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Chapitre 4. Réforme des subventions à l'énergie: enseignements tirés de l'expérience

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Trevor Alleyne, Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Carlo Sdralevich, Baoping Shang and Mauricio Villafuerte 

Aperçu Général

Ce chapitre s'inspire d'études de cas nationales en vue d'identifier les ingrédients d'une réforme réussie des subventions. Ces études incluent des réformes de subventions portant sur différents produits énergétiques qui ont réussi ou échoué au cours des 20 dernières années dans un large éventail de pays. Vingt-huit grands épisodes de réformes dans un total de 22 pays ont été étudiées (tableau 4.1). Les 22 études de cas sont présentées en détail aux chapitres 5 à 9.

Tableau 4.1Synthèse des épisodes de réforme des subventions énérgétiques par pays
Région/paysProduit énergétiqueÉpisode de réformeRésultat de la réformeImpact de la réformeProgramme appuyé par le FMI pendant la réformeConditionnalité liée à la réforme des subventions énergétiques
ECO-CEI
TurquieCarburant1998SuccèsEntreprises d'État passent de pertes nettes à rentabilité netteOuiOui
ArménieÉlectricitéMilieu années 90SuccèsDéficit financier du secteur de l’électricité ramené de 22 % du PIB en 1994 à zéro après 2004OuiOui
TurquieÉlectricitéAnnées 80SuccèsProduction de recettes supplémentaires pour maintenanceOuiOui
PologneCharbon1990–1998ÉchecSans objetOuiOui
Charbon1998SuccèsLe secteur devient viable financièrement et réduit substantiellement les transferts publicsNon
Pays émergente et en développement d’Asie
IndonésieCarburant1997ÉchecSans objetOuiOui
Carburant2003ÉchecSans objetNon
Carburant2005Succès partielSubventions ramenées de 3,5 % du PIB en 2005 à 1,9 % en 2006Non
Carburant2008Succès partielSubventions ramenées de 2,8 % du PIB en 2008 à 0,8 % en 2009Non
PhilippinesCarburant1996SuccèsPlus de 0,1% du PIBOuiOui
PhilippinesÉlectricité2001SuccèsSubventions ramenées de 1,5 % du PIB en 2004 à zéro en 2006Non
ALC
BrésilCarburantDébut années 1990–2001SuccèsSubventions de 0,8 % du PIB au milieu des années 90; dégage des recettes depuis 2002OuiOui
ChiliCarburantDébut années 90SuccèsSans objetNon
PérouCarburant2010Succès partiel0,1 % du PIBNon
BrésilÉlectricité1993–2003Succès0,7 % du PIBOuiOui
MexiqueÉlectricité1999/2001/2002ÉchecSans objetOuiNon
MOAN
IranCarburant2010Succès partielLa croissance de la consommation des produits pétroliers se stabilise initialement.Non
MauritanieCarburant2008ÉchecSans objetOuiNon
Carburant2011Succès partielSubventions ramenées de 2 % du PIB en 2011 à près de zéro en 2012OuiOui
YémenCarburant2005Succès partielSubventions ramenées de 8,7 % du PIB en 2005 à 8,1 % en 2006Non
Carburant2010Succès partielSubventions baissent de 8,2 % du PIB en 2010 à 7,4 % en 2011OuiOui
Afrique subsaharienne
GhanaCarburant2005Succès partielAugmentation moyenne des prix de 50 %Non
NamibieCarburant1997Succès partielPlus de 0,1 % du PIBNon
NigerCarburant2011Succès partiel0,9 % du PIBNon
NigériaCarburant2011–12Succès partielSubventions ramenées de 4,7 % du PIB en 2011 à 3,6 % en 2012Non
Afrique du SudCarburantAnnées 50SuccèsParvient à éviter les subventions et à assurer l'offreNon
KenyaÉlectricitéMilieu années 90SuccèsSubventions ramenées de 1,5 % du PIB en 2001 à zéro en 2008OuiOui
OugandaÉlectricité1999Succès2,1 % du PIBOuiOui
Source: services du FMI.Note: ALC = Amérique latine et Caraïbes, ECO-CEI = Europe centrale et orientale et Communauté des États indépendants, MOAN = Moyen-Orient et Afrique du Nord.
Source: services du FMI.Note: ALC = Amérique latine et Caraïbes, ECO-CEI = Europe centrale et orientale et Communauté des États indépendants, MOAN = Moyen-Orient et Afrique du Nord.

Dans certains cas, les gouvernements ont tenté de réduire le poids budgétaire des subventions en relevant les prix énergétiques pour les ménages et les entreprises ou en améliorant l'efficacité des entreprises énergétiques nationales. Dans d'autres, les gouvernements ont tenté de réduire les subventions avant impôts mais dans d'autres encore, ils ont essayé de ramener la fiscalité énergétique au niveau en vigueur avant la hausse des cours mondiaux de l'énergie et à des niveaux requis pour éliminer les subventions après impôts1.

Les études incluent des pays qui ont réussi à mettre en œuvre des réformes qui ont conduit à une diminution permanente et durable des subventions (succès), d'autres qui ont réduit les subventions pendant au moins un an, avant qu'elles ne réapparaissent ou demeurent problématiques (succès partiels) et des cas de réformes qui ont échoué, lorsque les hausses des prix ou les efforts en vue d'améliorer l'efficacité du secteur de l'énergie ont été battus en brèche peu près leur mise en place (échecs). Sur les 28 réformes entreprises, 12 sont considérées comme un succès, 11 comme un succès partiel, souvent parce qu'elles ont été annulées ou n'ont pas été achevées, et cinq comme un échec.

Les pays ont été choisis de manière à couvrir différentes régions et divers résultats. Les choix s'expliquent aussi par la disponibilité des données et d'éléments probants sur les réformes mises en œuvre dans certains pays. Le plus grand nombre d'études sur les subventions aux carburants s'explique par la plus grande disponibilité de données et d'études sur ce type de réformes. Sur les 22 études de cas, 14 concernent des subventions aux carburants, sept des subventions à l'électricité et une des subventions au charbon. Les études couvrent sept pays d'Afrique subsaharienne, deux pays émergents et en développement d'Asie, trois pays du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, quatre pays d'Amérique latine et des Caraïbes et trois pays d'Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants (CEI). Dans 14 des 28 réformes, un programme appuyé par le FMI était en place et tous ces programmes, à l'exception de deux, prévoyaient une conditionnalité liée à la réforme des subventions à l'énergie.

Les conclusions des études nationales qui figurent au tableau 4.1 sont complétées par les informations recueillies dans d'autres études réalisées auparavant par le FMI et par d'autres, notamment Arze del Granado, Coady et Gillingham (2012); Banque mondiale (2010); Coady et al. (2006); Coady et al. (2010); FMI (2008b); Global Subsidies Initiative (2010); Gupta et al. (2000); PNUE (2008); PNUE et AIE (2002) et Vagliasindi (2013)2. On tire aussi des leçons des rapports d'assistance technique sur les subventions énergétiques préparés par le Département des finances publiques du FMI3.

Obstacles Aux Réformes

Les expériences de réforme portent à croire qu'un certain nombre de difficultés font obstacle au succès des réformes des subventions. Bien qu'il n'existe pas de panacée, on peut accroître la probabilité que les réformes atteignent leurs objectifs et éviter les échecs de la politique en s'attaquant à ces obstacles.

Manque d'informations sur les subventions

Le total du coût budgétaire des subventions énergétiques—à la fois les subventions à la production et à la consommation—apparaît rarement dans le budget. C'est particulièrement vrai pour les exportateurs de pétrole puisque les subventions sous forme de faibles prix énergétiques sont souvent implicites, c'est-à-dire qu'elles ne sont pas explicitement comptabilisées dans le budget4. Il est rare que les populations sachent où les prix énergétiques intérieurs se situent par rapport aux cours mondiaux du marché, quelles sont les conséquences des faibles prix de l'énergie à la fois sur le budget et l'efficacité économique et comment sont répartis les avantages des subventions énergétiques. C'est pourquoi elle n'est pas en mesure de faire le lien entre les subventions, les contraintes qui pèsent sur l'élargissement des dépenses publiques très prioritaires et les effets négatifs des subventions sur la croissance économique et la réduction de la pauvreté. Cela est particulièrement important pour les pays exportateurs de pétrole dans lesquels les subventions sont très élevées.

Sur 28 réformes, il est indiqué à propos de 17 d'entre elles que le manque d'informations est un obstacle à la réforme. C'est notamment le cas des réformes des subventions aux carburants au Ghana, au Mexique, au Nigéria, en Ouganda, aux Philippines et au Yémen. L'expérience du Yémen est riche d'enseignements, en ce sens que le public a accepté un considérable ajustement des prix des carburants quand on lui a fait comprendre qu'il était nécessaire de procéder à des réformes et quels allaient en être les avantages. Mais lorsque les réformes ont été mises en place sans stratégie d'information efficace, notamment durant des crises politiques, le mécontentement de la population a entraîné au moins une annulation partielle des ajustements.

L'absence d'une communication adéquate avec le public a fait obstacle à la réforme des subventions des prix de l'électricité au Mexique et en Ouganda. Au Mexique, l'échec du travail de réforme en 1999 s'explique par divers problèmes, mais au vu de l'attitude globalement négative de la population à l'égard de la privatisation et de sa connaissance limitée des problèmes du secteur de l'électricité, le fait que les autorités n'aient pas mis en place un vaste programme de communication a grandement contribué à cet échec.

La plupart des pays qui ont réussi à réformer les subventions à l'énergie ont entrepris une évaluation de l'ampleur de ces subventions avant de mettre en œuvre les réformes. Les discussions publiques reposant sur ces études ont constitué une composante importante des campagnes d'information dans le cadre des réformes des subventions aux carburants au Ghana, en Namibie et aux Philippines. La réussite de la réforme des prix des carburants aux Philippines dans les années 90 s'explique dans une certaine mesure par l'élaboration d'une stratégie de communication particulièrement bien conçue, qui mettait l'accent sur le consensus. Dans un premier temps, le contexte politique n'était pas propice à la réforme proposée, qui ne bénéficiait pas du soutien du parti majoritaire dans les deux chambres du Parlement, mais le gouvernement a rapidement organisé une tournée dans le pays pour informer la population des problèmes des subventions des produits pétroliers. Par ailleurs, les autorités ont créé une instance de coordination entre les pouvoirs exécutif et législatif, qu'elle ont mobilisée pour forger un consensus politique.

Méfiance à l'égard de l'État

Même lorsque l'opinion publique reconnaît l'ampleur et les inconvénients des subventions énergétiques, elle doute souvent que l'État utilisera à bon escient les économies réalisées grâce à la réforme des subventions. C'est particulièrement vrai dans les pays où la corruption est répandue, la conduite de la politique gouvernementale manque de transparence et les dépenses publiques sont perçues comme inefficaces. La classe moyenne peut fermement résister à l'élimination de ces subventions, car elle les considère comme l'un des rares avantages concrets qu'elle reçoit de l'État. C'est particulièrement le cas des pays exportateurs de pétrole qui ont d'amples ressources budgétaires mais manquent de capacités administratives pour mettre en œuvre les programmes de transferts monétaires.

Le manque de crédibilité a été considéré comme un facteur important lorsque les réformes des subventions aux carburants n'ont pas été vraiment couronnées de succès en Indonésie en 2003 et au Nigéria en 2011. Les efforts de l'Indonésie en 2003 pour aligner automatiquement les prix intérieurs des carburants sur les fluctuations des cours internationaux ont échoué en partie à cause d'une mauvaise communication avec le public, qui était déjà quelque peu méfiant à l'égard de l'État. Les opposants étaient persuadés que de puissants groupes d'intérêt allaient profiter des réformes, et l'opinion publique était généralement opposée car elle estimait que la corruption politique et l'inefficience allaient saper le travail de réforme. En outre, nombre de programmes d'indemnisation annoncés ne se sont pas matérialisés. Le gouvernement a fini par faire machine arrière sur le gros des réformes de cette année-là.

Préoccupations quant aux retombées préjudiciables sur les pauvres

Bien que les subventions énergétiques bénéficient principalement aux groupes à revenus supérieurs, comme on l'a dit plus haut, les augmentations des prix de l'énergie peuvent néanmoins avoir des effets préjudiciables substantiels sur les revenus réels des pauvres, que ce soit du fait des coûts plus élevés de l'énergie pour la cuisine, le chauffage, l'éclairage et le transport personnel, ou des prix plus élevés d'autres biens et services, y compris les produits alimentaires. C'est une considération importante pour les pays qui n'ont pas de filet de sécurité sociale fonctionnant correctement et à même de protéger avec efficacité les pauvres des conséquences négatives de la hausse des prix de l'énergie. Dans 20 cas, la réforme des subventions s'est accompagnée de mesures spécifiques destinées à atténuer l'impact des augmentations de prix sur les pauvres. Dans sept cas, ces augmentations concernaient initialement des produits qui étaient moins importants pour les budgets des ménages pauvres.

Préoccupations quant aux répercussions générales sur l'économie

Parmi les autres inquiétudes, il convient de citer les éventuelles retombées négatives sur l'inflation et la compétitivité internationale ainsi que sur la volatilité des prix intérieurs des produits énergétiques. La hausse des prix des produits énergétiques aura des effets à court terme sur l'inflation, ce qui peut laisser prévoir qu'à moins que des politiques macroéconomiques appropriées soient en place, de nouvelles augmentations des prix et des salaires auront lieu (encadré 3.2). Cette question peut préoccuper particulièrement les pays qui ont des difficultés à ancrer les anticipations inflationnistes. La hausse des prix de l'énergie peut aussi susciter des inquiétudes relatives à la compétitivité internationale des secteurs à forte intensité d'énergie. Qui plus est, les pays hésitent à libéraliser les prix énergétiques afin d'éviter que les prix intérieurs ne deviennent volatils sous l'effet de l'évolution des cours mondiaux.

En Arménie, l'impact de la hausse des prix de l'électricité sur l'inflation a été atténué par la mise en œuvre de mesures de stabilisation macroéconomique. En Iran et au Nigéria, la réforme des subventions aux carburants s'est accompagnée de mesures spécifiques destinées à atténuer l'impact des augmentations de prix sur les secteurs à forte intensité d'énergie. Dans le cadre des réformes engagées en 2011, le gouvernement du Nigéria a promis d'utiliser les économies réalisées grâce à la réduction des subventions aux carburants pour mettre en place des programmes de relance de l'économie, notamment sous forme de projets d'infrastructure dans les secteurs de l'électricité, des routes, des transports et de l'eau et en aval du secteur pétrolier.

Opposition des groupes d'intérêt particulier

Les groupes d'intérêt particulier qui bénéficient du statu quo peuvent être une source d'opposition. Les groupes politiquement actifs qui bénéficient de subventions peuvent être puissants et bien organisés et bloquer les réformes. Dans certains pays par exemple, la classe moyenne urbaine et le secteur industriel (qui bénéficie aussi des subventions) peuvent faire obstacle aux réformes. En revanche, les bénéficiaires des réformes sont souvent dispersés et moins organisés. C'est pourquoi les stratégies de réforme ne doivent pas négliger les préoccupations des perdants.

Les sociétés d'État dans le secteur énergétique sont souvent une pierre d'achoppement de la réforme dans de nombreux pays, car elles peuvent résister aux efforts destinés à renforcer la gouvernance et la performance. Au Mexique, le secteur de l'électricité est dominé par la Comisión Federal de Electricidad, entité publique qui même après la déréglementation de la production d'électricité en 1992, continue de représenter les trois quarts de la capacité de production et détient le monopole de la transmission et de la distribution. Qui plus est, la position dominante du secteur public est consacrée par les textes constitutionnels.

La forte opposition des syndicats peut également contribuer à l'échec des réformes. Cela a été le cas au Mexique et en Pologne. En Pologne, les premières réformes du secteur minier ont échoué car elles n'offraient pas de soutien adéquat aux mineurs, qui étaient les plus directement et négativement touchés par les réformes et qui formaient un lobby puissant. Les mesures compensatoires élaborées en coopération avec les syndicats et intégrées dans les plans de réforme ultérieurs sont venues à bout de la résistance des mineurs à la restructuration. Cette expérience a démontré que les syndicats avaient un rôle important à jouer dans le processus de réformes. C'est particulièrement le cas des réformes qui touchent des secteurs qui sont à la fois un employeur dominant de l'économie et dont les employés possèdent des compétences très spécialisées qui n'ont guère d'utilité dans les autres secteurs.

Mauvaise conjoncture macroéconomique

La résistance de l'opinion publique aux réformes des subventions est moins forte lorsque la croissance économique est relativement élevée et l'inflation faible, bien que ces réformes ne puissent pas toujours être différées et soient souvent requises dans le cadre d'efforts destinés à juguler l'inflation et stimuler la croissance. La hausse du revenu des ménages peut les aider à mieux faire face aux augmentations des prix de l'énergie qu'entraînent les réformes des subventions. Au Pérou, la mise en œuvre des réformes des subventions au début de 2010, en période de stabilité des prix et de forte croissance économique, a contribué à rendre la réforme politiquement plus acceptable. En Turquie, les réformes du secteur de l'électricité ont coïncidé avec une période de croissance économique et d'amélioration du niveau de vie, qui a montré à l'opinion publique que les réformes orientaient le pays dans la bonne direction.

L'inflation élevée constitue aussi un obstacle à la réforme. Dans ce cas, il faut procéder fréquemment à de fortes variations des prix contrôlés pour éviter l'apparition de subventions aux carburants. Au Brésil, en raison des taux élevés d'inflation et de la dépréciation de la monnaie durant les années 90, il a été particulièrement difficile de maîtriser les coûts budgétaires des subventions. Pour éviter l'apparition de subventions, de fréquentes hausses des prix ont été nécessaires. Ces mesures ont été efficaces pour certains carburants mais ont échoué dans le cas du gazole, dont les hausses de prix n'ont pas suivi le rythme de dépréciation du taux de change, entraînant une montée en flèche des subventions de ce produit.

Élaboration D'une Stratégie de Réforme Des Subventions

Beaucoup de pays ont intégré dans leurs stratégies de réforme des subventions des mesures visant expressément à surmonter les obstacles précédemment décrits. Il ressort de notre examen des expériences nationales que les chances de succès des réformes des subventions peuvent être améliorées si les conditions fondamentales suivantes sont réunies: 1) un programme de réforme global; 2) une vaste stratégie de communication, renforcée par une amélioration de la transparence; 3) des hausses des prix de l'énergie bien échelonnées à des rythmes modulables suivant les produits énergétiques; 4) une amélioration de l'efficience des entreprises publiques pour réduire les subventions à la production; 5) des mesures d'atténuation ciblées sur les pauvres, et 6) une dépolitisation de la fixation des prix de l'énergie afin d'éviter le retour des subventions. Nous allons examiner tour à tour plus à fond ces divers facteurs de succès dans les paragraphes qui suivent.

Le plan de réformes doit être global

La plupart des réformes réussies ont été bien planifiées et se sont appuyées sur une stratégie clairement définie. En Iran, la réforme des subventions aux carburants de 2010, qui comportait des objectifs clairs, des mesures compensatoires et un calendrier bien défini, a été précédée par une vaste campagne de relations publiques. Cette campagne d'information du public faisait valoir que la réforme visait principalement à remplacer les subventions par des transferts monétaires afin de réduire les incitations à une consommation excessive d'énergie et à la contrebande. Avant la réforme, des comptes bancaires avaient été ouverts pour la plupart des habitants, sur lesquels ont été versés des transferts monétaires compensatoires avant le relèvement des prix.

En Namibie, les autorités ont réalisé une planification exhaustive avec de vastes consultations de la société civile et un programme bien conçu prévoyant l'introduction d'un mécanisme d'ajustement des prix des carburants et d'une subvention ciblée sur les habitants des zones reculées. Le succès des réformes de libéralisation des prix de l'électricité aux Philippines et en Turquie tient aussi en grande partie à une stratégie de réforme à moyen terme clairement énoncée et soutenue par une planification rigoureuse. À l'inverse, l'absence de planification efficace explique les moins bons résultats obtenus dans certains pays (réforme des subventions aux carburants en Indonésie en 1998 et succès partiel seulement au Nigéria en 2011). Un bon programme de réforme est souvent très long à élaborer, comme cela a été le cas en Iran.

Pour établir un programme de réforme exhaustif, il faut 1) fixer des objectifs à long terme clairs, 2) évaluer l'impact des réformes et 3) consulter les parties prenantes.

Des objectifs à long terme clairement définis

Les réformes des subventions ont plus de chances de réussir et d'être durables si elles s'intègrent dans un programme de réformes plus vaste. Elles doivent inclure une procédure viable de fixation des prix de l'énergie ainsi qu'un plan d'amélioration de l'efficience de la consommation et de l'offre d'énergie.

Aux Philippines et en Turquie, la libéralisation totale des prix et la réforme structurelle du secteur de l'énergie, portant à la fois sur les carburants et l'électricité, ont été les objectifs ultimes déclarés des réformes. Ils ont finalement contribué à leur succès dans la mesure où la population et les pouvoirs publics ont ainsi pu porter leurs efforts sur les objectifs visés à long terme et y adhérer sans être distraits par les revers essuyés aux stades intermédiaires.

Cette stratégie globale est particulièrement importante pour les réformes concernant l'électricité. Il existe une forte corrélation négative entre l'ampleur des subventions à l'électricité et la qualité du service offert, signe que les subventions freinent l'investissement. L'opinion publique n'est cependant pas disposée à payer des prix plus élevés en l'absence d'améliorations qualitatives. Les réformes dans ce secteur doivent chercher non seulement à améliorer l'accès au réseau et la qualité du service, mais aussi à remédier aux inefficacités d'ordre opérationnel (comme les pertes de distribution élevées et les défaillances au niveau du recouvrement des factures et du comptage). La nécessité d'accompagner les hausses de tarifs d'améliorations des services fournis peut ralentir les réformes car ces améliorations exigent souvent d'importants investissements au départ.

Les réformes des subventions à l'électricité ont été couronnées de succès en Arménie, au Brésil et au Kenya parce qu'elles faisaient partie d'un plus large ensemble de mesures visant à remédier aux problèmes d'alimentation. En Arménie, les réformes des tarifs de l'électricité ont été complétées par des réformes institutionnelles, ce qui a ouvert à la voie à la participation du secteur privé et à abouti à des gains d'efficience. Les déperditions du système d'approvisionnement en électricité ont été ramenées de 30 % à 10 % en 11 ans.

Évaluation de l'effet probable des réformes

Pour concevoir une stratégie globale de réforme des subventions, il faut disposer d'informations sur l'effet probable des réformes sur les diverses parties concernées et sur les mesures susceptibles d'en atténuer les effets préjudiciables. Il faut donc évaluer les effets budgétaires et macroéconomiques des subventions et déterminer quels seront les gagnants et les perdants de la réforme. Au Ghana, les pouvoirs publics ont commandé en 2005 une étude d'impact indépendante sur la pauvreté et la situation sociale pour établir qui bénéficiait ou pâtissait des subventions aux carburants et de leur suppression. Cette étude a joué un rôle important pour convaincre de la nécessité de la réforme et élaborer des mesures destinées à réduire l'effet de la hausse des prix des carburants sur les pauvres. Au Nigéria, en revanche, l'Assemblée nationale n'a pas approuvé la suppression des subventions à l'essence en 2011 en arguant de l'absence de données solides sur l'ampleur et l'effet des subventions.

Consultation des parties prenantes

Il faut inviter les parties prenantes à participer à la formulation de la stratégie de réforme des subventions. Cette démarche s'est révélée payante dans plusieurs pays (Graham, 1998; Gupta et al., 2000). Au Kenya, la hausse des tarifs de l'électricité s'est heurtée à de grandes difficultés au début du processus de réforme. Elles ont été surmontées après d'intenses négociations avec les parties prenantes, en particulier les gros consommateurs, et grâce à des efforts de communication visant à expliquer les objectifs et les avantages de la réforme.

En Namibie, le Conseil national de l'énergie, présidé par le Ministre des mines et de l'énergie, a chargé le groupe de travail national sur la déréglementation d'examiner la question de la déréglementation des prix des carburants dans le cadre d'un processus consultatif. Le groupe a recommandé de maintenir les subventions ciblées sur les régions éloignées, de déréglementer les prix progressivement et d'accroître la transparence dans la gestion des recettes fiscales. En définitive, le lissage des prix, complété par des mesures d'atténuation telles que les subventions des prix à la pompe dans les régions rurales, a été essentiel aux succès enregistrés durant la décennie qui a suivi. Dans le même ordre d'idées, au Niger les autorités ont mis en place le Comité du différé pour débattre des meilleures modalités des réformes des subventions aux carburants et des consultations ultérieures avec toutes les parties prenantes concernées.

En Indonésie, en revanche, les consultations avec les parties prenantes avaient été insuffisantes durant la période précédant la réforme des subventions en 2003, qui a finalement échoué. L'opposition généralisée, et parfois violente, à cette réforme (voir plus haut) a été en partie motivée par la conviction qu'elle favorisait de puissants groupes d'intérêt. D'aucuns attribuent la réussite partielle de la réforme de 2005 en Indonésie, et la moindre intensité des contestations, à la décision du gouvernement de dédommager les ménages pauvres face à la hausse du coût de la vie, en mettant en place des programmes de protection sociale.

Stratégie de communication et démarche transparente pour obtenir le soutien de l'opinion publique et de la classe politique

Principaux messages

Une vaste campagne de communication, qu'il faut mener pendant toute la durée du processus de réforme, peut susciter un large appui des milieux politiques et de l'opinion publique. Un examen des réformes des subventions mises en œuvre a révélé que leurs chances de succès étaient près de trois fois plus élevées lorsqu'elles étaient fortement soutenues par l'opinion publique et avaient fait l'objet d'une communication dynamique (FMI, 2011b). La campagne d'information doit exposer l'ampleur des subventions à l'énergie et leurs implications pour d'autres volets du budget. Elle doit souligner les effets positifs de leur suppression, y compris après impôts, en insistant notamment sur la possibilité d'utiliser une partie des économies budgétaires ou du surcroît de recettes ainsi obtenus pour financer des dépenses très prioritaires dans les domaines de l'éducation, de la santé, des infrastructures et de la protection sociale.

Des campagnes d'information ont favorisé le succès des réformes des subventions dans plusieurs pays comme celles concernant les carburants au Ghana, en Iran, en Namibie et aux Philippines, et l'électricité en Arménie et en Ouganda.

Aux Philippines, comme signalé plus haut, une campagne publique de communication comportant une tournée dans le pays a été lancée tôt pour informer la population du problème des subventions des produits pétroliers. En Namibie, un livre blanc sur la politique énergétique a servi de base à une campagne efficace d'information du public. En Ouganda, les pouvoirs publics ont utilement informé la population sur le coût et les effets de la subvention à l'électricité. Le gouvernement ougandais a fait valoir qu'il n'avait pas les moyens de continuer à subventionner l'électricité pour une élite relativement fortunée. Comme 88 % de la population n'avait pas accès à l'électricité, les protestations limitées organisées à Kampala contre les augmentations de prix n'ont pas suscité de grande compassion. Une grande partie des médias a été convaincue par les arguments du gouvernement et a fait passer le message que l'augmentation des tarifs serait une mesure en faveur des pauvres.

Transparence

La transparence est un aspect important d'une stratégie de communication réussie. Il est notamment utile de diffuser les informations suivantes:

  1. l'ampleur des subventions et leur mode de financement, y compris dans les pays exportateurs de pétrole où les subventions sont fournies de manière implicite et n'apparaissent ni dans le budget ni dans les dépenses fiscales. Si les subventions ne sont pas inscrites au budget, elles peuvent faire l'objet d'un poste pour mémoire dans les documents budgétaires. Les données sur les subventions devraient aussi inclure les subventions à la production, ce qui peut nécessiter une amélioration de la déclaration des comptes des entreprises publiques du secteur de l'énergie et des informations communiquées sur ces entreprises dans les documents budgétaires;

  2. la répartition des retombées favorables des subventions entre les catégories de revenu;

  3. l'évolution dans le temps des dépenses consacrées aux subventions;

  4. les effets positifs potentiels pour l'environnement et la santé d'une réforme des subventions.

Avant de réformer avec succès ses subventions au carburant, le Niger avait commencé à les inscrire expressément au budget. La publication de ces informations permet une évaluation indépendante des coûts et des avantages des politiques de subvention. Elle est particulièrement importante pour déterminer si les subventions sont la façon la plus efficace d'obtenir les résultats recherchés, comme la protection sociale des pauvres. Les dépenses consacrées aux subventions devraient être comparées à celles destinées aux domaines d'action prioritaires et à leur accroissement rendu possible par l'espace budgétaire créé par la réforme. Les pouvoirs publics devraient aussi divulguer le maximum d'informations possible sur la façon dont les prix sont déterminés et les facteurs sur lesquels reposent les hausses de prix envisagées. L'Afrique du Sud et le Ghana publient régulièrement ces informations détaillées sur les produits pétroliers sur les sites Web officiels et dans les médias nationaux.

Les hausses des prix doivent être bien échelonnées et modulées

Il peut être souhaitable d'échelonner les hausses de prix et de les moduler différemment suivant les produits énergétiques. La meilleure façon de le faire dépendra de divers facteurs comme le niveau qu'elles doivent atteindre pour supprimer les subventions, la situation budgétaire du pays, le contexte politique et social dans lequel les réformes sont entreprises et le temps nécessaire à la mise en place d'une stratégie de communication efficace et de filets de protection sociale. Dans les études de cas considérées, la réalisation des réformes des subventions réussies ou partiellement réussies a demandé, en moyenne, cinq ans environ.

Hausse des prix: rythme et échéances

Une hausse trop brutale des prix de l'énergie peut susciter une intense opposition aux réformes, comme cela a été le cas des subventions aux carburants en Mauritanie en 2008 et au Nigéria en 2012. Une démarche progressive laisse le temps aux ménages et aux entreprises de s'adapter et aux autorités celui de renforcer leur crédibilité en montrant que les sommes économisées grâce aux subventions sont utilement employées. Comme on l'a vu plus haut, cela permet aussi de réduire l'incidence de la réforme des subventions sur l'inflation et dégage, pour les autorités, la marge de manœuvre nécessaire à la mise en place des dispositifs de protection sociale d'accompagnement.

Il ressort des études de cas considérées que dans 17 des 23 réformes réussies totalement ou partiellement, les subventions ont été réduites par étapes. En Namibie, elles ont été progressivement supprimées suivant un plan triennal de réforme. Au Brésil, celles en faveur des produits pétroliers ont fait l'objet de réformes graduelles dans les années 90 afin de limiter l'opposition des principaux groupes d'intérêt. Malgré une forte hausse au départ, ces réformes ont eu pour caractéristique essentielle un ajustement progressif, l'objectif étant de supprimer les subventions aux produits pétroliers sur une période de cinq ans. Une approche graduelle a également été adoptée pour l'électricité au Kenya où les autorités ont réussi à faire accepter progressivement des réformes plus poussées en améliorant les services fournis.

Il faut également considérer avec attention le moment choisi pour relever les prix de l'énergie. Ainsi, coordonner les hausses des tarifs de l'électricité avec l'expansion des capacités pourrait promouvoir une large adhésion de l'opinion publique, comme cela a été le cas en Ouganda. Les relèvements tarifaires risquent, par contre, de se heurter à une forte résistance s'ils coïncident avec l'enchérissement d'autres produits socialement sensibles comme les produits alimentaires et les carburants.

Modulation des réformes

Les hausses de prix peuvent aussi être modulées différemment suivant les produits énergétiques. Dans le cas des produits pétroliers par exemple, elles peuvent être plus importantes, au départ, pour des produits comme l'essence et le kérosène pour l'aviation qui sont plutôt consommés par l'industrie et les groupes disposant d'un revenu élevé. À mesure que le dispositif de protection est renforcé, elles peuvent être intensifiées pour porter sur les carburants qui occupent une part plus importante du budget des ménages pauvres, et les économies budgétaires réalisées peuvent servir en partie à financer des transferts ciblés sur ces ménages. Dans le cas de l'électricité, les augmentations de tarif peuvent être axées, au départ, sur les gros consommateurs résidentiels et les consommateurs commerciaux. Les hausses de prix ont été modulées de cette façon pour sept des 28 épisodes de réforme considérés.

Au Brésil, par exemple, les réformes des produits pétroliers ont commencé par une libéralisation des prix des produits principalement utilisés par l'industrie, suivie par une plus large libéralisation des prix de l'essence puis du gazole. Au Pérou, les réformes ont commencé par supprimer les subventions à l'essence à fort indice d'octane, essentiellement destinée aux automobiles de luxe, ce qui a permis de répercuter entièrement les variations des cours internationaux sur les prix intérieurs. Un an plus tard, en 2012, la subvention en faveur de l'essence ordinaire a également été supprimée. La réforme péruvienne a réussi à réduire le coût budgétaire des subventions sans provoquer d'opposition généralisée. Dans le même temps, elle n'a jamais touché les produits les plus sensibles politiquement, à savoir le gazole et le gaz de pétrole liquéfié (GPL), qui représentent également la plus grande part des dépenses de subventions.

Les difficultés des réformes graduelles

Premièrement, des réformes lentes réduisent les économies budgétaires réalisées à court terme. Il y a donc un arbitrage à opérer entre les deux objectifs de réaliser des économies budgétaires et d'atténuer les effets des réformes sur les ménages. Deuxièmement, la modulation des réformes peut gravement perturber la structure de la consommation. Ainsi, les marchés de l'énergie peuvent être fortement bouleversés si les prix du pétrole lampant sont maintenus à des niveaux trop bas tandis que ceux des autres produits pétroliers sont augmentés. On peut alors assister à une réorientation de la consommation de pétrole lampant et de GPL des ménages vers le secteur des transports et la contrebande transfrontalière. La Turquie a dû réduire plus rapidement que prévu ses subventions au GPL en raison d'une forte augmentation de sa consommation suite à la conversion des véhicules au GPL. Troisièmement, l'opposition aux réformes risque de se renforcer au fil du temps lorsqu'elles sont mises en œuvre de façon progressive.

Pour éviter ces risques, les réformes graduelles doivent aller de pair avec une détermination durable des pouvoirs publics à mettre en œuvre les hausses de prix prévues, éventuellement sous plusieurs gouvernements. Il faut pour cela que les réformes soient largement approuvées au départ. La Turquie par exemple a engagé un processus de libéralisation des tarifs de l'énergie, y compris ceux des carburants et de l'électricité à la fin des années 80 et au début des années 90, et elle a poursuivi son programme sous plusieurs administrations. Aux Philippines, une planification et une communication efficaces ont favorisé un large consensus sur la nécessité des réformes dans les secteurs des produits pétroliers et de l'électricité, ce qui a permis aux autorités de mettre progressivement en œuvre avec succès leur stratégie de réforme.

Il faut rendre plus efficientes les entreprises publiques

Une amélioration de l'efficience des entreprises publiques peut réduire le poids budgétaire du secteur de l'énergie. En effet, les producteurs d'énergie bénéficient souvent d'importantes ressources budgétaires, sous forme de transferts courants et en capital, pour compenser leur manque d'efficience au niveau de la production et du recouvrement des recettes. En devenant plus efficientes, ces entreprises peuvent renforcer leur situation financière et avoir moins besoin de ces transferts. Les expériences nationales semblent indiquer qu'il est important de renforcer la gouvernance des entreprises publiques, d'améliorer la gestion de la demande et la perception des recettes et de mieux exploiter les économies d'échelle pour améliorer l'efficience de ces entreprises.

Gouvernance

La gouvernance des entreprises publiques peut être renforcée en améliorant la communication d'informations sur leurs activités et leurs coûts. On pourrait ainsi déceler les inefficiences du système (sureffectifs par exemple) et les vulnérabilités des réseaux (importants points de pertes et goulets d'étranglement dans les flux d'énergie par exemple). Le Kenya, l'Ouganda et la Zambie notamment ont établi des systèmes d'information. Conformément au Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques, toutes les activités extrabudgétaires de l'administration centrale, y compris celles menées par les entreprises publiques, doivent être indiquées dans les documents budgétaires (voir aussi FMI, 2012a).

Dans un deuxième temps, des objectifs de résultats et des mesures d'incitation doivent être définis sur la base de ces informations. Au Cap-Vert, la compagnie d'électricité est autorisée à garder, aux fins d'investissement, les ressources provenant des performances qui dépassent les objectifs. L'introduction d'une concurrence, y compris du secteur privé, peut améliorer les résultats. Cette option sera plus adaptée aux pays dotés de vastes marchés se prêtant à une dissociation des activités, tant dans le secteur des produits pétroliers que dans celui de l'électricité. Malgré ces restrictions, le secteur privé joue un rôle de plus en plus important dans le secteur de l'électricité de nombreux pays émergents et à faible revenu. Beaucoup de ces pays ont autorisé la concurrence entre les sociétés privées de production et certains ont invité le secteur privé à gérer la distribution d'électricité, surtout pour remédier aux inefficiences d'ordre opérationnel.

Gestion de la demande

Une meilleure gestion de la demande (par l'application de tarifs plus élevés pendant les pics de consommation) s'est révélée efficace pour déplacer la demande vers les périodes pendant lesquelles les coûts marginaux de la fourniture d'électricité sont plus faibles (Antmann, 2009). En Afrique subsaharienne, des services d'utilité publique ont mis en œuvre des programmes de distribution gratuite d'ampoules fluocompactes qui ont permis de réduire la demande et les coûts au Cap-Vert, en Éthiopie, au Malawi, en Ouganda et au Rwanda. Un meilleur recouvrement des factures et un meilleur système de compteurs peuvent notamment permettre d'accroître les recettes. Les efforts déployés dans ce sens peuvent être axés au départ sur les gros clients puis être étendus progressivement au reste des abonnés.

Intégration régionale

Des gains d'efficience peuvent être réalisés grâce aux échanges régionaux d'électricité (Foster et Briceño-Garmendia, 2010). Le Mali et le Burkina Faso ont pu, par exemple, étendre leur approvisionnement intérieur et améliorer l'accès des ménages à l'électricité en s'intégrant au marché régional.

Bien cibler les mesures pour atténuer l'impact sur les pauvres

Il est indispensable d'adopter des mesures bien ciblées pour atténuer l'effet des hausses des prix de l'énergie sur les pauvres si l'on veut rallier l'opinion publique aux réformes des subventions. À cet effet, on commencera par évaluer les possibilités d'élargir les programmes sociaux à court terme (ou d'en mettre en œuvre de nouveaux). Mettre en œuvre ou élargir des programmes ciblés immédiatement avant d'augmenter les prix peut aider à prouver la détermination des pouvoirs publics à protéger les pauvres. Les transferts monétaires non ciblés destinés à compenser les effets, pour la population, d'une réforme des subventions pourront être limités à la consommation des plus pauvres. On pourra ainsi réaliser des économies budgétaires puisque les ménages pauvres consomment généralement beaucoup moins d'énergie que les ménages riches.

D'autres économies budgétaires peuvent être réalisées en ciblant les transferts monétaires de façon à dédommager uniquement les catégories à faible revenu. Dans certains pays exportateurs de pétrole où les subventions sont souvent considérées comme une forme de partage des ressources, des transferts uniformes par habitant peuvent être à la fois plus efficaces et plus équitables que des subventions à l'énergie non ciblées. Le partage des ressources peut toutefois être mieux assuré par des dépenses publiques ciblées et productives visant à renforcer le capital physique et humain. Déterminer dans quelle mesure les indemnisations doivent être ciblées est une décision stratégique qui suppose d'arbitrer entre les économies budgétaires, les possibilités de ciblage et la nécessité de faire largement accepter les réformes. Sur les 28 épisodes de réforme considérés, 18 ont reposé sur des mesures d'atténuation ciblées, notamment le développement de programmes de travaux publics, d'éducation et de santé dans les zones défavorisées.

Transferts monétaires ciblés

Les transferts monétaires ou quasi monétaires ciblés (bons d'achat) sont les formes d'indemnisation privilégiées. Les transferts monétaires offrent à leurs bénéficiaires la faculté d'acheter la quantité et le type d'énergie les mieux adaptés à leurs besoins, où et quand ils le souhaitent. Ils évitent également aux pouvoirs publics d'être directement impliqués dans la distribution d'énergie subventionnée aux ménages, qui est souvent extrêmement coûteuse et se prête aux abus (Grosh et al., 2008). Des transferts monétaires ciblés ont été utilisés pour protéger les ménages pauvres dans neuf des 28 épisodes de réforme observés.

Le programme indonésien de transferts monétaires sans conditions particulières, qui concernait 35 % de la population, a constitué un volet important de la stratégie nationale mise en œuvre avec succès pour surmonter l'opposition sociale et politique aux réformes des subventions aux carburants. Cette expérience montre aussi que ce type de programme doit être soigneusement préparé et suivi pour apporter une aide efficace aux pauvres.

En Arménie, les réformes des subventions à l'électricité sont allées de pair avec des réformes du dispositif de protection sociale. Elles ont notamment pris la forme d'un programme de transferts monétaires ciblés, l'allocation pour familles pauvres, qui a permis aux bénéficiaires de maintenir leur consommation réelle malgré l'augmentation des factures d'électricité. Par leur conception, ces prestations ont en outre contribué à améliorer le taux de recouvrement et le rendement énergétique, car l'allocation est supprimée si le ménage consomme trop d'énergie ou ne règle pas ses factures d'électricité. Elle était initialement versée à 25 % des ménages, mais la couverture a progressivement été ramenée à 18 % (en 2010) à mesure que les critères d'admissibilité ont été durcis, ce qui a permis d'augmenter de 40 % en termes réels la prestation moyenne versée, tout en maintenant le coût global du programme autour de 1 % du PIB.

En outre, deux transferts monétaires exceptionnels ont été effectués en faveur des ménages à faible revenu en 1999-2000 pour les aider à faire face au renchérissement de l'électricité. Les bénéficiaires étaient les ménages admissibles à l'allocation pour familles pauvres ainsi que d'autres ménages considérés comme ayant des difficultés à payer leurs factures.

L'expansion récente, dans l'ensemble des pays émergents et à faible revenu, des programmes de transferts monétaires conditionnels prévoyant que les transferts soient liés à des investissements des ménages dans l'éducation et à l'état de santé de leurs membres, a fortement accru la capacité de ces pays à protéger les ménages pauvres des flambées des prix et autres chocs, tout en s'attaquant aux causes profondes de la pauvreté persistante (Fiszbein et Schady, 2009; Garcia et Moore, 2012).

Autres programmes

S'il est impossible de recourir aux transferts monétaires, on peut élargir d'autres programmes tout en développant les capacités administratives. Il faut alors privilégier les programmes existants qui peuvent être rapidement élargis, en cherchant éventuellement à les rendre plus efficaces (repas scolaires, travaux publics, réduction des frais de scolarité et d'utilisation des services de santé, transports en commun urbains subventionnés et subventions à la consommation d'eau et d'électricité en deçà d'un certain seuil). Cette approche a été adoptée dans 15 des épisodes de réforme considérés, parfois concurremment avec des transferts monétaires ciblés.

Dans le cadre des réformes des subventions aux carburants, le Gabon, le Ghana, le Niger, le Nigéria et le Mozambique ont élargi les programmes ciblés de dépenses sociales pour protéger les ménages à faible revenu des hausses des prix des carburants. Au Ghana, les mesures engagées comprenaient la suppression des frais de scolarité des établissements publics d'enseignement primaire et secondaire, le plafonnement des tarifs des transports en commun, les augmentations du salaire minimum, l'élargissement du parc d'autobus de transport en commun et le financement des soins de santé dans les régions pauvres. Le Ghana a également accru ses investissements dans l'électrification des zones rurales. Les Philippines ont maintenu les bourses universitaires pour les étudiants à faible revenu, et des prêts bonifiés pour convertir au GPL, moins coûteux, les moteurs des véhicules de transport en commun. Le pays a en outre maintenu les subventions à l'électricité pour les familles déshéritées (Banque mondiale, 2008).

Dans le cadre des réformes du secteur de l'électricité, l'Arménie, le Brésil, le Kenya et l'Ouganda ont maintenu leur tarif social et concentré les hausses sur les ménages consommant davantage d'électricité. Au Kenya, le tarif social a été établi pour les ménages qui consomment moins de 50 kWh par mois, seuil couramment utilisé en Afrique comme de niveau de subsistance de référence. D'après les estimations, il est à la portée de 99 % des ménages kényans. Le Kenya a subventionné les frais de raccordement au réseau au lieu des prix de l'électricité, ce qui a permis d'étendre la couverture du réseau électrique aux ménages pauvres et aux habitants des zones rurales et reculées. À ce jour, le programme d'électrification rurale a plus que triplé le nombre de raccordements en milieu rural, et a aidé les ménages raccordés grâce à la création d'un fonds renouvelable pour assurer le paiement différé des frais de raccordement et à des prêts des banques commerciales pour payer ces frais.

Sources d'énergie alternatives abordables

Offrir une source d'énergie alternative abordable peut atténuer l'impact de la réforme des subventions sur les groupes à faible revenu. Les subventions ont pour objectif principal, dans beaucoup de pays, de fournir une source d'énergie peu coûteuse aux ménages à faible revenu. La réforme des subventions peut donc souvent être plus acceptable si on l'accompagne de mesures qui permettent d'atteindre cet objectif. C'est ce qui a été fait dans cinq des épisodes de réforme observés.

La réforme des subventions a par exemple été facilitée en Indonésie et au Yémen par les mesures prises par les pouvoirs publics pour aider les ménages à passer du pétrole lampant au GPL peu coûteux. Outre son prix avantageux, le GPL est moins polluant et produit moins de CO2. En Indonésie, des réchauds à GPL et des bonbonnes de GPL ont été distribués à titre gracieux.

Mesures sociales pour les entreprises publiques en restructuration

Une réforme des subventions impliquant une restructuration des entreprises publiques doit inclure des mesures sociales provisoires en faveur des salariés et des entreprises des secteurs concernés. La restructuration des entreprises publiques peut, dans un premier temps, passer par le licenciement d'une partie du personnel ou des investissements accrus dans les technologies permettant d'économiser l'énergie. Des mesures visant à rendre le processus moins douloureux pour les travailleurs tout en le facilitant peuvent renforcer l'adhésion à la réforme. Dans le cas de celle du secteur charbonnier en Pologne, les mineurs au chômage ont eu accès à une aide sociale et à une formation.

S'agissant de la réforme des subventions aux carburants en Iran, les autorités nationales ont largement consulté les entreprises pour comprendre les problèmes que leur poserait une forte hausse des prix de l'énergie. Il en est résulté un programme ciblé sur l'agriculture et les secteurs gros consommateurs d'énergie fortement touchés par les hausses de prix, qui incluait l'octroi d'une aide directe et la possibilité de bénéficier de carburant subventionné. Les mesures de ce type doivent être provisoires et avoir une durée déterminée, et l'opinion publique doit en être informée pour prouver la détermination des autorités à mettre en œuvre les réformes.

Il faut dépolitiser la tarification des produits énergétiques

Un mécanisme dépolitisé de fixation des prix de l'énergie est indispensable au succès et à la pérennité des réformes. En effet, après avoir été supprimées avec succès, les subventions ont été rétablies dans un grand nombre de pays quand les cours mondiaux du pétrole ont augmenté. Sur les 28 épisodes de réforme observés, 11 ont été considérés comme réussis en partie seulement car les subventions sont réapparues par la suite. Au Ghana, les subventions aux carburants ont été supprimées par la réforme de 2005 mais quand les cours du pétrole se sont envolés en 2007 et 2008, les autorités ont abandonné leur politique liant les prix intérieurs aux cours mondiaux et le système d'ajustement automatique a été provisoirement suspendu. En Indonésie, la réforme a ramené les subventions aux carburants de 3,5 % du PIB en 2005 à 2 % en 2006, malgré la hausse des cours mondiaux. Les autorités nationales ayant toutefois été peu désireuses de répercuter intégralement la progression continue de ces cours, les subventions aux carburants sont remontées à 2,8 % du PIB en 2008.

Mécanismes de tarification automatique

Des mécanismes de fixation automatique des prix peuvent permettre de réduire les risques d'une remise en cause des réformes. L'adoption d'une formule de tarification automatique des carburants peut permettre aux gouvernements d'être moins impliqués dans la détermination des prix de l'énergie et de montrer plus clairement que l'évolution des prix intérieurs reflète celle des cours mondiaux, qui échappe à leur contrôle. Elle peut en outre rassurer le public en lui montrant que les hausses de prix ne se traduiront pas par des profits d'aubaine pour les fournisseurs. L'Afrique du Sud utilise avec succès, depuis plus d'une cinquantaine d'années, un mécanisme de fixation automatique des prix des carburants. Sa principale finalité était d'encourager la participation du secteur privé au secteur énergétique et d'assurer un approvisionnement suffisant de produits pétroliers malgré l'effet des sanctions sur l'approvisionnement en pétrole durant l'apartheid. L'établissement de prix au moins égaux aux prix à l'importation a été décisif pour inciter les entreprises internationales à investir et à maintenir leurs activités en Afrique du Sud, même pendant l'embargo anti-apartheid

Les Philippines et la Turquie ont eu recours, avec un bon résultat, à un mécanisme de ce type pendant leur processus de libéralisation des prix des carburants. La Turquie a lancé son mécanisme de tarification automatique en 1998, en imposant un plafond au prix de presque tous les produits pétroliers en fonction des cours mondiaux et du taux de change. Dans un premier temps, les raffineries et les importateurs pouvaient fixer leur propre prix dans le cadre de cette formule, ce qui n'était cependant pas le cas des distributeurs ni des détaillants. Les prix ont été entièrement libéralisés en 2005. Dans ces trois pays (Afrique du Sud, Philippines et Turquie), des informations détaillées sur le mécanisme et sa mise en œuvre ont été fournies au public sur les sites Web officiels et par l'intermédiaire d'autres médias.

L'adoption de ce type de mécanisme n'est toutefois pas la panacée pour mettre en œuvre une réforme durable des subventions à l'énergie. Plusieurs pays y ont renoncé rapidement en partie en raison de leur réticence à répercuter les fortes hausses des cours mondiaux sur les consommateurs. Le Gabon a suspendu son mécanisme en août 2002 quand les cours mondiaux du pétrole ont commencé à monter. Le Ghana a adopté un mécanisme automatique en février 2001, mais il l'a suspendu avant la fin de l'année. Il l'a réintroduit en janvier 2003 avant de le suspendre à nouveau en juin 2003. Plus récemment, des mécanismes de fixation des prix adoptés depuis peu ont été suspendus dans d'autres pays d'Afrique subsaharienne comme la Gambie, la Sierra Leone et le Togo. Un moyen de rendre ces mécanismes plus durables est de les intégrer dans de plus vastes réformes structurelles prévoyant l'expansion de programmes ciblés de protection et de dépenses sociales, et de les présenter comme tels. L'application de règles de lissage des prix peut aussi éviter de fortes hausses de prix.

Importance des instances indépendantes

La responsabilité de la mise en œuvre du mécanisme automatique peut être confiée à un organisme indépendant. Les décisions techniques concernant la fixation des prix peuvent être déléguées à une institution indépendante pour s'assurer que la réforme des subventions se poursuit comme prévu. Cette institution peut aussi être chargée de mettre en œuvre le mécanisme après la suppression des subventions. Plusieurs pays qui ont réussi la réforme de leurs subventions aux produits pétroliers (Afrique du Sud et Turquie, notamment) et à l'électricité (Arménie, Kenya, Philippines et Turquie, entre autres) ont confié à une agence indépendante la responsabilité de la réforme et de la réglementation des prix de l'énergie.

En Turquie, le long processus de privatisation du secteur pétrolier a commencé en 1990, mais il a fallu attendre 2005 pour assister à la pleine libéralisation des prix. La régulation du marché des produits pétroliers s'est produite avec l'adoption de la loi sur le marché pétrolier en 2003; en vertu de cette loi, le pouvoir de régulation passait de l'État à l'Autorité de régulation du marché de l'énergie, instance indépendante déjà chargée de la régulation des marchés de l'électricité et du gaz naturel. Outre qu'elle a contribué à institutionnaliser l'économie de marché, la loi sur le marché pétrolier a permis à la Turquie de se conformer à la législation de l'Union européenne (UE) et à d'autres obligations internationales.

Adoption d'une règle de lissage

Une règle de lissage peut être intégrée dans le mécanisme de fixation automatique des prix pour éviter les hausses brutales des prix intérieurs (Coady et al., 2012). Les pays abandonnent souvent les mécanismes automatiques en cas de forte hausse des cours mondiaux. En Chine par exemple, la crainte des conséquences politiques et sociales d'une répercussion intégrale sur les consommateurs de fortes hausses a constitué un obstacle important à l'adoption d'un mécanisme de fixation automatique des prix. Certains pays (Chili, Colombie, Malawi, Nigéria, Pérou, Thaïlande et Viet Nam, notamment) ont eu recours à des règles de lissage pour résoudre ce problème.

Les mécanismes de lissage peuvent aussi permettre de freiner les anticipations inflationnistes s'ils sont soutenus par des politiques macroéconomiques appropriées. Ils peuvent contribuer à atténuer les effets de la volatilité des cours mondiaux et des taux de change. Plusieurs pays d'Afrique subsaharienne, dont la Gambie, la Sierra Leone et le Togo, envisagent de recourir à des règles de lissage. Avec un tel mécanisme, les hausses brutales des prix mondiaux ne sont répercutées que progressivement sur les prix intérieurs. Les variations des prix de l'énergie pourraient être limitées, par exemple, à un maximum de 5 % des prix courants à la consommation pendant un mois donné.

Pour protéger le budget à moyen terme, les fluctuations de prix doivent être lissées tant en cas de hausse des prix (quand les subventions augmentent ou les taxes diminuent) qu'en cas de baisse (quand les subventions diminuent ou les taxes augmentent). L'importance du lissage opéré par les autorités variera selon les arbitrages qu'elles effectueront entre un prix plus faible et une instabilité budgétaire accrue. Le Pérou a adopté, en 2004, une règle de lissage en vertu de laquelle les fluctuations des cours mondiaux étaient intégralement répercutées sur les prix intérieurs à condition que ceux-ci restent dans une fourchette donnée. Quand les prix en sortaient, le coût (s'ils dépassaient le plafond) ou le profit (s'ils passaient sous le plancher) était absorbé par le budget. Depuis 2010, les limites de la fourchette sont actualisées pour refléter l'évolution des cours mondiaux avec des ajustements limités à 5 %. Des fonds de stabilisation ont aussi été utilisés pour lisser les hausses de prix, mais l'expérience dans ce domaine a été peu concluante, certains fonds épuisant leurs réserves en période de fortes augmentations des cours mondiaux ou créant un lourd passif conditionnel pour le budget (Chili, Namibie, Pérou, Philippines et Thaïlande).

Rôle de l'État dans un régime libéralisé

À long terme, les réformes des subventions aux produits pétroliers devraient viser à libéraliser totalement les prix. Des régimes moins réglementés, dans lesquels les prix sont déterminés par les fournisseurs privés et évoluent librement par rapport aux cours mondiaux, résistent généralement mieux au retour des subventions que les mécanismes de fixation automatique des prix (Baig et al., 2007). Dans un régime libéralisé, les pouvoirs publics doivent veiller à ce que les marchés des carburants soient concurrentiels et qu'il n'y ait pas d'obstacle à l'entrée et à la sortie du secteur. Un dispositif de protection sociale fonctionnant bien doit être mis en place avant l'adoption des mesures de libéralisation pour garantir la protection des groupes à faible revenu contre des hausses futures de prix et éviter ainsi des pressions publiques en faveur d'un rétablissement des subventions. Le succès de la mise en œuvre d'un mécanisme de fixation automatique des prix peut faciliter la libéralisation des prix en habituant la population à de fréquentes variations des prix intérieurs de l'énergie. Il peut aussi permettre de gagner la confiance des fournisseurs privés, et les convaincre que le gouvernement ne rétablira pas les subventions. Cette approche a été suivie aux Philippines, où un mécanisme de fixation automatique des prix a été introduit en 1996 dans le cadre du processus de transition vers la libéralisation de l'offre et de la fixation des prix en 1998.

Maintien du rôle de la réglementation dans les petits pays

Dans le secteur de l'électricité, l'exiguïté du marché de certains pays limite les possibilités de concurrence et de libéralisation des prix. En effet, le marché de l'électricité de beaucoup de pays émergents et à faible revenu est limité. Il risque, de ce fait, de ne pas permettre la présence d'un grand nombre d'entreprises de taille suffisante pour réaliser des économies d'échelle et produire au moindre coût possible. Dans ces circonstances, une réglementation des prix s'impose et l'ouverture à la concurrence ne constituera pas, à elle seule, le meilleur moyen de réformer le secteur (Besant-Jones, 2006). C'est un organisme autonome qui doit déterminer les prix et les fixer à un niveau suffisant pour éviter les subventions et assurer un retour sur investissement adéquat lorsque l'exploitation est efficiente. Renforcer la progressivité des structures tarifaires en imposant des tarifs plus élevés aux gros consommateurs peut aussi réduire les dépenses de subventions tout en protégeant les pauvres. On peut par exemple rendre les structures tarifaires plus progressives dans beaucoup de pays africains. On pourrait aussi s'attacher à subventionner le raccordement au réseau plutôt que la consommation d'électricité.

Par exemple, à la suite des réformes des subventions à la fin des années 80 et dans les années 90, la Turquie a éliminé les subventions après impôts.

Les études de cas ne font pas de distinction entre les effets des réformes des subventions sur les différentes variables macroéconomiques telles que l'inflation et le taux de change réel. Il faudrait pour cela isoler ces effets sur la période au cours de laquelle les réformes des subventions ont été mises en œuvre, à savoir en moyenne cinq ans.

Au cours des cinq dernières années, 19 missions d'assistance technique ont eu lieu dans les pays membres en vue de traiter de la question des réformes des subventions à l'énergie. Environ un tiers de ces missions ont eu lieu en Afrique subsaharienne et un autre tiers dans la région MOAN.

Gupta et al. (2004) estiment qu'en 1999, les subventions implicites dans les pays exportateurs de pétrole correspondaient en moyenne à 3,5 % du PIB.

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