Chapter

Chapitre 3. Organisation et coopération

Author(s):
Jack Calder
Published Date:
December 2015
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

L’administration des recettes tirées des ressources naturelles s’inscrit dans un cadre élargi de la réglementation et de la politique publique. Il convient aussi de ne pas se cantonner aux politiques fiscale et réglementaire, mais d’inclure les politiq ues régissant l’industrie, la gestion des ressources naturelles et, le cas échéant, la participation commerciale. Quel que soit le pays concerné, il est important de bien comprendre la nature de ce cadre élargi.

Lorsque le ministère des Finances a l’entière responsabilité de déterminer et d’appliquer la politique fiscale sur les ressources naturelles (comme le préconise le FMI), le cadre à suivre est fixé dans le tableau 3.1. Les entreprises de ressources naturelles sont soumises à un régime fiscal qui est généralement fixé par la législation fiscale. Les services fiscaux veillent à l’administration de ce régime, à l’exception de certaines recettes non fiscales mineures. Ce tableau part du principe que l’État détient une participation, cas le plus fréquent dans les pays en développement. C’est alors le ministère des Finances qui fixe le niveau de participation de l’État et supervise la fiscalité de l’EPE (entreprise publique d’exploitation), sa gestion financière et sa comptabilité. De son côté, le ministère des Ressources Naturelles détermine la politique d’exploitation des ressources naturelles et supervise les opérations.

Tableau 3.1Cadre standard de politique et d’administration des ressources naturelles
PolitiqueAdministration/exécution
FiscalitéMinistère des FinancesServices fiscaux/douanes
Gestion/exploitation des RNMinistère des Ressources NaturellesInspection des RN
Aspects commerciauxMinistère des Finances/des RNEntreprise publique d’exploitation
Source : recherches de l’auteur.
Source : recherches de l’auteur.

Sur la base de ce cadre institutionnel, la division des responsabilités administratives peut se résumer ainsi :

  • Les services fiscaux sont chargés de l’administration des recettes.

  • Le ministère des Ressources Naturelles s’occupe de la production de ressources naturelles.

  • L’EPE a pour responsabilité de tirer un profit de la participation de l’État au capital.

Dans certains pays, il arrive que le ministère des Ressources Naturelles joue un rôle majeur dans l’élaboration de la fiscalité s’appliquant aux ressources naturelles. L’une de ses fonctions consistant à attirer les investissements, le ministère doit influencer la fiscalité des ressources naturelles. Parfois, il prendra même la main dans la conception du régime fiscal global de ces ressources, déterminera le niveau de participation de l’État et négociera des accords contractuels avec les entreprises qui les exploitent. Dans les pays concernés, il est probable que les éléments importants du régime fiscal soient inclus dans la législation sur les industries extractives ou sur le pétrole plutôt que dans la législation fiscale et que les accords contractuels fixent le régime réglementaire et fiscal de l’industrie. Il n’est pas souhaitable de fragmenter la responsabilité en matière de politique fiscale, même si c’est le cas dans de nombreux pays riches en ressources naturelles. Cela conduit souvent à l’élaboration de règles disparates et incohérentes, comme nous l’avons vu au chapitre précédent, avec d’autres inconvénients qui dépassent le cadre strict du présent manuel et que nous n’aborderons donc pas ici. Retenons simplement que, lorsque le ministère des Ressources Naturelles joue un rôle à la fois fiscal et de politique industrielle, il a également tendance à s’impliquer fortement (via son organisme exécutif) dans l’administration fiscale et industrielle.

Dans certains pays, notamment ceux qui ont mis en place des régimes de partage de la production, l’EPE joue un rôle majeur (parfois même dominant) dans la gestion et la fiscalité des ressources naturelles. En outre, elle a parfois un rôle dominant dans la réglementation (fiscale et industrielle). Il n’est globalement pas souhaitable de cumuler des rôles politiques, réglementaires et commerciaux. Les programmes de réforme doivent d’ailleurs avoir pour priorité de séparer ces rôles.

Dans de nombreux pays, les autorités régionales et/ou locales sont fortement impliquées dans la fiscalité et la réglementation de l’industrie, y compris dans la filière des ressources naturelles. En la matière, les pressions exercées peuvent être particulièrement fortes, du fait de la concentration géographique des ressources naturelles sur certaines zones, mais tout dépend finalement de la structure politique du pays. Les pays développés avec une structure fédérale robuste et stable (Australie, Canada et États-Unis, par exemple) auront davantage tendance à décentraliser la fiscalité des ressources naturelles que les pays en développement. En cas de forte décentralisation, le cadre institutionnel sera différent de celui présenté plus haut.

Organisation de l’administration des recettes des ressources naturelles entre organismes publics

Dans ce contexte, la manière dont les pays organisent l’administration des recettes tirées des ressources naturelles entre différents organismes publics varie grandement. Dans certains cas, le niveau d’efficacité administrative est loin d’être idéal. Quel que soit le pays, pour évaluer le système d’administration des recettes des ressources naturelles, il est essentiel de bien comprendre l’organisation en place.

Voici les différentes approches d’organisation entre organismes publics :

  • Administration de la (quasi-)totalité des recettes tirées des ressources naturelles par les services fiscaux : dans les pays en développement, cette approche est moins fréquente pour le pétrole que pour les industries extractives (du fait de la prévalence des régimes de partage de la production). Elle est en revanche plus courante dans les pays développés, sauf lorsqu’ils sont fortement décentralisés.

  • Fragmentation de l’administration des recettes des ressources naturelles entre différents organismes publics : cette approche est courante, en particulier pour le pétrole.

  • Administration de la (quasi-)totalité des recettes des ressources naturelles par le ministère des Ressources Naturelles ou par l’EPE : cette approche est relativement plus rare, mais est parfois retenue dans le cadre des régimes de partage de la production.

Administration intégrée au sein des services fiscaux

En matière d’administration générale des impôts, une administration intégrée et organisée par fonction est un prérequis à tout programme de réforme. Kidd (2010) le résume bien : «Une organisation efficace est la base nécessaire au lancement et à la poursuite de toutes les autres réformes de procédures. En l’absence d’une bonne structure d’organisation, l’administration des recettes ne saura être efficace et les efforts consacrés à ces recettes demeureront insuffisants. Lorsque l’administration n’est pas organisée par fonction, les profondes réformes de procédures et des opérations nécessaires à sa modernisation risquent de rester inefficaces.» Il est donc fortement recommandé de mettre en place une administration fiscale juridiquement constituée et qui sera chargée de collecter tous les impôts nationaux selon les principes d’intégration des impôts directs et indirects, en suivant une organisation fonctionnelle et une segmentation des contribuables — avec un siège qui supervise les opérations de terrain.

Une administration des recettes publiques intégrée organisée par fonction présente de gros avantages :

  • Réduction du fardeau pesant sur les contribuables, ce qui favorise le respect volontaire des obligations fiscales.

  • Développement plus aisé d’une législation plus cohérente et plus simple.

  • Suppression des dédoublements et chevauchements de fonctions.

  • Précision des responsabilités et des obligations pour chacune des fonctions.

  • Mise en place de procédures et de systèmes intégrés et coordonnés basés sur un système déclaratif.

  • Conception d’une stratégie de respect des obligations fiscales cohérente, basée sur les risques et gérée de manière centralisée et axée sur le contribuable, et non pas sur certains impôts.

  • Renforcement de la spécialisation dans l’administration des recettes et des capacités dans un seul ministère.

  • Fixation d’un point de convergence qui permette de renforcer l’intégrité et les normes en matière d’administration des recettes.

  • Mise en place d’un système comptable plus simple et plus global, ce qui favorise, en association avec des règles bancaires communes, la transparence comptable des recettes publiques.

Une administration intégrée et organisée par fonction convient également pour gérer les recettes tirées des ressources naturelles. Aucune des spécificités propres à la fiscalité des ressources naturelles ne saurait invalider les avantages mentionnés ci-dessus, qui sont au contraire autant de piliers pour la fiscalité des ressources naturelles, notamment la transparence de la comptabilité. La fiscalité des ressources naturelles ne saurait en aucun cas faire de la fragmentation de l’administration fiscale un atout, bien au contraire. Cette fragmentation est en effet l’une des principales causes de l’inefficacité et de la faiblesse de l’administration des recettes des ressources naturelles. Évaluer l’organisation de cette administration nécessite en premier lieu d’en déterminer le niveau d’intégration. Si cette intégration est d’ores et déjà faite, le pays disposera de bases solides pour renforcer ses règles et ses capacités administratives.

Pour profiter pleinement d’une administration intégrée, les services fiscaux doivent avoir des prérogatives complètes pour les recettes provenant des ressources naturelles. Ils doivent avoir la responsabilité de toutes les fonctions administratives pour toutes les recettes publiques tirées des ressources naturelles : recevoir les déclarations et les comptes des entreprises, les vérifier et déterminer les cotisations, assurer la perception et comptabiliser les paiements aux autorités. Chacun de ces éléments est nécessaire à la cohérence d’une stratégie de respect des obligations fiscales tenant compte des risques encourus et celle des services à fournir aux contribuables. Les responsabilités du fisc ne doivent pas se limiter à percevoir l’impôt et à comptabiliser les montants exigibles calculés par d’autres ministères, comme cela peut être le cas dans certains pays.

Reste le problème de l’organisation de l’administration des recettes des ressources naturelles au sein des services fiscaux, qui nécessite la coopération et l’échange d’information avec d’autres organismes publics. Ces questions seront abordées plus loin, mais notons d’emblée qu’il sera plus facile d’y répondre lorsque le fisc est responsable de l’administration complète des recettes des ressources naturelles.

Fragmentation de l’administration

En matière de ressources naturelles, une organisation par type d’impôt demeure courante. En fiscalité générale, les autorités fiscales du monde entier ont tendance à remplacer cette approche par une organisation par fonction, au regard des avantages présentés précédemment. Cette tendance existe également pour les recettes des ressources naturelles, mais de nombreux pays continuent à les faire gérer par différents organismes publics (y compris les EPE dans certains cas) même lorsque l’alignement de leurs assiettes fait qu’une approche intégrée par fonction serait plus adaptée.

Ces pays ont des approches très diverses dans le partage des responsabilités pour les recettes des ressources naturelles, mais certaines sont typiques. Il est fréquent de voir les services fiscaux s’occuper de l’impôt sur les sociétés (IS), de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt sur les gains en capital (le cas échéant); les ministères des Ressources Naturelles et/ou les EPE se chargent des redevances, du partage de la production et des primes; les douanes des taxes à l’exportation; les ministères des Ressources Naturelles ou les services fonciers des taxes sur la superficie; et les services fonciers ou les EPE des dividendes sur la participation au capital. La responsabilité des taxes mineures vexatoires varie (impôt pour l’éducation, par exemple). Théoriquement, ces dernières sont affectées à un objectif spécifique, qui détermine qui doit les percevoir. La responsabilité de l’administration des obligations de service pour les populations (par exemple développer l’infrastructure ou fournir une offre d’éducation/de formation) incombe en général au ministère des Ressources Naturelles ou à l’EPE (dans la pratique, toutefois, il y a souvent peu de supervision). Au même titre que les recettes gérées par l’administration centrale, plusieurs impôts s’appliquant sur les entreprises du secteur des ressources naturelles peuvent être administrés par des institutions publiques régionales ou locales.

Il arrive parfois que des fonctions spécifiques soient réparties entre différents organismes publics. Ainsi, le ministère des Ressources Naturelles peut être chargé de fixer une valeur à la production pour l’établissement de redevances alors que c’est le fisc qui s’occupe de la perception1. Il arrive également qu’un organisme public soit chargé de mesurer les volumes et la qualité des ressources naturelles (audit physique), qu’un second soit responsable de la détermination des prix de référence et qu’un troisième s’occupe des contrôles et de la perception2.

Une organisation fragmentée par impôt ne présente aucun avantage, mais entraîne de nombreux inconvénients (qui correspondent aux avantages d’une administration intégrée présentés auparavant) :

  • complexité;

  • fardeaux supplémentaires pour les contribuables;

  • dédoublement des tâches;

  • absence de clarté dans la répartition des responsabilités;

  • absence de transparence;

  • absence de coordination dans la gestion, les systèmes et les règles;

  • absence de stratégie globale de respect des obligations fiscales;

  • faible capacité, car les besoins sont multipliés et les efforts visant à renforcer ces capacités sont diffus.

Ces inconvénients valent pour toute administration fragmentée et ne sont en rien le propres des ressources naturelles. Ils sont présentés ici de façon générale, mais, dans l’évaluation d’une organisation fiscale, il sera toujours possible de trouver des exemples pratiques. La complexité engendre souvent davantage de complexité : on en arrive parfois à créer des organismes publics de coordination pour superviser les institutions en place, et des organismes publics non fiscaux (banques centrales ou contrôleur général) finissent parfois par endosser des fonctions d’administration fiscale inappropriées3.

Pour défendre une administration fragmentée, on prétend souvent que cette fragmentation permet d’équilibrer les pouvoirs, mais, dans la pratique, rien ne permet de l’affirmer. Au contraire, une comptabilité non coordonnée, l’absence de vue d’ensemble (pour chacun des contribuables comme pour le système dans son ensemble) et la difficulté des vérifications et de la surveillance institutionnelles risquent bien plus de nuire à l’intégrité de l’administration. Dans le cadre d’une réforme générale de l’administration des recettes, cet argument a peu de poids, et il ne saurait en prendre sous aucun prétexte lorsque l’on applique à l’administration des recettes des ressources naturelles. Lorsque les responsabilités d’administration des recettes sont centralisées, il est essentiel de veiller à leur intégrité. (Pour plus de détails sur la question de l’intégrité, voir le chapitre 5.)

En théorie, il est possible de surmonter les inconvénients associés à une fragmentation de l’administration en améliorant la coopération, mais, dans la pratique, c’est rarement suffisant. On pourrait défendre l’idée selon laquelle, avec un bon niveau de coopération, une administration fragmentée aurait des avantages, car elle tire mieux parti des diverses compétences des différents organismes publics. Toutefois, les administrations sont rarement suffisamment sophistiquées pour arriver à faire face aux exigences de plus en plus élevées en matière de coopération imposées par une administration fragmentée. Au contraire, la coopération entre différents services laisse souvent à désirer. Même si les agences sont disposées à coopérer, il est parfois difficile de trouver une solution autre que l’intégration de l’administration qui soit satisfaisante, sans tomber dans les travers d’un dédoublement des fonctions (par exemple dès que plusieurs organismes publics sont chargés du recueil et de la vérification d’informations très similaires). La coopération et l’échange d’informations sont importants, et, comme cela est expliqué plus loin, ce sujet nécessite des améliorations. Toutefois, il serait illusoire de penser que ces améliorations suffiraient à sortir une administration fragmentée de l’impasse.

Toutes choses étant égales par ailleurs, les États doivent donc viser une meilleure intégration de l’administration des recettes des ressources naturelles, ce qui nécessite plusieurs mesures pratiques (abordées plus loin en détail).

Administration intégrée par le ministère des Ressources Naturelles ou par l’entreprise publique d’exploitation

Il arrive dans certains pays que l’administration des recettes des ressources naturelles soit largement intégrée au sein de l’EPE ou du ministère des Ressources Naturelles plutôt que du fisc. Cette solution est plus courante pour les régimes de partage de la production où l’IS est le plus souvent calculé et géré séparément par le fisc. Les fonctions de ce dernier se recoupent alors largement avec celles de l’agence responsable du partage de la production, avec tous les inconvénients classiques d’une administration fragmentée. Dans d’autres pays, le paiement de l’IS peut se faire directement sur la part publique de la production collectée par l’EPE ou le ministère des Ressources Naturelles, qui collecte également les redevances et d’autres droits (parfois en nature). Lorsque le paiement de l’IS se fait sur la part de la production qui revient à l’État, il s’agit au fond d’un montant théorique, qui n’a aucune incidence sur le montant de l’impôt exigible, entièrement calculé selon les règles de partage de la production. Le fisc joue alors tout au plus un rôle comptable mineur, consistant à émettre des reçus pour cet IS théorique aux entreprises qui en ont besoin pour leurs dégrèvements étrangers, par exemple. Les fonctions d’administration des recettes des ressources naturelles sont alors intégrées dans la pratique au sein de l’EPE ou du ministère des Ressources Naturelles. En principe, cette approche pourrait aussi être adoptée dans le cadre de régimes ne prévoyant pas de partage de la production.

Pour éviter tout conflit d’intérêts, mieux vaut ne pas intégrer l’administration des recettes des ressources naturelles au sein d’une EPE active commercialement. Toutefois, la solution consistant à l’intégrer dans le ministère des Ressources Naturelles (ou dans une EPE commercialement inactive) est défendable :

  • Cela permet d’éviter la plupart des problèmes de fragmentation de l’administration énoncés plus haut.

  • Cela permet une approche plus intégrée de la gestion des ressources naturelles et de leur politique fiscale.

  • Cette solution donne aux entreprises un «guichet unique» sur les règles fiscales et industrielles.

  • Toute l’expertise en matière de ressources naturelles est alors concentrée dans un seul et unique organisme public.

  • L’expertise de cet organisme public et ses responsabilités en matière de supervision de l’exploitation industrielle favorisent une meilleure vérification des déclarations des entreprises — par exemple, si les chaînes de valeur en amont de la première vente de pleine concurrence sont longues, connaître les technologies de transformation des minerais ou la logistique peut constituer un atout. Une connaissance pointue des tendances mondiales de la filière, de ses résultats et des données sur les coûts permettra de dire si les coûts de production sont raisonnables.

D’autres arguments vont à l’encontre de l’intégration :

  • Les compétences en droit, en contrôle, en comptabilité et en information financière sont plus importantes pour l’administration des recettes des ressources naturelles que les compétences techniques et industrielles sur ces mêmes ressources. (Par exemple, les vérificateurs et les fiscalistes qualifiés — possédant toutefois une spécialisation dans le domaine — sont presque toujours utilisés tant dans le privé que dans le public pour des contrôles fiscaux et financiers de compagnies extractives.)

  • Les compétences spécialisées acquises pour l’administration fiscale générale au sein des services fiscaux peuvent également servir pour administrer des recettes des ressources naturelles. Promouvoir l’acquisition de ces compétences spécifiques au sein des ministères des Ressources Naturelles ou des EPE constitue un double emploi inutile. Dans la pratique, ces dédoublements sont rares dans la mesure où les fonctions de contrôle fiscal sont souvent déléguées à des cabinets comptables privés. Les autorités publiques pourraient avoir intérêt à sous-traiter les contrôles fiscaux dans le domaine des ressources naturelles, mais pas uniquement au motif que cette fonction est déléguée à un organisme public qui ne dispose pas des équipes compétentes.

  • Donner des responsabilités d’administration fiscale aux ministères des Ressources Naturelles constitue pour eux une charge supplémentaire et les écarte de leur objectif principal.

  • Réglementer l’exploitation des ressources naturelles nécessite d’intervenir en temps réel. En cas de marée noire qui détruirait la faune d’un pays, ou de gaspillage de fonds, il n’est pas possible d’attendre. En revanche, rectifier une erreur fiscale et recalculer les montants réels a posteriori (en supposant que des intérêts sont imputés) peut attendre. Voilà pourquoi un système déclaratif est possible, avec comme énorme avantage qu’il minimise l’intervention des autorités publiques, ce qui réduit d’autant les risques de corruption et de collusion. La réglementation doit donc être bien distincte de l’administration fiscale.

  • Pour préserver son intégrité, l’administration fiscale au sein du ministère des Ressources Naturelles doit donc être clairement séparée de la supervision opérationnelle en temps réel. C’est parfois difficile, ce qui explique pourquoi l’administration par le fisc constitue une solution plus simple et plus évidente.

  • On peut faire valoir qu’il existe une incohérence entre la réglementation fiscale et le rôle du ministère des Ressources Naturelles consistant à promouvoir et appuyer l’industrie (même si, en la matière, le conflit d’intérêts semble moins flagrant que dans le cas d’EPE commercialement active).

  • Les compagnies extractives nationales sont soumises à des impôts non liés aux ressources naturelles (RI, impôt prélevé à la source, TVA, IS sur les revenus non issus de ressources naturelles4) qui peuvent être conséquents. Le ministère des Ressources Naturelles pourra ne pas être qualifié pour administrer ces impôts, si bien qu’il y aurait des désavantages à ce qu’il le fasse. Toutefois, une administration séparée des impôts sur les ressources naturelles et des autres impôts non liés aux ressources naturelles présente tous les inconvénients d’une administration fragmentée cités auparavant.

Globalement, la meilleure solution reste une intégration au sein du fisc, comme le préconise le FMI. Néanmoins, lorsque des connaissances spécialisées sont nécessaires, le ministère des Ressources Naturelles devra épauler l’administration fiscale.

Certaines considérations pratiques ne doivent toutefois pas être oubliées. Dans certains pays, une intégration au sein du ministère des Ressources Naturelles sera préférable à une administration fragmentée, notamment lorsque les ministères des Ressources Naturelles ont fait l’effort d’acquérir les compétences de contrôle financier nécessaires. Dans ce cas particulier, si le fonctionnement est raisonnablement satisfaisant, s’orienter vers une intégration au sein du fisc pourra faire l’objet d’une réflexion, d’une planification et d’une exécution attentive pour éviter toute perturbation. Ce sujet est abordé plus loin.

Transfert des responsabilités aux services fiscaux

Dans sa mise en œuvre, le transfert des responsabilités aux services fiscaux peut être compliqué. Ce changement nécessitera souvent d’adopter une nouvelle loi et d’amender les dispositions des accords contractuels. Il conviendra de définir les nouvelles responsabilités des organismes publics concernés et de les expliquer aux contribuables et aux autres parties prenantes. La structure interne de ces organismes devra faire l’objet d’une réorganisation et les budgets devront être révisés. Le personnel sera également concerné, avec des redéploiements et des recrutements. Il faudra de nouveaux bureaux, de nouvelles règles pour gérer des responsabilités additionnelles qui devront s’intégrer aux anciennes (c’est l’un des principaux objectifs de l’exercice). Des formations, des conseils et une assistance technique sur le calendrier et l’application de ces mesures pourront être nécessaires. Ces différents éléments ne sont pas propres à la filière des ressources naturelles; ils ne sont donc pas abordés dans le présent manuel, même si certaines questions d’ordre général le sont ici.

Responsabilités du ministère des Ressources Naturelles

Les difficultés rencontrées lors du transfert des responsabilités fiscales du ministère des Ressources Naturelles (et le degré d’opposition à ce transfert) seront variables. L’importance des attributions du ministère des Ressources Naturelles en matière de politique fiscale, ses responsabilités actuelles dans l’administration des recettes et leur importance dans la législation et les ententes relatives au pétrole ou aux industries extractives sont autant d’éléments qui auront une influence. Dans certains pays, ce transfert de responsabilités peut se faire de manière relativement simple.

Si le ministère des Ressources Naturelles est chargé des audits physiques, il pourrait conserver cette attribution. Mesurer la qualité des ressources naturelles requiert des compétences techniques particulières (spécialisation en minéralogie, par exemple). Le personnel du ministère des Ressources Naturelles utilise probablement ces compétences au quotidien, alors que le fisc devrait prendre des mesures spécifiques pour arriver à les développer. Travailler tous les jours dans l’administration fiscale ne signifie pas que l’on sait mener un audit physique. Contrairement à l’administration fiscale normale, mais comme pour la réglementation de l’industrie, cet exercice nécessite une véritable implication en temps réel dans les opérations minières ou pétrolières. Suivre, enregistrer et prévoir la production physique et en vérifier la qualité sont autant de responsabilités normales d’un ministère des Ressources Naturelles, même si celui-ci n’a aucune responsabilité fiscale. Ces considérations plaident en faveur du maintien de cette fonction au sein du ministère des Ressources Naturelles. Ce dernier doit alors régulièrement transmettre les informations sur les volumes et la qualité au fisc, mais il s’agit ici d’une exigence limitée et spécifique définissable dans des procédures claires (contrairement au flou qui entoure la gestion administrative partagée de différents types de recettes). Dans certains pays, ce sont les douanes qui sont responsables des audits physiques. Cette approche est logique dès lors que les ressources naturelles sont majoritairement destinées à l’exportation. Coopérer avec le ministère des Ressources Naturelles sera toutefois nécessaire pour bénéficier de ses compétences spécialisées. Même si le ministère des Ressources Naturelles (ou des douanes) est responsable des audits physiques, le fisc devra veiller à ce que le volume déclaré soit bien repris dans les déclarations du contribuable et à le comparer aux documents financiers et comptables.

La question de l’attribution des responsabilités se pose également pour la fixation des prix à partir d’indices. Là encore, il faut disposer d’un bon bagage technique spécialisé, savoir suivre les données financières, les comparer et les rapprocher des données comptables. Le fisc semble mieux armé pour prendre en charge ces questions, mais il serait hasardeux d’en faire une généralité. La valorisation des pierres précieuses, par exemple, ne saurait être séparée de leur inspection physique. Il convient avant tout de veiller à ce que les responsabilités soient clairement établies et de mettre en place des procédures rigoureuses d’échange d’informations.

Responsabilités des entreprises publiques d’exploitation

L’implication des EPE commercialement actives dans les affaires réglementaires et politiques soulève des questions de transparence et de conflit d’intérêts, ce qui, au-delà des critiques de la fragmentation déjà abordées plus haut, plaide contre toute implication des EPE dans l’administration fiscale. (Lorsque l’État ne détient aucune participation au capital, mais qu’il existe une EPE dont les attributions sont limitées à la gestion du partage de la production et d’autres impôts, cet argument ne vaut plus, mais ce cas de figure est rare.) De plus en plus d’États, mais certainement pas tous, reconnaissent désormais que les EPE commercialement actives ne devraient être responsables ni des politiques industrielles et fiscales, ni de la réglementation, mais devraient se limiter exclusivement à leurs affaires commerciales. Ainsi, les recommandations en ce sens devraient être une lapalissade dans certains pays. La responsabilité fiscale d’une EPE commercialement active devrait donc être identique à celle de toute autre entreprise commerciale — ni plus, ni moins importante (autocotiser et payer ses impôts en temps voulu, avec des services fiscaux qui veillent au respect des obligations fiscales et qui assument la responsabilité de déterminer son assujettissement).

Retirer aux EPE commercialement actives leurs attributions en matière d’administration fiscale peut néanmoins être difficile. Il faudra parfois passer par la législation, abroger certaines clauses de contrats négociés et revoir en profondeur les procédures. Pour ce faire, les autorités auront parfois besoin du soutien de juristes. Les EPE sont souvent considérées comme des champions nationaux, et l’État souhaite en général les voir conserver un rôle important. Même si les autorités publiques acceptent le principe selon lequel les EPE commercialement actives doivent renoncer à leurs responsabilités en matière d’administration fiscale, elles risquent de reculer au moment d’appliquer ces changements, notamment en cas de partage de la production. Ce système est en effet souvent considéré comme une forme de participation commerciale, dont on voudra probablement que l’EPE conserve la supervision, car il pourrait s’avérer juridiquement extrêmement compliqué de détacher l’EPE de son rôle de supervision. Le partage de la production constitue une forme d’impôt; or, si l’EPE cherche à se concentrer exclusivement sur ses attributions commerciales, il est d’autant plus vital de réduire ses responsabilités administratives. En clair, les entreprises privées doivent rendre compte de la part publique de la production non pas à l’EPE, mais au fisc, qui devrait avoir le droit de vérifier et de déterminer le montant dû (avec possibilité de contestation, naturellement). Si l’EPE reste chargée de vendre la part publique de pétrole, elle devra comptabiliser les recettes au profit du fisc. (La question des paiements en nature est approfondie au chapitre 4.) Dès qu’une EPE impliquée dans des opérations commerciales a le dernier mot dans la détermination des montants dus à l’État, ou n’est pas sur un pied d’égalité par rapport aux autres entreprises commerciales, cela montre en général qu’elle n’a pas totalement renoncé à ses fonctions réglementaires.

Il peut aussi arriver que l’État transfère les responsabilités fiscales de l’EPE au ministère des Ressources Naturelles plutôt qu’au fisc, ce qui élimine le conflit d’intérêts lié au cumul d’attributions commerciales et réglementaires, mais pose un problème de fragmentation de l’administration, ce qui en fait une solution moins satisfaisante.

En général, c’est le ministère des Ressources Naturelles qui supervise la conduite des opérations de l’EPE, mais le ministère des Finances devrait se charger de superviser ses obligations financières. Le service fiscal qui rend compte au ministère des Finances devrait administrer les obligations fiscales de l’EPE. À ce titre, il devrait également surveiller le respect par l’EPE de l’obligation de paiement de dividendes et la comptabilisation de ces rentrées avec les autres recettes tirées des ressources naturelles.

Responsabilités des autorités provinciales et locales

Déterminer si les autorités provinciales et locales doivent disposer de compétences fiscales en matière de ressources naturelles (décentralisation fiscale) soulève des questions d’ordre juridique, politique et constitutionnel. Dans la plupart des pays en développement, même si leur structure est fédérale, la décentralisation fiscale reste limitée. Taxer les ressources naturelles est une compétence dévolue à l’État, et l’affectation aux provinces de recettes tirées des ressources naturelles (comme des redevances) passe par le budget central. Ce modèle permet une administration fiscale intégrée des ressources naturelles5. D’un point de vue purement administratif, c’est la meilleure solution, sans contrainte politique ou juridique. (D’autres arguments politiques pourront être avancés, mais ils ne sont pas repris ici.) Dans d’autres pays, toutefois, c’est la constitution qui détermine le niveau de l’administration publique chargé de gérer la fiscalité des ressources naturelles. Ainsi, le niveau fédéral pourra couvrir la fiscalité des entreprises, et les états fédérés la fiscalité territoriale, c’est-à-dire, par exemple, les redevances.

Lorsque la décentralisation fiscale est nécessaire, il conviendra de trouver un équilibre entre ses fonctions de financement et de dépense et de préserver la capacité de l’administration centrale à mener une politique macroéconomique. Ces objectifs sont plus d’ordre politique qu’administratif. L’enjeu administratif consiste pour l’administration centrale à parvenir à concevoir une politique fiscale nationale sur les ressources naturelles qui soit cohérente avec une fiscalité décentralisée.

En partant du principe que les grandes lignes macroéconomiques de la politique fiscale sur les ressources naturelles sont fixées au niveau central, trois options se dégagent pour la fiscalité sur ces ressources régie par les provinces :

  • 1) Les provinces et l’administration centrale imposent et administrent séparément leur fiscalité sur les ressources naturelles selon un cadre politique large. Les impôts provinciaux peuvent être déduits du calcul des impôts centraux, sans possibilité de crédit. L’administration centrale s’appuie sur le principe qui veut que les entreprises ne souhaitent pas payer plus que les montants dus, pour veiller à ce que les autorités provinciales ne collectent pas plus que leur dû; parallèlement, l’administration centrale doit s’en remettre à la capacité des autorités provinciales à veiller à ne pas collecter moins que leur dû. Cette solution implique une administration fragmentée, avec les inconvénients que l’on sait (et qui augmentent avec le nombre de provinces).

  • 2) L’administration de la fiscalité provinciale se fait localement, mais les impôts perçus sont crédités aux impôts payables à l’administration centrale. Avec cette solution, l’assujettissement total des entreprises dépend de la fiscalité de l’administration centrale. L’administration de la fiscalité provinciale n’est alors qu’un mécanisme permettant d’affecter une part de l’impôt central aux provinces. Les entreprises subissent alors certains des inconvénients liés à une fragmentation de l’administration, mais sont insensibles à la manière dont les impôts provinciaux sont imposés dans la pratique. L’administration centrale dispose en général des informations nécessaires au calcul indépendant des impôts provinciaux. Elle doit faire elle-même ce calcul pour s’assurer que les provinces ne collectent pas plus qu’elles ne devraient. Ce système complique la tâche de l’administration centrale, mais il tire tous les avantages d’une administration intégrée.

  • 3) L’imposition totale des ressources naturelles pesant sur les entreprises est entièrement déterminée par la fiscalité de l’administration centrale, mais les impôts provinciaux, comme les redevances, sont calculés par l’administration centrale, qui les distribue aux provinces et qui est responsable de ces montants. Avec ce système, il n’y a plus d’administration séparée des impôts provinciaux, uniquement un calcul théorique des montants pouvant être collectés, ce qui correspond au fond à un mécanisme de détermination des affectations des recettes de l’administration centrale aux provinces. Hormis cette difficulté technique, cette solution présente tous les avantages d’une administration intégrée tant pour l’administration centrale que pour les entreprises. De leur côté, les provinces ne disposeront en revanche pas des informations nécessaires pour vérifier seules les calculs des services centraux; elles risquent donc d’hésiter à se fier sur ces calculs.

Ces trois options présentent des désavantages, mais à des degrés différents. D’un point de vue purement administratif, l’option 3) est meilleure que l’option 2), et les options 2) et 3) — malgré leur caractère artificiel indéniable — sont préférables à l’option 1).

Responsabilité des impôts vexatoires

Idéalement, une administration intégrée devrait comprendre les petits impôts vexatoires (location de la surface et impôts pour l’éducation, entre autres)6. Ces impôts sont souvent particulièrement opaques dans leur administration et leur dépense. Les arguments généraux en faveur d’une intégration s’y appliquent. Les réaffecter ne serait guère compliqué. Toutefois, les montants sont mineurs et, d’un point de vue tactique, mieux vaudrait les laisser entre les mains des organismes publics qui s’en chargent. Leur fonction est souvent davantage politique que fiscale : ils servent ainsi parfois à financer les organismes publics qui les collectent, ce qui n’est pas souhaitable en théorie, mais, dans la pratique, si l’administration des recettes des ressources naturelles est fragmentée, c’est le prix politique à payer (et qui vaut le coup de l’être) pour assurer une administration intégrée des principales recettes des ressources naturelles.

Organisation de l’administration des recettes des ressources naturelles au sein des services fiscaux

Dans l’administration fiscale générale, les meilleures pratiques consistent à disposer d’un siège organisé par fonction qui gère des opérations de terrain basées par segment et organisées par fonction. Une attention particulière est placée sur la cellule des gros contribuables (CGC), qui génèrent la majorité des recettes publiques. Dans ses grandes lignes, ce modèle est adapté à l’administration des recettes tirées des ressources naturelles, mais on doit tenir compte de considérations spécifiques.

Comme pour l’administration fiscale générale, la segmentation est importante pour l’administration des recettes des ressources naturelles. Il convient de trouver une définition des gros contribuables qui soit appropriée à la filière. Une définition basée exclusivement sur les bénéfices ou le chiffre d’affaires, par exemple, ne sera pas adaptée, car les grandes entreprises qui exploitent les ressources naturelles supportent des charges énormes avant de commencer à générer des recettes ou de devenir rentables. La CGC doit d’emblée établir sa présence auprès de ces entreprises. Les entreprises d’extraction ne doivent pas pour autant être considérées par défaut comme de gros contribuables. Certains pays mettent en place des unités spécialisées dans les ressources naturelles au sein de leur CGC (voir plus loin) auxquelles sont rattachés tous les producteurs exploitant des ressources naturelles, y compris les petits artisans. Lorsque le secteur artisanal est important, ce principe de segmentation doit être maintenu. Le cas échéant, une unité distincte sera mise en place avec un bureau des contribuables moyens.

Dès lors que l’industrie des ressources naturelles est importante, la spécialisation est essentielle. Il faut promouvoir une connaissance spécifique de cette industrie et de sa fiscalité propre, ce qui peut se faire dans une organisation ventilée avant tout par fonction. Par exemple, à la CGC ou peut-être au siège, une unité spécialisée dans les ressources naturelles ou des postes spécifiques pourront être créés au sein des divisions fonctionnelles pour la vérification, les services aux contribuables, l’évaluation du risque, les questions juridiques ou politiques, etc. Des unités ou des agents spécialisés dans le traitement des déclarations et des paiements liés aux ressources naturelles pourraient être nécessaires (même si cela ne devrait pas toujours être le cas). Dans certains cas, des spécialistes traiteront uniquement les recettes tirées de certaines ressources naturelles. Si ces employés travaillent directement avec les contribuables (par exemple services aux contribuables et vérifications), ils devront s’occuper de toute la fiscalité des entreprises du secteur afin de parvenir à une approche coordonnée et holistique basée sur les risques.

Dans certains pays, la petite taille de l’industrie des ressources naturelles ne justifiera pas la création d’une unité spéciale ou la rotation des contrôleurs au sein de cette unité. Les pays disposant de ressources à la fois minières et pétrolières pourront combiner ces fonctions dans une seule et même unité pour atteindre la masse critique. (Cette consolidation se justifiera au regard des similitudes des questions fiscales de l’industrie.) Donner la responsabilité de gros sous-traitants du secteur des ressources à des unités spécialisées pourrait être à la fois utile et justifié. D’autres solutions pragmatiques seront nécessaires (par exemple des unités ou des employés cumulant plusieurs spécialisations). Il conviendra également de revoir quelque peu la définition de «gros contribuables» pour occuper suffisamment une unité spécialisée, même si, comme nous l’avons vu plus haut, le principe général de segmentation devra être préservé.

Si les ressources naturelles dominent l’économie, il sera tentant de fusionner plusieurs fonctions au sein d’une unité spécialisée, en combinant peut-être l’évaluation des risques liés aux ressources naturelles, les vérifications, les services aux contribuables et l’aide juridique dans une unité spéciale mines et/ou pétrole, dans l’idéal au sein de la CGC. (Même si cela est souvent décrit comme étant une division fiscale minière ou pétrolière, il ne s’agit en fait pas d’une organisation par type d’impôt, car cette division est amenée à traiter des questions couvrant toute la fiscalité des entreprises extractives.) Une intégration verticale du siège et des fonctions opérationnelles est également possible au sein de la division qui peut, par exemple, avoir la responsabilité des fonctions consultatives politiques généralement dévolues au siège. Certaines administrations fiscales ont adopté cette approche avec succès7. Voici les principaux arguments en faveur de cette approche :

  • La fiscalité particulière des ressources naturelles impose à différents spécialistes fonctionnels (contrôle, évaluation des risques, juristes, etc.) de travailler en étroite coordination. Un tel niveau de coopération n’est pas facile à atteindre entre différentes divisions organisées par fonction.

  • Cela renforce la visibilité de la fiscalité des ressources naturelles au sein du service. Il est ainsi plus facile de mettre en place une échelle de salaires qui reflétera leur rôle central.

  • Les entreprises extractives peuvent s’adresser à un guichet unique capable de traiter toutes leurs demandes.

  • Avec une organisation fonctionnelle, il n’y a aucun spécialiste principal aux ressources naturelles qui se situe au-dessus du responsable d’audit pour échanger avec l’industrie.

Réussir à spécialiser l’unité de recherche et d’études fiscales de l’administration fiscale constitue par ailleurs une étape essentielle. Souvent, les administrations fiscales disposent d’une unité spécifique chargée de suivre, prévoir et analyser l’évolution des recettes; de quantifier la fraude fiscale, les écarts et les dépenses fiscales; et d’assurer la recherche spécialisée en matière fiscale. Ces unités ont un rôle important à jouer : elles épaulent les autres services au cœur de l’administration fiscale qui travaillent sur les recettes des ressources naturelles, comme la CGC. Un groupe de chercheurs et d’analystes spécialisés dans le secteur des ressources naturelles peut aider l’administration fiscale à mieux comprendre le monde des affaires, suivre les évolutions des prix et estimer leur impact sur les recettes, se charger de la modélisation économique (voir l’appendice 3) et préparer les études analytiques spécifiques sur la filière. Dans les pays riches en ressources naturelles, les unités de recherche ou d’études sur la fiscalité devraient développer une expertise spécifique en chargeant certains employés de se concentrer sur le secteur des ressources naturelles.

Coopération et échange d’informations

La coopération et l’échange d’informations entre services nécessite souvent d’être améliorée. Même si l’administration des recettes des ressources naturelles est intégrée dans un service, l’échange d’informations avec d’autres services reste important. Une mauvaise coopération, notamment entre les autorités fiscales et le ministère des Ressources Naturelles, peut être un gros problème (d’ailleurs, les investisseurs mettent souvent en avant les améliorations matérielles requises dans ce domaine dans certains pays en développement). Lorsque l’administration des recettes des ressources naturelles est fragmentée, une mauvaise coopération est encore plus grave. Les exemples de bonne coopération entre services avec des fonctions qui se recoupent sont rares. Les organismes publics ont souvent l’habitude de travailler en silo, considérant que leur rôle est essentiel, mais séparé des autres organismes. Il leur arrive d’amasser des informations, mais d’en faire de la rétention. Parfois, sur le principe, ils sont disposés à échanger ces informations et à coopérer, mais ils ne le font pas parce que les informations à échanger ne sont pas précisées ou parce qu’il n’existe pas de procédure claire d’échange, ni de définition des responsabilités, ni d’accords formels de coopération. Le cas échéant, face à une absence de coopération, il faudra passer à un niveau hiérarchique supérieur, voire ministériel, pour faire bouger les lignes.

La première des étapes consiste à préciser et à consigner les responsabilités de chacun des organismes publics. Il existe parfois un document censé viser cet objectif, mais sa rédaction ambiguë laissera trop de marge à la répétition et au chevauchement des fonctions dans la réalité. Ces écueils devront donc être identifiés et suivis d’une analyse de la manière de les éliminer. Ce travail ne se fera pas sans résistances, au motif que les recoupements sont une bonne chose (avec deux audits, il sera plus facile de déceler des erreurs qu’avec un seul, et avec trois, les résultats ne seront que plus probants!) Au fond, les vrais raisons sont d’ordre politique au niveau des différents bureaux concernés. Cette approche mène à une inefficacité de l’administration et crée un fardeau pour les contribuables. Le fond du problème est que, si tout le monde est responsable, personne n’est effectivement responsable. La division des responsabilités et la transparence entre agences doivent donc être à la fois claires et acceptées. La mise en place d’un guichet unique constituerait une solution d’amélioration majeure dans de nombreuses administrations.

Une fois les responsabilités clairement établies, il conviendra de mettre en place des procédures efficaces d’échange d’informations. Il faudra identifier les organismes publics qui recueillent des informations potentiellement utiles à l’administration fiscale. Ces informations devront faire l’objet d’un examen par des groupes de travail transversaux qui devront éliminer les doublons superflus, décider des informations à échanger, quand et pour/par qui. Notons qu’il est important de ne pas partager des informations qui ne seront pas utilisées. Quoi qu’il arrive, l’accord trouvé dépendra de la division des responsabilités et de la nature des données recueillies. Voici quelques exemples d’informations fournies par les ministères des Ressources Naturelles aux services fiscaux :

  • permis de recherche accordés et pourcentage d’intérêts (plus copies des accords pertinents);

  • zone du contrat avec les changements y afférent (s’applique si les autorités fiscales prélèvent des loyers sur la superficie);

  • transferts ou autres modifications des intérêts de permis;

  • élections pour la participation publique;

  • permis de production octroyés;

  • volumes de production et prévisions;

  • plans et rapports annuels de recherche;

  • plans et rapports annuels opérationnels;

  • rapports de dépenses;

  • registres des actifs miniers;

  • accords sur les provisions pour abandon ou réclamation.

Pour faciliter l’échange d’informations, il convient d’étudier l’utilisation des technologies de l’information (TI). À terme, l’objectif est d’instaurer une culture où la coopération est une habitude; en attendant d’y parvenir, consigner les procédures formelles d’échange sera nécessaire, notamment dans les descriptions de poste des employés. Ces procédures doivent être fixées dans la législation, à moins qu’elles ne relèvent des droits liés au recueil d’informations, notamment pour des raisons de confidentialité. (Certains pays vont jusqu’à imposer des pénalités si les ministères ne fournissent pas les informations exigées par le fisc, solution de dernier recours, faute de coopération volontaire.)

Pour améliorer la coopération, d’autres solutions pourront être utilisées, comme le rassemblement physique d’agents de différents organismes publics avec des fonctions liées, l’échange de personnel ou les réaffectations temporaires, les groupes de travail et les séminaires conjoints. Des accords de consultation seront nécessaires, tout comme la mise en place de contats si l’expertise technologique (géologique ou minéralogique, par exemple) concerne les contrôles fiscaux.

Les meilleures pratiques veulent qu’un comité interministériel se réunisse régulièrement pour parler des questions liées aux ressources naturelles. Ce comité devra être composé de hauts responsables administratifs et politiques des ministères des Finances/Impôts et des Ressources Naturelles (ainsi que parfois d’autres ministères ou organismes comme la banque centrale, le comptable général ou le ministère de la Justice). Ce comité devra encourager la coopération entre les différents ministères et promouvoir le développement des compétences, comme nous l’avons vu plus haut, en nommant, par exemple, des groupes d’étude interministériels qui travailleront et informeront des difficultés communes. Ce comité devra bénéficier d’impulsions fortes, probablement du ministère des Finances, pour déterminer le calendrier et un programme d’examen et d’améliorations en continu qui aidera les responsables à atteindre leurs priorités plutôt qu’à les en écarter.

La coopération entre le fisc et l’EPE requiert une attention particulière. Malgré le conflit d’intérêts potentiel entre les attributions commerciales de l’EPE et sa participation à la réglementation fiscale, comme l’État, l’EPE a tout intérêt à bien maîtriser les coûts liés à l’opérateur. (Cela vaut également pour les participants non opérateurs.) Son travail de suivi des coûts (par exemple participation aux contrôles de la coentreprise) peut fournir des informations utiles aux contrôleurs des impôts. Il est donc important pour l’autorité fiscale d’entretenir avec l’EPE de bonnes relations de travail en n’oubliant jamais qu’elle est un contribuable commercial, ce qui implique une relation de supervision indépendante. Dans les faits, la coopération entre les organismes fiscaux publics et les EPE laisse souvent à désirer.

La coopération et l’échange d’informations entre différentes administrations sont également essentiels pour bien administrer les recettes tirées des ressources naturelles. Il conviendra, par exemple, de partager entre différents services les informations sur les opérations des multinationales dans différentes juridictions, ce qui sera utile pour le contrôle des prix de transfert. Pour atteindre un niveau d’efficacité suffisant en matière d’échange d’informations, les administrations fiscales doivent opérer sous une autorité juridique compétente et mettre en place des unités internationales (ou tout autre accord similaire) dotées d’attributions claires pour partager des informations avec leurs homologues à l’étranger.

Obstacles à une administration intégrée et solutions de repli

Parvenir à une intégration de l’administration des recettes des ressources naturelles comprend des risques et des obstacles plus importants que dans le cadre de l’administration fiscale normale.

  • Réussir cette intégration nécessitera la coopération d’organismes publics qui échappent au contrôle du ministère des Finances. Il faudra alors compter sur un engagement politique au plus haut niveau, malgré une opposition politique encore plus probable au plus haut niveau.

  • En matière de ressources naturelles, l’expertise et les capacités administratives dont disposent les États peuvent être bien supérieures dans les EPE et les ministères des Ressources Naturelles que dans les services fiscaux. Les États s’opposeront aux perturbations (et aux coûts) liés au transfert de responsabilités vers des services fiscaux souvent considérés comme non qualifiés.

  • L’organisation et les responsabilités qui en découlent étant fixées non seulement dans la législation, mais aussi dans des accords contractuels (parfois stabilisés), les autorités publiques rechigneront à les contourner.

  • Lorsque les opérations dépassent le cadre des frontières, les responsabilités seront parfois fixées dans des accords internationaux.

  • Dans certains cas, l’intégration de l’administration des recettes des ressources naturelles pourra même être fixée dans la constitution fédérale; les autorités provinciales puissantes disposant de ressources naturelles abondantes seront parfois très méfiantes vis-à-vis des autorités centrales et refuseront de renoncer à leurs prérogatives leur permettant d’imposer des taxes provinciales aux compagnies extractives.

  • Les entreprises privées s’opposeront parfois à une administration intégrée, théoriquement moins fastidieuse, au motif qu’elles préféreraient savoir la gestion de certains impôts entre les mains d’un partenaire commercial dont elles pensent qu’il comprendra mieux l’industrie.

  • Certains bailleurs de fonds et prestataires d’assistance technique n’accorderont aucune importance à l’intégration de l’administration et défendront activement la création de capacités administratives en matière de fiscalité au sein d’autres organismes publics. Les organisations non gouvernementales défendront parfois ardemment la décentralisation fiscale pour veiller à ce que les populations locales puissent tirer parti de leurs ressources naturelles.

Recommander une réorganisation de l’administration fiscale des ressources naturelles requiert la prise en compte de plusieurs considérations politiques et pratiques. Les responsabilités administratives sont parfois davantage divisées selon des considérations politiques qu’en fonction de leurs avantages et inconvénients. La politique étant «l’art du possible», il faut bien reconnaître que, dans certaines situations, une réforme de l’organisation est politiquement impossible. Face aux avantages théoriques, il convient de sous-peser les perturbations entraînées par la réorganisation et l’important détournement d’efforts induit.

Dans certains cas, toutes ces considérations font qu’intégrer l’administration fiscale des ressources naturelles au sein du fisc reste un objectif inenvisageable à court terme. Les arguments avancés doivent alors faire l’objet d’une analyse et d’une évaluation minutieuses. Même si une décision de principe est prise en faveur d’une administration intégrée, le ministère des Finances ne sera pas forcément en mesure de la mettre en œuvre dans la pratique. On pourrait ainsi en conclure que les autorités ont pour priorité des intérêts politiques étroits plutôt qu’un gain d’efficacité administrative et qu’elles ne s’engagent pas sérieusement sur le chemin de la réforme. Pour autant, il faut bien analyser les possibilités d’amélioration de l’administration des ressources naturelles en conservant l’organisation existante.

C’est dans ce contexte particulier que les solutions de repli et les recommandations d’améliorations doivent être prises en compte et évaluées. On pourra alors limiter les objectifs à une meilleure perception des recettes tirées des ressources naturelles en maintenant le cadre administratif fragmenté en place. Les priorités seront alors les suivantes : définir et expliquer les attributions des différents organismes et des EPE en matière de fiscalité; améliorer la coopération et le partage d’informations; centraliser les responsabilités comptables et déclaratives concernant les recettes des ressources naturelles au sein du ministère des Finances. Atteindre ces quelques objectifs constituerait déjà un grand pas dans de nombreux pays et permettrait d’éviter les obstacles décrits plus hauts. Toutefois, cette solution reste bien loin des avantages à tirer d’une administration pleinement intégrée.

La question de savoir quoi faire en cas de chevauchement de fonctions est particulièrement délicate. Dans certains cas, le droit permettra de trancher : se reporter aux textes permettra de savoir quel est le ministère responsable. Ainsi, si cette responsabilité échoit à un service non fiscal, le fisc devra l’accepter, contre son gré, même si ce n’est pas la meilleure approche. Dans de nombreux cas, aucun texte juridique ne permettra de trancher. Il se peut, par exemple, que la législation confie à deux ministères le droit de contrôler les mêmes données pour deux impôts différents. Dans ce cas, le fisc sera réticent à renoncer à sa fonction et hésitera à la céder à un autre organisme; il ne devrait d’ailleurs pas le faire. Il conviendra alors de réfléchir à des solutions de contrôles conjoints ou collaboratifs, ou à toute autre division rationnelle des responsabilités de contrôle. Par exemple, le ministère des Ressources Naturelles pourra être chargé de suivre les versements de redevances au cours de l’exercice, alors que le fisc pourra en déterminer le montant annuel et le rapprocher des comptes commerciaux et des déclarations d’IS.

C’est le cas, par exemple, en Sierra Leone.

En Mongolie, par exemple, ces rôles incombent respectivement aux douanes, à l’autorité régissant les industries extractives et aux services fiscaux.

Au Nigéria, par exemple, il existe des comités de rapprochement, et le contrôleur général rencontre les entreprises d’exploitation de ressources naturelles pour vérifier les paiements d’impôts, et la banque centrale dispose d’un système qui lui permet d’analyser les recettes tirées des ressources naturelles.

Les gains en capital sur les transferts de licences sont normalement imposés comme des revenus non liés aux ressources naturelles.

L’origine géographique des recettes provenant de ressources naturelles peut servir à déterminer l’affectation aux régions. Le cas échéant, le fisc devra les comptabiliser sur une base régionale.

Les paiements standard non discriminatoires pour les services (redevances portuaires, péages routiers, frais d’immatriculation de véhicules, etc.) ne devraient pas être centralisés.

Par exemple, la Norvège a réussi à renforcer l’efficacité de sa division fiscale chargée du pétrole en y incluant des juristes spécialisés.

    Other Resources Citing This Publication