Chapter

Chapitre 6. Études de cas de pays émergents et en développement d’Asie

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Masahiro Nozaki and Baoping Shang 

Subventions Aux Produits Pétroliers

Indonésie

Contexte

La réforme des subventions énergétiques est un défi récurrent pour les autorités en Indonésie où l’ampleur des subventions des carburants a considérablement fluctué au fil du temps, selon l’évolution des cours énergétiques mondiaux, du taux de change et du régime de subventions. Les coûts budgétaires de ces subventions ont en général été importants, atteignant 2,8 % du PIB en 2008, au moment de la flambée des cours du pétrole. Les subventions ont représenté en 2011 environ 2,2 % du PIB. L’Indonésie a tenté à plusieurs reprises de s’attaquer à la réforme des subventions au cours de cette période pour améliorer sa situation budgétaire et parvenir à d’autres objectifs de politique économique tels que l’amélioration de l’efficacité énergétique et la protection de l’environnement.

Réformes des prix des carburants depuis 1997

Le gouvernement a réduit les subventions énergétiques au lendemain de la crise financière asiatique de 1997, ce qui a entraîné une agitation politique. Il avait alors accepté de diminuer les subventions énergétiques dans le cadre d’un programme d’ajustement appuyé par le FMI. Au lieu de suivre la stratégie d’élimination progressive envisagée au départ, le gouvernement a annoncé des hausses de prix de 25 % pour le pétrole lampant, de 60 % pour le gazole et de 71 % pour l’essence (Beaton et Lontoh, 2010). Ces hausses rapides ont déclenché des manifestations dans les deux semaines qui ont suivi leur annonce, et conjuguées à un ensemble complexe d’autres facteurs, notamment le mécontentement à l’égard du gouvernement, ont fini par entraîner la chute du Président Suharto.

Un certain nombre de hausses de prix ont été instaurées entre 2000 et 2003 avec un succès mitigé, avant d’être annulées. En 2000, les prix de l’essence, du gazole et du pétrole lampant ont réussi à être augmentés malgré de violentes manifestations. Ils l’ont été à nouveau en 2001, non seulement pour les ménages mais aussi pour les industries. Une tentative a été faite en 2003 d’aligner automatiquement les modifications des prix pétroliers intérieurs sur les fluctuations des cours mondiaux, mais cette réforme a été mal annoncée et de nombreux manifestants ont été convaincus que les diverses décisions gouvernementales de l’époque favorisaient de puissants groupes d’intérêt. Le mécontentement général face à la corruption et à l’inefficacité de la classe politique a aussi alimenté l’opposition de l’opinion publique. Par ailleurs, un grand nombre de programmes d’indemnisation annoncés n’ont jamais vu le jour. En conséquence, le gouvernement a battu en retraite sur la plupart des hausses de prix et n’a plus aligné les prix intérieurs sur les fluctuations des cours mondiaux.

Tableau 6.1Indonésie: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)800,01.091,32.211,92.980,83.508,6
Croissance du PIB réel (%)4,24,86,06,26,5
Inflation (%)3,86,89,85,15,4
Solde budgétaire global (% du PIB)−2,0−1,40,0−1,2−1,6
Dette publique (% du PIB)95,160,533,227,425,0
Solde des transactions courantes (% du PIB)4,83,50,00,80,2
Importations de pétrole (% du PIB)3,53,24,63,44,3
Exportations de pétrole (% du PIB)4,83,23,02,22,4
Consommation de pétrole par habitant (litres)247,4254,9257,8349,5néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)néantnéant22,618,1néant
Subventions aux produits pétroliers (% du PIB)néantnéant2,81,32,2
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.Note: PPA = parité de pouvoir d’achat.

L’Indonésie est devenue un pays importateur net de pétrole pour la première fois en 2004 et a de nouveau instauré des hausses de prix. Préoccupé par la pression croissante des subventions énergétiques sur le budget, le gouvernement a décrété deux fortes hausses des prix des carburants en 2005. Le prix du gazole a alors doublé et celui du pétrole lampant presque triplé, entraînant de nouvelles manifestations contre la réforme, mais moins intenses qu’en 1998 et en 2003. Le pays était alors dirigé par le Président Yudhoyono, élu pour la première fois en 2004 et facilement réélu en 2009.

Les subventions pétrolières ont été maintenues, avec un certain nombre de réductions. En 2008, alors que les cours énergétiques mondiaux étaient au plus haut, les subventions des produits pétroliers ont atteint 2,8 % du PIB. Les prix des carburants ont été augmentés de 29 % en moyenne, avant d’être ensuite baissés lorsque les cours internationaux ont amorcé leur repli, tout en restant supérieurs à leurs niveaux antérieurs. Le gouvernement a aussi arrêté de verser des subventions aux grands consommateurs industriels d’électricité et a annoncé son objectif d’éliminer les subventions des combustibles fossiles d’ici 2014. Mais en septembre 2010, la Chambre des représentants a accepté d’accroître les affectations budgétaires en faveur des subventions des carburants à la consommation dans la loi de finances rectificative de 2010, en contradiction avec l’objectif du gouvernement de réduire les subventions énergétiques. L’Indonésie a peut-être manqué de nouveau une occasion de réduire les subventions des carburants en 2012 lorsque les propositions de hausses des prix énergétiques faites par le gouvernement ont été considérablement révisées à la baisse par le Parlement.

Graphique 6.1Indonésie: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’énergie, 1997–2011 (en pourcentage du PIB ou en taux)

Sources: estimations des services du FMI; FMI, base de données des Perspectives de l’économie mondiale.

Note: Les données de 2008 sur les dépenses de subventions énergétiques reposent sur les prix intérieurs à mi-2008 et non pas sur les prix intérieurs à la fin de l’exercice, comme pour les autres années; en 1998, l’inflation était de 58 % et la croissance du PIB réel de–13 %.

Le gouvernement a commencé à encourager la consommation de GPL pour remplacer le pétrole lampant. L’Indonésie a lancé en 2007 un programme d’élimination progressive de la consommation de pétrole lampant au profit du gaz de pétrole liquéfié (GPL). Ce dernier est moins subventionné que le pétrole lampant, ses coûts sont inférieur, il est moins polluant et il émet moins de CO2. Des réchauds et de petites bonbonnes de GPL ont été distribués gratuitement mais ce programme n’a pas été sans problème car le GPL a parfois été détourné de son utilisation, entraînant des accidents.

Mesures d’atténuation

La plupart des réformes ont été accompagnées de programmes en faveur des plus démunis, notamment:

  • Subventions alimentaires, dépenses de santé et d’éducation et autres mesures sociales. Des subventions ont été mises en place pour le riz, les dépenses en faveur de la santé, de l’éducation et de la protection sociale ont augmenté, de même que le soutien aux petites entreprises par le biais de prêts à faibles taux d’intérêt. De nombreux programmes d’indemnisation annoncés n’ont cependant pas vu le jour lors de la réforme de 2002–03. En 2008, le soutien à l’éducation a été ciblé sur les enfants des agents des plus bas échelons de la fonction publique, de la police et de l’armée (Beaton et Lontoh, 2010; Mourougane, 2010).

  • Transferts monétaires sans condition. Des transferts monétaires sans condition et d’autres mesures d’indemnisation ont été mis en place lors de la réforme de 2005. Un certain nombre d’études ont expliqué la plus faible intensité des manifestations de 2005 par la décision du gouvernement d’indemniser les ménages les plus démunis face à la hausse du coût de la vie par un certain nombre de programmes de protection sociale. Le plus connu, le Bantuan Langsun Tunai, consistait en une série de versements mensuels en espèces sans condition en faveur des ménages défavorisés. Ce programme a concerné 19,2 millions de ménages, soit 35 % de la population, et est non seulement venu en aide aux plus démunis mais a aussi permis d’éviter que les ménages au seuil de la pauvreté ne tombent dans la pauvreté (Beaton et Lontoh, 2010). Parmi les autres mesures d’indemnisation, il convient de noter le mécanisme d’assurance maladie pour les plus défavorisés, le programme d’assistance scolaire opérationnelle et le projet d’appui renforcé aux infrastructures rurales, qui ont fait l’objet d’une vaste campagne d’information pour sensibiliser la population.

  • Passage du pétrole lampant au GPL. Un travail a été engagé pour encourager les ménages et les petites entreprises à passer du pétrole lampant au GPL. Le pétrole lampant a toujours été largement utilisé par les ménages pour la cuisine et est le produit pétrolier le plus subventionné en Indonésie. Réduire les subventions du pétrole lampant passe nécessairement par l’offre d’un combustible de cuisine de remplacement abordable pour les ménages. Il en va de même pour les petites entreprises. Le gouvernement a non seulement fourni gratuitement un kit de départ, avec un réchaud et une petite bonbonne de GPL mais il a aussi mis en place un programme d’information du public sur la sécurité de la technologie au GPL. D’après les statistiques gouvernementales, ce programme a permis de réaliser d’importantes économies en augmentant la consommation de GPL et en réduisant celle de pétrole lampant.

Enseignements

Les transferts monétaires ciblés peuvent réduire l’opposition aux réformes des subventions et aider les plus démunis. Le programme de transferts monétaires sans condition a été une stratégie réussie en Indonésie pour surmonter l’opposition sociale et politique aux réformes des subventions énergétiques. L’expérience du programme Bantuan Langsun Tunai semble indiquer que de tels dispositifs doivent être préparés, déployés et suivis avec soin pour aider efficacement les plus démunis.

L’offre d’une source abordable d’énergie de remplacement peut aussi contribuer à diminuer les subventions et à réduire au minimum l’opposition aux réformes. D’après les premières indications, le passage du pétrole lampant au GPL en Indonésie a été un succès. Il a permis au gouvernement d’atteindre son objectif de réduction des subventions énergétiques tout en ayant peu d’effets défavorables sur les ménages et les petites entreprises.

Une réduction rapide des subventions risque d’entraîner une opposition aux réformes. Les hausses fortes et brutales des prix en 1998 et en 2003 ont fait l’objet d’une virulente opposition de la part de l’opinion publique.

Les réformes ont plus de chances de réussir si le gouvernement bénéficie du soutien de l’opinion publique. L’échec de la réforme de 1998 s’explique dans une certaine mesure par le mécontentement de la population à l’égard du gouvernement Suharto. Les réformes qui ont suivi entre 2000 et 2003 ont été un mélange de succès et d’échecs, au cours desquelles la méfiance de l’opinion publique à l’égard du gouvernement a aussi joué un rôle. En revanche, le succès des réformes de 2005 et de 2008 a été facilité par la popularité du Président Yudhoyono à l’époque. L’érosion de sa cote de popularité ces dernières années pourrait bien néanmoins avoir contribué au recul des réformes.

Les réformes sont souvent déclenchées par des difficultés économiques mais leur pérennité passe nécessairement par la reconnaissance des avantages de l’élimination des subventions et par un engagement à long terme. La réforme de 1998 a été déclenchée par la crise financière asiatique. Les réformes de 2000-03 ont été entreprises pour faire face au grave déséquilibre budgétaire et à l’endettement du gouvernement qui en ont résulté. La réforme de 2005 s’explique essentiellement par les pressions budgétaires et par le solde négatif du compte des transactions courantes après que l’Indonésie est devenue un pays importateur net de pétrole en 2004. Enfin, la réforme de 2008 a été provoquée par la flambée record des cours du pétrole. En l’absence d’un programme résolu d’élimination des subventions, la réforme s’est enlisée en 2010 malgré une conjoncture économique favorable.

Des ajustements ponctuels des prix sans un objectif clair à long terme, conjugués à l’incapacité de dépolitiser la politique de tarification et de subvention, ont entraîné la réapparition des subventions et empêché la mise en œuvre pérenne de la réforme. Idéalement, une fois que la décision politique a été prise de réduire ou d’éliminer les subventions énergétiques, les décisions techniques sur les prix et les quantités à subventionner peuvent être déléguées à un organisme indépendant qui analyse les options possibles, fait part de leur impact éventuel, et recommande le type de réformes à mettre pleinement en œuvre. Le processus de réforme gagnerait ainsi en transparence et risquerait moins d’être battu en brèche par des manœuvres électoralistes. Cependant, le Conseil national indonésien de l’énergie n’est pas totalement indépendant du processus politique. Les mesures prises par la Chambre des représentants pour augmenter les subventions en 2010 par exemple auraient pu être évitées s’il y avait eu une dépolitisation du processus décisionnel tant au niveau de la fixation des prix que des quantités à subventionner.

La communication au public des objectifs de la réforme et des mesures d’atténuation prévues peut être un moyen efficace de susciter son adhésion. Dès que le public est mieux informé des raisons et des objectifs des réformes, il est mieux à même de comprendre et d’accepter les mesures. Une meilleure communication sur les mesures d’atténuation peut susciter une plus forte adhésion de la population et diminuer ainsi l’impact négatif sur de nombreux ménages et l’opposition de l’opinion publique. L’opposition à la réforme de 2003 en Indonésie a été partiellement nourrie par la conviction que la réforme favorisait de puissants groupes d’intérêt.

Philippines

Contexte

Avant les déréglementations de la fin des années 90, le secteur pétrolier en aval était très réglementé, et les produits pétroliers étaient subventionnés dès que les cours mondiaux montaient. Le Fonds de stabilisation des prix pétroliers (OPSF) stabilisait les prix en encaissant ou en versant l’écart entre les prix intérieurs réglementés et les coûts d’importation effectifs. Il était néanmoins difficile politiquement de relever les prix intérieurs1. Le gouvernement a donc dû reconstituer l’OPSF en lui transférant 0,8 % du PIB en 1990 et en 1996.

Tableau 6.2Philippines: principaux indicateurs macroéconomiques, 2000–11
20002003200820102011
PIB nominal par habitant (dollars)1.055,11.024,81.918,32.123,12.223,4
Croissance du PIB réel (%)4,45,04,27,63,7
Inflation (%)3,83,48,23,84,8
Solde budgétaire global (% du PIB)−3,4−3,60,0−2,2−0,8
Dette publique (% du PIB)58,86844,242,240,5
Solde des transactions courantes (% du PIB)−2,70,32,14,52,7
Importations de pétrole (% du PIB)3,93,812,49,613,5
Exportations de pétrole (% du PIB)0,40,51,81,41,9
Consommation de pétrole par habitant (litres)154,7150,4127140,9néant
Ratio de pauvreté/habitant à 1,25 dollar/jour (PPA) (% de la population)22,522néantnéantnéant
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.
Sources: AIE; Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Réformes depuis 1996

Les Philippines, pays importateur net de pétrole, ont éliminé les subventions aux carburants par une déréglementation du secteur pétrolier en aval à la fin des années 90. La déréglementation a beaucoup dépolitisé la fixation des prix et éliminé le risque budgétaire en abolissant le mécanisme de stabilisation des prix pétroliers. Cela s’inscrivait dans le droit fil de l’initiative gouvernementale de libéralisation de l’économie. Après la Révolution populaire de 1986, les gouvernements réformateurs successifs ont abandonné la précédente approche du développement, centrée sur les monopoles et le protectionnisme, et ont libéralisé et ouvert l’économie. La déréglementation accompagnait un processus de rééquilibrage des finances publiques, nécessaire pour rétablir la stabilité macroéconomique et venir à bout du surendettement suite aux crises de la dette du début des années 80. Ces objectifs étaient soutenus pas des programmes du FMI, la déréglementation du secteur pétrolier étant l’une des conditionnalités de l’accord élargi de 1998.

La loi de déréglementation du pétrole a libéralisé le secteur et dépolitisé la fixation des prix des carburants. Une première loi de déréglementation a été adoptée en 1996. Elle libéralisait le secteur pétrolier en aval et la fixation des prix des carburants. Le bilan de l’OPSF s’est amélioré en 1996 avec les transferts du budget de l’État et les prix ont augmenter suivant un mécanisme de tarification automatique introduit par la loi de déréglementation. Ils ont pu évoluer librement à partir de février 1997. L’OPSF a donc été aboli et sa pression sur le budget de l’État a cessé (graphique 6.2). Lorsque la loi l’abolissant a été frappée d’inconstitutionnalité par la Cour suprême en novembre 1997, le gouvernement a proposé une nouvelle loi de déréglementation qui ne présentait plus ces défauts. Elle a été adoptée en 1998. Le secteur est encore libéralisé et les variations de cours du pétrole ont été répercutées sur les prix intérieurs.

Graphique 6.2Philippines: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’énergie, 1993–2011

(en pourcentage du PIB sauf indication contraire)

Sources: estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de l’économie mondiale.

Note: Le Fonds de stabilisation des prix pétroliers (OPSF) a été aboli après la déréglementation du secteur pétrolier en 1998.

On peut attribuer la réussite de la réforme à une préparation efficace, une stratégie de communication bien pensée, un vrai travail de consensus et une forte volonté politique (Bernardo et Tang, 2008). Le contexte politique n’était pas initialement propice à une telle réforme car le Président Ramos avait remporté l’élection de justesse et son parti n’avait la majorité dans aucune des chambres du Congrès. La réforme à pourtant été préparée et annoncée dès sa prise de fonction en 1992. Une campagne de communication gouvernementale a rapidement été lancée. Elle comportait une tournée dans le pays pour informer la population du problème des subventions des produits pétroliers. Alors que son parti était minoritaire au congrès, le Président a créé une structure de coordination entre l’exécutif et les deux chambres qu’il a utilisée pour faire du projet de loi sur la déréglementation du pétrole une priorité et pour forger un consensus. L’engagement de réformer le secteur pétrolier comme conditionnalité d’un programme du FMI a permis de fixer un calendrier d’adoption de la législation. Le premier projet de déréglementation a fort opportunément été présenté en 1994–96, une période de répit avec une inflation à la baisse, une forte croissance et des taux de change stables. Le Président a fait preuve de courage politique en poussant la réforme à son terme malgré l’arrêt de la Cour suprême annulant pour inconstitutionnalité la loi de déréglementation de 1996. La nouvelle loi a été adoptée en 1998 en plein choc de croissance négative suite à la crise asiatique, alors que les prix des produits pétroliers sur le marché intérieur augmentaient sous l’effet de la dégradation du taux de change et de pressions accrues en faveur d’une nouvelle réglementation du secteur.

Mesures d’atténuation

Les autorités ont adopté des mesures indirectes adaptées pour atténuer l’effet de la réforme (Bernardo et Tang, 2008). Ainsi, la loi de 1996 prévoyait une période de transition pendant laquelle les prix des carburants seraient ajustés chaque mois par un mécanisme automatique de détermination des prix. Pendant cette période, le gouvernement a effectué des transferts vers l’OPSF pour absorber l’augmentation des prix au-delà d’un certain seuil. Pendant quelques années après la déréglementation, l’état révisait les droits de douanes sur les importations de pétrole lorsque les cours dépassaient un certain seuil et tentait de convaincre les compagnies pétrolières d’ajuster très progressivement leurs tarifs.

Plus récemment, les autorités ont annoncé des mesures pour atténuer les effets des crises alimentaire et pétrolière du milieu de 2008. Le gouvernement a lancé un ensemble de programmes de dépenses en faveur des pauvres financés par les recettes de TVA exceptionnelles encaissées du fait du cours élevé du pétrole. Ces mesures incluaient:

  • des subventions à l’électricité pour les familles dans le besoin;

  • des bourses universitaires pour les étudiants à faible revenu;

  • des prêts bonifiés pour passer aux moteurs à GPL, moins coûteux, dans les transports en commun (Banque mondiale, 2008).

De plus, l’État a:

  • distribué du riz subventionné aux familles à faible revenu; et

  • lancé un projet pilote de transferts conditionnels en espèces en 2007 et l’a étendu en 2008 (Fernandez et Olfindo, 2011).

Enseignements

L’expérience philippine de réforme des subventions aux carburants souligne combien il est important d’être bien préparé, d’être déterminé et d’avoir un plan de communication de qualité pour obtenir des résultats positifs. Le déploiement immédiat d’efforts de réforme dès la prise de fonction du Président Ramos montre les avantages d’une bonne préparation. L’adhésion à la réforme dans le cadre d’un programme soutenu par le FMI a contribué à définir un calendrier. La réforme a été soutenue par une stratégie de communication complète, lancée très tôt. Malgré le faible soutien politique dont jouissait le Président, la structure de coordination entre l’exécutif et le législatif a permis de faire de la loi sur la réforme une priorité. Le courage et la détermination politique étaient également essentiels comme l’ont montré les efforts du gouvernement pour faire adopter une nouvelle loi après l’arrêt de la Cour suprême contre la première loi de réglementation.

La réforme doit sans doute sa pérennité à son exhaustivité. Les Philippines ont décidé d’introduire non pas des ajustements de prix ad hoc ou un mécanisme automatique de détermination des prix mais bien des réformes de plus grande envergure qui comprenaient la libéralisation du secteur pétrolier en aval. En réussissant à dépolitiser la fixation des prix des carburants tout au long de la chaîne de production, le gouvernement a rendu d’autant plus difficile l’annulation de la réforme.

Les mesures d’atténuation en faveur des pauvres pendant les augmentations de 2008 ont contribué à préserver le soutien au mode de tarification des carburants adopté par les autorités. Celles-ci ont pu financer un train de mesures d’atténuation grâce aux recettes de TVA exceptionnelles encaissées suite à l’augmentation des prix des carburants. C’était là une politique plus ciblée et plus souhaitable que ne l’aurait été la réintroduction des subventions aux carburants.

Subventions À L’électricité

Philippines

Contexte

La situation du secteur de l’électricité des Philippines a fini par devenir intenable à la fin des années 90. La compagnie publique National Power Corporation (NPC) avait le monopole de la production et la transmission de l’électricité avant la réforme engagée en 2001. Dans les années 80, la mauvaise gestion de la NPC avait abouti à des pénuries chroniques d’électricité. Pour résoudre ce problème, les autorités ont décidé au début des années 90 d’ouvrir le secteur de la production à des producteurs d’électricité indépendants, afin d’accroître l’offre d’énergie. Comme la NPC était leur principal acheteur, elle s’est retrouvée très vulnérable aux risques de marché, de change et de variation du coût des combustibles des producteurs indépendants. La NPC est finalement devenue financièrement insolvable à la fin des années 90, parce qu’elle n’avait pas relevé ses tarifs alors que les coûts augmentaient et que la demande reculait (tandis que la charge de la dette extérieure s’alourdissait) à la suite de la crise asiatique de 19972.

Réformes depuis 2001

Pour remédier à ces faiblesses, le gouvernement a entrepris en 2001 une vaste restructuration du secteur avec l’adoption d’une loi de réforme (Electric Power Industry Reform Act, EPIRA). Ce texte encadrait la réorganisation fondamentale du secteur de l’électricité. Il séparait les fonctions de production et de transport de la NPC, privatisait les actifs de production et de transport, décomposait les tarifs en leurs différents éléments, établissait la Commission de régulation de l’énergie, organisme indépendant chargé de réguler les prix, créait un marché de gros de l’électricité et promouvait à long terme la concurrence sur le marché de détail. Une fois réalisée, la réforme devait supprimer la charge que le secteur de l’électricité faisait peser directement sur les finances publiques en dépolitisant les ajustements tarifaires et en limitant la participation de l’État dans le secteur énergétique.

L’adoption de la loi EPIRA n’a cependant pas immédiatement rétabli la viabilité financière du secteur de l’électricité. Les ajustements tarifaires sont restés très politisés, en dépit de la mise en place de la Commission de régulation en 2001, ce qui retardé les hausses tarifaires nécessaires pour résorber le déficit d’exploitation de la NPC. Les faibles capacités administratives de la Commission expliquent aussi les retards. Par ailleurs, comme la privatisation des actifs de production n’a pas pris son essor avant le milieu de la décennie, la NPC a continué à subir des pertes en achetant l’électricité aux producteurs indépendants. Son déficit a donc enflé jusqu’à atteindre 1,5 % du PIB en 2004 (graphique 6.3).

Graphique 6.3Philippines: évolution macroéconomique et réformes des subventions à l’électricité, 1998-2011

(En pourcentage du PIB ou en taux)

Sources: FMI, Perspectives de l’économie mondiale et estimations des services du FMI.

Note: NPC = National Power Corporation.

De fortes hausses tarifaires ont eu lieu en 2004–05 dans un contexte de ferme volonté politique d’éviter une crise budgétaire. Les finances publiques des Philippines étaient au bord de la crise en 2003—le déficit du secteur public atteignait 5 % du PIB en raison de la faiblesse des rentrées fiscales et du gros déficit de la NPC; la dette publique dépassait 100 % du PIB et allait croissant; enfin, la dégradation de la confiance des investisseurs renchérissait les emprunts extérieurs. Le gouvernement Arroyo, faisant preuve d’une ferme volonté politique d’éviter une crise, a mis en œuvre un plan de redressement des finances publiques peu après les élections présidentielles de 2004. Ce plan comportait des mesures portant sur les recettes, dont le relèvement de la TVA et des taxes d’accises, ainsi que des mesures de restriction des dépenses. Dans ce contexte, les tarifs de l’électricité ont été relevés d’environ 30 % fin 2004–début 2005, ce qui a contribué à ramener le déficit de la NPC à 0,2 % du PIB en 2005 (graphique 6.3). Ces mesures ont permis de prévenir une crise budgétaire.

La réforme du secteur de l’électricité a continué à progresser au cours des huit dernières années. La plupart des actifs de production sont maintenant aux mains d’opérateurs privés; le marché de gros fonctionne correctement; les tarifs de détail distinguent les frais de production, de transport et de distribution et les subventions croisées entre consommateurs ont été éliminées, à l’exception des tarifs sociaux pour les familles pauvres et des subventions accordées par le Small Power Utilities Group aux usagers résidant dans des zones reculées et peu développées. Le problème qui reste à régler est celui de la restructuration des coûts de la NPC—il faut encore mettre en place une redevance universelle pour couvrir les coûts irrécupérables.

Mesures d’atténuation

Les retombées des hausses tarifaires de 2004–05 sur les ménages à faible revenu ont été atténuées principalement grâce aux tarifs sociaux. La loi EPIRA prévoyait un tarif social subventionné pour les ménages pauvres. La Commission de régulation a approuvé les demandes présentées par la plupart des distributeurs dès 2006. Le rabais va de 5 à 50 % et 3 millions de foyers pauvres ont bénéficié d’un tarif réduit (Philippines, ministère de l’Énergie, 2006).

Enseignements

Une vaste réforme portant sur les tarifs, la régulation et la privatisation accompagnée de mesures d’atténuation en faveur des plus démunis peut permettre d’éliminer les subventions de l’électricité. Dans le cas des Philippines, la mise en place d’un organisme de régulation indépendant a permis de dépolitiser les ajustements tarifaires, tandis que la privatisation réduisait la charge directe que le secteur de l’électricité faisait peser sur les finances publiques. Le système de tarifs sociaux a atténué les retombées des hausses de prix sur les ménages à faible revenu.

Les réformes du secteur énergétique peuvent prendre du temps. Celle qui a été entreprise aux Philippines en 2001 et se poursuit aujourd’hui a mis du temps à porter ses fruits. Il a fallu surmonter bien des obstacles institutionnels: fragmenter le secteur de l’électricité, privatiser un grand nombre de centrales et renforcer les capacités de l’organisme de régulation.

La réussite de la réforme tient au solide soutien politique dont elle a bénéficié tout au long du processus. Aux Philippines, le déficit de la compagnie d’électricité publique a continué à s’aggraver pendant les phases initiales de la réforme, ce qui menaçait la viabilité globale des finances publiques. Cela tenait au fait que les hausses tarifaires étaient politisées et retardées, même après la mise en place d’un organisme de régulation indépendant, tandis que la privatisation des actifs de production marquait le pas. Les hausses tarifaires ont en définitive été approuvées, car le gouvernement s’est montré déterminer à réduire le déficit de la compagnie publique, dans le contexte d’efforts décisifs de redressement visant à éviter une crise des finances publiques.

Le projet d’augmentation des prix des carburants a par exemple dû être abandonné en 1994 du fait d’une opposition dans tout le pays. Parmi les opposants, figuraient l’église, le patronat, les syndicats et d’autres représentants de la société civile (Bernardo et Tang, 2008).

Cette étude s’appuie sur divers rapports du FMI sur les Philippines (FMI, 2005b; FMI, 2008) et sur une étude de la Banque mondiale (Banque mondiale, 2009).

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