Chapter

Chapitre 8. Études de cas de la région Amérique latine et Caraïbes

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Allan Dizioli, Javier Kapsoli, Masahiro Nozaki and Mauricio Soto 

Subventions Aux Produits Pétroliers

Brésil

Contexte

Dans les années 80, avant la période de réforme, les résultats économiques du Brésil se caractérisaient par une faible croissance, une forte inflation et d’importants déséquilibres budgétaires. En moyenne, la croissance économique était d’environ 3 % et l’inflation de 272 %. La politique budgétaire était expansionniste, avec un déficit budgétaire global de 5 % du PIB en moyenne sur la période, atteignant 7 % du PIB en 1989. Les mauvais résultats budgétaires ont entraîné une hausse de la dette publique nette, de 24 % du PIB en 1981 à près de 40 % du PIB en 1989. Cette détérioration de la situation a poussé les autorités brésiliennes à modifier leurs politiques de remplacement des importations et à libéraliser l’économie (Giambiagi et Moreira, 1999), notamment dans le secteur énergétique.

L’entreprise pétrolière nationale, Petrobras, dominait le marché pétrolier dans les années 80. Elle détenait un monopole sur le marché en amont et sur le raffinage des combustibles liquides dans le pays. Elle avait en outre un monopole sur les importations de pétrole brut et de produits pétroliers. Même si la distribution des produits pétroliers était ouverte aux entreprises du secteur privé (notamment des multinationales), le prix final au consommateur était déterminé par le gouvernement. Un fonds de stabilisation du pétrole a été créé en 1980 pour lisser la volatilité des cours du pétrole brut. Le prix du pétrole vendu aux raffineries était réajusté pour assurer aux raffineries de Petrobras des coûts pétroliers fixes déterminés par les autorités. Lorsque les cours mondiaux du pétrole brut étaient élevés, le fonds de stabilisation accumulait envers Petrobras des passifs conditionnels qui étaient ensuite résorbés lorsque les cours baissaient. Les prix du gazole et du gaz de pétrole liquéfié (GPL) étaient aussi systématiquement fixés à des niveaux inférieurs aux prix de parité à l’importation. Face à la hausse des coûts d’importation du pétrole, le fonds de stabilisation du pétrole brut et Petrobras ont enregistré d’énormes déficits. Pour couvrir cette accumulation de pertes, le gouvernement a transféré 5,8 milliards de reals (0,8 % du PIB de 1995) au milieu des années 90 à Petrobras qui a dû aussi absorber d’autres pertes jamais comptabilisées au budget de façon transparente.

Tableau 8.1Brésil: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB par habitant (dollars)3.7513.1048.72910.81612.917
Croissance du PIB (%)4,311,155,167,493,77
Inflation (%)6,1813,728,338,236,97
Solde budgétaire global (% du PIB)−3,37−5,31−2,34−5,93−3,57
Dette publique brute (% du PIB)51,159,658,563,762,2
Dette publique nette (% du PIB)47,754,938,140,238,6
Solde des transactions courantes (% du PIB)−3,760,76−1,71−2,21−2,12
Importations de pétrole (% du PIB)1,191,161,841,211,25
Exportations de pétrole (% du PIB)0,160,330,330,190,23
Consommation de pétrole par habitant (litres)412394482624néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)11,8211,216,016,14néant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.

Réformes des prix des carburants du début des années 90 à 2001

Le gouvernement a choisi d’éliminer progressivement les subventions pour tenir compte de l’opposition des divers groupes d’intérêt. Afin de susciter l’adhésion de l’opinion publique aux réformes, il a promis aux consommateurs que la privatisation et la libéralisation entraîneraient une baisse des prix de l’énergie et une amélioration des services. Même si les faibles prix à la consommation étaient à l’origine des subventions, les autorités espéraient que l’amélioration de l’efficacité de la raffinerie suffirait pour réduire ce poste de dépenses sans augmenter les prix pour les consommateurs.

La libéralisation des prix des carburants s’est faite en plusieurs étapes. Le processus de libéralisation du marché a commencé au début des années 90 par la déréglementation des prix de produits pétroliers utilisés essentiellement par les entreprises tels que le bitume et les lubrifiants (graphique 8.1). Il s’est poursuivi par une libéralisation plus générale, notamment des prix de l’essence à la pompe en 1996, du GPL au consommateur final en 1998 et du gazole en 2001. Les premiers produits à perdre les subventions ont en général été ceux consommés par les acteurs ayant peu de poids politique, tandis que les subventions plus délicates politiquement (celles des combustibles liquides utilisés par les transports et l’industrie) ont été éliminées ultérieurement. Les subventions accordées aux producteurs d’éthanol et aux fournisseurs d’équipements et de services à l’entreprise Petrobras ont été éliminées à la fin du programme de libéralisation.

Graphique 8.1Brésil: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’énergie, 1990–2012

(En pourcentage ou taux du PIB)

Sources: autorités nationales et services du FMI.

Note: GPL = gaz de pétrole liquéfié.

Les mesures de libéralisation des prix se sont accompagnées de hausses de l’inflation à court terme. Les effets dynamiques des réformes de libéralisation sont illustrés dans le graphique 8.1. Chaque réforme a été suivie d’une flambée inflationniste à court terme qui a fini par s’estomper à plus long terme, au fur et à mesure que les prix ont été autorisés à fluctuer en fonction de l’évolution des marchés mondiaux.

Petrobras a conservé un rôle dominant sur le marché malgré la libéralisation. En 1995, le monopole officiel de Petrobras sur le marché en amont, sur le raffinage des combustibles liquides et sur les importations de pétrole a été révoqué. En 1997, l’Agência Nacional do Petróleo a été créée pour contrôler la déréglementation et la restructuration du secteur et gérer la mise aux enchères des gisements pétroliers à explorer. Malgré l’ampleur des mesures de privatisation prises par les autorités, Petrobras a réussi à maintenir un monopole de facto sur le raffinage et la distribution.

Les forts taux d’inflation et la dépréciation du real ont posé de graves problèmes pour contenir les coûts budgétaires des subventions. Pour éviter l’apparition de subventions, de fréquentes hausses des prix ont été nécessaires dans une conjoncture fortement inflationniste. Les hausses des prix du gazole n’ont cependant pas suivi le rythme de la dépréciation du taux de change à la fin des années 90, entraînant une montée en flèche des subventions de ce produit jusqu’à 1 % environ du PIB en 1999 (graphique 8.1).

Fixation des prix des carburants depuis 2002

La libéralisation des prix de tous les produits pétroliers a été effective depuis 2002 et a permis d’éviter la réapparition de subventions. Les prix ont été relevés et sont restés supérieurs aux cours mondiaux malgré d’importantes pressions sur la monnaie entre 2001 et 2003. Les prix pétroliers ont continué à augmenter régulièrement jusqu’en 2005 et sont ensuite restés essentiellement stables malgré les fluctuations des cours mondiaux (graphique 8.2). La chaîne de production et de commercialisation des carburants ne fait officiellement pas l’objet de fixation des prix par le gouvernement. En vertu du nouveau cadre réglementaire, l’Agência Nacional do Petróleo assure le suivi des prix pétroliers dans son enquête sur les prix et marges des produits pétroliers qui porte notamment sur l’essence, l’éthanol carburant, le gazole, le gaz naturel pour véhicules et le gaz naturel liquéfié.

Graphique 8.2Brésil: évolution des prix des carburants, 1995–2011

Sources: autorités nationales et estimations des services du FMI.

Pérennité des réformes

Même si les prix pétroliers sont officiellement déterminés par Petrobras, dans la pratique le gouvernement utilise les prix comme outil de lutte contre l’inflation. Il a par exemple baissé les taxes sur l’essence et le gazole en 2004 et éliminé les taxes sur le GPL et le mazout pour garantir des prix pétroliers constants au consommateur final. Du fait de cette réduction du taux et de la portée des prélèvements, le montant global des taxes pétrolières n’a pas progressé malgré la hausse de la consommation. La plupart des années, le prix reçu par Petrobras, net de taxes sur les carburants, n’a pas permis de couvrir le prix de revient de ces produits. Les pertes opérationnelles sur ses activités en aval ont été compensées par des bénéfices dans les opérations d’amont.

Dernièrement, la répercussion incomplète des variations des prix d’importation a également eu des conséquences sur les bénéfices de Petrobras. Du fait de la montée des cours mondiaux des produits pétroliers et de la forte dépréciation du taux de change entre 2010 et 2012, les prix à l’importation ont considérablement augmenté et ils n’ont pas été entièrement répercutés sur les consommateurs. Le rapport entre les prix intérieurs et les prix internationaux de l’essence a chuté de 1,95 à 1,47 entre 2010 et 2012, et le rapport pour le gazole a baissé de 1,44 à 1,02. Malgré la réduction des taxes sur les carburants, les prix nets reçus par Petrobras n’ont pas suffi à compenser la monté des prix à l’importation. En 2012, Petrobras a enregistré 10 milliards de dollars de bénéfices, niveau le plus bas depuis 2004 et qui représentait une réduction de 36 % par rapport à 2011. Cependant, en 2013, les prix intérieurs ont été relevés à deux reprises, et en mai 2013 le rapport prix intérieurs/prix internationaux se situait à 1,55 pour l’essence et à 1,11 pour le gazole.

Mesures d’atténuation

  • Subventions des carburants. Les subventions pour l’approvisionnement en carburants des centrales thermiques d’Amazonie, région politiquement sensible, ont été maintenues pendant une période de dix ans, jusqu’en 2012.

  • Taxe à l’importation. En 2001, le gouvernement a instauré une nouvelle taxe sur l’importation et la commercialisation des produits pétroliers. Les recettes ainsi mobilisées ont ensuite été utilisées pour financer: 1) des subventions aux producteurs d’éthanol et les coûts de transport des hydrocarbures; 2) la consommation de GPL par les familles à faible revenu; 3) des projets axés sur la protection de l’environnement; et 4) la construction de routes.

  • Bons d’essence. Après l’élimination des subventions du GPL en 2001, le gouvernement a instauré une nouvelle subvention de ce produit en 2002 pour aider les familles à faible revenu en leur octroyant un bon d’achat de GPL dont les conditions d’attribution ont été déterminées en fonction des ressources.

  • Transferts monétaires conditionnels. Un programme de transferts monétaires conditionnels, du nom de Bolsa Escola, a été mis en place en 2001.

Ces deux programmes ciblés (bon d’essence et Bolsa Escola) ont été fusionnés en 2003 en un nouveau programme national phare de transferts monétaires conditionnels, la Bolsa Familia.

Enseignements

L’adoption d’une démarche progressive d’élimination des subventions peut permettre de réduire au minimum la résistance des groupes de la population qui en sont bénéficiaires. L’élimination progressive des subventions au Brésil a été soigneusement adaptée pour assurer que le processus soit politiquement acceptable. Les premiers produits à perdre les subventions (bitume, lubrifiants et kérosène d’aviation) ont en général été ceux dont bénéficiaient des acteurs ayant peu de poids politique, tandis que les subventions plus délicates politiquement (celles des combustibles liquides utilisés par les transports et l’industrie) ont été éliminées en dernier.

Les réformes de libéralisation ont plus de chances de réussir si le gouvernement bénéficie du soutien de la population. Après avoir maîtrisé l’hyperinflation chronique depuis plus de dix ans, le gouvernement du Président Cardoso a pu tirer parti de ce soutien politique pour entreprendre son programme de libéralisation.

Les politiques discrétionnaires d’ajustement des prix pétroliers et les fonds de stabilisation ne fonctionnent pas dans une conjoncture macroéconomique instable et peuvent avoir des conséquences néfastes pour le secteur. Le fonds de stabilisation des prix pétroliers avait accumulé un déficit considérable dans les années 80, obligeant le gouvernement à transférer l’équivalent de 0,8 % du PIB de 1995 à Petrobras au milieu des années 90 pour résorber les pertes du fonds. Par ailleurs, la sous-tarification avait peu encouragé à investir dans les capacités d’exploration et de raffinage.

L’instabilité macroéconomique peut contribuer à l’apparition de subventions pour des produits dont les prix sont contrôlés. Les subventions du gazole sont apparues en 1999 au lendemain de la forte dépréciation du real et de l’incapacité d’ajuster rapidement les prix pétroliers. La libéralisation des prix rapidement mise en place par la suite a permis d’assurer la pérennité de la réforme des subventions, car les prix se sont automatiquement ajustés aux fluctuations de change.

Des programmes sociaux ciblés peuvent réduire l’opposition à la réforme des subventions et promouvoir sa pérennité. Le Brésil a adopté un système de bons d’essence pour dédommager les ménages à faible revenu de la hausse des prix du GPL après la libéralisation de 2001 et a ensuite mis en place un programme de transferts monétaires conditionnels qui permet de pérenniser l’élimination des subventions.

Une répercussion incomplète des prix sur les consommateurs peut avoir des retombées négatives sur les bénéfices des entreprises publiques dans le secteur énergétique. Les bénéfices de Petrobras ont sensiblement diminué entre 2010 et 2012 avec la dépréciation du taux de change. Les taxes sur les carburants avaient été réduites, mais cela n’a pas compensé entièrement la monté des prix à l’importation.

Chili

Contexte

Le Chili est très dépendant des importations de combustibles fossiles. La part de la production de pétrole brut par rapport aux importations n’a cessé de baisser ces trente dernières années, de 27 % des importations en 1990 à moins de 3 % en 20111, sous l’effet conjugué d’une chute de la production intérieure (en baisse de 75 % ces vingt dernières années) et d’une consommation effrénée (en hausse de plus de 160 % depuis le début des années 90) poussée par la forte croissance économique.

Les marchés pétroliers ont une longue tradition de déréglementation au Chili. Entre les années 20 et les années 70, l’État a joué un rôle prépondérant sur les marchés pétroliers au Chili, depuis sa participation directe dans l’exploration et la production jusqu’à la création de l’entreprise pétrolière nationale (ENAP). Cette intervention de l’État a permis de maintenir des prix relativement bas pendant cette période par le biais de subventions implicites (O’Ryan et al., 2003). Dans les années 70, la politique générale de libéralisation économique du Chili a entraîné la déréglementation des marchés des carburants (notamment du GPL), avec entre autres l’ouverture à la concurrence des activités de production, d’importation, de distribution et de vente des produits pétroliers. L’ENAP conserve néanmoins l’exclusivité des droits d’exploration et de raffinage et demeure un acteur important du marché pétrolier. En 2010, l’ENAP a fourni près de 70 % de la demande d’essence, de gazole et de pétrole lampant au Chili2.

Réformes depuis le début des années 90

Conscient de la nécessité de lisser l’impact des soubresauts des cours pétroliers mondiaux sur les consommateurs chiliens, le pays a instauré un mécanisme de stabilisation au début des années 90. Après la flambée des cours du pétrole liée à la guerre du Golfe (1990-91), le Chili a créé le Fonds de stabilisation des prix pétroliers (FEPP) doté d’un montant initial de 200 millions de dollars (0,5 % du PIB de 1991). Ce mécanisme permettait aux autorités de fixer un prix de référence en fonction de l’évolution attendue à moyen et à long terme des cours c.a.f. du pétrole brut. Le fonds intervenait dès que les cours internationaux s’écartaient de plus de 12,5 % du prix de référence, en sub-ventionnant la totalité de l’écart entre les cours internationaux et la bande supérieure et en appliquant une taxe de 60 % à tout écart en dessous de la bande inférieure. Le prix de référence était actualisé ponctuellement et sa formule de calcul n’était pas rendue publique. Il n’y avait qu’un fonds pour plusieurs produits différents (essence, pétrole lampant, gazole et GPL) ce qui permettait des subventions croisées entre produits.

Tableau 8.2Chili: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000-11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)5.174,34.834,810.710,712.570,714.403,1
Croissance du PIB réel (%)4,53,43,06,15,9
Inflation (%)3,82,88,71,43,3
Solde budgétaire global (% du PIB)−0,7−0,44,1−0,41,3
Dette publique brute de l’administration centrale (% du PIB)13,312,64,98,611,3
Solde des transactions courantes (% du PIB)−1,1−1,1−3,21,5−1,3
Importations de pétrole (% du PIB)2,52,84,02,02,6
Exportations de pétrole (% du PIB)0,00,00,00,00,0
Consommation de pétrole par habitant (litres)577,3541,7833,2984,2néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)2,32,0néantnéantnéant
Subventions aux produits pétroliers (% du PIB)0,00,00,00,00,0
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Le FEEP a bien fonctionné pendant près de dix ans mais a dû faire l’objet d’un certain nombre de réformes au début des années 2000 pour rester viable financièrement (graphique 8.3). Il est resté relativement solide durant les huit premières années, mais a été pratiquement anéanti par la forte hausse des cours pétroliers de la fin des années 90 (le solde était de 50 millions de dollars en janvier 2000). Le mécanisme n’a plus fonctionné fin 1999 (Márquez, 2000) et il a fallu procéder à une injection d’urgence de capitaux pour le maintenir à flot.

Graphique 8.3Chili: solde du fonds de stabilisation des carburants, 1991–2012

Source: Trésor général de la République du Chili (http://bit.ly/Wm0e1e).

Note: FEPC = Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles; FEPP = Fondo de Estabilización de Precios del Petróleo.

Le mécanisme d’ajustement a aussi fait l’objet de diverses modifications pour renforcer la viabilité financière du fonds, notamment l’actualisation hebdomadaire du prix de référence (qui restait fonction de l’évolution en cours et attendue des cours du pétrole à moyen terme), l’instauration d’une limite explicite au fonctionnement du fonds selon la disponibilité des capitaux, l’élimination de l’asymétrie du mécanisme d’ajustement (hausse de la taxe sur les écarts en dessous de la bande inférieure jusqu’à 100 %), le renforcement de la transparence par la publication de la formule d’ajustement du prix de référence et la mise en place de fonds distincts pour l’essence, le pétrole lampant, le gazole et le GPL. Cependant, même après ces réformes, le fonds était pratiquement vide en 2003. Le coût budgétaire total du FEPP sur la période 2000-05 est évalué à 0,15 % du PIB de 2012 (Vagliasindi, 2013)3.

Face aux perturbations de l’offre, un fonds provisoire de stabilisation a été créé en 2005. Le Chili a instauré le Fonds de stabilisation des combustibles (FEPC) à titre provisoire pour faire face à la flambée des prix entraînée par les perturbations de l’offre après l’ouragan Katrina. Le fonctionnement de ce mécanisme était similaire à celui du FEPP mais reposait sur une bande plus étroite (de 5 %) de part et d’autre d’un prix de référence fixé en fonction de l’évolution récente et attendue des prix du brut WTI à moyen terme, auquel s’ajoutait non pas le prix de chaque produit dérivé mais une redevance de raffinage (OCDE, 2013). Au départ, ce mécanisme était censé être utilisé pendant environ un an mais il a été prolongé jusqu’en 2010. Le coût budgétaire total du FEPC sur la période 2006–09 est évalué à 0,65 % du PIB de 2012 (Vagliasindi, 2013).

Le fonds de stabilisation a récemment été remplacé par un mécanisme d’ajustement des taxes. En 2011, le Chili a mis en place le système de taxes d’accise sur les carburants pour la protection des contribuables (SIPCO) qui n’est pas un fonds mais un mécanisme d’ajustement des taxes d’accise pour lisser la répercussion des fluctuations des cours internationaux sur les prix intérieurs. Il prévoit une baisse des accises sur les carburants dès que les cours internationaux dépassent une bande de 10 % au-dessus d’un prix de référence et une hausse des accises dès que les cours chutent en-deçà de la bande4. Le prix de référence est fondé sur l’évolution récente et attendue du cours du brut WTI à moyen terme auquel s’ajoute une redevance de raffinage pour chaque produit dérivé. Il importe de noter qu’en reposant sur les taxes d’accise, ce mécanisme exclut les grandes industries (exploitation minière, producteurs d’électricité) qui ont la possibilité de récupérer ces taxes en les déduisant (Larrain, 2010).

Mesures d’atténuation

Le Chili a une panoplie de dispositifs de protection sociale bien ciblés pour protéger les catégories à faible revenu des divers soubresauts de l’économie (Banque mondiale, 2010b). En 2005, le gouvernement a indemnisé 5 millions de ménages à faible revenu pour atténuer les impacts de la hausse des prix des carburants, ainsi que 1,6 million d’autres ménages dont la consommation d’électricité était inférieure à 150 kWh par mois. Il a de nouveau versé des indemnisations aux familles à faible revenu en 2006.

Enseignements

Les coûts des mécanismes de lissage sont fonction de leur conception de départ. Il apparaît par exemple qu’en ramenant la bande de 12,5 % sur la période 1991-2005 à 5 % sur 2006-10, le coût du mécanisme a été fortement augmenté. Par ailleurs, le caractère asymétrique du mécanisme de départ a contribué à appauvrir le fonds. Il semble donc que lors de l’élaboration des paramètres du mécanisme d’ajustement, le moindre détail peut avoir un impact important sur le coût de ces dispositifs. Les pays qui envisagent d’instaurer de tels mécanismes de lissage doivent donc élaborer des scénarios indicatifs, avec notamment des analyses de sensibilité des paramètres, pour s’assurer que le coût du dispositif sera bien conforme aux attentes.

Les mécanismes d’ajustement doivent être transparents. Le FEPP reposait au départ sur une formule tenue secrète et permettait des ajustements ponctuels de la bande de référence. Cela ajoutait une incertitude inutile au calendrier et à l’ampleur des ajustements futurs des prix des carburants et à la façon dont les fluctuations internationales allaient être répercutées sur les prix locaux. Une telle incertitude va à l’encontre de l’objectif de stabilisation des prix. La réforme du début des années 2000 prouve qu’une démarche fondée sur des règles transparentes permet d’atteindre cet objectif.

Il est possible de cibler le mécanisme de lissage sur les petits consommateurs. L’une des grandes caractéristiques de la toute dernière réforme au Chili est qu’elle exclut les grands consommateurs d’énergie en assurant l’ajustement au moyen d’une taxe d’accise qui est en général déduite par les industries minières et électriques et autres grands consommateurs de produits énergétiques. En démontrant ainsi qu’il incombe à ces grands consommateurs d’assurer eux-mêmes leur propre couverture, ce mécanisme contribue à susciter l’adhésion de l’opinion publique aux réformes.

Les mécanismes de lissage ne doivent apporter qu’une assistance provisoire. Le marché des carburants au Chili est libéralisé depuis les années 70. Ces mécanismes de lissage sont donc en partie le résultat de l’indignation de la population face à la hausse des prix des carburants (liée notamment à la guerre du Golfe et à l’ouragan Katrina). Le Chili les a toutefois utilisés pour soulager provisoirement la population, en les concevant de façon à ce que les hausses des cours mondiaux finissent par être répercutés en totalité sur les prix locaux. Il est important de noter que le Chili a réussi à le faire tout en consacrant d’importantes ressources à un dispositif bien ciblé de protection sociale (Banque mondiale, 2010b).

Pérou

Contexte

Le Pérou est importateur net de pétrole et sa facture d’importation dépend largement de l’évolution des cours internationaux. Le gazole représente la plus grosse part de la consommation de carburants (47 %) suivi par le GPL (19 %). Les prix à la consommation ont traditionnellement été un sujet politiquement sensible. Le gazole est principalement utilisé dans les véhicules de transport en commun et la plupart des foyers dispose d’un réchaud au GPL.

Deux entreprises, l’une privée, Relapasa, l’autre publique, PetroPerú, raffinent et distribuent les produits pétroliers sur le duopole péruvien. Avant la création du fonds de stabilisation pétrolier en 2004, les autorités régulaient les prix à la consommation en réglementant le prix des carburants commercialisés par PetroPerú. Comme cette entreprise avait une part importante du marché, Relapasa devait ajuster ses prix en conséquence et subir des pertes lorsque les prix internationaux étaient supérieurs aux prix réglementés nationaux.

Réformes depuis 2004

Mécanisme de lissage des prix. Sous la pression des augmentations de prix dans le contexte d’une hausse mondiale des cours des matières premières, un mécanisme de lissage des prix a été introduit en mai 2004. Il visait à lisser les variations des prix intérieurs en ajustant l’accise. Pour maintenir inchangé les prix à la consommation, le taux de l’accise était revu à la baisse (à la hausse) lorsque les prix internationaux passaient un seuil supérieur (inférieur). Mais cette première tentative de limiter la répercussion des prix internationaux sur les prix intérieurs n’a pas été satisfaisante principalement du fait de la réduction considérable des recettes fiscales causées par la hausse des prix, ce qui a provoqué un déficit de trésorerie du fait des encaissements moindres.

Les autorités ont créé en septembre 2004 un fond de stabilisation, le Fondo de Estabilización de Precios de Combustibles (FEPC). Le mécanisme prévoyait un système complexe financé directement sur le budget de l’État. Tous les types de carburant et le GPL devaient voir leurs prix réglementés par le FEPC. L’objectif était d’éviter la répercussion intégrale des variations de prix internationaux sur les prix intérieurs. Il devait être atteint en transférant directement des ressources aux raffineries lorsque les cours mondiaux montaient pour compenser l’augmentation des coûts d’approvisionnement. Lorsque les prix de référence dépassaient le plafond de la bande de prix, cela produisait un crédit conditionnel en faveur des raffineries, payable par le Trésor. A l’inverse, lorsque les prix de référence passaient sous le plancher de l’intervalle de prix, cela produisait un passif conditionnel sur les raffineries, payable au Trésor.

Tableau 8.3Pérou: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)1.334,72.258,94.481,55.290,86.007,9
Croissance du PIB réel (%)2,84,09,88,86,9
Inflation (%)3,762,35,81,53,4
Solde du secteur public non financier (% du PIB)−3,4−1,72,4−0,31,9
Dette publique brute (% du PIB)néant46,925,923,321,2
Solde des transactions courantes (% du PIB)−2,9−1,5−4,2−2,5−1,9
Importations de pétrole (% du PIB)3,12,34,12,63,2
Exportations de pétrole (% du PIB)1,11,02,12,02,7
Consommation de pétrole par habitant (litres)néant332,5380,2377,2317,8
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)néant9,56,24,9néant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Les résultats du FEPC avant les réformes ont été mitigés. Il avait, certes, contenu la répercussion des prix internationaux sur les prix intérieurs mais à un coût budgétaire considérable (graphique 8.4). Ceci était dû à la tendance haussière du cours du pétrole et à la réticence des autorités de relever la limite supérieure de la bande de prix. L’association de prix plus élevés et de bandes bloquées a grevé le budget. De plus, les passifs conditionnels se sont accumulés. En effet le Trésor n’a pas l’obligation juridique de procéder aux versements et a eu tendance à les effectuer lorsque sa situation de trésorerie le permettait. Cela a provoqué, en particulier en 2008, un gros problème de liquidité pour les raffineries qui ont demandé à de nombreuses reprises au Trésor de respecter ses obligations.

Graphique 8.4Pérou: cours internationaux et coût budgétaire des subventions aux carburants, 2005–11

Source: estimations des services du FMI à partir des données fournies par les autorités péruviennes.

Note: moyenne WTI = moyenne calculée à partir du West Texas Intermediate.

Fonds de stabilisation. Les autorités avaient depuis longtemps l’intention de réformer le FEPC. A la mi-2008, alors que le FEPC avait accumulé un niveau record de passifs, équivalant au budget total du programme de lutte contre l’extrême pauvreté, les autorités ont diffusé une étude sur l’effet de redistribution des subventions. Elle confirmait l’effet régressif de ces subventions non ciblées. Elle montrait que le total des subventions perçues par les 20 % les plus riches était huit fois supérieur à celui des plus pauvres. L’étude a été largement reprise dans la presse. Néanmoins, les autorités n’ont pas réussi à obtenir un consensus des parties prenantes pour une réforme complète mais ont pu relever légèrement les bandes de prix.

En 2010, les autorités ont vu dans la réduction des prix internationaux une occasion d’introduire des réformes. En avril, elles ont créé une règle d’ajustement automatique bimestriel des bandes de prix. Les prix ne pourraient néanmoins pas varier de plus de 5 %, sauf pour la consommation intérieure de GPL dont la variation de prix maximale était fixée à 1,5 %. Les autorités ont également ouvert un compte spécial auprès du Trésor pour financer le FEPC, ce qui permettait de réduire les incertitudes des raffineries quant aux paiements. En octobre 2011, toutes les essences à fort indice d’octane (utilisées par les véhicules de luxe) ont été sorties du FEPC et soumises à la répercussion intégrale des variations des prix internationaux. En août 2012 l’essence ordinaire a également été sortie du dispositif, n’y laissant plus que le gazole et le GPL de consommation domestique (le GPL à usage industriel en était exclu).

La réforme a réussi à réduire la charge budgétaire des subventions sans créer d’opposition généralisée. Elle n’a pas touché les produits les plus sensibles politiquement, à savoir le gazole et le GPL, qui représentent la majorité des dépenses de subvention (80 %, tableau 8.4). L’économie budgétaire totale réalisée par la réforme est donc modeste (environ 0,1 % du PIB).

Tableau 8.4Pérou: dépenses du Fonds de stabilisation par catégorie de produit, 2011
Millions dollarsPourcentage
Total871,8100,0
Gazole440,650,5
GPL261,029,9
Essence106,512,2
Pétrole industriel28,13,2
Carburol35,74,1
Source: autorités péruviennes.
Source: autorités péruviennes.

Mesures d’atténuation

Aucune mesure d’atténuation n’a été introduite puisque la réforme ne réduit pas les subventions accordées aux produits les plus consommés par les pauvres.

Enseignements

Réguler les prix à la consommation par l’ajustement des taxes peut poser des défis de gestion budgétaire. Les carburants étant largement utilisés, l’effet budgétaire des modifications fiscales, aussi minimes soient-elles, peut être considérable. Si un mécanisme de lissage peut protéger les ménages contre le contrecoup de la montée des cours du pétrole, il peut poser des défis de gestion budgétaire même lorsqu’il y a une marge budgétaire suffisante pour permettre de lisser les prix. Ainsi, le transfert de ressources du Trésor au FEPC a exercé une pression sur les liquidités du Trésor et compliqué la gestion de sa trésorerie, en particulier du fait de la forte saisonnalité, au Pérou, des recettes et des dépenses budgétaires. Du fait de la volatilité des matières premières, modifier leur taxation en fonction de leurs cours internationaux peut créer des incertitudes sur les recettes fiscales. Pour traiter ces sujets, il faut soit des mécanismes d’ajustement plus automatiques (voir ci-dessous), soit une réserve de financement plus importante constituée en période de conjoncture favorable.

Tout mécanisme de lissage des prix doit prévoir un ajustement automatique des bandes de prix. Le principe même du lissage des prix est qu’il ne fait que limiter la volatilité. Cependant, si les prix sont orientés à la hausse, le mécanisme de lissage doit pouvoir s’y adapter. Au Pérou, la décision de ne pas toucher aux bandes de prix après la hausse des cours du pétrole s’est révélée coûteuse pour le budget de l’État. De fait, cela a transformé le mécanisme de lissage des prix en subvention pure et simple.

Les règles de versement de subventions aux raffineries doivent être claires. Cela peut être fait en ouvrant un sous-compte spécial qui, par souci de transparence, devrait idéalement être intégré au compte unique du Trésor. Cela permettrait d’indiquer clairement le volume des subventions et de donner des garanties quant au paiement éventuel de compensations aux raffineries.

Lancer une réforme en période faste permet d’en renforcer la réussite. L’introduction de la réforme début 2010, en période de stabilité des prix et de forte croissance économique, a permis de la rendre politiquement plus acceptable.

Il peut être utile de démarrer la réforme des subventions avec les produits consommés principalement par les catégories dont le revenu est le plus élevé pour obtenir le soutien de la population. C’est ce qui a été fait au Pérou avec le relèvement du prix de l’essence à fort indice d’octane. Quoique les économies budgétaires réalisées par cette méthode puissent être limitées, il peut être utile de procéder ainsi pour permettre aux parties prenantes de constater les effets de la réforme et mobiliser la société en faveur d’une réforme plus vaste. Cette méthode permet également d’amorcer le mouvement et d’ouvrir la voie à des réformes plus ambitieuses à l’avenir. Il y a néanmoins des arbitrages à faire entre les économies budgétaires et la protection des catégories à faibles revenus contre les effets négatifs, comme le montrent les économies modestes réalisées à ce jour grâce à la réforme des subventions au Pérou.

Subventions À L’électricité

Brésil

Contexte

Pendant les années 80, l’économie brésilienne se caractérisait par une croissance faible et des déséquilibres macroéconomiques. Le taux de croissance moyen était d’environ 3 % et l’inflation élevée, à 272 % en moyenne. La politique budgétaire était expansionniste, avec un déficit budgétaire global avoisinant 5 % du PIB sur la période et atteignant 7 % en 1989. Du fait de la faiblesse des finances publiques, la dette publique nette est passée de 24 % du PIB en 1981 à près de 40 % en 1989. Cette dégradation de la situation a poussé les autorités à modifier la politique de remplacement des importations du Brésil et à libéraliser l’économie (Giambiagi et Moreira, 1999).

La privatisation du secteur de l’énergie faisait partie des efforts de réforme des autorités dans ce domaine et était intéressante pour trois raisons. Premièrement, la privatisation de quelques uns des actifs du secteur rapporterait des recettes substantielles au Trésor et permettrait d’apurer les dettes envers l’État fédéral. En 1993, la dette extérieure des compagnies d’électricité représentait près de 25 % de l’endettement extérieur du Brésil. Deuxièmement, la cession à des intérêts privés des compagnies de distribution de l’électricité appartenant aux États signifierait qu’une large part de la dette des États envers l’État fédéral pourrait être remboursée. Troisièmement, le gouvernement fédéral était d’avis qu’il aurait du mal à lever seul suffisamment de capitaux pour investir dans les équipements nécessaires pour satisfaire la demande croissante. Les investissements du secteur de l’électricité ont baissé de près de moitié dans les années 90 par rapport à la décennie précédente.

La privatisation était aussi motivée par d’autres facteurs spécifiques au secteur, notamment les coûts de construction élevés à cause de la cartellisation des entrepreneurs du bâtiment, les sureffectifs et les grosses pertes d’électricité sur l’ensemble du réseau. Enfin, la privatisation des compagnies de distribution devait permettre d’établir une structure tarifaire correspondant mieux aux coûts.

Le secteur fonctionnait mal dans les années 80 et ce constat fut la base de la réforme structurelle. La contreperformance s’expliquait par de nombreux facteurs, dont le cadre réglementaire de fixation des prix. Il était déterminé par le Secrétaire à la planification rattaché au Cabinet de la Présidence. Les ajustements des prix répondaient à la volonté de contenir l’inflation et n’avaient aucun rapport avec l’évolution des coûts et la nécessité de préserver un taux de rendement du capital adéquat. De ce fait, le prix de l’électricité diminuait en termes réels, ce qui sapait toute incitation à améliorer la productivité. La situation financière des compagnies se dégradait et la dette extérieure contractée pour financer l’expansion de la production d’électricité ne faisait qu’augmenter. En 1993, la dette accumulée au CRC (Conta de resultados a compensar) atteignit 26 milliards de dollars, que l’administration centrale absorba au cours de la même année. Si l’on considère qu’il s’agissait des pertes accumulées sur les cinq années précédentes, le montant des subventions publiques du secteur de l’électricité a représenté en moyenne 0,7 % du PIB par an depuis 1987 (graphique 8.5).

Graphique 8.5Brésil: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’électricité, 1990–2012

(En pourcentage du PIB ou taux)

Sources: FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale; estimations des services du FMI.

Note: Le montant des subventions des combustibles a été calculé d’après l’accumulation moyenne de la dette au CCC (compte de consommation de combustibles) de 1987 à 1993 absorbée par le Trésor en 1993; de 1990 à 1994, le taux d’inflation annuel dépassait 500 %.

Réformes depuis 1993

Le plan de réforme de l’ensemble du secteur de l’énergie consistait à privatiser tous les actifs, dans la mesure du possible. Pour aplanir les obstacles à la privatisation, le tarif national uniforme et le taux de rendement du capital obligatoire de 10 % ont été supprimés en 1993. De vastes réformes tarifaires ont aussi été engagées. Pour donner plus de transparence au système de fixation des prix dans le secteur de l’électricité, une loi prescrivant l’éclatement du système fut votée en 1998.

Le gouvernement décida de commencer par privatiser les entreprises de distribution en raison des gains de productivité considérables auxquels ces activités pouvaient donner lieu. De plus, les problèmes financiers de ces entreprises se répercutaient sur l’ensemble du secteur, puisque les compagnies de distribution non solvables ne réglaient pas ce qu’elles devaient aux compagnies produisant l’électricité. L’assainissement de la situation financière des entreprises de distribution, qui sont redevenues des clientes solvables, a eu un effet positif sur le secteur de la production d’électricité et a facilité la privatisation de ces actifs.

La privatisation s’est accomplie sur une période de 10 ans (1993–2003) et s’est soldée par l’établissement d’un marché compétitif de la production d’électricité mettant en concurrence plusieurs entreprises privées. Le secteur de la distribution a été privatisé par l’octroi d’une série de permis de monopole, encore que les utilisateurs puissent à terme avoir accès au réseau via d’autres opérateurs, et l’ensemble du secteur a été placé sous le contrôle d’un organisme de régulation.

Les réformes de 1993 ont réussi, sur le plan budgétaire, à éliminer les subventions. Cependant, la privatisation du secteur ne s’est pas accompagnée d’un affermissement de l’appareil réglementaire. Cela a créé un climat d’investissement incertain et entraîné la suspension de la construction de certaines lignes de distribution. Le manque d’investissements dans la production d’électricité, combiné à la sécheresse de 2001, a causé une diminution dangereuse du niveau des réservoirs hydroélectriques du Brésil. Pour éviter une crise plus étendue des approvisionnements énergétiques, le gouvernement a mis en place une réglementation forçant les producteurs à rationner l’électricité qu’ils fournissaient aux consommateurs et a autorisé les distributeurs à relever leurs tarifs pour compenser leurs pertes pendant la période de rationnement. À la suite de ces décisions, le PIB a soudain chuté et les prix de l’électricité sont montés en flèche. Cela a sapé le soutien de l’opinion à la campagne de privatisation et ralenti les progrès de la libéralisation du secteur de l’énergie.

Même après la privatisation, les subventions croisées ont subsisté. Elles visaient à soutenir l’électrification des campagnes et à permettre aux ménages à faible revenu de bénéficier de tarifs spéciaux. Mais ces subventions croisées étaient mises en œuvre sans aucune méthode uniforme et chaque concessionnaire était libre d’inventer la sienne. Il en a résulté une myriade de subventions dont il était quasiment impossible de mesurer l’efficacité.

En résumé, la réforme du marché brésilien de l’électricité a produit de bons résultats à bien des égards. Elle a permis d’éliminer les subventions publiques au secteur, de dépolitiser les hausses tarifaires, d’assurer l’expansion de la production d’électricité (après 2001) et de réduire les vulnérabilités liées à la dette extérieure accumulée par les compagnies du secteur. Mota (2003) a évalué les effets de la privatisation sur la qualité et le coût de l’offre d’électricité et constaté que les gains d’efficacité dus à la réduction des coûts ont été substantiels. Ils ont été obtenus par la diminution de moitié des effectifs du secteur entre 1994 et 2000. Sur le plan qualitatif, la privatisation a permis d’améliorer la sécurité et la disponibilité des approvisionnements énergétiques.

Mesures d’atténuation

  • Subventions croisées. Même après la libéralisation du secteur, les subventions régionales croisées ont subsisté.

  • Subvention régionale. Une taxe sur le prix de l’électricité a été instituée en 1993 pour subventionner l’approvisionnement en combustible des centrales thermiques inefficaces d’Amazonie, région politiquement sensible; cette taxe a été longtemps maintenue.

  • Allégement des tarifs en fonction des revenus. En 1995, une loi a été votée en vue de permettre aux ménages à faible revenu de bénéficier de tarifs spéciaux.

  • Électricité gratuite pour les régions rurales. En 2003, le gouvernement a lancé un plan permettant de fournir gratuitement de l’électricité à 10 millions de ruraux, qui est financé par une taxe sur les tarifs de l’électricité.

Enseignements

La nécessité de corriger des déséquilibres macroéconomiques peut susciter le soutien politique nécessaire aux réformes. La faiblesse de la croissance économique, l’hyperinflation et la dette extérieure élevée du Brésil dans les années 80 ont forcé les politiciens à réagir et à envisager de réformer le système de subventions pour remédier à ces déséquilibres.

L’utilisation du contrôle des prix de l’électricité pour lutter contre l’inflation peut avoir des conséquences néfastes sur le plan budgétaire. L’adoption de cette politique dans les années 80 a provoqué des pertes financières, une accumulation de dettes et une situation de sous-investissement dans l’ensemble du secteur.

Les réformes ont plus de chance de réussir si le gouvernement a bonne presse. Après avoir jugulé l’hyperinflation, chronique depuis plus d’une décennie, le gouvernement Cardoso a pu exploiter sa popularité pour entreprendre la libéralisation du secteur de l’énergie.

Les programmes sociaux ciblés peuvent désamorcer l’opposition à la réforme des subventions et venir en aide aux plus démunis. Le Brésil a adopté une politique de réduction du prix de l’électricité pour les ménages à faible revenu et mis en place un système de transferts monétaires sous condition de ressources, ce qui a facilité la mise en œuvre des réformes.

La privatisation des compagnies d’électricité, si elle ne s’accompagne pas d’un affermissement de l’appareil réglementaire, peut avoir de graves conséquences et saper le soutien populaire à la réforme énergétique. Le flou de la réglementation pendant les premières années du processus de privatisation a causé un sous-investissement dans le secteur qui a contribué à la crise énergétique de 2001.

Mexique

Contexte

Le Mexique a un solide tissu macroéconomique mais souffre d’un degré élevé d’inégalité des revenus et de pauvreté. La politique budgétaire repose sur une règle d’équilibre des finances publiques et la politique monétaire sur le ciblage de l’inflation. Le coefficient de Gini du Mexique était en moyenne de 0,48 à la fin de la dernière décennie, ce qui dénote un degré d’inégalité très supérieur à la moyenne de l’OCDE. Environ 46 % de la population mexicaine vit dans la pauvreté et environ 10 % dans la pauvreté extrême.

Le secteur de l’électricité est dominé par la Commission fédérale de l’électricité (CFE), qui est un organisme public. La CFE, qui contrôle les trois quarts des capacités de production totales du pays, est l’un des plus gros producteur d’électricité et détient le monopole de la transmission et de la distribution5. Des producteurs d’énergie indépendants ont pris pied sur le marché après la déréglementation du secteur de la production en 1992, mais ils ne rassemblent qu’un quart environ des actifs de production. La domination du marché de l’électricité par le secteur public est dictée par des dispositions constitutionnelles6. La Commission de régulation de l’énergie (CRE) est l’organisme régulateur du marché.

Tableau 8.5Mexique: principaux indicateurs économiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)6858,86864,710050,59218,510153,3
Croissance du PIB réel (%)6,01,41,25,54,0
Inflation (%)9,54,65,14,23,4
Solde budgétaire global (% du PIB)−3,1−2,3−1,1−4,3−3,4
Dette publique (% du PIB)42,645,643,142,943,8
Solde des transactions courantes (% du PIB)−2,8−1,0−1,4−0,3−0,8
Importations de pétrole (% du PIB)1,11,23,32,93,7
Exportations de pétrole (% du PIB)2,42,74,64,04,9
Consommation de pétrole par habitant (litres)505,6529,9653,8607,0néant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Le prix de l’électricité a été fixé à un niveau inférieur à celui de recouvrement des coûts. L’étude des structures tarifaires en 2005–06 montre que la plupart des usagers résidentiels bénéficiaient d’un tarif inférieur (d’environ 40 %) au niveau de recouvrement des coûts, de même que le secteur agricole (l’écart étant dans ce cas d’environ 30 %). Les subventions étaient moins importantes pour les autres secteurs, mais le prix était dans tous les cas inférieur au coût de revient. L’incidence des avantages de ces subventions est très régressive (Komives et al., 2009). Le ministère des Finances et du crédit public est habilité à fixer les prix de l’énergie, qui sont ajustés chaque mois en fonction des variations des prix des intrants pour la production, le transport et la distribution d’électricité, et non du coût effectif des services. La grille tarifaire est extrêmement complexe, et comporte plus de cent possibilités différentes pour les usagers résidentiels. Elle est basée sur des tranches de consommation, les plus subventionnées étant les plus basses. Par ailleurs, un système de «subventions estivales» permet aux clients qui résident dans des zones à fortes chaleurs de bénéficier d’un tarif réduit pour compenser le coût élevé de la climatisation.

Les subventions de l’électricité grèvent lourdement le budget. D’après les estimations, elles représentaient environ 0,5 % du PIB en 2011, soit le même pourcentage que 10 ans auparavant (graphique 8.6)7. Les subventions ne sont pas comptabilisées explicitement. Dans le cadre du système dit de Yaprovechamiento, la CFE doit verser à l’État un rendement sur les actifs fixes de 9 %, mais cette somme est rétrocédée par l’État à la CFE pour couvrir les subventions tarifaires et les investissements dans les infrastructures (OCDE, 2004). Depuis 2002, le montant de laprovechamiento a toujours été inférieur à la somme requise pour financer les subventions tarifaires, d’où une érosion du capital de la CFE (Komives et al., 2009).

Graphique 8.6Mexique: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’électricité, 1998–2011

Sources: Comisión Federal de Electricidad; estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de ¡’économie mondiale.

Réformes depuis 1999

Les initiatives de réforme du secteur de l’électricité et des subventions ont échoué.

Une vaste réforme envisagée en 1999, dont un élément était la privatisation du marché, a échoué en raison d’obstacles juridiques, de l’opposition de groupes d’intérêt, du manque de sensibilisation de l’opinion publique et d’un blocage politique. Le vaste plan de réforme envisagé par le Président Zedillo en 1999 comportait plusieurs volets: dissociation des activités de production, de transport et de distribution; création d’un marché de gros; privatisation et renforcement des pouvoirs de l’autorité de régulation. Son échec est dû à plusieurs raisons. Il y avait des obstacles juridiques, dont la nécessité d’amender la constitution pour permettre la large participation du secteur privé; l’opposition de puissants groupes d’intérêt, principalement les consommateurs et les syndicats représentant les employés de la CFE, qui ne voulaient ni de la réforme tarifaire ni de la privatisation; le manque de sensibilisation de la population aux problèmes du secteur de l’électricité et l’opposition de l’opinion publique à la privatisation8, et enfin un blocage politique durant la période précédant les élections présidentielles de 2000 (Carreón-Rodriguez, San Vicente et Rosellón, 2003).

La proposition de réforme émise par le Président Fox en avril 2001 a aussi échoué, même si elle ne mettait plus la privatisation à l’ordre du jour. Le Président ne put recueillir le consensus nécessaire au Congrès pour que le projet de loi soit approuvé. Outre les obstacles auxquels s’était heurté le Président Zedillo, son successeur devait affronter la fragmentation des votes à la suite d’une transformation radicale du paysage politique. En particulier, après sept décennies au pouvoir, le Parti révolutionnaire institutionnel (PRI) avait été battu aux élections présidentielles de 2000 et les partis politiques étaient contraints de composer avec les syndicats et les puissants conglomérats, qui avaient toujours été soumis aux volontés des précédents gouvernements contrôlés par le PRI. Le débat était compliqué par les diverses contre-propositions de réforme émanant des partis de l’opposition, qui avaient en outre saisi la Cour suprême pour qu’elle statue sur la constitutionnalité du projet de réforme du Président Fox.

Une réforme tarifaire fut mise en œuvre en 2002 pour réduire les subventions de l’électricité. Elle instituait notamment pour les gros consommateurs un tarif supérieur au coût marginal à long terme. Cependant, la réforme n’eut pas pour résultat de réduire définitivement les subventions, car le système des «subventions estivales» permettait aux consommateurs de se faire reclasser dans une catégorie bénéficiant de tarifs extrêmement réduits.

Mesures d’atténuation

  • Structure tarifaire. La grille tarifaire comporte une longue liste de catégories subventionnées. Les consommateurs qui consomment peu et vivent dans des régions à fortes chaleurs ont droit à un tarif réduit. C’est le système des «subventions estivales», valable pendant les mois d’été, qui répartit les consommateurs en catégories en fonction des températures moyennes réelles (avec des seuils à 25° C, 28° C, 30° C, 31° C, 32° C et 33° C), les subventions les plus élevées allant aux consommateurs confrontés aux plus fortes chaleurs. Davantage de consommateurs ont été reclassés dans les catégories correspondant aux plus fortes chaleurs durant la dernière décennie, ce qui a encore accru le montant global des subventions énergétiques (Komives et al., 2009).

  • Protection sociale, y compris transferts monétaires. Le Mexique a un système de protection sociale bien développé, Oportunidades, qui n’a pas encore été utilisé dans le contexte de la réforme des subventions. Oportunidades est un système de transferts monétaires pour les familles vivant dans l’extrême pauvreté, assorti de deux conditions: la scolarisation des enfants et un suivi médical des membres de la famille. en 2008, environ 5 millions de foyers en bénéficiaient. Les prestations comprennent non seulement des transferts monétaires directs et des bourses d’études, mais aussi une indemnité pour compenser les dépenses de consommation d’énergie. Oportunidades constitue un système d’aide aux familles pauvres plus efficace et mieux ciblé que les subventions des combustibles et de l’électricité (les autorités reconnaissent par ailleurs que le subventionnement de l’électricité a une incidence très régressive), pour un coût cinq fois inférieur à celui de l’ensemble des subventions (produits pétroliers et électricité compris) en 2008.

Enseignements

L’échec de la réforme du secteur de l’électricité au Mexique fait ressortir les nombreux obstacles qui l’empêchent d’aboutir. Une longue tradition de tarification subventionnée et la domination tant verticale qu’horizontale du secteur par une compagnie publique ont donné naissance à des groupes d’intérêt puissants, qui sont opposés à toute réforme et sont surtout composés de consommateurs et de syndicats. La fragmentation de l’échiquier politique, le mandat constitutionnel accordé au secteur public sur la gestion du secteur de l’électricité et l’opposition de l’opinion publique ont encore compliqué la mise en œuvre de la réforme. La longue liste de catégories de consommateurs pouvant prétendre à un tarif réduit a contribué à l’augmentation du montant global des subventions, du fait du reclassement de consommateurs dans les catégories fortement subventionnées. L’exemple du Mexique suggère en outre que l’existence d’un système de protection sociale ciblé et la volonté de mener une politique macroéconomique avisée ne suffisent pas à garantir le succès de la réforme des subventions. Une vaste campagne d’information publique, doublée d’une comptabilisation transparente des subventions, constituerait un premier pas dans la bonne direction.

Balance Nacional de Energia 1988–2011, disponible à l’adresse suivante: http://bit.ly/GNmVHP.

Le SIPCO a d’abord été instauré avec une bande de 12,5 %, qui a été ramenée à 10 % en septembre 2012. Voir http://bit.ly/VRAadr.

Avant 2009, la distribution d’électricité était assuré par un duopole—la CFE et la compagnie Luz y Fuerza del Centro (LFC), entreprise publique qui desservait les clients de la métropole de Mexico. en 2009, les autorités ont fermé la LFC afin de mettre fin aux subventions directes que l’État lui versait pour couvrir ses pertes d’exploitation, et la CFE a récupéré le marché de la LFC

La loi sur le service public de l’électricité, modifiée en 1992, qui a ouvert le marché au secteur privé, énumère les domaines ne ressortant pas du «service public», où l’initiative privée peut donc s’exercer: auto-approvisionnement, coproduction, production énergétique indépendante, importation, exportation et production à faible échelle.

Cette estimation du coût des subventions, fournie par les autorités, dépasse celle de l’IEA, qui le chiffre à environ 0,1 % du PIB ou moins en 2007–2010. Cela tient à ce que l’IEA calcule seulement les subventions à la consommation à partir de l’écart de prix, et ne tient pas compte de l’ensemble des aides budgétaires aussi accordées aux producteurs pour compenser leur pertes (subventions à la production).

Selon un sondage d’opinion réalisé en 2002, 49 % des personnes interrogées reconnaissaient qu’il y avait des problèmes dans le secteur de l’électricité. On comptait 35 % d’opinions défavorables aux investissements privés, et 17 % d’avis favorables à une stratégie les encourageant (Carreón-Rodriguez, San Vicente et Rosellón, 2003).

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