Chapter

Chapitre 9. Études de cas d'Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Katja Funke, Roland Kangni Kpodar and Baoping Shang 

Subventions Aux Produits Pétroliers

Turquie

Contexte

Avant la réforme, le secteur pétrolier en Turquie était dominé par des entreprises publiques verticalement intégrées. Avant 1990, le distributeur public Petrol Ofisi et l’entreprise publique de raffinerie TÜPRAŞ étaient des filiales de la Türkiye Petrolleri Anonim Ortakliği (TPAO), l’entreprise publique d’exploration et de production pétrolières. A l’époque, le secteur était réglementé et les prix des produits pétroliers en grande partie fixés par l’État.

La réforme du secteur pétrolier a été lancée dans les années 80, dans le cadre de réformes économiques plus vastes pour une transition vers une économie de marché. Jusqu’alors les politiques publiques comportaient une forte intervention de l’État dans les activités économiques, plus particulièrement par le biais d’entreprises publiques dans les secteurs cruciaux comme l’énergie, les télécommunications, la pétrochimie, la sidérurgie. L’État jouait également un rôle clé dans l’allocation des ressources financières au travers des banques publiques. Cependant, après une grande crise de la balance des paiements à la fin des années 70 et un coup d’État militaire en 1980, la Turquie s’est décidé à passer à une économie de marché moyennant la libéralisation des marchés intérieurs et du commerce international.

Réformes depuis 1989

La réforme du secteur pétrolier avait plusieurs objectifs:

  • Améliorer la situation budgétaire de l’État. À terme, la réforme devait éliminer les subventions aux produits pétroliers tant pour les consommateurs que pour les producteurs.

  • Réduire l’inefficacité du secteur pétrolier. L’intervention des entreprises privées devait introduire la concurrence, améliorer l’efficacité et limiter les abus de monopoles dans le secteur.

  • Remplir les conditions d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne (UE). Diverses institutions internationales qui apportaient une aide pendant les crises économiques les plus graves poussaient également à cette réforme.

Tableau 9.1Turquie: Principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)4.146,84.534,910.272,410.062,410.521,8
Croissance du PIB réel (%)6,85,30,79,08,5
Inflation (%)55,025,310,48,66,5
Solde budgétaire global (% du PIB)néant−10,0−2,4−2,7−0,3
Dette publique (% du PIB)51,667,740,042,239,4
Solde des transactions courantes (% du PIB)−3,7−2,5−5,7−6,3−9,9
Importations de pétrole (% du PIB)3,63,86,65,27,0
Exportations de pétrole (% du PIB)0,10,31,00,60,6
Consommation de pétrole par habitant (litres)254,7246,0310,1304,6néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)néant2,50,0néantnéant
Subventions aux produits pétroliers (% du PIB)0,00,00,00,00,0
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.

La Turquie a lancé une série de réformes devant déboucher à terme sur la libéralisation complàte des prix, la privatisation des entreprises publiques et la mise en place d’un marché de l’énergie concurrentiel.

Aux termes de la loi adoptée en 1989, les entreprises privées ont pu fixer leurs prix et la privatisation des entreprises publiques a commencé en 1990. Avec celle de 1989, les importateurs, les raffineurs, les distributeurs et les détaillants pouvaient théoriquement fixer librement les prix du brut et des produits pétroliers. Le processus de privatisation des raffineurs et distributeurs publics lancé en 1990 a été finalisé en 2005, mais les prix n’ont pas été libéralisés immédiatement. En effet, l’État contrôlait encore les entreprises publiques qui dominaient le marché des produits pétroliers et qui, de fait, fixaient les prix des produits pétroliers alors même qu’un régime libéral de tarification était établi en droit. Les réformes ont été adoptées par le gouvernement mené par l’ANAP, un parti nationaliste de centre-droit qui voulait restreindre l’intervention de l’État dans l’économie et était favorable aux capitaux privés et aux entreprises.

En 1998, le gouvernement a introduit un mécanisme automatique de fixation des prix qui définissait un prix maximum pour presque tous les produits pétroliers en fonction des cours internationaux et du taux de change. En principe, les importateurs et les raffineurs devaient pouvoir fixer librement leurs prix dès lors qu’ils ne dépassaient pas les plafonds. Cependant l’importation était encore soumise à licence et le stockage à des capacités minimales, ce qui posait encore de vraies barrières à l’entrée sur ce marché. En pratique les distributeurs et détaillants ne pouvaient pas fixer librement les prix qui étaient, en fait, fixés par le gouvernement. TÜPRAŞ, le raffineur public, a profité largement du mécanisme automatique de fixation des prix et a encaissé des bénéfices. Avant l’introduction du mécanisme, TÜPRAŞ avait souvent accumulé des pertes puisque le gouvernement maintenait les prix des produits pétroliers artificiellement bas. C’est également l’ANAP, dont la popularité avait beaucoup décliné, qui surveillait le mécanisme automatique de fixation des prix.

La régulation du marché du pétrole a été attribuée en 2003 à une autorité indépendante. La loi sur le marché du pétrole a été adoptée en 2003 pour institutionnaliser l’économie de marché et respecter le droit européen et d’autres obligations internationales. Elle a retiré au ministère de l’Énergie et des ressources naturelles la régulation du marché du pétrole et l’a confiée à l’Autorité de régulation du marché de l’énergie, qui, à l’époque, couvrait également les marchés de l’électricité et du gaz. La loi relâchait l’emprise que l’État exerçait sur le marché du pétrole par les licences et les quotas d’importation. La loi accélérait également le processus de privatisation des entreprises publiques parachevé en 2005.

L’effet principal de la loi sur le marché du pétrole a été la libéralisation des prix des carburants entrée en vigueur en 2005 (graphique 9.1). Les prix des carburants sont désormais fixés par le marché. Les prix de l’essence et du gazole en Turquie sont aujourd’hui parmi les plus élevés des pays de l’OCDE du fait de droits d’accise assez élevés répercutés sur les prix au détail (graphique 9.2) (AIE, 2010).

Graphique 9.1Turquie: évolution macroéconomique et réforme des subventions à l’énergie, 1990–2011

Sources: AIE; estimations des services du FMI; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Graphique 9.2Turquie: essence et gazole: taxe nette, 2000–11

(Dollars par litre)

Source: estimations des services du FMI.

Note: Prix en fin d’année.

Les réformes de 2003 et 2005 ont été introduites par le gouvernement du Parti pour la justice et le développement. C’est un parti conservateur de centre-droit qui a remporté une victoire écrasante aux élections de 2002 et qui jouit encore d’une forte majorité au Parlement.

Mesures d’atténuation

Diverses mesures ciblées ont été adoptées pour compléter les filets de sécurité sociale existants et atténuer l’effet des réformes, parmi lesquelles:

  • Exonération fiscale sur la consommation de GPL. Entre 1999 et 2001, les autorités ont soutenu l’utilisation du GPL comme combustible de cuisson en l’exonérant de la TVA et de la taxe spéciale sur la consommation. Du fait de ces exonérations, le prix du GPL est tombé sous celui de l’essence et du gazole. Les moteurs ordinaires ne fonctionnant pas au GPL, le gouvernement s’attendait à un usage limité de ce type de carburant dans les automobiles. Cependant toute une industrie parallèle d’adaptation des moteurs à essence et des moteurs diesel au GPL est apparue. L’opération, amortie en moins de deux ans, était suffisamment simple et peu coûteuse pour inciter les propriétaires à convertir leur véhicule au GPL. Alerté par la réduction correspondante des recettes, l’État a progressivement mis un terme à cette dépense à partir de la fin 2000. Cette disposition avait conduit à une augmentation notable de la consommation de GPL.

  • Exonération fiscale pour les transports en commun. La nouvelle loi sur l’impôt sur les sociétés en Turquie adoptée en 2006 exonère de la TVA et du droit d’accise les entreprises de transport en commun détenues et gérées par les municipalités, les villages et les administrations provinciales spéciales.

  • Rabais sur le gazole agricole. En Turquie, le taux d’imposition du gazole est très élevé, ce qui touche directement le revenu réel des agriculteurs. Le ministère de l’agriculture a introduit en 2007 un programme d’aides pour les aider à cultiver certaines plantes. Trois catégories de plantes correspondent à différents niveaux d’aide. Les paiements sont fonction de la surface attribuée à ces cultures et sont versés selon un calendrier défini par le gouvernement. Il n’y a pas de contraintes quant à l’utilisation de ces fonds. Cette mesure devrait être progressivement éliminée.

Enseignements

La clé de la réussite de la réforme des subventions en Turquie a été le soutien généralisé et l’attachement aux réformes du marché. La Turquie s’est engagée dans un régime plus libéral de tarification de l’énergie à la fin des années 80 et au début des années 90 et l’effort de réforme s’est poursuivi sous des gouvernements de couleurs politiques différentes. Associées à d’autres réformes économiques en vue d’une adhésion à l’Union européenne, les réformes du secteur énergétique ont été largement soutenues et peu contestées. C’est pourquoi seules de rares mesures d’atténuation ont été adoptées et la popularité du gouvernement ne semble pas avoir eu beaucoup d’effet sur leur réussite.

L’amélioration des conditions économiques a contribué à faire accepter les réformes. L’économie turque croît régulièrement depuis une vingtaine d’années, l’inflation est beaucoup plus faible qu’elle ne l’était et l’équilibre budgétaire s’est amélioré. L’effet à court terme des réformes énergétiques sur le bien-être des ménages a été limité du fait de leurs revenus relativement élevés. Ceci a convaincu la population des progrès du pays et permis d’éviter que les réformes ne déraillent.

L’existence d’autorités indépendantes de l’énergie peut dépolitiser l’adoption de décisions techniques. La loi sur le marché du pétrole a confié à une autorité indépendante, l’Autorité de régulation du marché de l’énergie, la mise en œuvre de la loi et la régulation du marché du pétrole. Cela a écarté les hommes politiques de l’adoption de décisions techniques liées aux prix et à la régulation du marché et assuré la pérennité et la cohérence des réformes.

Subventions À L’électricité

Arménie

Contexte

Au début des années 90, l’Arménie a entrepris la transition à l’économie de marché avec un secteur de l’électricité financièrement fragile. Il était dominé par une compagnie nationale monopolistique à intégration verticale et caractérisé par des prix de vente très subventionnés. Le secteur était largement tributaire des importations de combustibles d’autres pays de l’ex-URSS. L’effondrement de cette dernière et le conflit avec l’Azerbaïdjan voisin ont gravement perturbé les approvisionnements pétroliers. La production d’électricité a chuté de près de 50 % entre 1990 et 1995, d’où des pénuries d’électricité chroniques.

Tableau 9.2Arménie: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)593,5874,13.605,92.840,43.032,8
Croissance du PIB réel (%)5,914,16,92,14,4
Inflation (%)−0,84,79,07,37,7
Solde budgétaire global (% du PIB)−6,3−1,5−1,8−4,9−2,7
Dette publique (% du PIB)48,932,914,633,335,1
Solde des transactions courantes (% du PIB)−14,6−6,8−11,8−14,7−12,3
Importations de pétrole (% du PIB)0,10,10,40,30,3
Exportations de pétrole (% du PIB)0,00,00,00,00,0
Consommation de pétrole par habitant (litres)133,7139,3159,5127,6néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)néant10,61,3néantnéant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Les subventions budgétaires et quasi budgétaires étaient considérables et intenables. Après la transition à l’économie de marché, l’hydroélectricité a remplacé le pétrole dans les centrales électriques. Bien que la nouvelle source d’énergie soit moins chère, les subventions sont demeurées très élevées, et représentaient environ 11 % du PIB en 1995. Il y avait différentes sortes de subventions:

  • Subventions à la consommation implicites du fait du bas prix de détail. Le tarif était fixé à un niveau qui ne permettait pas de recouvrer les coûts d’exploitation et d’amortissement. Ne recevant pas de transferts budgétaires pour couvrir ces coûts, les compagnies d’électricité les finançaient en s’endettant auprès du système bancaire. Le tarif de l’électricité des ménages intégrait une subvention croisée des autres utilisateurs (entreprises et secteur public), qui étaient responsables de la majorité des factures impayées.

  • Vols d’électricité et faible taux de recouvrement. On peut les considérer comme des formes de subventions, puisqu’ils minorent le prix acquitté par les consommateurs. On estime que 40 % des factures d’électricité étaient impayées en 1996, les plus gros débiteurs étant d’autres entreprises publiques d’eau et de chauffage.

  • Soutien budgétaire explicite. Bien que ne bénéficiant pas de subventions directes, le secteur énergétique arménien recevait un substantiel soutien de l’État sous la forme de prêts provenant directement du budget, équivalant par exemple à 0,2 % du PIB en 1996. Ses emprunts étaient en outre garantis par l’État. Autre source d’aide publique: les impôts impayés, qui se chiffraient à environ 1,5 % du PIB en 1996.

Réformes depuis le milieu des années 90

Entre 1995 et 1999, les tarifs de l’électricité ont été nettement relevés jusqu’au niveau de recouvrement des coûts, ce qui a éliminé la plupart des subventions. Le prix de l’électricité résidentielle a plus que doublé sur la période 1995–99, jusqu’à atteindre 25 drams/kWh, soit un niveau considéré comme proche du recouvrement des coûts (graphique 9.3) et compatible avec les tarifs appliqués aux usagers non-résidentiels, ce qui a considérablement réduit les subventions croisées. Le gain d’efficacité du secteur de l’électricité a permis de réduire la charge qu’il faisait peser sur le budget, bien que les prix soient longtemps restés inchangés après 1999. En 2009, le prix de détail a été relevé de 20 % à la suite de l’augmentation du prix du gaz fourni par la Russie.

Graphique 9.3Arménie: tarifs résidentiels de l’électricité, 1995–2011

(drams/kWh)

Source: données communiquées par les autorités nationales.

Les réformes visaient essentiellement à modifier tant le niveau que la structure tarifaire. Le barème des prix a changé dès lors que le tarif social a été supprimé en 1999. Bien que censés en principe aider les ménages à faible revenu en leur faisant payer moins cher une consommation moins élevée, les tarifs sociaux faisaient l’objet d’abus. Les ménages s’entendaient notamment avec les releveurs des compteurs pour retarder la déclaration des niveaux élevés de consommation hivernaux. Un an plus tôt, le tarif préférentiel pour les ménages à faible revenu, les employés de la compagnie d’électricité et les militaires avait été supprimé, à la suite d’une réforme du système de protection sociale visant à mieux cibler les plus démunis. La réforme tarifaire a permis de ramener le déficit du secteur de l’électricité d’environ 21 % du PIB en 1994 à moins de 3 % du PIB en 2000 (graphique 9.4).

Graphique 9.4Arménie: déficit financier du secteur de l’électricité, 1994–2004

(En pourcentage du PIB)

L’effort d’amélioration du taux de recouvrement a aussi permis de réduire les pertes des compagnies d’électricité. Les compteurs ont été déplacés de l’intérieur des logements et installés dans le hall d’entrée des immeubles pour empêcher les fausses déclarations et les falsifications (Velody, Cain et Philips, 2003). Les releveurs n’étaient plus autorisés à percevoir les paiements en espèces, ce qui a réduit le risque de corruption. Le paiement des factures a commencé à s’effectuer par l’intermédiaire des banques et des bureaux de poste. La stricte application des règles de débranchement a aussi favorisé l’amélioration des taux de recouvrement.

Une campagne de sensibilisation y a aussi contribué. Les autorités ont fait valoir que le paiement des factures permettrait de résoudre le problème récurrent des coupures de courant et des baisses de tension (Velody, Cain et Philips, 2003). Le taux de recouvrement a augmenté de façon impressionnante, passant de 40 % en 1996 à près de 100 % en 2003, malgré un fléchissement temporaire en 1999 à la suite de la forte hausse tarifaire (graphique 9.5).

Graphique 9.5Arménie: taux de recouvrement des factures d’électricité, 1996–2003

(En pourcentage)

La réforme tarifaire a été complétée par des réformes institutionnelles ouvrant la voie à la participation du secteur privé. Celle-ci a permis des gains d’efficacité: les pertes du système (en pourcentage de l’offre brute) sont tombées de 30 % en 1999 à 10 % en 2010. Les autorités ont en outre créé en 1997 une autorité de régulation indépendante, chargée de fixer et de réviser les tarifs de l’électricité et de réguler le secteur. Elle est habilitée par la loi à faire en sorte que les prix couvrent l’ensemble des coûts à moyen terme, y compris l’amortissement, le service de la dette et les autres coûts d’investissement.

La réforme des subventions a été soutenue par une ferme volonté politique et par l’aide des bailleurs de fonds. Selon Sargsyan, Balabanyan et Hankinson (2006), la volonté politique a joué un rôle crucial tant pour la mise en chantier des réformes que pour la réussite du processus de privatisation. Malgré l’échec du premier appel d’offres pour la privatisation du système de distribution, les autorités ont tiré les enseignements des revers initiaux et persisté dans leurs efforts de réforme, tout en remédiant parallèlement aux faiblesses du système juridique et réglementaire. La hausse tarifaire a en outre eu lieu avant la privatisation, signe de la volonté officielle de réforme. Fait non moins important, le gouvernement a tenu ses promesses après la privatisation, notamment en ne renonçant pas à la stricte application des règles de débranchement, en dépit du fait qu’elles touchaient des organismes publics et des ministères. Enfin, les bailleurs de fonds, dont le FMI, la Banque mondiale et l’United States Agency for International Development (USAID) ont apporté un appui substantiel au plan de réforme, principalement par des prêts conditionnels et de l’assistance technique.

Impact des réformes

La réforme du secteur de l’électricité a contribué au redressement des finances publiques. Le déficit budgétaire a sensiblement baissé, tombant de 16,5 % du PIB en 1994 à 9 % du PIB en 1995, puis à 6,3 % en 2000 (graphique 9.6).

Graphique 9.6Arménie: évolution macroéconomique et réforme des subventions à l’électricité, 1993–2011

Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; Sargsyan, Balabanyan et Hankinson (2006).

L’impact de la hausse des prix de l’électricité sur l’inflation a été atténué par la réussite de la stabilisation macroéconomique. Pendant la période précédant les réformes (1993–94) les déficits publics très élevés étaient largement financés par la banque centrale, d’où l’hyperinflation observée. La stabilisation macroéconomique réussie a permis de ramener l’inflation de plus de 5.000 % en 1994 à un taux inférieur à 10 % en 1998, grâce à l’affermissement de la politique monétaire et au net redressement des finances publiques.

La politique macroéconomique avisée et les réformes structurelles ont favorisé la croissance qui a été en moyenne d’environ 5,5 % entre 1995 et 1999. Il est difficile de distinguer l’impact de la réforme des subventions de celui des autres mesures macroéconomiques et réformes structurelles, mais il est probable que la réforme du secteur de l’électricité a facilité la croissance en améliorant la fiabilité du réseau de distribution et en dopant la production d’électricité.

Mesures d’atténuation

Des mesures compensatoires ont été nécessaires, compte tenu de la part importante que représentait l’électricité dans les dépenses des plus démunis. L’enquête de 1999–2000 auprès des ménages a montré que cette part était près de deux fois plus élevée dans le cas des ménages pauvres que dans celui des ménages aisés (tableau 9.3). Cela était particulièrement vrai dans les villes. Les mesures suivantes ont été adoptées:

  • Dispositif de protection sociale. La réforme tarifaire a coïncidé avec une refonte du système de protection sociale marquée par l’institution d’un système de transferts sociaux monétaires, l’allocation pour famille pauvre. En 1999, le gouvernement a remplacé les allocations pour enfants à charge et familiales par un système de transferts monétaires, qui, à la différence du précédent, est une aide sous condition de ressources. Il n’avait pas pour but spécifique de compenser la hausse du prix de l’électricité, mais a permis aux bénéficiaires de la nouvelle allocation de maintenir leur consommation réelle, en dépit de l’augmentation des factures d’électricité. Par sa conception, le nouveau système a cependant contribué à accroître le taux de recouvrement et améliorer l’efficience énergétique, car l’allocation est supprimée si le ménage consomme trop d’énergie et ne paie pas sa facture d’électricité. L’allocation pour famille pauvre est considérée comme relativement bien ciblée. Elle était versée à l’origine à 25 % des ménages, mais ce taux est progressivement descendu jusqu’à 18 % en 2010 à mesure que les critères d’admissibilité ont été durcis. Cela a permis d’accroître le versement moyen de 40 % en termes réels entre 2006 et 2010, tout en maintenant le coût budgétaire total à environ 1 % du PIB.

  • Transferts monétaires. En outre, les ménages à faible revenu ont reçu deux transferts monétaires exceptionnels en 1999–2000 pour les aider à faire face à la hausse de l’électricité. Les bénéficiaires étaient les ménages admissibles à l’allocation pour famille pauvre et les autres ménages considérés comme ayant du mal à payer leurs factures.

  • Compteurs à double tarif. Une initiative gouvernementale à petite échelle a été lancée en 1999 pour équiper les ménages à faible revenu de compteurs à double tarif. Cela leur permettait de bénéficier du tarif de nuit, moins cher, et évitait aux fournisseurs d’électricité d’utiliser des générateurs très coûteux pendant les périodes de pointe.

Tableau 9.3Arménie: part de l’électricité dans les dépenses des ménages(en pourcentage)
RurauxUrbains
Pauvres1316
Non pauvres79

Enseignements

Une ferme volonté politique est importante pour que la réforme aboutisse. Le gouvernement a persisté dans ses efforts pour mener à bien la privatisation et a entrepris des réformes tarifaires politiquement coûteuses. Les bailleurs de fonds ont aussi joué un rôle, mais leurs efforts auraient été vains si les responsables gouvernementaux n’avaient pas fait preuve d’une très ferme volonté de réforme (Sargsyan, Balabanyan et Hankinson, 2006).

Un bon appareil réglementaire qui limite les ingérences dans la fixation des tarifs peut faciliter la réforme. Un cadre juridique approprié a été mis en place pour assurer la participation du secteur privé et une autorité de régulation indépendante a été créée pour fixer les tarifs.

Les mesures d’amélioration du recouvrement des factures sont essentielles. L’application stricte des règles de débranchement et des systèmes de recouvrement (via les comptes bancaires, par exemple) qui limite le risque de collusion entre les consommateurs et les releveurs de compteurs peut faire augmenter le taux de recouvrement.

Une campagne de sensibilisation efficace montrant que le paiement des factures a pour résultat d’améliorer la fiabilité du service public aide à susciter le soutien public aux réformes.

La mise en œuvre de mesures compensatoires pour aider les plus démunis affermit le soutien aux réformes. La mise en place d’un système de transferts sous condition de ressources a permis de mieux cibler la protection sociale. Par ailleurs, les deux transferts exceptionnels et les compteurs à double tarif dont ont bénéficié les ménages à faible revenu ont atténué l’impact de la hausse du prix de l’électricité sur les pauvres, ce qui a facilité l’acceptation des réformes. Dans le cas de l’Arménie, il y a eu des synergies utiles entre les réformes simultanées de la protection sociale et du secteur de l’électricité.

Turquie

Contexte

Avant la réforme, le secteur de l’électricité turc était dominé par une compagnie publique à intégration verticale. La TEK (Électricité de Turquie) contrôlait la production, le transport et la distribution de l’électricité. Elle a été ultérieurement scindée en deux entreprises publiques distinctes, l’une (TEAS) chargée de la production et du transport de l’électricité, la seconde (TEDAS) de la distribution.

La restructuration du secteur de l’électricité a été entreprise dans le cadre d’une réforme plus vaste visant à faire passer la Turquie à l’économie de marché dans les années 80. Avant ces réformes, l’État intervenait lourdement dans les activités économiques, en particulier par le canal des entreprises publiques qu’il détenait dans les secteurs clés tels que l’énergie, les télécommunications, la pétrochimie et la sidérurgie. C’était aussi l’État qui contrôlait l’affectation des ressources financières, surtout par l’intermédiaire de banques d’État. Cependant, après une grave crise de la balance des paiements dans la seconde moitié des années 70 et un coup d’État militaire en 1980, la Turquie était décidée à passer à un régime plus proche de l’économie de marché, en libéralisant l’ensemble des marchés intérieurs et les échanges extérieurs.

Réformes depuis 1984

La réforme du secteur de l’électricité visait plusieurs objectifs:

  • Mieux répondre à la hausse de la demande d’électricité et améliorer la situation budgétaire de l’État. La réforme devait à terme mettre fin aux subventions à la consommation et à la production d’électricité. Il semblait en outre que le budget de l’État n’était pas en mesure de financer l’expansion nécessaire pour satisfaire à l’avenir la demande d’électricité.

  • Réduire les poches d’inefficacité dans le secteur de l’électricité. L’ouverture à la participation du secteur privé favoriserait la concurrence, améliorerait l’efficacité et limiterait les comportements monopolistiques abusifs.

  • Remplir les conditions préalables à l’adhésion de la Turquie à l’Union européenne. La réforme était en outre vivement recommandée par les diverses institutions internationales qui ont soutenu la Turquie pendant plusieurs crises économiques.

La Turquie a pris un ensemble de mesures pour réformer son secteur de l’électricité afin d’attirer les investisseurs, encourager la concurrence et améliorer l’efficacité d’ensemble. La première loi fixant le cadre de la participation du secteur privé est entrée en vigueur en 1984. La dissociation des fonctions au sein du secteur a débuté en 1993. Les progrès ont cependant été lents, et le secteur public restait dominant. Une importante tentative de privatisation par la vente des droits de propriété a été retoquée par la Cour constitutionnelle en 1994. La privatisation n’a pu reprendre qu’après l’amendement de la Constitution en 1999. À défaut, divers systèmes ont été imaginés pour intéresser les investisseurs privés au moyen de contrats construction–exploitation–transfert, ou construction-exploitation, ou encore d’accords de transfert des droits d’exploitation. Ces efforts ne semblent cependant pas avoir permis l’avènement d’un marché concurrentiel de l’électricité en Turquie, car les contrats liaient les compagnies de production par des accords exclusifs à long terme de vente à des prix fixés à l’avance et n’encourageaient pas suffisamment les gains d’efficacité (Atiyas et Dutz, 2012).

À la fin des années 90, la rapide dégradation de la situation des finances publiques a poussé les autorités à entreprendre un programme de privatisation plus ambitieux, y compris dans le secteur de l’électricité. En 2001, la Turquie a engagé une vaste restructuration du secteur avec la loi sur le marché de l’électricité. Ce texte visait à mettre en place un marché concurrentiel de l’électricité afin d’accroître les investissements privés, améliorer l’efficacité du système et renforcer à terme la sécurité énergétique de la Turquie, tout en satisfaisant une demande en rapide augmentation. Les compagnies publiques furent à nouveau scindées et chargées de différentes fonctions: production, transport, distribution, vente de gros et vente de détail. En 2006, un marché de gros de l’électricité fut aussi établi pour promouvoir la concurrence et les gains d’efficacité.

Entre 2002 et 2007, les prix sont restés stationnaires tandis que la demande augmentait. Malgré les progrès de la restructuration du secteur, les tarifs de l’électricité n’ont pas été modifiés entre 2002 et 2007, alors que le coût des intrants avait sensiblement augmenté. En raison de ce décalage entre les prix et les coûts, il restait peu de ressources pour entretenir les infrastructures existantes ou financer de nouveaux investissements. Le faible niveau des tarifs a par ailleurs contribué à l’accroissement rapide de la demande pendant cette période.

Pour remédier à ces problèmes, les autorités ont progressivement pris le chemin du recouvrement intégral des coûts dans le secteur de l’électricité en 2008. En janvier, le prix de l’électricité, fixe les années précédentes, a été relevé de 20 %. En mars, le gouvernement a approuvé l’institution d’un mécanisme tarifaire permettant d’ajuster automatique les prix tous les trimestres en fonction de l’évolution du coût d’approvisionnement. Ce nouveau mécanisme a pris effet en juillet 2008 et à la fin de 2009, les tarifs avaient été relevés à plusieurs reprises (graphique 9.7). Bien que le prix de l’électricité ait augmenté de plus de 50 % au cours de cette période, l’impact sur le bien-être des ménages a semble-t-il été limité, car l’électricité ne représente qu’une part relativement faible de leur budget (Zhang, 2011).

Graphique 9.7Turquie: Évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’énergie

Sources: AIE; estimations des services du FMI; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Mesures d’atténuation

La Turquie n’a pas pris de mesures particulières pour compenser les effets de la réforme. C’est principalement son système de protection sociale qui a atténué les retombées de la réforme des subventions de l’électricité sur les plus démunis.

Enseignements

Le large soutien et le ferme engagement en faveur de la libéralisation du marché ont été des éléments cruciaux pour l’avancement de la réforme du secteur de l’électricité en Turquie. La restructuration a débuté dans les années 80 et a bien progressé en dépit de plusieurs obstacles.

L’amélioration de la situation économique a aussi favorisé les progrès des réformes. La croissance de l’économie et l’amélioration du niveau de vie ont convaincu l’opinion publique que le pays était engagé dans la bonne direction et ont contribué à faire avancer les réformes.

Lorsque la politique énergétique est confiée à des organismes indépendants, il est plus facile de dépolitiser les décisions techniques. La loi relative au marché de l’électricité a chargé l’organisme déjà responsable de la régulation du secteur pétrolier de veiller à la bonne exécution des textes et de réguler le secteur de l’électricité.

Subventions au Charbon

Pologne

Contexte

Avant la période de transition, les mines de charbon appartenaient à l’État et grevaient considérablement les finances publiques. L’extraction du charbon était un des plus gros secteurs industriels et employeurs de Pologne, qui se caractérisait par des surcapacités et des sureffectifs qui, conjugués à la réglementation des prix, expliquaient ses déficits d’exploitation. L’importance accordée au charbon, surtout dans la période précédant la transition, faisait du secteur et de ses salariés un lobby économiquement et politiquement puissant. Cela se traduisait aussi par les privilèges spéciaux accordés aux mineurs, y compris la gratuité du charbon. Bien qu’il n’y ait pas de données fiables sur le coût budgétaire du secteur du charbon pendant l’ère de la planification centrale, les données sur le début de la période de transition montrent que le secteur accusait des déficits d’exploitation et avait accumulé des dettes considérables.

Réformes depuis 1990

Dans les années 90, la Pologne a commencé à transformer son énorme et inefficace industrie charbonnière dans le cadre du processus de transition à l’économie de marché. Le gouvernement fit plusieurs tentatives pour réformer le secteur avec pour objectifs: 1) de fermer les mines non rentables, 2) de réduire les effectifs pour améliorer la productivité de la main-d’œuvre, 3) de mettre fin à la surcapacité et 4) de rendre le secteur rentable, avec pour but ultime de privatiser les compagnies minières. Dans un premier stade, de 1990 à 1998, les mines de charbon ont été restructurées et transformées en entreprises publiques, qui ont été regroupées en sept compagnies minières.

Tableau 9.4Pologne: Principaux indicateurs macroéconomiques, 1990–2011
1990199219941996199820002003200820102011
PIB par habitant (dollars)1.544,03.149,16.105,44.056,04.494,34.477,75.678,313.876,312.285,713.539,8
Croissance du PIB (%)−7,22,05,26,25,04,33,95,13,94,3
Inflation (%)585,843,032,219,911,810,10,84,22,54,3
Solde budgétaire global (MSFP2001, pourcentage du PIB)néantnéantnéant−4,9−4,3−3,0−6,2−3,7−7,8−5,2
Solde budgétaire global (MSFP1986, pourcentage du PIB)0,0−6,7−2,9−3,1−2,5−3,3−5,6−3,1néantnéant
Dette publique (MSFP2001, pourcentage du PIB)néantnéantnéant43,438,936,847,147,154,955,4
Dette publique (MSFP1986, pourcentage du PIB)90,182,464,642,436,737,748,447,0néantnéant
Solde des transactions courantes (% du PIB)1,91,05,3−2,1−4,0−6,0−2,5−6,6−4,7−4,3
Importations de pétrole (% du PIB)2,62,51,21,71,12,42,03,63,54,4
Exportations de pétrole (% du PIB)néantnéantnéantnéantnéantnéantnéantnéantnéantnéant
Consommation de pétrole par habitant (litres)néantnéantnéantnéantnéant407,6401,5530,0470,7néant
Production de charbon (millions de tonnes équivalent pétrole)94,589,289,394,579,671,371,460,555,556,6
Consommation de charbon (millions de tonnes équivalent pétrole)80,273,072,373,263,857,657,756,056,459,8
Prix du charbon (marché nord-ouest Europe en dollars/tonne)43,538,537,241,332,036,043,6147,792,5121,5
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)néant0,0néant1,40,10,1néant0,1néantnéant
Sources: BP (2012); FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.Note: MSFP = Manuel de statistiques de finances publiques.
Sources: BP (2012); FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.Note: MSFP = Manuel de statistiques de finances publiques.

Ces premières tentatives de réforme n’ont cependant guère réussi à réduire les capacités, les effectifs ou les coûts budgétaires. Cela tient principalement à l’inachèvement du plan de réforme et à la résistance des syndicats tant aux baisses de salaires qu’aux réductions d’effectifs. Plus précisément, le marché du charbon n’a été libéralisé que peu à peu, ce qui a permis de porter les prix au niveau international au milieu des années 2000 (graphique 9.8), limitant les possibilités d’expansion des mines qui auraient été économiquement viables dans une situation de libre marché. Les autorités ont en outre débloqué trop peu de ressources pour financer la fermeture des mines et les plans sociaux. C’est pourquoi le niveau de l’endettement du secteur a presque triplé entre 1990 et 1998, atteignant 5,6 milliards de dollars (plus de 3 % du PIB), malgré des transferts considérables de l’État et des collectivités locales.

Graphique 9.8Pologne: prix du charbon en Pologne et sur divers marchés internationaux

(Dollars par tonne)

Il a fallu un nouveau plan de réforme strict, qui a débuté en 1998, pour restructurer véritablement l’industrie polonaise du charbon. La dure réforme de 1998–2002, qui a eu lieu alors que la situation économique était moins favorable que lors des précédentes tentatives, car la croissance du PIB était en baisse et les déficits budgétaires en hausse (graphique 9.9), et plusieurs plans ultérieurs ont produit le surcroît de ressources requis pour financer les plans sociaux et manifesté la volonté gouvernementale de résorber la dette que les mines avaient accumulée au fil des ans. C’est ainsi que 21 mines non rentables ont été fermées, qu’environ 100.000 travailleurs ont quitté le secteur (tableau 9.5) et qu’environ 70 % des engagements de l’industrie minière ont été effacés—ce qui a contribué au pic du déficit budgétaire de 2003. La réduction sensible des capacités et des effectifs a permis d’abaisser les coûts de production (graphique 9.10) et la diminution de l’endettement a fourni au secteur le ballon d’oxygène financier dont il avait besoin. De ce fait, le secteur a renoué avec la rentabilité à partir de 2003 et la première privatisation a eu lieu en 2009. Grâce à l’action plus décisive du gouvernement, à une coopération plus étroite avec les syndicats et au soutien de la Banque européenne de développement et de la Banque mondiale, le secteur minier polonais est devenu une branche d’activité commercialement viable. Le secteur compte aujourd’hui 31 mines regroupées en sept compagnies de holding par actions et il est dominé par trois entreprises publiques.

Graphique 9.9Pologne: évolution macroéconomique et réformes du secteur du charbon, 1987–2010

(En pourcentage du PIB ou taux)

Sources: BP (2012); FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Tableau 9.5Pologne: Principaux indicateurs de l’industrie charbonnière, 1990–2006
199019921994199619982000200220042006
Nombre de mines en exploitation706963585441413633
Niveau de production (Mt)1471321331361161021029994
Emploi (milliers de personnes)388336292259208155141127119
Productivité (t par personne)380392454526558659725780790
Prix moyen du charbon (dollar/t)374552454138385357
Prix de revient moyen de la production de charbon (dollars/t)545351484937374455
Revenu (millions de dollars)8.8486.3476.7226.9336.1485.6195.4776.4736.222
Coûts de production (millions de dollars)8.1047.2377.2337.7317.7606.1075.6345.5686.025
Bénéfice d’exploitation (millions de dollars)744−89040−798−1.612−488−157850235
Bénéfice financier net (millions de dollars)−121−1.497−128−777−1.445−504−162734126
Dette (millions de dollars)1.8793.5584.4904.2935.5856.2326.0662.3352.130
Total paiements de l’État et collectivités locales (millions de dollars)6101.0361.8721.1031.118752693595493
Source: Suwala (2010).Note: Mt = millions de tonnes; t = tonnes.
Source: Suwala (2010).Note: Mt = millions de tonnes; t = tonnes.

Graphique 9.10Pologne: indicateurs de la réforme du secteur du charbon, 1990–2002

Mesures d’atténuation

La réforme de 1998 a été complétée par un programme social et un programme axé sur le marché du travail.

  • Programme social. Le programme social consistait en indemnisations pour les travailleurs licenciés avant leur départ à la retraite ou qui prenaient un nouvel emploi. Dans le cadre de ce programme de 1998–2002, plus de 53.000 travailleurs ont quitté l’industrie minière, et sur ce total, 33.000 ont bénéficié d’une aide sous une forme ou une autre.

  • Programme visant le marché du travail. Le programme axé sur le marché du travail visait à redéployer les mineurs, surtout jeunes, dans d’autres secteurs de l’économie. Il offrait des prêts à taux bonifié pour la création d’entreprises et les services d’agences pour l’emploi récemment créées, qui proposaient des formations et d’autres aides pour faciliter le transfert vers d’autres secteurs.

Enseignements

Les réformes demandent un engagement politique et peuvent aussi nécessiter un certain montant de ressources financières pour aboutir. Si ni l’un ni l’autre ne se matérialise, les choses peuvent traîner en longueur, ce qui est coûteux et peut même aggraver la charge pesant sur les finances publiques. Lorsque la Pologne a fait une première tentative de réforme du secteur charbonnier, les autorités n’ont pas fait montre d’une ferme volonté de la mener à bien et n’ont pas débloqué suffisamment de ressources pour financer les plans sociaux. Les réformes ont par conséquent traîné et le secteur est resté déficitaire et a continué à accumuler des dettes. La réforme aurait été moins coûteuse si elle avait été d’emblée mise en œuvre avec toute l’énergie voulue.

Lorsque l’on entreprend de réformer les subventions d’un secteur important de l’économie, il convient d’en prendre en compte tous les aspects, y compris le marché des produits et celui du travail. Les mines de charbon polonaises ne pouvaient pas devenir rentables jusqu’à ce que le marché du charbon soit libéralisé et que les prix puissent évoluer en fonction des fluctuations des cours internationaux. Par ailleurs, à cause des conditions privilégiées de l’emploi dans le secteur minier, il était difficile de motiver les travailleurs à quitter le secteur de leur plein gré. La conversion de mines d’État en sociétés par actions gérées selon des principes commerciaux entraîne aussi un réajustement des conditions d’emploi. Avec l’aide d’un plan social pour les employés du secteur, ceci a permis d’accroître la mobilité de la main-d’œuvre et facilité les départs volontaires vers d’autres secteurs.

Les réformes qui s’accompagnent d’une forte réduction des effectifs dans un secteur majeur doivent être conçues en coopération avec les syndicats et soutenues par des plans sociaux d’accompagnement et de reclassement appropriés. En Pologne, la première tentative de réforme du secteur minier a échoué parce qu’elle ne prévoyait pas suffisamment de soutien pour les mineurs, qui étaient les plus touchés par la réformes et avaient un lobby puissant. Les mesures compensatoires élaborées en coopération avec les syndicats et intégrées dans les plans de réformes ultérieurs sont venues à bout de l’opposition des mineurs à la restructuration. Le cas de l’industrie du charbon en Pologne a montré que le rôle des syndicats dans le processus de réforme et l’ampleur des plans sociaux d’accompagnement et de reclassement nécessaires revêtent une importance particulière pour un secteur qui i) est un des principaux employeurs de l’économie et l’employeur absolument dominant dans certaines régions et ii) emploie des salariés ayant des compétences très spécialisées qui n’ont guère d’utilité dans les autres secteurs.

La prise en charge des engagements sociaux et des dettes accumulées peut contribuer à la réussite des réformes des subventions, surtout lorsque le secteur a besoin d’être modernisé. Pour devenir rentable dans une situation de libre marché, l’industrie minière polonaise du charbon a dû se transformer d’un secteur de production surdimensionné et inefficace au sein d’une économie à planification centrale en un secteur industriel moderne, allégé, capable de soutenir la concurrence internationale. Compte tenu de son lourd passiffinancier—de la remise en état des mines anciennes aux obligations envers les salariés du secteur—l’industrie minière n’aurait pas pu faire sa mue sans le soutien financier de l’État. La prise en charge officielle des engagements passés et les ressources substantielles dégagées pour couvrir les coûts de transition ont permis au secteur de renouer avec la rentabilité et de se dispenser en définitive des aides publiques.

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