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Chapitre 3. Conséquences macroéconomiques, environnementales et sociales

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
Andreas Bauer, David Coady, Alvar Kangur, Christian Josz, Edgardo Ruggiero, Carlo Sdralevich, Sukhwinder Singh and Mauricio Villafuerte 

En Quoi Les Subventions Brident La Croissance

Les subventions à l'énergie brident la croissance de diverses manières. Les effets des subventions sur la croissance dépassent leur impact négatif sur les soldes budgétaires et la dette publique (Kumar et Woo, 2010). Elles peuvent exercer un effet dissuasif sur l'investissement dans le secteur énergétique, évincer d'autres dépenses publiques susceptibles de générer la croissance, inciter à la contrebande et, à terme, réduire la compétitivité du secteur privé.

Les subventions peuvent avoir un effet dissuasif sur l'investissement dans le secteur énergétique. Les prix peu élevés et subventionnés de l'énergie peuvent se traduire par des bénéfices moindres ou par des pertes pures et simples pour les producteurs. Il devient alors difficile pour les entreprises d'État de se développer et le secteur privé, quant à lui, est peu attiré par les investissements à la fois à court et long termes dans ce secteur (encadré 3.1). Cette situation provoque de graves pénuries d'énergie qui entravent l'activité économique1.

Les subventions peuvent évincer les dépenses publiques génératrices de croissance. Quelques pays dépensent davantage pour subventionner l'énergie que pour la santé publique et l'éducation (graphique 3.1). Une réaffectation de certaines des ressources libérées par la réforme des subventions vers des dépenses publiques plus productives pourrait contribuer à doper la croissance à long terme.

Graphique 3.1Subventions après impôts et dépenses sociales, 2010

(En pourcentage du PIB)

Dans de nombreux pays, les subventions sont nettement plus élevées que les dépenses sociales cruciales.

Sources: AIE, World Energy Outlook 2012; Banque mondiale; Clements, Gupta et Nozaki (2012); estimations des services du FMI; OCDE.

Note: Les dépenses de santé et d'éducation sont celles de 2010 ou de la dernière année pour laquelle elles sont disponibles.

Encadré 3.1Subventions à l'électricité et croissance en Afrique subsaharienne

Les subventions à l'électricité en Afrique subsaharienne sont substantielles et reflètent principalement les coûts élevés de la production. Le coût moyen des prix subventionnés de l'électricité dans un échantillon de 30 pays représente 1,7 % du PIB et dans 12 pays, il dépasse 2 % du PIB. En moyenne, le tarif en vigueur dans les pays de l'Afrique subsaharienne ne représentait que de 70 % du prix permettant de recouvrer les coûts entre 2005 et 2009. Ce sont les coûts élevés plutôt que les faibles prix de détail qui sont à l'origine des importantes subventions. En effet, dans les pays d'Afrique subsaharienne, les tarifs résidentiels sont beaucoup plus élevés que dans les autres régions du monde. Ces coûts élevés sont imputables aux inefficiences opérationnelles, au recours généralisé à la production d'électricité de secours, aux faibles économies d'échelle de la production et à l'intégration régionale limitée. Par conséquent, pour réduire les subventions, il faudrait non seulement relever les tarifs mais aussi améliorer l'efficacité opérationnelle et moderniser les opérations dans le secteur de l'électricité.

Les pertes enregistrées par les fournisseurs d'électricité à cause des prix subventionnés ont gravement entravé leur faculté d'investir dans une nouvelle capacité de production d'électricité et à améliorer la qualité du service. C'est pourquoi, la capacité de production installée par habitant en Afrique subsaharienne (hors Afrique du Sud) correspond à environ un tiers de celle de l'Asie du Sud et à un dixième de celle de l'Amérique latine. De même, la consommation d'électricité par habitant en Afrique subsaharienne (hors Afrique du Sud) n'est que de 10 kW par mois, contre environ 100 kW dans les pays en développement et de 1.000 kW dans les pays à revenu élevé.

Les insuffisances de l'infrastructure électrique et les pénuries plombent la croissance économique et affaiblissent la compétitivité. Il existe une corrélation entre les insuffisances de l'infrastructure électrique et les faibles niveaux de productivité (Escribano, Guasch et Pena, 2008). Ainsi, les gains d'efficacité potentiels de la production et de la distribution d'électricité pourraient réduire les coûts dans le secteur de plus de 1 point de pourcentage du PIB dans au moins 18 pays d'Afrique subsaharienne. Des simulations reposant sur des données de panel dans Calderón (2008) suggèrent que si la quantité et la qualité de l'infrastructure électrique de tous les pays d'Afrique subsaharienne devait s'accroître pour atteindre le niveau d'un pays qui obtient de meilleurs résultats (comme Maurice), les taux de croissance à long terme par habitant seraient supérieurs de 2 points de pourcentage.

Les subventions réduisent aussi la compétitivité du secteur privé à plus long terme. Même si à court terme, une réforme des subventions augmente les prix de l'énergie et les coûts de production, à long terme, les ressources seront réaffectées à des activités plus efficientes qui requièrent moins d'énergie et de capital (encadré 4), ce qui contribuera à doper la croissance de l'emploi. En supprimant les subventions à l'énergie, on contribue à pérenniser la disponibilité de ressources énergétiques non renouvelables à long terme et on favorise davantage la recherche et le développement de nouvelles technologies moins énergivores. La réforme des subventions attirera les investissements privés, notamment dans le secteur énergétique, ce qui sera bénéfique à la croissance à plus long terme.

Enfin, les subventions incitent à la contrebande. Si les prix intérieurs sont nettement inférieurs à ceux des pays voisins, il existe de fortes incitations à la contrebande des produits vers les destinations où les prix sont plus élevés. Le commerce illégal accroît le coût budgétaire pour le pays qui subventionne, tout en limitant la capacité du pays qui reçoit les articles de contrebande à taxer la consommation intérieure d'énergie. La contrebande de carburant est un problème répandu dans de nombreuses régions du monde, notamment en Amérique du Nord, en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, dans certaines régions d'Asie et en Afrique subsaharienne. Ainsi, les Canadiens achètent du carburant peu onéreux aux États-Unis, le carburant algérien entre en contrebande en Tunisie, le pétrole yéménite entre aussi en contrebande à Djibouti, et le carburant nigérian dans nombre de pays d'Afrique de l'Ouest (Heggie et Vickers, 1998)2.

Encadré 3.2Réforme des subventions à l'énergie et compétitivité

Les effets à court terme des prix plus élevés de l'énergie sur la compétitivité dépendent de l'intensité d'énergie des secteurs de biens échangeables et de l'évolution des prix énergétiques dans les pays concurrents. Augmenter les prix de l'énergie en vue de réduire les subventions, ou d'éviter l'apparition de subventions lorsque les cours internationaux augmentent, gonfle les coûts de production. Les effets sur les coûts seront différents pour chaque secteur, selon qu'ils utilisent l'énergie directement (produits pétroliers par exemple) ou indirectement (l'augmentation des coûts des intrants intermédiaires qui utilisent du combustible par exemple) (Gupta, 1983; Dick et al., 1984). Une hausse des prix de l'énergie peut, par exemple, se traduire par une augmentation des prix de l'électricité qui, à leur tour, auront un effet sur les coûts et la production de l'industrie manufacturière (Clements, Jung et Gupta, 2007 par exemple). Les tableaux d'entrées-sorties peuvent souvent être utiles pour visualiser les effets directs et indirects de l'augmentation des prix de l'énergie sur les coûts et la compétitivité et pour quantifier les secteurs qui seront les plus touchés. L'effet de la hausse des prix de l'énergie sur la compétitivité dépend de l'évolution des prix de l'énergie dans les pays qui se concurrencent sur les mêmes marchés. Si par exemple tous les pays répercutent l'augmentation des cours internationaux sur les prix intérieurs, les effets sur les coûts de production seront sans doute similaires dans tous les pays.

Les effets néfastes sur la compétitivité, au niveau agrégé, peuvent être réduits si des politiques macroéconomiques appropriées sont en place. C'est l'ampleur des effets de «second tour» sur les salaires et les prix des autres intrants qui déterminera dans quelle mesure l'augmentation des coûts de l'énergie se traduira par une hausse persistante des prix et aura des effets négatifs sur la compétitivité (Fofana, Chitiga et Mabugu, 2009). Si les prix augmentent par rapport à ceux des partenaires commerciaux, le taux de change réel s'appréciera, ce qui réduira la compétitivité. Ces effets de second tour peuvent être maîtrisés avec des politiques monétaires et budgétaires adéquates qui aident à ancrer les anticipations inflationnistes (FMI, 2012d). La réforme des subventions contribue à favoriser une réaction adéquate de la politique budgétaire en réduisant les déficits budgétaires et en aidant à maîtriser les pressions de la demande sur les prix. Les régimes de change souples atténuent également l'impact de la volatilité des cours internationaux sur la croissance économique (FMI, 2008).

Les ressources libérées par les réformes des subventions peuvent doper la compétitivité à long terme. La réforme des subventions peut contribuer à réduire le déficit budgétaire et les taux d'intérêt, ce qui stimule l'investissement privé (Clements, Jung et Gupta, 2007; Fofana, Chitiga et Mabugu, 2009). Qui plus est, si une partie des ressources libérées est investie dans des dépenses publiques qui favorisent la productivité, les dividendes de la croissance peuvent être élevés (Lofgren, 1995; Breisinger, Engelke et Ecker, 2011). En éliminant les distorsions des signaux donnés par les prix, une réforme des subventions peut contribuer à réaffecter les ressources vers une utilisation optimale et inciter davantage à adopter des technologies permettant d'économiser l'énergie. Tous les secteurs ne pourront bénéficier d'une réforme des subventions à long terme, car ceux qui ne peuvent s'adapter aux prix plus élevés de l'énergie souffriront d'une perte de compétitivité. Néanmoins, dans l'ensemble, les effets sur la compétitivité sont positifs. Les estimations empiriques suggèrent qu'une hausse des investissements dans des technologies plus efficientes et plus économes en énergie pourrait doper la croissance de près de 1 % à long terme (Burniaux et al., 2009; Ellis, 2010; Programme des Nations Unies pour l'environnement, 2008; von Moltke, McKee et Morgan, 2004).

En Quoi Les Subventions Aggravent Les Déséquilibres Macroéconomiques

Si la hausse des cours mondiaux de l'énergie n'est pas complètement répercutée sur les consommateurs nationaux, on dilue les incitations à réduire la consommation énergétique intérieure, ce qui aggrave l'effet négatif sur la balance des paiements des pays importateurs de pétrole. On réduit aussi l'effet positif sur la balance des paiements pour les pays exportateurs de pétrole. Dans ce dernier cas, si les prix intérieurs ne sont pas pleinement ajustés lorsque les cours internationaux augmentent, il peut être plus difficile de gérer la demande lorsque la montée des prix du pétrole pousse les revenus à la hausse dans le secteur pétrolier et fait augmenter la demande intérieure (Gelb et al., 1988). Si l'on permet aux prix intérieurs d'augmenter au même rythme que les prix internationaux, on peut alors modérer la demande intérieure dans les périodes de flambée des prix des matières premières et dégager une marge de manœuvre budgétaire à laquelle on fera appel lorsque les prix baisseront. On peut envisager un certain lissage des augmentations de prix pour alléger les craintes que la grande volatilité des cours internationaux se transmette aux prix intérieurs (voir chapitre 4).

La Surconsommation de Combustibles Fossiles et Ses Conséquences

Les externalités négatives des subventions à l'énergie ne sont pas négligeables. Les subventions peuvent provoquer une surconsommation des produits pétroliers, du charbon et du gaz naturel et réduire les incitations à investir dans l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables. Cette surconsommation, à son tour, aggrave le réchauffement planétaire et la pollution locale. La circulation intense des véhicules, encouragée par les combustibles subventionnés, entraîne aussi des externalités négatives sous la forme d'encombrements, d'une augmentation des accidents et de la détérioration du réseau routier. Les subventions à l'électricité peuvent aussi avoir des effets indirects sur le réchauffement de la planète et la pollution, mais ils dépendront de la composition des sources énergétiques pour la production d'électricité. Les subventions au gazole encouragent une utilisation excessive des pompes d'irrigation, ce qui se traduit par un trop grand nombre de cultures grandes consommatrices d'eau et un épuisement de la nappe phréatique.

L'élimination des subventions énergétiques présenterait des avantages considérables pour l'environnement et la santé. Pour illustrer les conséquences des subventions sur le réchauffement planétaire et la pollution locale, on a estimé les effets de la hausse des prix énergétiques jusqu'à des niveaux qui élimineraient les subventions après impôts des produits pétroliers, du gaz naturel et du charbon (voir appendice B)3. Les résultats donnent à penser que cette réforme réduirait les émissions de CO2 de plus de 5 milliards de tonnes, ce qui correspond à une baisse de 15 % des émissions globales de CO2 liées à l'énergie. L'élimination des subventions donnerait aussi lieu à d'importantes améliorations de la santé en réduisant la pollution locale par les combustibles fossiles sous forme de SO2 et d'autres polluants. En particulier, cette réforme se traduirait par une réduction de 12 millions de tonnes d'émissions de SO2 et de 16 % des autres polluants locaux.

La surconsommation de produits énergétiques due aux subventions peut aussi avoir des effets sur la demande et les prix de l'énergie au niveau mondial. La suppression multilatérale des subventions avant impôts des carburants dans les pays non membres de l'OCDE, dans le cadre d'une élimination progressive, réduirait les prix mondiaux du pétrole brut, du gaz naturel et du charbon de 8 %, 13 % et 1 %, respectivement, d'ici à 2050 par rapport à un scénario de référence sans changement (OCDE, 2009; AIE, 2011c). La réduction serait nettement plus importante si les prix étaient portés à des niveaux éliminant les subventions sur une base après impôts. Ces effets secondaires tendent à indiquer qu'une réforme des subventions bénéficierait aussi aux pays qui n'offrent pas de subventions et que les ressources naturelles rares seraient plus largement disponibles.

Conséquences Sur Le Plan de L'Èquité

Les subventions à l'énergie sont très inéquitables car elles profitent principalement aux catégories à revenu supérieur. Elles profitent aux ménages à la fois par le biais d'une baisse des prix de l'énergie utilisée pour la cuisine, le chauffage, l'éclairage et le transport personnel, et par le biais d'une baisse des prix des autres biens et services qui utilisent l'énergie comme intrant. En moyenne, la tranche de 20 % des ménages les plus riches des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire bénéficie six fois plus des subventions à l'ensemble des produits pétroliers (43 %) que la tranche de 20 % des ménages les plus pauvres (7 %) (graphique 3.2).

Graphique 3.2Répartition des subventions aux produits pétroliers par groupes de revenu

(En pourcentage du total des subventions à un produit)

La répartition des subventions varie selon les produits, celle de l'essence étant la plus régressive et celle du pétrole lampant la plus progressive.

Source: Arze del Granado et al., 2012.

Note: GPL = gaz de pétrole liquéfié.

L'effet redistributif des subventions varie nettement d'un produit à l'autre. Il est plus régressif pour l'essence (c'est-à-dire que les avantages des subventions augmentent avec le revenu), et progressif pour le pétrole lampant. On constate également que les subventions au gaz naturel et à l'électricité sont mal ciblées, la tranche de 20 % des ménages les plus pauvres recevant 10 % des subventions au gaz naturel et 9 % des subventions à l'électricité (AIE, 2011a). Si les subventions profitent principalement aux catégories à revenu supérieur, une hausse marquée des prix énergétiques peut néanmoins avoir un impact significatif sur les budgets des ménages pauvres, à la fois directement par l'élimination des subventions et indirectement par la réduction du revenu réel du fait des prix à la consommation plus élevés. Ainsi, une augmentation de 0,25 dollar le litre du prix du combustible peut réduire la consommation réelle de la tranche de 20 % des ménages les plus pauvres d'environ 5,5 % (Arze del Granado, Coady et Gillingham, 2012).

D'où la nécessité de mesures d'atténuation pour assurer que la réforme des subventions aux combustibles n'accroît pas la pauvreté (Sterner, 2012). Dans le cas de l'électricité, la capacité à différencier les niveaux de tarifs selon les niveaux de consommation (avec par exemple, un tarif social) peut aider à protéger les groupes à faible revenu pendant la réforme des subventions à l'électricité. Il demeure que ces subventions ne touchent pas les ménages pauvres qui n'ont pas accès à l'électricité, ce qui limite leur caractère progressif. Seuls 30 % des ménages sont connectés au réseau en Afrique subsaharienne par exemple (International Finance Corporation, 2012).

Les subventions à l'énergie détournent les ressources publiques des dépenses qui contribuent davantage au recul de la pauvreté. Dans nombre de pays qui offrent des subventions, on pourrait améliorer l'équité en réaffectant les dépenses vers des programmes mieux ciblés sur la santé, l'éducation et la protection sociale. À plus long terme, l'élimination des subventions, accompagnée d'un filet de sécurité sociale bien conçu et d'une augmentation des dépenses de lutte contre la pauvreté, pourrait nettement améliorer le bien-être des groupes à faible revenu. Dans les pays exportateurs de pétrole, les subventions sont souvent utilisées comme un outil de partage de la richesse pétrolière avec les habitants; cependant, compte tenu des inefficiences que créent les subventions dans l'affectation des ressources et de la part élevée des avantages qui reviennent aux groupes à revenu supérieur, et, dans quelques pays, aux expatriés, les subventions à l'énergie sont un instrument de politique beaucoup moins efficace pour distribuer la richesse que les autres programmes de dépenses publiques.

Les ménages et les entreprises dépensent des sommes considérables pour remédier aux pénuries d'électricité, notamment en achetant des groupes électrogènes. Ainsi, la capacité de production privée des groupes électrogènes des ménages et des entreprises en République du Congo est presque le double de la capacité publique. On estime que le coût de leur propre production par les entreprises se situe entre 0,3 et 0,7 dollar le kilowatt-heure—environ trois à quatre fois le prix de l'électricité du réseau public (Foster et Steinbuks, 2008). Ces coûts sont encore plus élevés pour les ménages, car ils utilisent des groupes électrogènes plus petits.

En 2011, selon les estimations, plus de 80 % de l’essence consommée au Bénin provenait du Nigéria en contrebande (FMI, 2012e).

L’impact de l’élimination des subventions à l’électricité n’est pas évalué par manque de données.

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