Chapter

Chapitre 5. Gouvernance et transparence

Author(s):
Jack Calder
Published Date:
December 2015
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Le présent chapitre traite de la gouvernance et de la transparence de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles dans un contexte général. Pour optimiser les avantages économiques et sociaux de l’exploitation des ressources naturelles, la bonne gouvernance et la transparence sont nécessaires dans une vaste gamme d’activités publiques, pas seulement dans l’administration des impôts. Les compagnies extractives et les États qui les accueillent ont également un rôle à jouer. Le contexte général est exposé dans le document de programme du fonds fiduciaire thématique multibailleurs spécialisé dans la gestion des ressources naturelles (Managing Natural Resource Wealth Topical Trust Fund, ci-après le MNRW–TTF) du FMI (2010) qui propose une bibliographie complète et que nous résumons dans la présente introduction.

Une gouvernance faible est souvent vue comme la principale explication de la «malédiction des ressources», c’est-à-dire le fait que de nombreux pays ne profitent pas pleinement des possibilités offertes par la présence de ressources naturelles pour financer leur développement accéléré et la réduction de la pauvreté, mais connaissent une croissance et un développement humain inférieurs à la moyenne, qui s’accompagnent souvent de graves dégâts à l’environnement, de troubles sociaux ou même de guerres. L’exploitation des ressources naturelles n’offre que peu d’avantages économiques et sociaux directs par la création d’emplois, le développement industriel ou le réinvestissement des profits. Elle présente souvent des risques directs de préjudice par les dégâts qu’elle cause à l’environnement. Les principaux avantages tirés des ressources sont généralement indirects, sous forme de recettes budgétaires pour les États. C’est donc aux États de maximiser les avantages directs offerts par les ressources naturelles et d’en réduire au minimum les risques de préjudice ainsi que d’en convertir les recettes budgétaires en richesse nationale pérenne par une bonne gestion de la dépense publique et des actifs financiers. Cependant, l’optimisation des avantages directs (en exigeant, par exemple, que l’approvisionnement en biens et services nécessaires aux opérations d’exploitation se fasse localement) implique des arbitrages difficiles à gérer et à mesurer. La volatilité, l’imprévisibilité et le possible tarissement de ces recettes posent un gros défi en termes de gestion de la dépense, ce qui risque de produire une succession dommageable d’expansions économiques et de récessions. Là où elles ne sont pas gérées avec modération, les recettes considérables tirées de ressources naturelles peuvent avoir un effet dévastateur sur le reste de l’économie1. Les ressources naturelles exercent donc une pression exceptionnelle sur la gouvernance et la capacité d’action dans des pays où elles sont souvent initialement faibles. Ces ressources tendent à affaiblir une gouvernance déjà faible et à augmenter de façon irréaliste les attentes de richesses instantanées, ce qui sape l’observation budgétaire. Les recettes considérables provenant d’entreprises étrangères font chuter l’exigence de redevabilité du gouvernement envers ses citoyens contribuables, elles sont propices au clientélisme et ouvrent les portes à la corruption et à la capture de la rente pour le bien d’une faction politique plutôt que pour celui du pays tout entier. Elles peuvent créer ou renforcer des divisions dangereuses entre communautés. La mauvaise gouvernance et la corruption ont tendance à se propager des administrations qui traitent directement avec les compagnies extractives aux autres services de l’État, ce qui remet en cause leur capacité à transformer efficacement les recettes des ressources naturelles en biens et services publics. La malédiction des ressources n’est pourtant pas inévitable, comme le montre la comparaison des niveaux de développement économique très différents de pays avec des richesses naturelles similaires (comme les diamants au Botswana et en Sierra Leone, ou le pétrole en Malaisie et au Nigéria).

La mauvaise gouvernance et la faible transparence sont des freins à l’investissement. Les entreprises responsables et bien gérées sont réticentes à investir dans des pays dont les règles sont peu claires et où les concurrents corrompus ou malhonnêtes risquent d’avoir l’avantage. La perception de la corruption freine considérablement le développement d’une culture du respect volontaire des obligations fiscales.

Pour maximiser les avantages sociaux et économiques, il faut une gouvernance forte et une véritable capacité d’action sur toute la chaîne de valeur qui transforme les richesses naturelles en développement durable et en réduction de la pauvreté. Les États doivent :

  • Définir et appliquer de bonnes politiques pour

    • gérer l’exploitation des ressources naturelles et

    • obtenir un rendement budgétaire juste sur l’exploitation des ressources naturelles;

  • Mettre en place une bonne administration et une bonne réglementation

    • de l’exploitation des ressources naturelles de façon à atteindre les objectifs de gestion des ressources naturelles et

    • du recouvrement des recettes tirées des ressources naturelles en accord avec les objectifs de politique budgétaire;

  • Mettre en place une bonne gestion de la dépense de ces recettes, notamment de leur incidence sur l’économie globale.

  • Mettre en place une bonne gestion des actifs et du passif financiers dégagés des ressources naturelles.

Le FMI propose des conseils et un appui technique aux titres de ses programmes et du programme MNRW–TTF pour renforcer les capacités de conception de la fiscalité des ressources naturelles (module 1 du programme MNRW–TTF), l’administration des recettes fiscales tirées des ressources naturelles (module 2), la gestion de la dépense de ces recettes (module 3) et la gestion des actifs et du passif dégagés des ressources naturelles (module 4). Sa mission se limite à ces aspects économiques et financiers, sur les questions opérationnelles et de gestion des ressources, et le Fonds travaille avec des organisations, comme la Banque mondiale, dont les missions sont plus vastes.

La transparence est un préalable essentiel au renforcement de la gouvernance. Par bonne gouvernance, on entend généralement un ensemble d’éléments, dont la transparence, qui incluent notamment un système de contrepoids à l’exercice du pouvoir, des élections démocratiques libres et équitables, un parlement fort comportant une opposition forte mais loyale, l’état de droit, la stabilité juridique, une justice indépendante, des forces armées non politisées, une presse et des médias libres, des institutions de la société civile fortes, un vrai dialogue entre l’État et la société civile, une opinion publique éduquée, un équilibre entre les secteurs public et privé, la discipline fiscale, monétaire et budgétaire, un contrôle effectif des dépenses publiques, la lutte contre la corruption et un secteur public avec une véritable capacité d’action. La transparence est néanmoins fondamentale et sous-tend un grand nombre de ces éléments. Elle renforce l’état de droit et les connaissances du public, promeut le débat démocratique et le consensus, accroît la responsabilité des politiques, renforce la gestion et le contrôle des dépenses publiques et réduit le risque de gaspillage et de corruption.

Le FMI utilise son Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles (GTRR, 2007) comme référentiel pour évaluer la transparence tout au long de la chaîne de valeur. Le GTRR identifie quatre piliers de la transparence :

  • définition claire des attributions et des responsabilités;

  • processus budgétaires ouverts;

  • accès du public à l’information;

  • garantie d’intégrité.

Outre l’administration, le GTRR traite aussi des sujets que les experts en administration ne sont pas particulièrement qualifiés pour commenter. Le présent chapitre examine les éléments du GTRR qui sont les plus pertinents pour l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. La transparence étant un élément clef des bonnes pratiques de conception de la fiscalité des ressources naturelles, de la division des responsabilités fiscales des ressources naturelles et de l’exécution des fonctions d’administration fiscale des ressources naturelles, on y trouvera nécessairement des répétitions de choses dites dans les chapitres précédents.

Définition claire des attributions et des responsabilités

Le GTRR recommande :

  • 1) Que les droits de propriété de l’État sur les ressources naturelles soient clairement établis par la loi, de même que le pouvoir de concéder les droits nécessaires à la mise en valeur des ressources naturelles. Les procédures d’attribution des permis doivent être publiées, simples, objectives et transparentes, inclure un petit nombre de paramètres et mettre autant que possible l’accent sur la concurrence. En règle générale, les procédures d’attribution de permis ne relève pas des services fiscaux et ne seront donc pas couvertes par le présent manuel.

  • 2) Que le cadre d’action publique et l’assise juridique de la fiscalité et des accords de partage de la production soient présentés au public de façon claire et exhaustive.

    • Une des difficultés qui se posent est que la fiscalité des ressources naturelles est souvent définie par des contrats négociés séparément au lieu, ou en complément, de la législation. Lorsque les règles sont très différentes d’un contrat à l’autre, la complexité qui en résulte peut rendre la fiscalité des ressources naturelles opaque. Le FMI considère habituellement qu’il vaut mieux limiter le nombre de variables fiscales et que les conditions fiscales devraient être clairement définies par la loi et des contrats standard.

    • Le GTRR recommande la publication complète (y compris les dépenses fiscales engagées) des contrats de ressources naturelles négociés, y compris les accords de stabilité. Des sommes considérables de fonds publics sont en jeu, et ne pas rendre l’information publique peut dissimuler des contrats mal négociés ou obtenus par corruption. Certains États et compagnies extractives se sont parfois opposés à cette publication en ce qu’elle menacerait les stratégies commerciales et de négociation sensibles. La confidentialité est l’une des dispositions de nombreux accords existants. Les conditions des contrats sont néanmoins souvent connues de tout le secteur dès leur signature; seule la société civile les ignore. Les clauses de confidentialité devraient au moins être limitées dans le temps. Certains pays, notamment ceux qui participent à l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE), ont adopté des lois exigeant la publication de tous les contrats de ressources naturelles, quoiqu’ils puissent rester liés par les clauses de confidentialité des contrats précédents. Les administrations fiscales doivent respecter les dispositions législatives liées à la confidentialité, mais tendre, dans la mesure du possible, à une transparence maximale, par exemple en publiant des contrats standard et en indiquant clairement quelles variables sont confidentielles. Les grandes compagnies extractives de bonne réputation sont de plus en plus nombreuses à considérer qu’il est de leur intérêt de publier les contrats et renoncent parfois à faire respecter les clauses de confidentialité. Les contrats sont parfois publics en théorie, mais difficiles d’accès en pratique; ils devraient être accessibles sur un site gouvernemental connu et régulièrement mis à jour.

    • La dispersion des dispositions fiscales relatives aux ressources naturelles dans divers textes de loi (minière, pétrolière et autres) limite également la transparence et l’accessibilité. Certains pays règlent ce problème par la codification de ces dispositions. À défaut, le fisc devrait, pour renforcer ses capacités et la qualité des services aux contribuables, rassembler et publier les textes pertinents dans un manuel de la fiscalité des ressources naturelles.

    • Comme le rappelle le chapitre 2, la législation et le droit des contrats devraient être clairs et compréhensibles et minimiser les occasions de désaccord technique et d’évasion fiscale, par exemple, par des règles d’amortissement simples et des règles claires d’application sur la valorisation des ressources naturelles et les prix de transfert. Le fisc devrait faire savoir comment il applique la loi lorsque les principes fiscaux sont formulés en termes généraux ou peu clairs ou lorsque la loi accorde un pouvoir discrétionnaire à l’administration. Il devrait également apporter des indications officielles en réponse aux demandes des contribuables sur l’interprétation des textes.

  • 3) Que l’autorité fiscale sur les recettes et emprunts liés aux ressources naturelles soit clairement précisée et que les recettes, prêts et actifs liés aux ressources naturelles soit tous rendus publics.

    • Le GTRR reconnaît que les redevances sont généralement imposées par la législation minière ou pétrolière et gérées par les ministères en charge des ressources naturelles; de même, les accords de partage de production sont généralement négociés par les ministères en charge des ressources naturelles ou les sociétés publiques d’exploitation (EPE). D’après le GTRR, les ministères des Finances devraient néanmoins concevoir le cadre général de la fiscalité des ressources naturelles.

    • Il est de bonne pratique que les recettes tirées des ressources naturelles soient versées au budget de l’État avant affectation à une dépense ou à un investissement.

    • Les responsabilités administratives de perception et de vérification des recettes tirées des ressources naturelles doivent être clairement attribuées aux diverses administrations et à l’EPE pour que le ministère des Finances puisse en faire un rapport complet. La fragmentation rend cette tâche plus difficile et constitue un obstacle à la transparence de leur comptabilité, mais aussi à leur gestion efficace. Nombreux sont les pays qui ne surmontent pas ces obstacles. Le chapitre 3 traite de cette question et fait valoir que l’administration intégrée et fonctionnelle des recettes tirées des ressources naturelles (pas simplement la centralisation des données) a les mêmes avantages que celle de la fiscalité générale. Il propose également des arguments en faveur d’une division plus nette entre la gestion des ressources naturelles, d’une part, et les rôles et fonctions fiscales correspondantes, d’autre part.

    • Pour le GTRR, la législation couvrant le secteur des ressources naturelles doit s’intégrer dans la législation budgétaire et fiscale de droit commun. Les chapitres précédents rappellent qu’elles sont souvent en décalage et proposent des stratégies de réalignement.

  • 4) Que toutes les participations de l’État soient rendues publiques ainsi que les implications en découlant. À ce sujet, le GTRR traite principalement des politiques publiques, mais examine également l’importance de la transparence des comptes. Les recettes publiques provenant des participations, y compris les dividendes, doivent être clairement identifiées, comme le montre en détail le chapitre 2, et les paiements correspondants être suivis et justifiés. En pratique, les règles liées aux dividendes sont souvent vagues. Les représentants de l’État aux conseils d’administration devraient éviter les conflits d’intérêts. Ils sont fréquents dans la mesure où les représentants de l’État sont souvent nommés pour y exercer des fonctions de surveillance alors que les statuts des sociétés et les conditions d’emploi les obligent parfois à agir dans l’intérêt desdites entreprises, qui ne recoupent pas nécessairement ceux de l’État. Les EPE et les entreprises dans lesquelles l’État détient des participations devraient publier leurs comptes selon les normes internationales et les faire certifier par des experts-comptables internationaux.

  • 5) Que l’actionnariat des EPE soit clairement défini tout comme leur rôle fiscal et leur rapport avec le ministère des Finances et celui en charge des ressources naturelles et qu’une division nette des responsabilités commerciales, réglementaires, sociales et de définition des politiques publiques soit établie. Le GTRR couvre en détail les EPE, dont la nature varie grandement d’un pays à l’autre. Elles gèrent des flux entrants et sortants considérables de fonds publics et devraient être soumises à des obligations comptables exigeantes et au contrôle de l’État qui mette l’accent sur la gestion de sa performance et de son intégrité et sur ses coûts de gestion, notamment la rémunération du personnel. De fait, la surveillance et le contrôle par les autorités centrales sont souvent faibles. Les opérations des EPE sont souvent opaques, et leur position fiscale par rapport à l’État mal définie. Les divisions entre responsabilités commerciales, réglementaires, sociales et stratégiques sont souvent floues : elles négocient les contrats, les supervisent, en tirent des profits et dépensent les recettes correspondantes. Il y a de nombreuses activités quasi budgétaires (subventions, affectation de dépenses non liées aux ressources naturelles). Dans les cas extrêmes, les EPE se comportent comme un État dans l’État. Les risques budgétaires découlant des emprunts et des dépenses des EPE peuvent être considérables. Il y a néanmoins une vraie prise de conscience internationale quant aux risques liés aux EPE qui fonctionnent ainsi. Les chapitres précédents rappellent le consensus émergent selon lequel les EPE devraient abandonner leurs responsabilités réglementaires, sociales et stratégiques et mener des opérations commerciales dans un environnement concurrentiel de façon à améliorer leur transparence et leur efficacité commerciale et éviter les conflits d’intérêts. Ils montrent également comment de telles opérations peuvent influencer leurs relations avec le fisc et comment intégrer le partage de production dans le cadre fiscal ordinaire (bien que cela n’ait pas eu lieu).

  • 6) Qu’une définition claire des dépenses sociales et des subventions des EPE et des compagnies extractives au bénéfice des producteurs et des consommateurs soit apportée. C’est plus une question budgétaire que fiscale, mais elle peut avoir des conséquences administratives. Sans comptabilité exacte des recettes publiques conservées par l’EPE à des fins quasi budgétaires, le fisc ne peut lui faire observer ses obligations fiscales, ni tenir une comptabilité précise des recettes dues et exigibles à tirer des ressources naturelles. Dans l’idéal, les EPE ne devraient avoir aucune responsabilité quasi budgétaire. Si elles en ont, la meilleure façon de faire est de déclarer et de reverser au Trésor toutes les recettes tirées des ressources naturelles et d’obtenir un financement budgétaire séparé pour couvrir ces dépenses. À défaut, il faudrait un mécanisme par lequel elles feraient régulièrement rapport au fisc des dépenses quasi budgétaires qu’elles seraient autorisées à déduire des versements de recettes à effectuer. Le GTRR couvre également les obligations non pécuniaires qui pèsent sur les sociétés internationales et/ou les EPE (comme le développement des équipements publics et la formation) et recommande la publication de tous ces coûts ainsi que de leur traitement et des incidences fiscales qui en découlent. Ce sujet est couvert dans les chapitres précédents.

  • 7) Que des modalités explicites régissent l’allocation ou la répartition des recettes tirées des ressources naturelles entre l’État et les administrations infranationales et qu’elles traduisent expressément les objectifs macroéconomiques et les priorités budgétaires nationales. Ce sujet est brièvement traité au chapitre 3. Le GTRR le couvre plus en détail.

Processus budgétaires ouverts

Le GTRR recommande d’avoir :

  • 1) une déclaration de principes claire dans le cadre budgétaire quant au taux d’exploitation des ressources naturelles et à la gestion des recettes tirées des ressources naturelles qui fasse mention des objectifs budgétaires et économiques généraux de l’État, y compris la viabilité à long terme des finances publiques;

  • 2) une définition précise des mécanismes de coordination des opérations de tous les fonds associés aux ressources naturelles avec d’autres responsabilités budgétaires;

  • 3) des règles opérationnelles appliquées aux fonds associés aux ressources naturelles clairement énoncées dans le cadre général de politique budgétaire;

  • 4) des politiques d’investissement des fonds associés aux ressources naturelles clairement annoncées;

  • 5) une définition claire de l’ensemble des recettes tirées des ressources naturelles dans le système de comptabilité publique et la publication dans les délais prescrits de rapports périodiques complets.

À l’exception du point 5), ces sujets relèvent de l’administration budgétaire, et non fiscale. L’administration des recettes joue un grand rôle dans la comptabilisation et la production de rapports relatifs aux recettes tirées des ressources naturelles, mais le GTRR l’examine plus en détail ultérieurement, tout comme le fait le présent manuel.

Accès du public à l’information

Le GTRR recommande d’avoir :

  • 1) une procédure budgétaire et des comptes définitifs qui définissent, décrivent et rendent clairement compte de toutes les transactions associées aux ressources naturelles, y compris celles qui s’effectuent au travers de fonds associés aux ressources;

  • 2) des rapports concernant les recettes tirées des ressources naturelles versées à l’administration par les entreprises publiés dans le cadre de la procédure budgétaire et comptable de l’État;

  • 3) des documents budgétaires qui présentent, outre le solde budgétaire global et d’autres indicateurs budgétaires utiles, le solde budgétaire (primaire) hors ressources naturelles comme indicateur des retombées macroéconomiques et de la viabilité de la politique budgétaire;

  • 4) des rapports sur la dette publiés par l’État qui mentionnent tout nantissement direct ou indirect de la production ultérieure de ressources naturelles et divulgation de tous les risques et obligations contractuels de l’État dérivant de cet endettement;

  • 5) des états financiers de l’État qui déclarent la totalité des avoirs financiers détenus par l’État dans le pays et à l’étranger, y compris ceux résultant d’activités liées aux ressources naturelles;

  • 6) une divulgation des estimations de la valeur des actifs en ressources naturelles reposant sur diverses hypothèses et des flux de production probables;

  • 7) des éléments de passif éventuel de l’État et le coût des activités quasi budgétaires des compagnies extractives découlant des contrats portant sur les ressources naturelles qui soient déclarés sous un format qui permette d’évaluer les risques budgétaires et l’ampleur totale de l’activité budgétaire;

  • 8) des documents budgétaires annuels qui tiennent expressément compte des risques associés aux recettes tirées des ressources naturelles, notamment ceux ayant trait aux prix et aux passifs éventuels, ainsi que l’explication et le suivi des mesures adoptées pour y parer.

Les services fiscaux ne sont pas responsables de la préparation des états budgétaires ou des comptes publics, mais il est essentiel, pour ce faire, d’avoir des rapports précis et réguliers sur les recettes tirées des ressources naturelles. Ces rapports sont également nécessaires à la présentation par l’État des sommes encaissées au titre des ressources naturelles. Les autres points de cette liste ne concernent pas l’administration des recettes. (Les prévisions de recettes tirées des ressources naturelles sont utiles pour traiter les trois derniers points, mais, comme le rappelle l’annexe 3, l’établissement des prévisions de recettes tirées des ressources naturelles dans le cycle budgétaire relève habituellement des décideurs politiques au ministère des Finances.)

L’accès du public à une information complète et précise sur les recettes tirées des ressources naturelles est essentiel à la transparence budgétaire. Le GTRR recommande de les comptabiliser de la même façon que les autres recettes fiscales. Le système de comptabilité publique doit inclure des contrôles internes bien définis qui permettent, dans l’idéal, d’établir des rapports sur la base tant de la comptabilité de caisse que celle d’exercice. Des facteurs tels que la diversité des recettes tirées de ressources naturelles et le nombre élevé d’institutions participant à leur recouvrement sont un frein à ce processus, et une comptabilité incertaine cause encore des inquiétudes. L’un des effets les plus graves et les plus dommageables d’une faible administration de ces recettes est qu’elle indique que l’État n’a pas pris la moindre mesure pour gérer et comptabiliser précisément les dépenses liées aux ressources naturelles, ce qui entame considérablement sa réputation et la confiance qui lui est accordée. Ceci a donné lieu à de nombreuses initiatives internationales pour renforcer l’accès de ces informations au public comme l’ITIE2, analysée ci-dessous. Le GTRR reconnaît que l’insuffisance comptable peut forcer les États à adopter d’autres institutions et mécanismes particuliers de rapprochement et de vérification, comme ceux que l’ITIE promeut, pour renforcer la transparence des flux financiers liés aux ressources naturelles.

Il faut néanmoins reconnaître qu’il n’est pas, en soi, difficile de comptabiliser précisément les recettes tirées des ressources naturelles. Dans de nombreux pays, ces recettes sont versées par un petit nombre d’entreprises, notamment pour le pétrole. Même là où il y a de petites exploitations minières artisanales, l’immense majorité de ces recettes est généralement versée par une poignée d’entreprises. Il ne devrait pas être trop compliqué de comptabiliser les versements de quelques dizaines de contribuables, aussi grands qu’en soient les montants.

De fait, il devient compliqué d’assurer la comptabilité des recettes tirées des ressources naturelles parce que les États font tout pour rendre l’exercice compliqué. Il peut y avoir profusion d’impôts et taxes; des procédures de déclaration et de paiement complexes, inefficaces et incohérentes; des responsabilités fragmentées entre diverses institutions quant à ces déclarations et paiements avec des dispositions bancaires différentes et des systèmes comptables et informatiques différents; des paiements en nature; de faibles contrôles de la comptabilité et des paiements des EPE; absence de règles claires sur les dividendes au titre des participations au capital; et absence de responsabilité ministérielle unique en matière d’évaluation et du recouvrement des recettes tirées des ressources naturelles. Du point de vue de l’administration, chacun de ces éléments est en soi indésirable; ils n’ont d’autre fonction que de restreindre la transparence. La vraie raison pour laquelle ces freins à la transparence perdurent est souvent politique. Ne pas les retirer illustre l’absence de vraie volonté politique en faveur de la transparence. Les autorités affirment parfois son importance, mais la sacrifie, en fait, à d’autres priorités politiques.

Avec une administration intégrée et des procédures cohérentes et rationalisées, il ne devrait plus y avoir d’obstacle à la transparence de la comptabilité des recettes tirées des ressources naturelles. Le chapitre 4 montre comment, dans ces conditions, deux documents, à savoir la déclaration de l’entreprise et l’évaluation lors d’un contrôle éventuel, permettent de calculer précisément, pour une année donnée, les recettes fiscales au titre des ressources naturelles exigibles d’une entreprise (et le montant que l’entreprise a déclaré); comment ces documents accompagnés de quelques relevés d’acompte montrent précisément les sommes exigibles dans l’année; et comment un sommaire des mouvements du compte bancaire du Trésor pour les recettes tirées des ressources naturelles montre les sommes effectivement payées, et celles qui ne l’ont pas encore été ou sont contestées. En somme, une telle comptabilité consiste en l’ouverture d’un compte contribuable centralisé pour chaque entreprise sur lequel toutes les recettes exigibles (analysées) sont portées au débit, et tous les versements au crédit. Cela permet de tenir, pour les recettes tirées des ressources naturelles, tant une comptabilité de caisse que d’exercice. Il devrait être assez aisé d’agréger les comptes d’un petit nombre d’entreprises pour produire des comptes consolidés de recettes tirées des ressources naturelles, là encore en comptabilité soit de caisse, soit d’exercice. Il devrait être possible d’automatiser des procédures rationalisées et cohérentes, ce qui simplifierait encore le processus. Le contrôle des comptes des entreprises et la comparaison des mouvements avec les registres sous-jacents ne seraient alors pas une tâche longue et compliquée. Même avec un régime moins simplifié (avec, par exemple, des procédures parallèles pour les ressources naturelles et les autres activités économiques), il devrait être assez aisé d’assurer la comptabilité des recettes fiscales versées par les compagnies extractives.

Initiative pour la transparence dans les industries extractives

L’ITIE est largement soutenue par les États, les entreprises et les organisations internationales; 39 pays reconnus comme riches en pétrole ou en minerais mettent aujourd’hui en œuvre, comme pays candidats ou comme pays conformes, cette initiative multipartite. Il est recommandé de participer à sa mise en œuvre pour contribuer à une gestion plus transparente et responsable des recettes tirées des ressources naturelles. Le fonds multidonateur de l’ITIE est géré par la Banque mondiale avec la participation au groupe de pilotage de divers bailleurs qui ont fait des contributions importantes. Ce groupe offre aux pays participants un appui technique et financier, notamment par des ateliers, du secrétariat, des audits, le renforcement des capacités et des centres d’information, pour leur permettre d’atteindre les objectifs de l’ITIE. Le FMI soutient activement l’ITIE. Le cœur de l’ITIE est de rassembler les données relatives aux recettes détenues par les diverses institutions publiques et de les vérifier sur la base des comptes certifiés des entreprises. Cela permet d’identifier les faiblesses, les écarts et les incohérences dans les systèmes d’administration fiscale. La norme exige des rapports réguliers par les États des diverses sources de recettes tirées des ressources naturelles telles qu’identifiées par un groupe multipartite et présentés selon le modèle défini pour les États; des rapports réguliers par les entreprises, y compris les EPE, présentés selon le modèle défini pour les entreprises par le groupe multipartite; la diffusion générale d’informations complètes et compréhensibles sur les versements et les recettes; la validation et la publication de rapports sur les données agrégées, et leur rapprochement et leur analyse par un tiers indépendant; et la participation active de la société civile. Les obligations redditionnelles ne couvrent que les activités en amont des participants. Pour faciliter le rapprochement des rapports ITIE produits par les différentes parties, les obligations redditionnelles s’appliquent à tous les versements de recettes en nature ou en numéraire des compagnies extractives vers des institutions publiques. Les rapports ITIE doivent ventiler les chiffres par entreprises, par types de recette et par institution publique destinataire. L’ITIE exige également que les licences accordées soient rendues publiques tout comme des éléments permettant de contextualiser le secteur des ressources naturelles dans l’économie du pays et dans le budget de l’État. La nouvelle norme incite également les États à utiliser les systèmes de classification statistique nationaux et internationaux, dont le Manuel de statistiques des finances publiques du FMI.

Le processus de l’ITIE comporte diverses étapes. La phase d’adhésion permet de décider de la reconnaissance d’un État comme candidat à l’ITIE, et quelques mesures clefs doivent être respectées : l’État s’engage à mettre en œuvre l’ITIE; il s’engage à travailler avec la société civile et les entreprises sur la mise en œuvre de l’ITIE; il nomme un haut responsable chargé de diriger la mise en œuvre de l’ITIE; il met en place un groupe multipartite pour en assurer le suivi qui publie un plan de travail, chiffré avec un calendrier et des objectifs. Dans la phase préparatoire de l’ITIE, l’État doit notamment éliminer la confidentialité et les autres obstacles à la mise en œuvre de l’ITIE3, adopter les modèles de rapports, s’assurer que les entreprises produiront les rapports et s’assurer que les rapports de l’État et des entreprises reposent sur des comptes certifiés selon les normes internationales. La phase de divulgation prévoit la présentation au validateur (l’instance indépendante retenue pour confirmer que le processus a été correctement mené) d’un rapport ITIE qui recense tous les versements importants effectués par les entreprises à l’État au titre des ressources naturelles ainsi que toutes les recettes importantes reçues par l’État au même titre. La phase de diffusion prévoit que les rapports ITIE soit rendus publics sous une forme «accessible, complète et compréhensible». Les discordances doivent être identifiées, et il est recommandé de prendre les mesures de suivi adéquates. En septembre 2013, le site de l’ITIE4 identifiait 16 pays candidats (qui ont adhéré et sont en phase de préparation) et 23 pays conformes (qui respectent toutes les obligations de divulgation et de diffusion).

L’ITIE va désormais plus loin que son objectif initial de transparence des recettes tirées des ressources naturelles. En effet, comme indiqué précédemment, la transparence est exigée sur toute la chaîne de valeur couverte par le GTRR (y compris, par exemple, les politiques publiques et la gestion des dépenses). Le centre d’attention s’est élargi grâce à l’adoption de la Norme révisée en 2013 et au renforcement de la transparence en amont par les accords de licence qui la rendent obligatoire et les contrats qui l’encouragent. Les pays devraient donc être incités à participer, et les conseils et l’aide technique pourraient être utiles dans ce domaine5.

Les pays participant à l’ITIE devraient quand même être encouragés à s’attaquer aux obstacles à la transparence. Ainsi, l’ITIE pourrait les inciter à rendre publics les accords fiscaux particuliers qu’ils négocient, mais il est plus transparent d’imposer sur la base de la législation publiée. Les pays peuvent, certes, publier les recettes encaissées, mais ils devraient également s’attaquer aux éléments qui complexifient la comptabilité. C’est pourquoi les audits ITIE se limitent souvent à rapprocher les versements des entreprises et les recettes de l’État (qui devraient évidemment être égaux). La comptabilité est parfois si mal tenue qu’un exercice aussi simple peut prendre des années et révéler de nombreuses incohérences inexpliquées. Il ne permet pas d’avoir un panorama informatif des impôts dus et payés, déclarés et non déclarés, qui pourrait être obtenu facilement avec des organisations et des procédures plus simples et plus fortes6. Avoir un système comptable plus fort permettrait de respecter les obligations de l’ITIE dans les délais et de façon efficace, ce qui permettrait de se concentrer sur d’autres questions importantes comme celle de savoir si les entreprises payent les impôts qu’elles doivent.

L’ITIE, comme toute autre initiative, pourrait nuire aux efforts faits pour renforcer les institutions et fonctions existantes, mais il semble à ce jour qu’elle peut renforcer les efforts institutionnels. Les pays dont la comptabilité des recettes au titre des ressources naturelles est clairement inadéquate, mais qui sont reconnus comme conformes à l’ITIE illustrent ce risque qui peut conduire à une forme de laisser-aller. Participer à l’ITIE ne doit en aucun cas être vu comme pouvant remplacer une pratique plus robuste, à l’échelon ministériel ou de l’État, de la comptabilité des recettes au titre des ressources naturelles, mais bien comme un renforcement. De même, la supervision par le groupe multipartite de l’ITIE ne peut remplacer les contrôles internes et la surveillance du vérificateur général (commissaire aux comptes) de la performance et des comptes des ministères ou de l’État. Les services fiscaux doivent continuer de renforcer leurs contrôles des compagnies extractives; la participation à l’ITIE devrait appuyer cette fonction, pas la remplacer. La supervision dans le cadre de l’ITIE par des représentants de la société civile ne signifie pas que les services fiscaux ne sont pas responsables, ni ne doivent rendre de comptes aux ministres qui sont eux-mêmes responsables devant le parlement élu. On peut comprendre que les institutions de l’ITIE soient tentées de se substituer lorsque les institutions existantes ne contrôlent ni ne comptabilisent les recettes tirées des ressources naturelles de façon cohérente et efficace, mais cela comporte un risque de complication et de confusion de l’administration de ces recettes.

Il faut, pour renforcer la gouvernance et la transparence de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles, travailler avec la société civile, y compris avec les groupes multipartites de l’ITIE. Les experts de l’administration devraient prendre le temps de rencontrer les institutions publiques et de la société civile pour faire connaître et débattre des difficultés particulières du pays. Il faudrait notamment traiter du rôle des institutions de l’ITIE dans le renforcement de la transparence de l’administration des recettes publiques.

Garantie d’intégrité

Le GTRR recommande d’avoir :

  • 1) des procédures de contrôle et d’audit internes applicables à la gestion des recettes tirées des ressources naturelles pour l’ensemble des comptes publics ou de fonds spéciaux et de divulguer publiquement tout décaissement de ces recettes par le biais de fonds spéciaux;

  • 2) une transparence de l’administration fiscale afin que les compagnies extractives comprennent leurs obligations et leurs droits; des lois et règlements qui définissent précisément la marge discrétionnaire des fonctionnaires des impôts; la possibilité de réviser l’adéquation des normes et compétences sectorielles ou des procédures particulières au secteur;

  • 3) une supervision des compagnies extractives nationales et étrangères, notamment par l’obligation de satisfaire entièrement aux normes de comptabilité, d’audit et de publication des comptes universellement acceptées;

  • 4) une instance nationale d’audit ou un autre organisme indépendant qui surveille les flux de recettes entre les entreprises nationales et internationales et l’État, ainsi que toute discordance entre les données, et en rende régulièrement compte.

Tout cela a directement trait à l’administration des recettes tirées des ressources naturelles, quoique seul le 2) y ait exclusivement trait. La plupart de ces recommandations s’appliquent à l’administration générale des recettes fiscales et ne sont pas propres à l’administration des recettes tirées des ressources naturelles.

Il faudrait des contrôles internes et externes rigoureux de la performance et des comptes de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Chaque institution y participant, y compris les EPE si elles ont des responsabilités administratives, devrait avoir une fonction d’audit interne et des procédures sujettes à révision. Une structure nationale d’audit indépendante de l’exécutif devrait contrôler les comptes annuels des recettes tirées des ressources naturelles et des coûts d’administration et devrait régulièrement examiner l’intégrité des systèmes administratifs pour lutter contre les principaux risques. Il peut être plus compliqué d’évaluer la performance des fonctions administratives que de contrôler les comptes annuels de ces institutions. Il peut être nécessaire d’avoir une compréhension détaillée de la législation relatives aux ressources naturelles et à son application, ce qui est d’autant plus compliqué lorsque les responsabilités des diverses institutions sont peu claires et se chevauchent. Un tel contrôle ne doit pas inclure un nouveau contrôle des déclarations des entreprises, mais plutôt l’analyse des systèmes de contrôle et d’évaluation des risques de ces institutions ainsi qu’un examen sélectif de certains dossiers. Les rapports d’audit des administrations fiscales devraient être présentés au législateur et publiés. En pratique, il n’y a souvent pas d’audit efficace, ou absolument aucun audit, de la performance et des comptes de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles bien qu’il puisse théoriquement y avoir un service d’audit interne ou une instance nationale d’audit. Là où elles existent, ces structures ont souvent de faibles capacités. Il faudrait alors faire des efforts pour en renforcer les capacités et recourir aux services de comptables professionnels indépendants jusqu’à ce qu’elles atteignent un niveau convenable.

Le cadre juridique de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles devrait définir clairement et en détail les compétences et les procédures ainsi que les droits et devoirs des contribuables, y compris le droit au règlement rapide et équitable des différends. Le chapitre 4 examine en détail la question des procédures et recommande des moyens de les simplifier et de les rationaliser et d’éliminer les doublons (la meilleure façon de faire étant de passer à une administration des recettes tirées des ressources naturelles qui soit intégrée et par fonction). Le chapitre 3 recommande de répartir les responsabilités administratives par la segmentation et la spécialisation sectorielle. Les agents des unités spécialisées devraient développer les capacités de gérer les questions propres aux secteurs, notamment les prix de transferts des ressources naturelles et la comptabilité analytique. (Les capacités sont couvertes plus en détail au chapitre 6.) Comme indiqué précédemment, ils devraient chercher à identifier et à traiter les incertitudes sur l’application de la loi, si possible, par la publication d’interprétations ou de décisions ou, si nécessaire, par le contentieux ou l’introduction d’amendements législatifs. Ils devraient exposer clairement les circonstances dans lesquelles le pouvoir discrétionnaire de l’administration sera exercé pour éviter la corruption des entreprises ou des fonctionnaires ainsi que l’imposition d’évaluations d’office arbitraires ou agressives. Comme le rappelle le chapitre 4, une législation claire doit s’accompagner d’un système juste et efficace de règlement des différends tant par l’administration que par les tribunaux nationaux ou l’arbitrage international. Les agents des impôts devraient proposer un service professionnel, des conseils et un appui aux contribuables pour qu’ils comprennent leurs droits et devoirs au titre de la législation fiscale. Les services offerts et la qualité de service envisagée devraient être rendus publics.

Les États devraient mettre en œuvre une stratégie forte de lutte contre la corruption dans l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Cela peut inclure l’adoption de législation anticorruption; la création d’agences de lutte contre la corruption; l’adoption pour les services fiscaux de codes de déontologie et de stratégies anticorruption s’inscrivant dans la politique nationale; le renforcement de la redevabilité par le moyen de rapports du commissaire aux comptes ou d’auditions par les commissions parlementaires; l’existence de déclarations de patrimoine des agents du fisc; la création d’inspections du personnel et de cadres disciplinaires; la création de commissions d’enquête ad hoc sur la corruption du fisc; des enquêtes corruption anonymes auprès des utilisateurs et des objectifs d’amélioration; un moyen simple et confidentiel de signaler des cas de corruption; et la poursuite des coupables (tant agent du fisc que contribuables — la stratégie anticorruption est d’autant plus forte que les mesures s’appliquent à tous les responsables, jusqu’aux ministres). Les ministres, les membres de l’équipe de direction du ministère, les fonctionnaires et leur famille ne devraient pas pouvoir détenir de participations dans les compagnies extractives. Les administrations fiscales devraient être à l’abri de toute ingérence politique, tant en droit qu’en fait, et les sanctions s’appliquer. La rémunération des agents devrait être concurrentielle. Les services fiscaux devraient être structurés de façon à réduire les possibilités de collusion. Ainsi, les agents de contrôle ne devraient pas participer aux tâches courantes d’évaluation et de recouvrement, les chefs d’unité de contrôle qui ne participent pas directement aux contrôles devraient superviser les décisions les plus importantes, et les contrôles les plus importants devraient se faire en équipe. Les fonctions comme le contrôle nécessitent une continuité, mais les agents devraient régulièrement changer de poste. Les recours administratifs ne devraient pas être du ressort d’agents responsables de la décision en cause, et la possibilité d’un appel devant une instance pleinement indépendante devrait exister. Les systèmes informatiques devraient assurer la traçabilité du contrôle, permettre d’identifier l’agent qui a saisi des données, qui devraient renvoyer au document source. Pour éviter la fraude, les sommes devraient être versées directement dans le système bancaire et faire l’objet de contrôles efficaces en cas de remboursement. Toutes ces recommandations sont utiles pour l’administration générale de l’impôt et devraient être couvertes par les stratégies générales de lutte contre la corruption de l’État et du fisc. Il faudrait, dans toutes les instances participant au recouvrement des recettes tirées des ressources naturelles, des normes d’intégrité qui reposent sur les mêmes principes. Il peut néanmoins être difficile d’apporter des conseils relatifs au renforcement simultané de l’intégrité dans diverses institutions.

Le comportement des compagnies extractives et les normes définies par les États-hôtes peuvent influencer l’intégrité de l’administration des ressources naturelles. Il est difficile de généraliser, mais certaines compagnies extractives ont une meilleure réputation d’intégrité que d’autres. Certaines compagnies extractives multinationales, notamment dans le secteur minier, sont contrôlées depuis des pays mal classés en termes de transparence et de corruption et présentent parfois un risque renforcé de corruption. Les risques sont en général parfois plus élevés avec des compagnies extractives privées qu’avec des compagnies publiques, dont les employés pourraient être moins tentés de violer la loi puisqu’ils n’en tireraient aucun avantage direct. Il y a néanmoins eu des cas célèbres de corruption de grandes multinationales publiques. Les compagnies extractives locales peuvent parfois exercer une pression corruptrice plus forte que les compagnies étrangères, par exemple parce qu’elles connaissent les codes culturels ou qu’elles sont capables d’utiliser les relations sociales ou familiales. En principe, les grandes compagnies extractives ont moins tendance à offrir des pots-de-vin pour obtenir des petits avantages, mais elles pourraient se laisser tenter pour de gros avantages retirés d’une dépense assez limitée. Certaines compagnies extractives ont leur siège dans des pays où la législation sanctionne le versement de pots-de-vin, dans le pays ou à l’étranger, et les États-Unis et l’Union européenne ont pris des initiatives pour exiger de leurs compagnies extractives une plus grande transparence et la divulgation des versements faits aux États, ventilés par pays. Il faudrait prendre en compte la réputation et les niveaux d’intégrité des compagnies extractives et des États-hôtes lors de l’attribution des licences, ce qui est trop rarement le cas. Les services fiscaux devraient évaluer les risques que posent les différents types de compagnies extractives lorsqu’elles conçoivent leur stratégie anticorruption.

Les plans stratégique (pluriannuel) et opérationnel (annuel) du fisc ainsi que ses comptes et rapports annuels, incluant objectifs et indicateurs, devraient être transmis au législateur et rendus disponibles au public dans un format clair et compréhensible. Ils devraient comporter des données particulières sur l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Il n’y a pas d’indicateur clef de performance (ICP) unique applicable à l’administration des recettes publiques, mais les rapports devraient décrire les progrès fait par l’administration pour exercer ses fonctions clefs et atteindre ses objectifs clefs. Dans de nombreux pays, les indicateurs de performance se concentrent exclusivement sur la perception des recettes, alors que les recettes fiscales peuvent dépendre largement de facteurs hors du contrôle de l’administration, la performance étant alors évaluée en comparant les recettes réelles avec les recettes prévues, ce qui pousse fortement à sous-estimer les prévisions de recettes. L’accent sur la perception peut déboucher sur des contrôles insatisfaisants des compagnies extractives avant qu’elles ne deviennent rentables, alors même qu’elles peuvent subir des dépenses considérables. Il faudrait peut-être une palette plus vaste d’ICP7.

Les rapports devraient couvrir les coûts de l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Dans certains pays, les ministères et/ou les EPE sont autorisés à conserver certaines des recettes qu’elles encaissent pour couvrir les frais administratifs. Ce n’est pas une bonne pratique. Ce chiffre est parfois exprimé en pourcentage, et l’augmentation des cours des matières premières et celle des recettes fiscales en ont, dans certains pays, poussé la valeur à un niveau stratosphérique, bien supérieur à ce que l’on pourrait légitimement dépenser en frais administratifs. Ces frais ne font parfois l’objet d’aucune justification.

L’annexe 4 présente un exemple de rapport et de comptes annuels pour l’administration des recettes tirées des ressources naturelles. Il repose principalement sur le sous-ensemble ressources naturelles des données exigées par le FMI au titre de l’outil d’administration financière des services fiscaux. Cet exemple prend l’hypothèse d’une administration intégrée des recettes tirées des ressources naturelles telle que recommandée au chapitre 3 et de procédures codifiées et harmonisées telles que recommandées au chapitre 4. Lorsque ce n’est pas le cas, les données semblables doivent être consolidées et présentées de façon centralisée par le ministère des Finances, mais la coordination des contributions des divers ministères peut être très complexe.

Les compagnies extractives et l’EPE devraient tenir et publier leurs comptes selon les règles comptables internationales. Ces comptes devraient être vérifiés par des commissaires aux comptes réputés, expérimentés et indépendants. Les compagnies extractives devraient être obligées de rapprocher leurs comptes et leurs déclarations fiscales, sujettes à contrôle fiscal complémentaire pour s’assurer de ce que les règles fiscales sont bien respectées. Les contrôles sont couverts plus en détail au chapitre 4. Les échanges d’informations devraient permettre aux services fiscaux de comparer leurs données avec les informations pertinentes dont disposent les autres ministères. Il faudrait, par exemple, comparer les niveaux de production indiqués au ministère en charge des ressources naturelles avec ceux portés sur les déclarations fiscales. Il faut respecter les obligations de confidentialité, mais elles devraient être conçues de façon à permettre l’échange des informations nécessaire à la vérification de l’exactitude des déclarations. L’échange d’information est couvert plus en détail au chapitre 3. Le GTRR recommande de permettre l’accès à ces informations à d’autres parties prenantes, comme les organes de l’ITIE, sous réserve de secret professionnel. L’instance nationale d’audit devrait, dans le cadre de son examen des comptes des recettes tirées des ressources naturelles, s’assurer que les données pertinentes sont rassemblées et utilisées aux fins d’audit.

Selon un modèle répandu, connu sous le nom de «mal hollandais», l’afflux de recettes fiscales tirées des ressources naturelles à cause à la fois de l’inflation et le renforcement du taux de change réel. Des secteurs qui, jusqu’alors, exportaient bien et qui employaient un grand nombre de personnes (notamment l’agriculture dans les pays en développement) ne sont plus concurrentiels et sont écrasés par les importations. Pour éviter ce problème, il faut augmenter progressivement les dépenses et investissements financés par ces recettes.

Voir l’annexe 2 du document de programme du MNRW–TTF pour une liste des parties prenantes qui appuient et conseillent la gestion des richesses naturelles. Leur appui et leur conseil vont souvent au-delà de la transparence des recettes tirées des ressources naturelles, mais elles soutiennent, pour la plupart, l’ITIE.

Il y a eu dans certains pays un débat sur le niveau de désagrégation des données autorisé par les lois ou les accords de mise en œuvre de l’ITIE. Le MNRW–TTF propose de publier une liste détaillée des entreprises contrôlées, les grandes conclusions des contrôles et les mesures de suivi. Ce peut être sujet à controverse et doit donc être autorisé par les lois ou les accords de mise en œuvre de l’ITIE.

À consulter sur Internet à l’adresse suivante : http://eiti.org/countries.

Voir Banque mondiale (2008) pour une analyse des questions pratiques.

Ainsi, au Nigéria, un récent audit ITIE a rapproché les versements des entreprises et les relevés de la banque centrale sans même essayer de les faire correspondre aux registres du service fédéral des impôts, qui a la responsabilité de s’assurer que les versements sont correctement évalués.

Voir Crandall (2010) pour une analyse générale de la gestion et de la mesure de la performance.

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