Chapter

Chapitre 7. Études de cas de la région Moyen-Orient et Afrique du Nord

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Ozgur Demirkol, Luc Moers and Dragana Ostojic 

Subventions Aux Produits Pétroliers

République islamique d’Iran

Contexte

La réforme des subventions est à l’ordre du jour depuis la fin des années 80, plusieurs gouvernements s’étant attelés à des plans de réformes successifs. Les revers essuyés lors des précédentes tentatives de réformes ont entraîné une flambée de la consommation énergétique au début des années 2000, faisant de l’Iran l’un des pays ayant la plus forte intensité énergétique au monde. Lorsque les cours mondiaux du pétrole se sont approchés des 150 dollars le baril et que les prix f.à.b. de l’essence ont oscillé autour des 2 dollars le litre, le prix intérieur de 0,10 dollar le litre d’essence en Iran est devenu manifestement intenable. Les exportations de pétrole ont baissé, tandis que l’Iran importait de plus en plus d’essence pour répondre à la demande intérieure, et le différentiel de prix alimentait la contrebande avec les pays voisins. Le rationnement de l’essence, instauré en juin 2007, a ralenti la progression de la demande et de la contrebande dans une certaine mesure et a encouragé le développement de véhicules à carburants de substitution mais le prix fixé pour les achats d’essence au-delà des quotas subventionnés est resté relativement faible, à 0,40 dollar le litre.

Réformes depuis 2010

Conscientes de la gravité des problèmes, les autorités ont lancé la première phase d’un programme ciblé de réformes des subventions énergétiques en décembre 2010. Par cette réforme, l’Iran est devenu le premier grand pays exportateur d’énergie à imposer des réductions draconiennes des subventions indirectes et à mettre en place un programme généralisé de transferts monétaires en faveur des ménages. Malgré une forte hausse des prix au départ, ces réformes ont eu pour caractéristique essentielle un ajustement progressif, avec une augmentation des prix intérieurs sur une période de cinq ans jusqu’à ce qu’ils atteignent 90 % des cours mondiaux. Lors de la première phase de la réforme, les autorités ont fortement relevé les prix de tous les grands produits pétroliers et du gaz naturel, ainsi que de l’électricité, de l’eau et du pain. Préalablement à ces ajustements de prix, elles ont aussi réalisé des transferts monétaires à l’intention des ménages sur de nouveaux comptes bancaires qui devaient être financés par les recettes issues des hausses des prix. Une autre partie des recettes mobilisées par ces hausses a été affectée aux entreprises pour les aider à diminuer leur intensité énergétique.

Tableau 7.1Iran: principaux indicateurs macroéconomiques, 2005–11
2005200620072008200920102011
PIB par habitant (dollars)2.924,63.428,54.312,14.857,14.926,55.637,96.419,6
Croissance du PIB (%)4,76,26,40,63,95,92,0
Inflation (%)10,411,918,425,410,812,421,5
Solde budgétaire global (% du PIB)3,02,17,40,71,01,6−0,2
Dette publique (% du PIB)9,68,57,87,28,911,39,0
Solde des transactions courantes (% du PIB)7,68,510,66,52,66,012,5
Importations de pétrole (% du PIB)1,22,01,91,61,00,40,2
Exportations de pétrole (% du PIB)27,526,827,524,719,420,725,0
Consommation de pétrole par habitant (litres)1.1551.2241.2171.2231.2241.108néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)1,45néantnéantnéantnéantnéantnéant
Sources: AIE; Banque mondiale Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Notes: Les données de 2011 sont des projections; PPA = parité de pouvoir d’achat.
Sources: AIE; Banque mondiale Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Notes: Les données de 2011 sont des projections; PPA = parité de pouvoir d’achat.

La réforme des subventions a davantage été motivée par le vaste programme de réformes structurelles entrepris par les autorités pour promouvoir la croissance et la création d’emplois que pour répondre à des préoccupations budgétaires. À la différence d’autres pays, la réforme en Iran a été davantage guidée par la nécessité d’utiliser de façon plus productive les précieuses ressources en hydrocarbures que par le besoin de réduire le poids direct des subventions sur le budget de l’État. Les autorités iraniennes ont clairement expliqué dès le départ que le principal objectif de la réforme était de limiter le gaspillage et de rationnaliser la consommation. Le texte de la réforme et le débat politique qui l’a précédée ont exclu d’utiliser la réduction des subventions énergétiques pour améliorer le solde budgétaire du pays. La réforme des subventions avait pour but de compléter un train de réformes structurelles plus important qui comportait notamment des réformes du secteur financier et de la fiscalité en vue d’améliorer la compétitivité de l’économie.

Malgré un bon départ fin 2010, la mise en œuvre du programme de réformes a été suspendue fin 2012 en raison d’inquiétudes croissantes sur son financement et sur la détérioration de la conjoncture macroéconomique. Au milieu de 2012, les autorités ont différé la mise en œuvre de la deuxième phase des réformes face à l’absence de soutien parlementaire en faveur de leur projet de budget de transferts monétaires et des hausses de prix prévues dans cette deuxième phase. Quelque temps plus tard en novembre 2012, le Parlement a officiellement voté l’arrêt de l’exécution de la deuxième phase de la réforme des subventions, en invoquant la hausse de l’inflation et l’évolution défavorable de la conjoncture économique du pays. Le vote du Parlement a maintenu intact le programme existant de transferts monétaires mais a interdit toute autre hausse des prix de l’énergie au titre de la réforme des subventions. La deuxième phase, dont l’exécution était initialement prévue au second semestre 2012, aurait entraîné de nouvelles hausses des prix énergétiques et des transferts monétaires en faveur des ménages. Elle devait aussi, telle qu’initialement prévue, remplacer les transferts monétaires généralisés par des transferts monétaires plus ciblés en faveur des catégories à faible revenu.

Mesures d’atténuation

  • Transferts monétaires. Près de 80 % des recettes issues des hausses des prix ont été reversées aux ménages tous les quinze jours sous la forme de transferts monétaires. Au départ, les autorités penchaient pour le ciblage des transferts monétaires sur les couches les plus démunies de la société, mais il est vite apparu qu’il serait administrativement difficile d’identifier et de sélectionner correctement les bénéficiaires dans les délais impartis.

  • Appui à la restructuration des entreprises. Le solde des recettes issues des hausses des prix devait être mis de côté pour aider les entreprises à se restructurer dans le but de réduire leur intensité énergétique. Les autorités ont réalisé une étude systématique de plus de 12.000 entreprises en fonction de plusieurs critères pour évaluer les différents circuits par lesquels elles pourraient être touchées par la réforme. Sur le total, 7.000 entreprises ont été sélectionnées pour recevoir une forme ou une autre d’aide ciblée afin de restructurer leurs activités. Il s’est agi notamment d’une assistance directe ainsi que de ventes de quantités limitées de carburants à des tarifs partiellement subventionnés pour atténuer l’impact des hausses de prix sur les coûts des intrants des entreprises des secteurs de l’agriculture et de l’industrie.

  • Tarifs différenciés selon la région et les volumes. Plusieurs niveaux de tarifs ont été mis en place pour l’électricité, le gaz naturel et l’eau dans le but d’atténuer l’impact des hausses des prix sur les petits consommateurs, essentiellement les plus défavorisés. Des tarifs unitaires ont été fixés pour la consommation d’électricité, de gaz naturel et d’eau en utilisant des barèmes progressifs. Les tarifs facturés aux grands consommateurs résidentiels ont été légèrement supérieurs à ceux des marchés mondiaux. Les nouveaux tarifs ont aussi tenu compte des disparités régionales dans la disponibilité des différents combustibles de chauffage. Les barèmes de tarifs ont également fait une distinction selon les régions, les tarifs étant moins élevés dans les régions chaudes où la demande de climatisation est relativement plus importante. Les barèmes du gaz naturel et de l’eau ont suivi les mêmes distinctions, selon les quantités consommées et les régions. Dans les régions sans gaz naturel disponible, les coûts de chauffage ont dû être étroitement surveillés et régulés et des quotas de pétrole lampant à plus faible prix ainsi que des tarifs sociaux de l’électricité ont été prévus pour assurer que le chauffage soit économiquement abordable.

  • Maintien du rationnement de l’essence. L’utilisation du système de cartes électroniques de rationnement et les quotas d’essence mis en place en juin 2007 ont aussi constitué de facto une tarification à plusieurs niveaux pour l’essence, donnant à la réforme une impression de progressivité. Le prix de l’essence rationnée a été augmenté mais est resté très inférieur au prix total auquel les ménages pouvaient acheter des quantités illimitées de carburant. Les ménages ont par ailleurs été assurés qu’ils ne perdraient aucun de leurs quotas d’essence non utilisés. Le rationnement a nécessité la mise en place d’un vaste système d’immatriculation des véhicules et de distribution et de gestion personnalisées des quotas d’essence.

Enseignements

Les transferts monétaires à toutes les couches de la population ont été essentiels pour faire accepter la réforme des subventions par la population. Les autorités avaient au départ envisagé de cibler leur programme de transfert monétaire sur les couches les plus défavorisées de la société mais ont décidé qu’il serait administrativement difficile d’identifier et de sélectionner correctement les bénéficiaires. De plus, refuser d’aider les catégories des revenus supérieurs risquait de provoquer le mécontentement des plus gros consommateurs d’énergie. C’est ainsi que tous les citoyens ont été autorisés à solliciter les indemnités compensatoires qui ont été identiques pour tous. Les subventions étant fortement régressives, les ménages les plus aisés ont été simultanément incités à s’abstenir de les demander, mais sans grand succès.

L’octroi de transferts identiques à tous les ménages a eu des effets de redistribution de la richesse. Pour les plus démunis qui ont peu bénéficié des faibles prix énergétiques intérieurs, l’indemnisation reçue a représenté une part plus importante de leur revenu que pour la classe moyenne; elle a en fait été suffisamment importante pour sortir pratiquement tous les Iraniens de la pauvreté. En outre, les transferts identiques pour tous ont permis de limiter le caractère régressif des subventions, permettant au gouvernement d’avoir une forte politique de relations publiques fondée sur des justifications économiques et suscitant ainsi l’adhésion de l’opinion publique à la réforme.

Le maintien de la stabilité macroéconomique est essentiel pour assurer le succès de la réforme. L’Iran a suspendu l’exécution de la deuxième phase de la réforme face aux inquiétudes sur la détérioration de la situation macroéconomique. Des politiques monétaire et budgétaire expansionnistes, conjuguées à une aggravation de la conjoncture extérieure, ont amplifié les pressions sur le taux de change, alimenté l’inflation et mis la croissance à plus rude épreuve durant la mise en œuvre de la première phase de la réforme. Contrairement au projet de réforme, le budget du programme de transferts monétaires semble avoir été en déficit. Par ailleurs, la forte inflation a réduit les prix énergétiques en termes réels et a partiellement neutralisé l’impact des hausses des prix énergétiques sur la consommation, nuisant aux progrès réalisés dans le cadre de la réforme des subventions.

Le passage à des technologies de production moins consommatrices d’énergie et la restructuration des entreprises ont pris plus de temps que prévu. Même si un certain nombre d’entreprises ont pu continuer à développer leur production depuis la réforme des subventions, les petites et moyennes entreprises semblent avoir été prises à la gorge par les prix énergétiques élevés et l’appui limité du gouvernement. Il semblerait aussi que les entreprises aient fait peu de progrès significatifs dans l’adoption de technologies moins énergivores.

La communication est indispensable pour susciter une appropriation de la réforme par l’opinion publique. La réforme a été précédée d’une vaste campagne de relations publiques pour expliquer à la population les coûts croissants que représentent de faibles prix énergétiques et les avantages attendus de la réforme. Les autorités ont souligné qu’elle bénéficierait aux ménages les plus démunis qui recevraient des indemnités en espèces, alors que par le passé ils avaient peu bénéficié de l’énergie bon marché, essentiellement consommée par les plus riches. Les autorités iraniennes ont aussi fait valoir dès le début que les réformes ne consistaient pas à éliminer les subventions mais à les faire basculer des produits vers les ménages. Après sa mise en œuvre néanmoins, il semble que la réforme n’ait pas été pleinement accompagnée d’une information officielle du public sur son exécution de facto ni sur ses résultats.

Mauritanie

Contexte

Les résultats macroéconomiques de la Mauritanie depuis 2000 sont assez irréguliers (tableau 7.2). La croissance du PIB a oscillé entre–1,2 % (2009) et 11,4 % (2006), tandis que l’inflation a varié entre 2,1 % (2009) et 12,1 % (2005). Cette instabilité s’explique en partie par des chocs exogènes et en partie par les politiques suivies. Après la découverte de pétrole en 2006, en particulier, les autorités ont adopté une politique d’expansion budgétaire qui n’a été inversée qu’avec le démarrage d’un programme appuyé par le FMI au titre de la Facilité élargie de crédit (FEC) en mars 2010. La Mauritanie a aussi été frappée de plein fouet par plusieurs sécheresses et par les flambées des prix pétroliers et alimentaires mondiaux de 2008–11.

Tableau 7.2Mauritanie: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000-10
20002001200220032004200520062007200820092010
PIB par habitant (dollars)409,1412,3410,5445,9504,2609,5862,6878,31073,2897,61065,5
Croissance du PIB (%)1,92,91,15,65,25,411,41,03,5−1,25,1
Inflation (%)3,34,73,95,210,412,16,27,37,52,16,3
Solde budgétaire global (% du PIB)0,00,0−2,9−11,8−4,8−7,135,8−1,6−6,5−5,1−1,5
Dette publique (% du PIB)228,8223,6194,5216,4209,3182,186,896,9110,5124,586,1
Solde des transactions courantes (% du PIB)−9,0−11,73,0−13,6−34,6−47,2−1,3−17,2−14,8−10,7−8,7
Importations de pétrole (% du PIB)8,67,47,47,89,710,69,415,316,58,29,9
Exportations de pétrole (% du PIB)0,00,00,00,00,00,00,00,00,00,00,0
Consommation de pétrole par habitant (litres)néantnéantnéantnéantnéant359,5309,3292,2294,9284,2291,5
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)21,2néantnéantnéant25,4néantnéantnéant23,4néantnéant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Réformes depuis 2008

La réforme des subventions énergétiques en Mauritanie a été motivée par l’expansion budgétaire et les flambées des prix pétroliers et alimentaires mondiaux mentionnés ci-dessus. La découverte de pétrole en 2006 a conduit à de fortes augmentations des dépenses publiques, notamment de la masse salariale (par ajustements de salaires) et des subventions. Lorsque, contrairement aux attentes, la découverte s’est révélée fort modeste, il est apparu évident que le financement de ces dépenses n’était pas viable, compte tenu surtout de la dépendance de la Mauritanie à l’égard de recettes minières volatiles. Les fortes hausses des prix pétroliers et alimentaires mondiaux en 2008 et 2011 ont encore accentué les pressions budgétaires. En conséquence, la réforme des subventions est devenue, avec la maîtrise de la masse salariale, le cœur de la stratégie gouvernementale d’ajustement budgétaire dans le cadre du programme soutenu par le FMI. Cette stratégie d’ajustement a été conçue pour libérer des ressources tout en continuant à permettre l’augmentation indispensable des dépenses sociales et d’infrastructures.

La stratégie gouvernementale d’ajustement budgétaire dans le cadre du programme appuyé par le FMI prévoit de manière explicite un meilleur ciblage de la protection sociale. Les augmentations des subventions (gazole, GPL, électricité) qui ont accompagné la hausse des cours pétroliers mondiaux ont profité aux ménages riches au détriment des plus nécessiteux. Près de 80 % du total des subventions énergétiques a été absorbé par les 40 % de ménages les plus riches, creusant ainsi l’écart entre les revenus. Par ailleurs, les subventions d’urgence des prix alimentaires destinées à atténuer les effets des prix élevés des matières premières n’ont pas été bien ciblées.

Une tentative de réforme des subventions énergétiques en 2008 n’a pas réussi. Un gel des prix pétroliers début 2008 a entraîné des pertes considérables pour les entreprises de distribution énergétique (toutes privées). Fin juin 2008, le gouvernement a augmenté de 17,5 à 20 % les prix des produits pétroliers, sans avoir mis en œuvre de stratégie d’information du public ni de mesure d’atténuation à l’occasion de cet épisode de réforme. Par ailleurs, la conditionnalité liée à la réforme des subventions n’a pas été incluse dans l’accord au titre de la Facilité pour la réduction de la pauvreté et pour la croissance (FRPC) portant sur la période 2006–09. Cet ajustement ponctuel des prix a déclenché des manifestations qui ont nourri un climat d’instabilité politique et abouti au coup d’État militaire d’août 2008. Au lendemain du coup d’État, la FRPC a été suspendue et les hausses de prix ont été annulées en novembre 2008.

Les échéances et l’ampleur des ajustements des prix des produits pétroliers sont donc restées discrétionnaires et ponctuelles. Les prix des produits pétroliers ont été contrôlés par le gouvernement et fixés en fonction d’une structure et d’une formule de prix qui devaient en principe être réajustées tous les mois, dès que les fluctuations des cours internationaux ou du taux de change dépassaient +/-5 %. Dans la pratique, les autorités ont été réticentes à réajuster les prix à la pompe. Le gouvernement a notamment plafonné les hausses des prix lorsque les cours internationaux ont été élevés (en 2008, par exemple), entraînant ainsi d’énormes pertes pour les entreprises de distribution, et a limité les baisses des prix intérieurs lorsque les cours internationaux se sont effondrés, permettant ainsi à ces entreprises pétrolières de compenser leurs pertes passées (en 2009, par exemple).

Le gouvernement a commencé à progresser dans la bonne voie en 2011, dans le cadre du programme appuyé par le FMI adopté d’un commun accord une fois la situation politique stabilisée. Il a instauré une nouvelle formule pour le prix du gazole en mai 2012 en accord avec les entreprises de distribution et conformément à une structure de coûts simplifiée. Cette réforme a suscité relativement peu d’opposition malgré une hausse du prix de plus de 20 % par rapport à janvier 2011 et l’absence d’une réelle stratégie d’information du public. Néanmoins, à la différence de 2008, la stratégie de réforme des subventions énergétiques prévoyait de manière explicite des mesures d’atténuation. L’assistance technique du FMI a alimenté le dialogue sur les politiques à suivre. Malgré d’importantes hausses des cours pétroliers mondiaux, l’application rigoureuse de la nouvelle formule simplifiée de tarification automatique des carburants toutes les deux semaines a permis de porter les prix pétroliers intérieurs au niveau des prix internationaux dès juin 2012 (graphique 7.1), résultat particulièrement remarquable.

Graphique 7.1Mauritanie: prix du gazole à la pompe et écart de prix, 2011–12

(UM/litre)

Sources: autorités mauritaniennes et services du FMI.

Note: Le prix entièrement répercuté est calculé en additionnant les coûts d’importation, les marges et les taxes. L’écart de prix est la différence entre le prix entièrement répercuté et le prix intérieur à la pompe.

Cependant, il est sans doute trop tôt pour juger de la pérennité des progrès réalisés et beaucoup reste à faire. Depuis juin 2012, le gouvernement n’a pas été systématiquement en mesure d’ajuster les prix aux niveaux des prix internationaux en raison de la forte hausse des cours mondiaux. Pour garantir que la formule de tarification puisse continuer à s’appliquer automatiquement même si les cours mondiaux connaissent des fluctuations brutales, le gouvernement compte plafonner tous les ajustements à 3 %, même dans les cas où la formule commanderait un ajustement plus important. Cette démarche de lissage devrait éviter la volatilité excessive des prix intérieurs à la pompe qui risquerait de nuire au soutien politique dont bénéficie la formule. Une nouvelle réduction des subventions interviendra après les hausses prévues des tarifs d’électricité (pour les grands consommateurs) et des prix du gaz.

Le niveau élevé des cours mondiaux a également aggravé le coût des subventions du secteur de l’électricité. L’entreprise publique d’électricité qui produit la presque totalité de l’électricité en Mauritanie, la SOMELEC, a subi de lourdes pertes suite à la hausse des cours pétroliers mondiaux. Deux tiers de l’électricité consommée dans le pays est produite par des centrales thermiques, dont la moitié fonctionne au gazole et l’autre moitié au mazout. Malgré la hausse des cours mondiaux, les tarifs de l’électricité n’ont pas été revus à la hausse ces dernières années. Les tarifs résidentiels et commerciaux font partie des plus bas de la région et sont, d’après les estimations, de plus de 30 % inférieurs au prix permettant le recouvrement des coûts.

Grâce au programme appuyé par le FMI, le gouvernement a aussi décidé de traiter la question des subventions de l’électricité. Un plan de restructuration a été établi avec l’aide de la Banque mondiale et de l’Agence française de développement (AFD). Le gouvernement a recapitalisé la SOMELEC et élucidé ses relations financières avec l’entreprise: 1) en s’acquittant en temps voulu de ses factures d’électricité; 2) en fournissant à la SOMELEC la subvention nécessaire à ses activités régulièrement tout au long de l’année et 3) en élaborant un plan d’apurement des arriérés accumulés à fin 2010. Par ailleurs, les tarifs d’électricité du secteur des services ont été alignés sur les tarifs de la moyenne tension à compter de début 2012. Ces mesures, conjuguées à une nouvelle ligne de crédit de la Banque islamique de développement, ont permis à l’entreprise de limiter considérablement son recours aux emprunts bancaires à des taux d’intérêt élevés, qui par le passé avaient lourdement pesé sur sa situation financière. Une étude sur les tarifs, réalisée par un cabinet international, sera terminée en 2013 et permettra d’augmenter les tarifs d’électricité, notamment ceux payés par les grands consommateurs. Par ailleurs, les autorités ont fait appel à un cabinet-conseil pour mettre en place un contrat de performance entre la SOMELEC et l’État.

Mesures d’atténuation

  • Mesures d’urgence. En 2011, les autorités mauritaniennes ont pris des mesures de secours d’urgence pour atténuer l’impact sur les plus démunis de la hausse des cours pétroliers mondiaux et d’une sécheresse qui a provoqué une situation d’urgence alimentaire. À la différence du plan d’urgence de 2008, ce nouveau train de mesures de l’ordre de 40 milliards d’ouguiyas (3,4 % du PIB), soit le plus important en termes de PIB parmi les pays importateurs de pétrole de la région, comportait essentiellement des mesures réversibles (sans hausse des salaires de la fonction publique). Il a donc représenté une amélioration par rapport aux mesures précédentes et a constitué une démarche sociale indispensable de la part du gouvernement.

  • Plans liés aux dispositifs de protection sociale. Cependant, le programme gouvernemental appuyé par le FMI prévoit de remplacer ce train de mesures provisoires par des dispositifs permanents de protection sociale bien ciblés. Le gouvernement prévoit de réaliser une évaluation complète du programme existant de réaction d’urgence à la sécheresse, notamment du fonctionnement du dispositif de «boutiques de solidarité» prolongé jusqu’à fin 2012. Ce dispositif de subventions alimentaires n’a pas toujours réussi à atteindre les ménages les plus démunis des zones rurales. L’impact le plus grave de la sécheresse étant maintenant passé, il est par ailleurs opportun d’éliminer progressivement la plupart des mesures de ce programme d’urgence et de réorienter les ressources vers davantage de mécanismes de transfert monétaire bien ciblés.

  • Transferts monétaires. Avec l’assistance du Programme alimentaire mondial, un programme de transferts monétaires a débuté. Ce programme, qui a été rapidement mis en place, cible 10.000 ménages vulnérables de Nouakchott identifiés à l’aide d’une récente enquête de pauvreté. Chaque ménage reçoit 15.000 ouguiyas par mois (l’équivalent de la moitié du salaire minimum légal) par virement bancaire, ce qui présente en outre l’avantage de donner aux bénéficiaires l’accès aux services financiers. Ce programme a été étendu en juin 2012 à 15.000 ménages de quatre zones rurales considérées en grave situation d’insécurité alimentaire. Le programme d’expansion de ce type de transferts monétaires bien ciblés devrait être facilité par l’élargissement de l’enquête de vulnérabilité et de pauvreté à l’ensemble du territoire mauritanien, puisque la plupart des populations pauvres se trouvent en zones rurales.

  • Une protection sociale plus vaste. Une stratégie de protection sociale plus vaste élaborée avec l’UNICEF viendra encore élargir l’étendue du programme d’action sociale et assurer une meilleure protection aux plus démunis. Avec l’assistance de partenaires techniques et financiers, les autorités prévoient en effet de renforcer les dispositifs tels que les cantines scolaires gratuites, les mécanismes de «vivres contre travail» et de soutien aux femmes enceintes. Par ailleurs, conscientes des effets désastreux de la sécheresse sur la sécurité alimentaire, elles élaborent une stratégie nationale de sécurité alimentaire pour la période 2015–30 appuyée par un programme national d’investissements.

Enseignements

La dépolitisation dans toute la mesure du possible du processus d’ajustement des prix pétroliers peut contribuer à consolider les gains initiaux en matière de prix. La mise en œuvre automatique de la nouvelle formule d’ajustement des prix du gazole en Mauritanie a fort bien réussi à plafonner les subventions. Un plafonnement de tous les ajustements de prix permettrait d’éviter que les fortes fluctuations des cours mondiaux entraînent une volatilité excessive des prix à la pompe qui risquerait de nuire au soutien politique dont bénéficie la formule automatique. Un tel lissage des prix n’empêcherait pas pour autant les prix intérieurs de suivre la tendance des cours internationaux.

Une réduction trop rapide des subventions risque d’entraîner une opposition aux réformes. Les hausses fortes et brutales des prix en 2008 ont suscité une vive opposition et contribué à l’instabilité politique, avant de devoir être annulées. La situation a été exacerbée à l’époque par l’absence totale de mesures sociales d’atténuation.

Des mesures sociales d’atténuation peuvent aider à gérer l’opposition à la hausse des prix énergétiques et l’impact de cette hausse sur les plus démunis, mais à condition d’être bien ciblées. Les récents programmes de transferts monétaires en Mauritanie, élaborés avec l’assistance du Programme alimentaire mondial, semblent prometteurs à cet égard. En revanche, les précédents programmes de secours d’urgence avaient été moins bien ciblés et moins performants. Il convient par ailleurs de veiller à ce que les programmes provisoires d’urgence ne deviennent pas des acquis permanents, ponctionnant les ressources budgétaires. L’absence d’une campagne de communication digne de ce nom n’a pas été un obstacle aux réformes jusqu’à présent en Mauritanie. Cependant, les autorités seraient bien inspirées d’accompagner leur réforme des subventions énergétiques par une campagne d’information précise qui en explique les avantages à la population. Une communication transparente sur l’affectation des ressources budgétaires libérées devrait aussi renforcer la confiance de l’opinion publique dans les résultats de la réforme.

Il convient d’expliquer clairement et de traiter les liens qui existent entre la réforme des subventions pétrolières et celle des subventions de l’électricité. Lorsque le secteur de l’électricité est fortement subventionné et consomme de grandes quantités de carburant, comme c’est le cas en Mauritanie, les hausses des prix pétroliers peuvent aggraver les problèmes du secteur de l’électricité. Dans le cas de services publics d’électricité, la réforme doit aussi prévoir d’élucider clairement les relations financières entre ces services et l’État.

La participation de partenaires au développement spécialisés dans d’autres domaines peut augmenter les chances de succès de la réforme. Dans le cas de la Mauritanie, le rôle joué par le Programme alimentaire mondial et l’UNICEF dans l’élaboration de stratégies sociales d’atténuation a clairement été bénéfique. L’assistance apportée par la Banque mondiale et l’AFD dans l’étude de la restructuration du secteur de l’électricité et de la SOMELEC a été primordiale pour aborder la question des subventions de l’électricité.

Yémen

Contexte

Depuis la fin des années 90, le Yémen a engagé diverses réformes pour réduire les subventions aux carburants. L’ampleur des subventions a varié en fonction des cours du pétrole, de la consommation, du taux de change et des prix intérieurs. L’objectif principal de la réforme des subventions a été d’améliorer les finances publiques tout en prenant en compte les aspects sociaux. Malgré les réformes, la facture budgétaire des subventions reste élevée et représente environ 10 % du PIB en 2012, après un record à 14 % en 2008, soit plus que la somme des dépenses sociales et d’infrastructure.

Réformes depuis 1994

Après 1994, le gouvernement a relevé le prix de l’essence mais la dépréciation de la monnaie a réduit à néant tous les bénéfices de l’augmentation du prix intérieur. Après la guerre civile de 1990-94, le gouvernement a augmenté de 75 % le prix des produits pétroliers qui sont principalement achetés par les ménages les plus aisés mais la dépréciation de la monnaie nationale de près de 240 % en 1995 a effacé tous les bénéfices de cette augmentation. En 1995–96, l’État a à nouveau relevé les prix de quatre produits: l’essence de 80 %, le gazole de 100 %, le pétrole lampant de 189 % et le GPL, en deux temps, de 123 % puis de 85 %. Les prix en équivalent dollars du gazole, restaient néanmoins encore inférieurs à ceux de 1994. Entre 2000 et 2004, le gouvernement a encore augmenté le prix du gazole de 30 % deux années consécutives. Son prix en dollar restait encore inférieur à ce qu’il était dix ans plus tôt. Entre 1994 et 2004, la dépréciation de la monnaie nationale a annulé tous les bénéfices des augmentations de prix intérieurs. Sur la même période, l’État a lutté contre l’utilisation du pétrole lampant comme combustible alimentaire en le rendant plus cher que le GPL.

La plus grande réforme des subventions, lancée en 2005, visait à ajuster progressivement les prix intérieurs à moyen terme. Cette réforme reposait sur une étude de la Banque mondiale et une recommandation du Fonds monétaire international qui rappelaient le besoin de préserver les finances publiques alors que les réserves de pétrole s’amenuisaient. Le gouvernement a donc augmenté les prix de 130 % en moyenne en juillet 2005. Cela a déclenché un mouvement de protestations violentes auquel le gouvernement a réagi en revenant partiellement sur ses décisions. Il y eut tout de même des ajustements de prix notables: 71 % pour l’essence, 106 % pour le gazole, 119 % pour le pétrole lampant et 7 % pour le GPL. Le prix du mazout, utilisé principalement pour la production d’électricité1, est resté inchangé. Notons que l’agitation sociale n’était pas exclusivement due à la réforme des subventions mais aussi à celle de la fiscalité. Les réussites initiales des ajustements de prix ont été annihilées par les augmentations des cours des matières premières dans les années qui ont suivi. Le coût des subventions est donc resté élevé et représentait près de 9 % du PIB en 2005.

En 2010, dans le cadre de réformes appuyées par un accord au titre de la Facilité élargie de crédit du FMI, les prix de l’essence, du gazole et du pétrole lampant ont augmenté progressivement de 30 % en moyenne et le prix du GPL a doublé en neuf mois. La stratégie de réforme se fondait sur une aide technique de la Banque mondiale et tirait les leçons des précédentes réformes. Le volet «campagne d’information» n’a cependant pas été adopté. Le gouvernement a, au contraire, fait le choix de petites augmentations inattendues. En complément de ces augmentations de prix, le gouvernement a introduit des mesures d’efficacité énergétique comme, par exemple, le remplacement des groupes électrogènes au gazole par des groupes au gaz. Fin 2010, le Yémen a introduit une différenciation des prix du gazole désormais facturé plus cher aux utilisateurs commerciaux. L’objectif principal de ce train de réformes était de réduire les tensions budgétaires dues au déficit budgétaire record de 10 % du PIB en 2009.

Tableau 7.3Yémen: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
200020012002200320042005200620072008200920102011
PIB par habitant (dollars)539,6532,4560,0597,8682,1797,7881,6971,31171,11061,01272,51343,3
Croissance du PIB (%)6,23,83,93,74,05,63,23,33,63,97,7−10,5
Inflation (%)12,211,912,210,812,59,910,87,919,03,711,219,5
Solde budgétaire global (% du PIB)6,12,8−0,6−4,2−2,2−1,81,2−7,2−4,5−10,2−4,0−4,3
Dette publique (% du PIB)61,260,757,856,852,143,840,840,436,449,840,942,4
Solde des transactions courantes (% du PIB)13,86,84,11,51,63,81,1−7,0−4,6−10,2−4,4−3,0
Importations de pétrole (% du PIB)2,25,16,26,87,510,517,718,113,37,86,78,7
Exportations de pétrole (% du PIB)35,129,529,429,331,035,635,328,328,717,620,223,3
Consommation de pétrole par habitant (litres)néant252,3260,8265,4274,4280,5279,1293,8305,4316,4322,6néant
Sources: AIE; Banque mondiale Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Graphique 7.2Yémen: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’énergie, 1999–2011

(En pourcentage du PIB ou en taux)

Sources: services du FMI et autorités nationales.

En 2011–12, du fait de la crise politique et des faibles marges de manœuvre budgétaires, le gouvernement a relevé le prix de l’essence de 66 % et doublé le prix du gazole et du pétrole lampant2. Cette réforme a, dans l’ensemble, été acceptée par la population malgré les tensions politiques entre le parti au pouvoir et l’opposition. Le principal oléoduc approvisionnant les raffineries du pays avait été saboté, et le gouvernement ne pouvait importer qu’une quantité limitée de produits raffinés. La pénurie de carburants a fait apparaître un marché noir, avec des prix plusieurs fois supérieurs aux prix officiels, et de longues files d’attente aux stations services. Ceci a peut-être contribué à l’acceptation de l’augmentation des prix officiels en contrepartie d’un approvisionnement ininterrompu.

Mesures d’atténuation

Les ménages yéménites les plus aisés profitent de façon disproportionnée des subventions des carburants et ceci directement, puisqu’ils consomment plus d’énergie que les ménages plus pauvres, et indirectement, puisqu’ils consomment davantage de biens et services plus gourmands en énergie. Dans l’ensemble, les 20 % des ménages les plus riches reçoivent 40 % des subventions aux carburants alors que les 40 % les plus pauvres n’en reçoivent que 25 %, d’après les données mises à jour de l’enquête auprès des ménages de 2005. L’inégalité de la répartition varie selon les produits. Ainsi, pour l’essence, les 40 % les plus pauvres ne reçoivent que 10 % de la valeur directe des subventions.

Pour atténuer les effets des réformes passées sur les pauvres, les autorités ont introduit ou renforcé les éléments suivants du filet de protection sociale:

  • Transferts monétaires conditionnels. Un Fonds d’aide sociale a été créé en 1996 comme programme de lutte contre la pauvreté pour distribuer aux foyers des allocations sous conditions. La population couverte par le fonds s’est peu à peu élargie et les transferts ont augmenté par petites étapes. Ils étaient censés atténuer en partie l’effet des réformes des subventions aux carburants. Le calendrier d’application des mesures a varié. Le calendrier d’application des mesures a varié. Suite à la réforme de 2005, il a fallu trois ans pour adopter une loi sur la protection sociale facilitant la demande d’allocations et relevant les allocations mensuelles. En revanche, la réforme de 2010 a été atténuée presque simultanément par une augmentation de moitié du nombre des allocataires. Il n’y pas encore eu de mesures d’atténuation pour les réformes de 2011–12 mais les autorités envisagent d’étendre encore la couverture du Fonds d’aide sociale ou d’accroître les allocations.

  • Travaux publics. Programme dont la vocation principale est de prévenir la pauvreté, le projet de travaux publics offre des emplois à durée déterminée et un soutien aux petites entreprises par le biais d’un programme de travaux publics à forte intensité de main-d’œuvre.

  • Développement local et des entreprises. De plus, le Fonds social pour le développement soutient le développement d’initiatives locales et le développement de microentreprises et de petites entreprises tout en proposant des contrats de travail à durée déterminée aux personnes en état de pauvreté chronique ou transitoire.

  • Conversion de combustibles. La conversion à des combustibles moins chers fait également partie des mesures d’atténuation. Ainsi, le gouvernement a encouragé le passage de l’utilisation domestique du pétrole lampant au GPL dès le début des années 2000. De même, en 2010 les centrales électriques au gazole ont été transformées en centrales au gaz.

Graphique 7.3Yémen: prix des carburants et prix internationaux entièrement répercutés, 2005–12

(rials/litre)
(rials/litre)

Sources: autorités nationales et services du FMI.

Enseignements

La réaction à l’ampleur et à la fréquence des augmentations de prix a varié. Lorsque le public a compris la nécessité des réformes et l’avantage qu’elles procurent (par exemple un approvisionnement adéquat), il a accepté de forts ajustements de prix. À l’inverse, lorsque les réformes ne se sont pas accompagnées d’une stratégie d’information efficace, en particulier lorsque les tensions politiques étaient élevées, il y a eu des manifestations populaires qui ont conduit à une annulation au moins partielle des ajustements. Préparer convenablement le renforcement du filet de sécurité et faire connaître les efforts d’atténuation ont aussi été essentiels pour faire accepter les réformes.

Il faut éviter d’avoir plusieurs prix pour le même produit. Le gouvernement yéménite avait introduit une tarification différenciée de l’essence et du gazole pour protéger les ménages les plus vulnérables, mais la mise en œuvre de cette stratégie était complexe et a provoqué des arbitrages et des distorsions. Cela posait également un problème de gouvernance et incitait les utilisateurs commerciaux à tenter de se procurer le produit au tarif inférieur prévu pour les usages domestiques. La situation n’est pas la même pour les produits avec compteur, comme l’électricité, pour lesquels la tarification différenciée est plus facile à mettre en œuvre.

Bien conçus et appliqués rapidement, allocations et autres programmes de protection sociale peuvent protéger efficacement les pauvres et réduire l’opposition aux réformes. Les versements du Fonds d’aide sociale et le soutien du projet de travaux publics et du Fonds social pour le développement ont contribué à réduire l’opposition aux réformes. A la lumière de cette expérience, on peut affirmer que l’opposition aux réformes de 2005 aurait pu être limitée si les programmes de protection sociale avaient été activés simultanément.

Bien qu’une conjoncture difficile renforce le besoin de réforme, elle peut rendre l’ajustement des prix plus difficile et ce d’autant plus si elle s’accompagne de tensions politiques. Il est donc essentiel si possible d’introduire les réformes avant que les conditions économiques et sociales se détériorent plus encore. Les ressources considérables dépensées en subventions généralisées peuvent alors être utilisées plus efficacement pour aider les pauvres, relancer la croissance et créer des emplois.

L’amélioration de la gouvernance et de l’efficacité peut également contribuer à réduire le coût des subventions. Une tarification relative (le prix du gaz par rapport à celui du gazole, ou du prix du GPL par rapport à celui du pétrole lampant par exemple) peut inciter à une plus grande efficacité dans la consommation. Renforcer la gouvernance pourrait également contribuer à améliorer les ciblages et réduire les abus et la contrebande.

De plus, la compagnie d’électricité paye son gazole moins cher que les autres utilisateurs.

Le prix de l’essence a d’abord augmenté de 133 % pour 90 % des consommateurs et est resté inchangé pour les 10 % restants (les ménages les plus pauvres qui utilisent l’essence). En 2011 l’augmentation a été partiellement annulée mais les prix ont été unifiés.

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