los aspectos clave son la modernización del organismo de recaudación (Superintendencia Nacional de Administración Tributaria) y la reforma de la tributación del sector minero. Si bien aún es mucho lo que queda por hacer, estos esfuerzos han mejorado la eficiencia tributaria y los flujos de ingresos en general. En lo que respecta al gasto, en el capítulo 9, sobre gestión financiera pública, Mario Pessoa, Israel Fainboim y Almudena Fernández detallan varias mejoras, incluidas la implementación de un marco de presupuestación y gasto a mediano plazo, la elaboración de presupuestos basados en resultados, una moderna gestión de tesorería y de la deuda, y la mejora de los sistemas de información. Muchas de estas reformas fueron el resultado de asistencia técnica prestada por el FMI y de un diálogo técnico estrecho y constante entre el FMI y las autoridades peruanas.

En el capítulo 10, Adrienne Cheasty y Juan Pichihua explican cómo la descentralización fiscal ha traído consigo sus propios desafíos. La reasignación de los ingresos mineros a las regiones que los producen ha dado lugar a una separación entre los poderosos y los desposeídos en las fragmentadas regiones del Perú. Pero también ha realzado el protagonismo de estas regiones en lo que se refiere a inversión en infraestructura y gasto en educación y salud. No obstante, los problemas generalizados de los gobiernos locales en materia de capacidad de gestión y la volatilidad de los ingresos provenientes de los recursos naturales continúan siendo una carga para el sistema de presupuestación general del país y complican el gasto de inversión. Además, con este sistema descentralizado los ingresos fluyen hacia las comunidades mineras, que no es donde siempre se encuentran las mayores necesidades sociales. Los desafíos del gasto de inversión y social son cuestiones de desarrollo de importancia crítica para el Perú que deben abordarse sin demora.

Una interrogante de larga data en los países de mercados emergentes gira en torno a la forma más eficiente de cerrar las brechas de infraestructura. En el capítulo 11, Giancarlo Marchesi y Álvaro Valencia examinan la experiencia peruana en la solución de este crucial problema, y destacan lo mucho que el país recurre a la participación del sector privado. Las autoridades inicialmente se concentraron en llevar a cabo privatizaciones a mediados de la década de 1990, ya que en las décadas de 1970 y 1980 se habían nacionalizado sectores clave. Estas privatizaciones mejoraron drásticamente la eficiencia de la economía y dieron un impulso a la reactivación del crecimiento en el Perú. A comienzos de la década de 2000, la atención se trasladó hacia un mayor uso de concesiones y, para finales de la década, hacia un papel más destacado de las asociaciones público-privadas (APP). Se considera que el actual marco de las APP está bien concebido y es eficiente.

Tres capítulos sobre política monetaria ofrecen un vistazo al régimen de metas de inflación del Perú. Dos características de la economía peruana—la alta dolarización y los ciclos de crédito volátiles—han incidido en la concepción del marco de políticas. Como bien se sabe, la dolarización deja a los sectores real y financiero más expuestos a shocks de tipo de cambio y de liquidez. En vista de su impacto en los balances, la dolarización también reduce la eficacia de la política monetaria. Como resultado, una economía puede estar propensa a ciclos de auge y caída del crédito vinculados a flujos volátiles de crédito en moneda extranjera. La dolarización además afecta la transmisión de la política monetaria y exacerba los riesgos de liquidez y solvencia del sistema financiero. Para hacer frente a estos riesgos, el banco central peruano (Banco Central de Reserva del Perú, BCRP) ha adoptado un régimen de metas de inflación “híbrido” que incorpora instrumentos convencionales de política monetaria y herramientas de política no convencionales (por ejemplo, intervenciones esterilizadas en el mercado de divisas y uso frecuente de encajes legales).

El marco de política del BCRP ha funcionado bien. Como lo documentan Adrián Armas, Alejandro Santos y Melesse Tashu en el capítulo 12, el régimen de metas de inflación ha ayudado a reducir el nivel de inflación y ancló las expectativas de los precios, a la vez que limitó los efectos de traspaso del tipo de cambio y las tasas de interés externas. Pese al alto índice de dolarización en el Perú, los resultados observados de inflación no se han desviado mucho con respecto al punto medio de la banda de 1%–3% fijada como meta por el BCRP, algo que contrasta positivamente con lo sucedido en otros países de AL-61. Además, esta estabilidad ha ayudado a reducir paulatinamente la dolarización, de un índice de 70% cuando se adoptó el régimen de metas de inflación en 2002 a una cifra inferior a 40% hoy en día. Por otro lado, el mecanismo de transmisión de la política monetaria está funcionando mejor, y el desplazamiento de los flujos de capitales no ha perjudicado la estabilidad financiera.

Los efectos de contagio de la crisis financiera mundial plantearon un importante desafío para la política monetaria del Perú. A fin de combatir los efectos recesivos de la desaceleración mundial, los bancos centrales de los países desarrollados aplicaron políticas monetarias expansivas que redujeron las tasas de interés casi a cero y pusieron en marcha políticas de expansión cuantitativa. En este contexto, Renzo Rossini, Adrián Armas y Zenón Quispe describen en el capítulo 13 cómo el BCRP hizo frente a los efectos de contagio derivados de las políticas adoptadas en los países desarrollados, que provocaron fuertes afluencias de capitales en busca de rendimientos más altos. Su análisis permite ver de cerca cómo el BCRP formuló un conjunto de encajes legales en respuesta a los cambios de los flujos de crédito y capital. De forma similar, en el capítulo 14 Renzo Rossini, Zenón Quispe y Donita Rodríguez centran la atención en las políticas de intervención esterilizada del BCRP, y proporcionan antecedentes sobre los argumentos que la justifican y sobre las repercusiones en los mercados financieros.

La evolución del sector financiero del Perú se ha afianzado, junto con la supervisión financiera. En el capítulo 15, Javier Poggi, Lucía Romero, Manuel Luy y Narda Sotomayor pasan revista a cómo las autoridades aprovecharon el período de prosperidad económica para modernizar y reforzar la supervisión y regulación del sector financiero. En el capítulo 16, Mercedes García-Escribano investiga cómo la estabilización macroeconómica y otras políticas han ayudado a reducir gradualmente la dolarización.

En general, la regulación y supervisión del sector financiero del Perú están consideradas entre las mejores de la región. En el capítulo 17, Kevin Ross y Juan Alonso Peschiera muestran cómo la rentabilidad y la eficiencia de costos del sector bancario han mejorado desde la crisis bancaria de comienzos de la década de 2000. Si bien la concentración de los bancos y los márgenes efectivos siguen siendo relativamente altos, el sector aún parece beneficiarse de una vigorosa competencia. En el capítulo 18, Mercedes Vera-Martín describe el conjunto de herramientas y políticas macroprudenciales del Perú y las compara con la experiencia a escala regional.

En este volumen, las contribuciones sobre el sector externo explican cómo la liberalización del comercio y los acuerdos de libre comercio han transformado la economía del Perú. El país abrió sus puertas al comercio y los flujos financieros internacionales a comienzos de la década de 1990 como parte del programa más amplio de estabilización macroeconómica y reformas estructurales. En el capítulo 19, Yu Ching Wong examina la evolución del auge del comercio en el Perú y el aumento de los flujos de inversión extranjera directa.

Los capítulos 20 y 21 sobre fluctuaciones del tipo de cambio, escritos por Melesse Tashu, muestran que la suavización del tipo de cambio mediante intervenciones cambiarias ha ayudado a proteger el tipo de cambio real del Perú de los efectos de los shocks de precios de las materias primas, y que el tipo de cambio está en general en línea con los fundamentos de la economía. Sin embargo, la continuidad de la política de creciente flexibilidad reforzaría la capacidad de la economía para absorber shocks externos y reducir los incentivos que llevan a la toma de riesgos sin cobertura.

El aumento de la apertura descrito en el capítulo 19 fue muy beneficioso para el Perú, pero también expuso a la economía a riesgos de shocks externos. En el capítulo 22, Fei Han estima empíricamente los vínculos entre la economía peruana y dos factores que determinan el crecimiento: la inversión de China y la política monetaria de Estados Unidos. Estos vínculos son considerables e importantes para entender la evolución futura del crecimiento y la inversión.

En el capítulo 23 se abordan temas sociales. Yu Ching Wong describe la forma en que el Perú logró reducir la pobreza y la desigualdad. En el transcurso de 10 años, la tasa de pobreza del Perú disminuyó más de la mitad: de 59% en 2004 a 23% en 2014. Esto significa que aproximadamente la mitad de la población ha pasado a engrosar las filas de la clase media desde mediados de 2000. Análogamente, la tasa de pobreza extrema cayó a aproximadamente 4% en 2014, de 20% en 2004. La distribución del ingreso también ha mejorado, ya que se observa que el coeficiente de Gini ha disminuido de más de 60 en 2002 a 44 en 2014. Gran parte de estas mejoras pueden atribuirse al crecimiento del Perú, pero los programas sociales y de transferencias de efectivo emprendidos por distintos gobiernos de turno también han aportado lo suyo. Pese a estos avances, Wong observa que el gasto social sigue siendo bajo en comparación con países similares de la región, y queda mucho por hacer en los ámbitos de educación, salud e igualdad de género.

En la parte III se presentan tres puntos de vista sobre los desafíos futuros del Perú. El programa de política fiscal habrá de seguir enfocado en el afianzamiento de las instituciones y los marcos. En el capítulo 24, Alonso Segura, Ministro de Economía y Finanzas del Perú, hace una reseña sobre cómo la evolución gradual de los marcos y las políticas del Perú dotó de cierta estabilidad y previsibilidad a la política fiscal. Esos marcos y esas políticas también ayudaron a crear defensas fiscales que sirvieron para mitigar los efectos negativos de la crisis financiera mundial y la actual desaceleración de los precios de los metales. A corto plazo, la sostenibilidad fiscal de muchas economías de mercados emergentes, incluida la del Perú, será puesta a prueba una vez más por el aumento de las tasas de interés internacionales, las persistentes presiones de depreciación, la continua disminución de los ingresos fiscales y el menor crecimiento potencial. Al igual que en el pasado, el Perú deberá adoptar diligentemente políticas fiscales estables y sólidas que promuevan la credibilidad necesaria para atraer flujos de inversión extranjera, reducir los costos de financiamiento para los sectores público y privado y ayudar a sostener el crecimiento económico. A juicio del Ministro Segura, la mejor manera de crear este círculo virtuoso es afianzando el actual marco macrofiscal de tal forma que se optimice el funcionamiento de la política fiscal. Concretamente, las reformas futuras habrán de centrarse en la política tributaria, la gestión del gasto público y las transferencias intergubernamentales.

El Perú dispone de un margen significativo para incrementar los ingresos permanentes y reforzar el sistema tributario, y el Ministro Segura indica que esto podría lograrse sobre todo ampliando la base tributaria mediante una reducción de la informalidad. Las medidas podrían centrarse en reducir la evasión y elusión tributarias usando sistemas de fiscalización basados en riesgos, controles tributarios y de aduanas y nuevos sistemas de gestión de la información. En los niveles inferiores del gobierno, se podrían proporcionar incentivos de captación de ingresos para ampliar la tributación municipal, en particular en el ámbito de los impuestos sobre la propiedad. Es necesario armonizar las exenciones tributarias y los impuestos selectivos al consumo, procurando homologar más las normas tributarias con las prácticas internacionales óptimas. Si se implementaran plenamente todas estas medidas, la equidad, eficiencia y transparencia generales de la administración tributaria mejorarían, contribuyendo aún más a la reducción de la informalidad y la potenciación del crecimiento.

Es mucho lo que se debe hacer para mejorar la eficiencia del gasto público y las transferencias intergubernamentales. Hay que mejorar el orden de prioridades de gasto público a partir de una evaluación completa de los resultados alcanzados previamente y de una mejor comunicación de esos resultados al público. Deberían eliminarse las rigideces y otros sesgos en el diseño del gasto que restringen la realización oportuna de un gasto contracíclico. En particular, el Ministro Segura propone establecer un fondo o un banco separado para proyectos de inversión pública o pública-privada. Esta entidad podría existir fuera del marco presupuestario y ser activada rápidamente en forma contracíclica. Además, las transferencias intergubernamentales provenientes de todas las fuentes de financiamiento deben estar basadas en la previsibilidad del gasto público y en la capacidad para absorber, medir y evaluar el uso de los recursos transferidos. Las transferencias basadas únicamente en la ubicación de la actividad minera, y que no tienen en cuenta la capacidad de las autoridades locales para ejecutar los proyectos de gasto, han repercutido negativamente en el gasto público, el desarrollo y el crecimiento.

En el capítulo 25, Julio Velarde, Presidente del BCRP, expone brevemente una serie de desafíos de política monetaria. Subraya que para implementar un régimen de metas de inflación en una economía muy dolarizada, el BCRP tuvo que tener en cuenta explícitamente el ciclo financiero. Dado que el ciclo real rara vez coincide con el ciclo financiero, y que este último suele durar más, el banco central tuvo que alargar el horizonte temporal para la política monetaria y adaptar sus instrumentos de política no convencionales. En el futuro, será crucial calibrar adecuadamente estos instrumentos de política de tal manera que los intermediarios financieros asuman los riesgos financieros, ayudando así a que el sistema financiero absorba los shocks. Si no se implementan correctamente, estos instrumentos pueden ser fuente de ineficiencias que entorpecerían el desarrollo del mercado de capitales.

También será necesario ajustar el marco de política monetaria en función de la evolución de los mercados de capitales. A medida que dichos mercados se desarrollan, al BCRP le será cada vez más difícil esterilizar completamente sus intervenciones y controlar los movimientos del tipo de cambio. Por otro lado, se necesitan mercados financieros más desarrollados para obtener cobertura para las posiciones riesgosas, bloquear anticipadamente fuentes de shocks y hacer innecesarias las intervenciones del BCRP. Esta difícil coyuntura pone de manifiesto el interés del banco central por desdolarizar la economía a través de una serie de encajes legales. No obstante, el creciente uso de financiamiento no bancario en el Perú, como por ejemplo mediante la emisión de bonos, socava la eficacia de los encajes legales y da lugar a posibles descalces de monedas. También es importante calibrar la orientación de la política monetaria y el conjunto de medidas macroprudenciales con las regulaciones microprudenciales de los supervisores del sistema financiero. Esto quizá no sea una tarea fácil.

La evolución del entorno externo seguirá afectando las decisiones de política monetaria. El presidente Velarde indica que el repliegue gradual de la expansión cuantitativa en Estados Unidos podría implicar un reajuste prolongado de los tipos de cambio del dólar. Por lo tanto, los efectos de traspaso del tipo de cambio podrían ser no lineales y asimétricos, con mayores efectos inflacionarios en las depreciaciones que en las apreciaciones. Esto es un problema porque en muchos países de la región la inflación ya supera los niveles fijados como meta. La inflación baja reviste importancia para la credibilidad del banco central, la transmisión monetaria y los esfuerzos de desdolarización, y por eso el BCRP tendrá que seguir interviniendo para moderar las depreciaciones, con ajustes cíclicos del encaje legal para promover la expansión del crédito. Por último, la desaceleración del crecimiento en China, el fin del extraordinario ciclo de las materias primas y los factores que restringen la inversión hacen pensar que el crecimiento potencial decaerá si no se realizan reformas estructurales. Para formular la política óptima será imprescindible comprender la evolución del producto potencial de la economía peruana a la luz de estas inciertas circunstancias.

El principal desafío de política social en el futuro consiste en erradicar los persistentes focos de pobreza y exclusión social. Es cierto que los indicadores sociales del Perú han mejorado a lo largo del último decenio en consonancia con el rápido crecimiento económico y la mejora de las políticas públicas, pero aún se observan tasas altas de pobreza y malnutrición entre la población rural del país, los hogares encabezados por mujeres y las comunidades autóctonas. Como explica Carolina Trivelli en el capítulo 26, la existencia de estas deficiencias en la inclusión social fue el factor que llevó a la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social en 2011. Si bien se había intentado previamente formular una estrategia nacional coordinada, la mayoría de los programas y las políticas sociales tendían a ser algo improvisadas y se dispersaban entre varios ministerios y regiones. Así, la tarea del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social consistió en trazar una hoja de ruta clara para la interacción coordinada de políticas y programas entre todos los niveles del gobierno, con el fin de cerrar estas persistentes brechas. Para hacer frente a este reto, en la estrategia nacional adoptada por las autoridades, Incluir para Crecer, se detalla una agenda intergubernamental que incorpora los cinco principales programas sociales del país.

Será necesario realizar un esfuerzo amplio y concertado para seguir progresando más allá de los avances ya logrados en materia de inclusión social. Trivelli insiste en que las autoridades tienen que generar un respaldo público generalizado a favor de los programas de inclusión social, y para ello han de comunicar eficazmente la importancia que dichos programas revisten para el crecimiento y el desarrollo de la sociedad. Aparte de la concientización, la buena comunicación también ayudará a sustentar y generar apoyo financiero presupuestario. Otra cuestión es que, en la actualidad, no todos los ciudadanos que tienen derecho a asistencia social están en condiciones de obtenerla, debido a restricciones de financiamiento y logística. Por último, a la hora de poner en práctica la estrategia nacional, las autoridades tendrán que continuar identificando los segmentos vulnerables de la población y darles seguimiento, y deberán también desarrollar y probar nuevos programas innovadores en función de parámetros de referencia cuantificables. En vista de la dispersión de las localidades rurales, esto exigirá que el gobierno peruano establezca una presencia eficaz en todo el país, algo que ha resultado difícil en el pasado.

Para concluir, en este volumen se echa un vistazo a múltiples aspectos de los logros del Perú en materia económica y los desafíos futuros. Cada aporte explica, a su manera, cómo el Perú se ha convertido en uno de los países de mejor desempeño económico en América Latina, y examina lo que es necesario hacer para sustentar el crecimiento y el desarrollo en el futuro. El denominador común a lo largo de la obra—y la conclusión principal—es que las reformas estructurales han rendido fruto en el Perú en los últimos 30 años. Ahora que el entorno externo se está tornando algo menos favorable que en el pasado reciente, las autoridades deberán tener en cuenta estas enseñanzas y redoblar los esfuerzos de reforma estructural para hacer frente a las tareas que tienen por delante.

Los países de AL-6 son Brasil, Chile, Colombia, México, Perú y Uruguay.

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