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Chapitre 2. Définition et mesure des subventions à l'énergie

Author(s):
Benedict Clements, David Coady, Stefania Fabrizio, Sanjeev Gupta, Trevor Alleyne, and Carlo Sdralevich
Published Date:
February 2014
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Author(s)
David Coady, Stefania Fabrizio, Mumtaz Hussain, Baoping Shang and Younes Zouhar 

Définition et Mesure

Les subventions à l'énergie incluent les subventions à la consommation et à la production. La consommation est subventionnée lorsque le prix payé par les consommateurs, y compris les entreprises (consommation intermédiaire) et les ménages (consommation finale) est inférieur aux coûts d'approvisionnement des produits, y compris les coûts de transport et de distribution. La production est subventionnée lorsque les prix sont supérieurs à ce niveau1. Lorsque des produits énergétiques sont échangés au niveau international, comme par exemple les produits pétroliers, le coût d'approvisionnement repose sur le prix international2. Pour un importateur net de produits pétroliers, le coût d'approvisionnement est égal au coût global d'importation, tandis que pour un exportateur net, le coût d'approvisionnement représente le manque à gagner faute d'exportation (soit le coût d'opportunité).

Lorsque le produit est essentiellement non échangé (comme l'électricité dans la plupart des pays), le coût d'approvisionnement pertinent est le prix de recouvrement des coûts pour le producteur intérieur, qui comprend un rendement normal sur le capital et les coûts de distribution. On appelle souvent ce mode de mesure des subventions à la consommation la «méthode du différentiel de prix» (Koplow, 2009). Cette méthode est largement utilisée dans les analyses réalisées par les autres organismes internationaux. La plupart des pays ont à la fois des subventions à la production et à la consommation, bien que dans la pratique il puisse être difficile de les distinguer. La démarche du différentiel de prix est intéressante parce qu'elle inclut aussi les subventions à la consommation qui sont implicites, telles que celles qui sont fournies par les pays exportateurs de pétrole qui offrent des produits pétroliers à leur population à des prix inférieurs à ceux qui sont en vigueur sur les marchés internationaux.

Les subventions à la consommation incluent deux composantes: une subvention avant impôts (si le prix payé par les entreprises et les ménages est inférieur aux coûts de l'approvisionnement et de la distribution) et une subvention fiscale (si les impôts sont inférieurs à leur niveau d'efficacité). L'encadré 2.1 décrit le calcul de ces deux composantes. La plupart des économies imposent une taxe sur la consommation afin de mobiliser des recettes pour financer les dépenses publiques. Une taxation efficace exige que la totalité de la consommation, y compris celle des produits énergétiques, soit soumise à cette taxation. L'efficacité de la taxation de l'énergie requiert aussi des taxes correctrices afin de tenir compte des externalités environnementales négatives et autres externalités imputables à l'utilisation de l'énergie (telles que le réchauffement de la planète et la pollution locale)3. L'analyse qui suit met l'accent à la fois sur les subventions «avant impôts» et «après impôts», les secondes prévoyant une marge pour une taxe efficace.

Encadré 2.1Subventions à la consommation après et avant impôts

On entend par subventions à la consommation la différence entre le coût d'approvisionnement d'un produit énergétique, y compris les coûts de transport et de distribution, et le prix payé par les consommateurs de l'énergie (à la fois les ménages pour la consommation finale et les entreprises pour la consommation intermédiaire). Les subventions à la consommation recouvrent deux concepts: les subventions avant et après impôts.

Pour le calcul des subventions avant impôts des biens échangés internationalement (tels que les produits pétroliers raffinés examinés dans le présent ouvrage), le coût d'approvisionnement est le prix international y compris les coûts de transport et de distribution1 (Pw) de sorte que:

Subvention avant impôts = Pw–Pc,

où Pc est le prix payé par les consommateurs. Lorsque le bien ou le service n'est pas échangé internationalement, comme c'est le cas de l'électricité dans la plupart des pays, le coût d'approvisionnement est alors le prix de recouvrement des coûts (les coûts de production, de transport et de distribution de l'électricité par exemple). On calcule alors la subvention avant impôts comme on l'a fait plus haut, mais Pw est le prix de recouvrement des coûts. Les subventions avant impôts n'existent que dans les pays où le prix payé par les consommateurs est inférieur au coût d'approvisionnement (Pc < Pw).

Le calcul des subventions après impôt comprend un ajustement pour tenir compte d'une taxation efficace (t* > 0) reflétant à la fois les besoins de recettes et une correction des externalités négatives de la consommation:

Subvention après impôts = (Pw + t*)–Pc,

où Pw et Pc sont définis de la même manière. Par conséquent, lorsqu'il existe une subvention avant impôts, la subvention après impôts est égale à la taxe efficiente plus la subvention avant impôts. Lorsqu'il n'y a pas de subvention avant impôts, la subvention après impôts est égale à la différence entre la taxation efficiente et la taxation réelle.

1 Lorsque le produit pétrolier raffiné est importé, le coût d'approvisionnement est le cours international f.à.b., plus le coût du transport du produit à la frontière du pays, plus le coût de la distribution interne. Lorsque le produit est exporté, le coût d'approvisionnement est défini comme les recettes auxquelles on renonce en n'exportant pas le produit, à savoir le prix international f.à.b., moins le coût du transport du produit à l'étranger (puisque ce coût est économisé lorsque le produit est consommé localement plutôt qu'exporté), plus le coût de la distribution intérieure.

Bien que les subventions énergétiques ne figurent pas toujours au budget, elles doivent à un moment donné être payées. Que les subventions soient ou non reflétées dans le budget dépendra de l'entité qui en est responsable et de la manière dont elles sont financées. Par exemple, le coût des subventions à la consommation avant impôts peut incomber aux entreprises publiques qui vendent de l'électricité ou des produits pétroliers à un prix inférieur aux coûts d'approvisionnement. Si le gouvernement finance en totalité ces pertes moyennant un transfert, la subvention à la consommation figurera dans le budget au poste des dépenses et sera financée par une hausse des impôts, de la dette ou de l'inflation si la dette est monétisée. Dans de nombreux cas, toutefois, la subvention peut être financée par l'entreprise d'État et sera reflétée dans ses pertes d'exploitation ou dans une baisse de ses bénéfices, par une baisse des impôts versés à l'État, l'accumulation d'arriérés de paiements envers ses fournisseurs ou une combinaison des trois.

En revanche, le coût des subventions à la consommation peut être compensé par un accès subventionné aux intrants énergétiques, dont le coût incomberait à nouveau à l'État. Dans la pratique, la manière dont les subventions sont financées et comptabilisées dans le budget est différente d'un pays à l'autre et est susceptible d'être modifiée. Par exemple, alors qu'en Indonésie, en Jordanie et en Malaisie les subventions sont comptabilisées en totalité dans le budget, au Soudan et au Yémen elles ne le sont que partiellement, tandis qu'en Angola, elles sont hors budget. En Inde, les subventions énergétiques n'ont pas toujours été comptabilisées au budget de la même manière (encadré 2.2). Quoi qu'il en soit, d'une façon ou d'une autre, quelqu'un doit payer le coût des subventions.

Subventions avant impôts

Les subventions aux produits pétroliers sont calculées pour 176 pays à l'aide de la méthode du différentiel de prix qui s'appuie sur les données établies par les services du FMI, l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) pour 2000–11. Les subventions à la consommation sont estimées pour l'essence, le gazole et le pétrole lampant. Les subventions à la production sont incluses pour 12 pays de l'OCDE. Voir l'appendice A pour de plus amples détails.

Les subventions au gaz naturel et au charbon sont estimées pour 56 pays et reposent largement sur la méthode du différentiel de prix. Ces données sont tirées pour la plupart de l'AIE pour 2007–11. Les subventions à la production sont aussi incluses pour le charbon pour 16 pays de l'OCDE.

On utilise plusieurs méthodes différentes pour estimer les subventions à l'électricité dans 77 pays. Pour certains pays d'Afrique et du Moyen-Orient et certains pays émergents d'Europe, les estimations des subventions combinées à la production et à la consommation sont établies à partir de différents rapports de la Banque mondiale et du FMI. Pour ces pays, les estimations des subventions sont basées sur les prix intérieurs moyens et sur les prix de recouvrement des coûts qui couvrent les coûts de production et d'investissement de même que les pertes de distribution ainsi que le non-paiement des notes d'électricité. Pour d'autres pays, les subventions aux prix à la consommation sont tirées de l'AIE et sont calculées sur la base de la démarche du différentiel de prix.

Encadré 2.2Financement des subventions aux combustibles en Inde

Les prix intérieurs des combustibles en Inde n'ont pas suivi la hausse des coûts internationaux des combustibles, ce qui a donné lieu à des subventions aux prix à la consommation. Sous l'effet des augmentations brutales des prix des combustibles à l'importation en 2007 et en 2008, les subventions ont atteint un pic de plus de 2 % du PIB au cours de l'exercice 2008/09. Alors que les cours internationaux se sont effondrés au cours de la seconde moitié de 2008, les subventions ont elles aussi chuté nettement à un peu moins de 0,9 % du PIB au cours de l'exercice 2009/10. Toutefois, avec la remontée des cours internationaux au cours des trois dernières années, les subventions ont à nouveau commencé à grimper et ont atteint près de 2 % du PIB au cours de l'exercice 2011/12.

Les subventions aux combustibles ont été financées par divers moyens, y compris par des sources hors budget. Les subventions sont supportées en premier lieu par les sociétés de commercialisation de pétrole qui sont principalement publiques et vendent des produits combustibles aux consommateurs à des prix subventionnés. Les pertes encourues par ces sociétés ont été financées par divers moyens. Au cours de l'exercice 2007/08, un peu moins de la moitié du financement a été comptabilisée au budget, et l'autre moitié hors budget. Les transferts inscrits au budget ont principalement pris la forme «d'obligations pétrolières» de l'État émises aux sociétés de commercialisation pétrolière, alors que les transferts budgétaires directs à ces sociétés étaient négligeables. Le financement hors budget a été partagé entre des transferts des entreprises publiques qui travaillent dans la production en amont du pétrole brut et l'autofinancement des sociétés de commercialisation du pétrole. De fait, ces sociétés ont utilisé une partie des bénéfices de la vente d'autres produits combustibles non réglementés pour compenser ces pertes de subventions. Au cours de l'exercice 2011/12, tous les financements comptabilisés au budget ont pris la forme de transferts budgétaires directs aux sociétés de commercialisation pétrolière, ce qui représentait environ les trois cinquièmes des subventions, le reste étant financé par des transferts en amont.

Subventions après impôts

Le coût d'approvisionnement a aussi été ajusté en prenant en compte les taxes correctrices et les recettes pour estimer les subventions après impôts. On a procédé à des estimations approximatives des taxes correctrices sur la base d'autres études pour tenir compte des effets de la consommation d'énergie sur le réchauffement de la planète, sur la santé publique à cause des effets négatifs de la pollution locale, sur l'encombrement des routes et les accidents et sur la détérioration du réseau routier. Les estimations des dégâts causés par le réchauffement de la planète à cause des émissions de CO2 sont très variables (voir l'appendice A). Nos estimations supposent que les dommages imputables au réchauffement de la planète représentent 36 dollars par tonne d'émissions de CO2, selon une étude approfondie et largement diffusée de l’United States Interagency Working Group on Social Cost of Carbon (2013). S'agissant de la consommation finale, les estimations de subvention après impôts supposent aussi que les produits énergétiques sont soumis au taux standard de la taxe sur la consommation de l'économie (une taxe ad valorem) qui s'ajoute à la taxe correctrice. Les estimations reposent sur les taux de TVA de 150 pays en 2011. Pour les pays qui n'ont pas de TVA, on retient le taux moyen de TVA des pays de la région dont le niveau de revenu est similaire.

Réserves

Ces chiffres sous-estiment probablement les subventions énergétiques et ils doivent donc être interprétés avec prudence. Premièrement, les données sur les subventions à la production ne sont pas disponibles pour tous les pays et tous les produits4. Deuxièmement, les subventions à la consommation pour le gaz de pétrole liquéfié (GPL) ne sont pas incluses par manque de données. Troisièmement, les estimations des subventions des combustibles reposent sur un instantané des prix payés par les entreprises et les ménages à un moment donné (fin de l'année) ou sur une moyenne des prix de la fin du trimestre lorsque ces données sont disponibles. Quatrièmement, pour l'électricité, le gaz naturel et le charbon, il est impossible de faire des comparaisons complètes entre les pays puisque les données proviennent de sources différentes et reposent sur des méthodes différentes. Cinquièmement, elles sont basées sur l'hypothèse d'une marge de transport et de distribution similaire dans tous les pays. Sixièmement, compte tenu de ces facteurs, nos estimations de ces subventions peuvent être différentes de celles que l'on trouve dans les documents budgétaires d'un pays (y compris celles qui sont communiquées dans les études de cas). Septièmement, les estimations des taxes correctrices sont faites sur la base d'études qui ne portent que sur quelques pays et sur une hypothèse commune quant à la manière dont elles varieraient selon les revenus des pays. Ces lacunes sont toutefois compensées par l'intérêt de disposer d'une image globale de l'ampleur des subventions énergétiques portant sur un nombre maximum de produits dans le plus grand nombre possible de pays.

Subventions Avant Impôts

Ampleur des subventions à l'énergie

Les subventions globales à l'énergie sur les prix avant impôts sont élevées. Les estimations des subventions incluent à la fois celles qui sont explicitement comptabilisées dans le budget et celles qui sont implicites et hors budget. L'évolution des subventions à l'énergie suit de près celle des cours internationaux de l'énergie (graphique 2.1). Bien qu'avec l'effondrement des prix internationaux de l'énergie, les subventions aient baissé, elles ont commencé à grimper depuis 2009. En 2011, les subventions globales sur les prix avant impôts ont atteint 492 milliards de dollars (0,7 % du PIB mondial, soit plus de 2 % du total des recettes publiques). Les subventions du pétrole et de l'électricité ont représenté environ 45 % et 30 % du total respectivement, le reste bénéficiant principalement au gaz naturel. Les subventions du charbon sont relativement peu élevées, à 6,5 milliards de dollars.

Graphique 2.1Subventions énergétiques avant impôts, 2007–2011

(en milliards de dollars)

Les subventions à l'énergie ont monté en flèche depuis la crise de 2008-09 et suivent de près les variations des prix internationaux.

Sources: Agence internationale de l'énergie (AIE), World Energy Outlook 2012; Banque mondiale; Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ); estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de l'économie mondiale; OCDE.

Note: Les données reposent sur l'année la plus récente disponible. Le total des subventions en pourcentage du PIB et des recettes est calculé en divisant le total des subventions identifiées par le PIB mondial et les recettes, respectivement.

Dimension géographique des subventions avant impôts

Les subventions avant impôts sont concentrées dans les pays en développement et les pays émergents. Les pays exportateurs de pétrole, qui sont pour la plupart des pays en développement ou émergents, sont ceux où les subventions ont tendance à être les plus élevées. Cette conclusion est valable lorsqu'on mesure les subventions non seulement en termes absolus, mais aussi en part du PIB et par habitant.

La région Moyen-Orient et Afrique du Nord représente environ 48 % de l'ensemble des subventions à l'énergie (graphique 2.2, tableau A.2 de l'appendice A). Les subventions à l'énergie totalisent plus de 8,5 % du PIB régional, soit 22 % du total des recettes publiques, la moitié reflétant les subventions aux produits pétroliers. La moyenne régionale masque des variations importantes entre les pays. Sur les 20 pays de la région, 12 ont des subventions à l'énergie représentant 5 % du PIB ou plus. Les subventions sont élevées dans cette région à la fois pour les exportateurs et les importateurs de pétrole (graphique 2.3).

Graphique 2.2Subventions énergétiques avant impôts par région, 2011

Les subventions à l'énergie sont concentrées essentiellement au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, en Europe centrale et orientale et dans les pays émergents et en développement d'Asie.

Sources: AIE, World Energy Outlook 2012; Banque mondiale; Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit; estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de l'économie mondiale; OCDE.

Note: Les données pour l'électricité reposent sur l'année la plus récente disponible. Le total des subventions en pourcentage du PIB et des recettes est calculé comme le total des subventions identifiées divisé parle PIB régional et les recettes, respectivement. ALC= Amérique latine et Caraïbes, AfSS = Afrique subsaharienne, PEDA = Pays émergents et en développement d'Asie, ECO-CEI = Europe centrale et orientale et Communauté des États indépendants, MOAN = Moyen-Orient et Afrique du Nord.

Graphique 2.3Subventions pétrolières avant impôts dans les pays importateurs et exportateurs de pétrole, 2011

(en pourcentage du PIB)

Les subventions aux produits pétroliers sont systématiquement plus élevées dans les pays exportateurs de pétrole.

Sources: AIE, World Energy Outlook 2012; Banque mondiale; estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de l'économie mondiale; GIZ; OCDE.

Note: Les subventions en pourcentage du PIB sont calculées en divisant les subventions identifiées par le PIB régional. Le nombre de pays de chaque catégorie est indiqué entre parenthèses.

Les pays émergents et en développement d'Asie sont à l'origine de plus de 20 % des subventions à l'énergie au niveau mondial. Elles représentent près de 1 % du PIB régional, soit 4 % du total des recettes publiques, les produits pétroliers et l'électricité absorbant près de 90 % des subventions. Les subventions à l'énergie dépassent 3 % du PIB dans quatre pays (Bangladesh, Brunei, Indonésie et Pakistan).

Les pays d’Europe centrale et orientale et de la Communauté des États indépendants sont à l'origine d'environ 15 % des subventions à l'énergie au niveau mondial, notamment de la part la plus importante (près de 35 %) des subventions au gaz naturel. Les subventions à l'énergie représentent plus de 1,5 % du PIB régional, soit 4,5 % du total des recettes publiques, le gaz naturel et l'électricité représentant près de 95 %. Elles dépassent 5 % du PIB dans quatre pays (Ouzbékistan, République kirghize, Turkménistan et Ukraine).

Les pays d’Amérique latine et des Caraïbes représentent environ 7,5 % des subventions à l'énergie au niveau mondial (environ 0,5 % du PIB régional, soit 2 % du total des recettes publiques), les subventions au pétrole en absorbant pratiquement 65 %. Les subventions à l'énergie dépassent 5 % du PIB dans deux pays (Équateur et Venezuela).

L'Afrique subsaharienne compte pour environ 4 % des subventions à l'énergie au niveau mondial. Les subventions à l'énergie se montent à 1,5 % du PIB régional, soit 5,5 % du total des recettes publiques, les subventions à l'électricité en absorbant environ 70 %. Le total des subventions dépasse 4 % du PIB dans trois pays (Mozambique, Zambie et Zimbabwe).

Les seuls pays avancés où les subventions à l'énergie occupent une part non négligeable du PIB sont la Belgique, à 0,5 % du PIB (subventions pétrolières à la production), et la province chinoise de Taïwan, à 0,3 % du PIB (électricité).

Pour résumer, les subventions avant impôts sont généralisées et se traduisent par des coûts budgétaires importants dans la plupart des régions en développement et émergentes. Elles sont les plus courantes au Moyen-Orient et en Afrique du Nord, notamment dans les pays exportateurs de pétrole. Comme on peut s'attendre à ce que la consommation d'énergie augmente à mesure que le revenu progresse, l'ampleur des subventions pourrait s'accroître dans les régions où elles ne représentent aujourd'hui qu'une petite part du montant global, en Afrique subsaharienne par exemple.

Subventions Après Impôts

Par définition, les subventions énergétiques après impôts sont beaucoup plus importantes que les subventions avant impôts, et en 2011 elles représentaient 2.000 milliards de dollars—environ 2,9 % du PIB mondial, soit 8,5 % du total des recettes publiques5. Si on inclut les taxes, pratiquement toutes les économies du monde, y compris 34 économies avancées, offrent une forme ou une autre de subvention à l'énergie. Pour quelques produits tels que le charbon, les subventions après impôts sont élevées car les prix sont bien inférieurs au niveau requis pour remédier aux externalités négatives que sont les effets sur l'environnement et la santé. Le fait que les produits énergétiques soient beaucoup moins taxés que les autres produits explique également le niveau élevé des subventions après impôts. Dans la région Moyen-Orient et Afrique du Nord par exemple, appliquer le même taux de TVA ou la même taxe sur les ventes aux produits énergétiques qu'aux biens et aux services permettrait de dégager l'équivalent de 0,75 % du PIB. Les subventions avant impôts représentent environ un quart du total global et les subventions après impôts environ les trois quarts (graphique 2.4). Les économies avancées sont à l'origine de 40 % du total global. Les trois pays dont les subventions sont les plus élevées dans le monde, en termes absolus, sont les États-Unis (410 milliards de dollars), la Chine (353 milliards de dollars) et la Russie (136 milliards de dollars).

Graphique 2.4Ajustement des subventions à l'énergie au titre des taxes et externalités, 2011

Les subventions à l'énergie augmentent nettement lorsque l'on tient compte des externalités et des considérations fiscales.

Sources: AIE, World Energy Outlook 2012; Banque mondiale; GIZ; estimations des services du FMI; FMI, Perspectives de l'économie mondiale; OCDE.

Note: La TVA se rapporte à la subvention fiscale offerte lorsque la taxe sur les produits énergétiques est inférieure au taux standard de TVA de l'économie (voir appendice A). Les estimations pour l'électricité sont celles de l'année la plus récente disponible. Les subventions en pourcentage du PIB et des recettes sont calculées en divisant les subventions identifiées par le PIB mondial ou régional et les recettes, respectivement.

Le calcul des subventions à la production devrait inclure toutes les subventions reçues sur les intrants.

Pour certains exportateurs de produits pétroliers disposant de raffineries qui traitent du pétrole brut produit localement, les coûts effectifs de production des produits pétroliers peuvent être inférieurs aux coûts d'approvisionnement si les raffineries ont accès à du pétrole brut subventionné.

On appelle souvent ces taxes des taxes «pigouviennes» ou «taxes correctrices». Dans le présent document, seules de larges estimations de ces subventions fiscales seront communiquées. Le Département des finances publiques du FMI va publier une étude qui donnera des estimations plus fines spécifiques aux pays.

Dans la pratique, il peut être particulièrement difficile d'identifier les subventions à la production, car elles prennent souvent la forme d'un traitement fiscal différencié et d'exonérations fiscales pour des secteurs spécifiques.

On calcule la subvention après impôts en multipliant la subvention par unité par la quantité d'énergie consommée en 2011. Les recettes obtenues en supprimant les subventions seraient inférieures à ce montant du fait de la diminution de l'énergie consommée.

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