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Capítulo 5: La posición fiscal: Perspectivas y opciones de ajuste

Author(s):
Marco Pinon, Alejandro Lopez Mejia, M. (Mario) Garza, and Fernando Delgado
Published Date:
December 2012
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Apoyándose en una posición fiscal relativamente sólida lograda tras un período de consolidación, la región de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (CAPRD) hizo frente a la crisis mundial de 2008–09 flexibilizando la política fiscal, principalmente a través de aumentos discrecionales del gasto y adaptándose a las contracciones cíclicas de los ingresos públicos. Tras esa respuesta, la región se vio en la necesidad de reconstruir el espacio de política fiscal utilizado durante la crisis, a fin de estar preparada para responder a shocks futuros y asegurar la sostenibilidad de la deuda pública. Las perspectivas a mediados de 2011 indicaban que la región disponía de un considerable margen para delinear una estrategia de consolidación fiscal, dado que el ingreso tributario era bajo en comparación con los niveles internacionales y la composición del gasto era más débil que en países comparables.

En este capítulo se identifican metas de consolidación fiscal y se analizan las opciones para alcanzarlas. En la segunda sección se evalúa la orientación de la política fiscal después de la crisis mundial de 2008–09 y se considera la necesidad de una consolidación fiscal. En la tercera sección se analiza el gasto público y se examinan alternativas para mejorar su composición. En la cuarta sección se evalúan opciones para fortalecer el ingreso tributario. En la quinta sección se abordan las prioridades de política económica para la región, a partir del análisis de ejemplos de otros países comparables.

Orientación de la Política Fiscal en la Región de CAPRD

Impulso fiscal en 2008–11

Después de un período de consolidación fiscal sostenida, en 2008–09 los déficits fiscales aumentaron en promedio 3½ puntos porcentuales del PIB, debido a que la desaceleración mundial redujo el ingreso tributario y los gobiernos de la región incrementaron los gastos para respaldar la demanda interna (véanse el gráfico 5.1 y el capítulo 2). Este gasto generó un estímulo fiscal global importante, medido por el deterioro del saldo primario global. Dado que el estímulo no se revirtió totalmente en 2010–11, el coeficiente deuda pública/PIB aumentó significativamente en un promedio de 6 puntos porcentuales durante ese período. En algunos países (El Salvador, Honduras y Nicaragua), el coeficiente de endeudamiento subió entre 8 puntos porcentuales y 12 puntos porcentuales.

Gráfico 5.1CAPRD: Evolución de la orientación fiscal y perspectivas para después de mediados de 2011

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana; CRI: Costa Rica; DOM: República Dominicana; GTM: Guatemala; HND: Honduras; NIC: Nicaragua; PAN: Panamá; SLV: El Salvador.

aPromedio simple para Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y la República Dominicana.

bNo incluye el alivio de la deuda que se prevé recibir de los acreedores que no pertenecen al Club de París.

Al mejorar las condiciones económicas en 2010–11, los países lograron contener sus déficits fiscales globales fortaleciendo la recaudación y controlando el gasto. Con esa estrategia, en la mayoría de los países, salvo Costa Rica y Panamá, se fue retirando el impulso fiscal1. Además, aunque el componente cíclico del ingreso tributario se recuperó ligeramente en 2010–11, no se esperaba que llegara a los altos niveles registrados en 2007–08, período en el cual el producto superó su nivel potencial. Por esa razón, en 2011 la posición fiscal global de las economías de la región se mantenía más débil que antes de la crisis mundial, y fue necesario un mayor esfuerzo para recuperar el espacio de política fiscal. Otros países de bajo ingreso y de Latinoamérica enfrentaron dificultades fiscales similares (véanse FMI, 2011c, recuadros 2.2 y 2.3; y FMI, 2011b).

Perspectivas de mediados de 2011 sobre la dinámica de la deuda

Escenarios alternativos de política económica y la vulnerabilidad fiscal a shocks adversos pusieron de relieve la necesidad de realizar un mayor ajuste que el realizado en 2010–11 para mitigar el riesgo de deterioro de los niveles de deuda pública. A continuación se detallan las repercusiones de las diversas políticas fiscales y las perspectivas sobre la dinámica de la deuda a mediano plazo:

  • Escenario sin cambio de políticas. Sin un programa de políticas que vaya más allá de las mejoras introducidas en 2010–11, el saldo primario global de algunos países mejoraría levemente respecto del nivel proyectado para 2011, como consecuencia de la recuperación cíclica del ingreso tributario (al cerrarse las brechas de producto) y la eliminación gradual de algunos gastos no recurrentes (por ejemplo, reconstrucción y subsidios temporales) (cuadro 5.1). Un escenario sin cambios en las políticas fiscales ubicaría los coeficientes de endeudamiento público en una trayectoria ascendente, con un aumento promedio de 5 puntos porcentuales para 2016, excepto en El Salvador, Panamá y la República Dominicana (gráfico 5.1 y cuadro 5.2).

  • Escenario base. Las proyecciones del escenario base del FMI elaboradas a mediados de 2011 contemplaban nuevas medidas de política en la región, que ampliarían el esfuerzo fiscal aplicado en 2010–11. Sin embargo, solo Panamá y la República Dominicana podrían lograr una reducción significativa de sus coeficientes de endeudamiento público a mediano plazo (gráfico 5.2 y cuadro 5.2). En el resto de la región, la reducción proyectada del endeudamiento sería moderada; por lo tanto, en 2016, los niveles de endeudamiento público se mantendrían por encima de los niveles previos a la crisis, o bien sería necesario realizar un esfuerzo adicional para estabilizar la trayectoria de la deuda pública.

  • Riesgos. El análisis estocástico de sostenibilidad de la deuda sugirió que las trayectorias de los escenarios base de la deuda presentaban importantes riesgos. Si se materializaran shocks de crecimiento y de tasas de interés similares a los registrados en el pasado, la trayectoria de la deuda pública en la región se desviaría significativamente de las proyecciones de los escenarios base (recuadro 5.1).

Gráfico 5.2CAPRD: Análisis estocástico de sostenibilidad de la deuda

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: El análisis incorpora una reacción fiscal estimada ante shocks de crecimiento, tasas de interés y el tipo de cambio. CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

aNo incluye la deuda de las empresas de telefonía y electricidad.

Cuadro 5.1CAPRD: Saldo fiscal primario en escenarios alternativos de política económica (porcentaje del PIB)
ProyecciónEsfuerzo de

ajustea
201020112012201320142015201620172018201920202021
Costa Rica
Sin cambio de políticas‒3,1‒2,9‒3,6‒3,7‒3,8‒3,8‒3,8‒3,8‒3,8‒3,8‒3,8‒3,8n.a.
Estabilidad de la deuda‒3,1‒2,9‒0,8‒0,7‒0,4‒0,2‒0,1‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,23,6
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒3,1‒2,90,70,70,70,70,70,70,70,70,70,74,5
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒3,1‒2,91,41,41,41,41,41,41,41,41,41,45,1
Políticas del escenario base‒3,1‒2,9‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,3‒1,32,5
El Salvador
Sin cambio de políticas‒1,9‒0,9‒0,8‒0,7‒0,6‒0,6‒0,6‒0,6‒0,6‒0,6‒0,6‒0,6n.a.
Estabilidad de la deuda‒1,9‒0,9‒1,1‒0,5‒0,9‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,50,1
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒1,9‒0,91,91,91,91,91,91,91,91,91,91,92,6
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒1,9‒0,91,31,31,31,31,31,31,31,31,31,31,9
Políticas del escenario base‒1,9‒0,9‒0,30,30,61,11,21,21,21,21,21,21,9
Guatemala
Sin cambio de políticas‒1,8‒1,3‒0,9‒0,8‒0,6‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5n.a.
Estabilidad de la deuda‒1,8‒1,40,10,10,00,00,30,40,40,40,40,30,7
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒1,8‒1,30,90,90,90,90,90,90,90,90,90,91,4
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒1,8‒1,31,41,41,41,41,41,41,41,41,41,41,9
Políticas del escenario base‒1,8‒1,3‒0,7‒0,6‒0,4‒0,3‒0,3‒0,3‒0,3‒0,3‒0,3‒0,30,2
Honduras
Sin cambio de políticas‒2,6‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7‒1,7n.a.
Estabilidad de la deuda‒2,6‒1,70,00,4‒0,1‒0,5‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,90,9
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒2,6‒1,72,02,02,02,02,02,02,02,02,02,03,8
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒2,6‒1,72,42,42,42,42,42,42,42,42,42,44,2
Políticas del escenario base‒2,6‒1,7‒0,6‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,5‒0,6‒0,6‒0,7‒0,71,3
Nicaragua
Sin cambio de políticas‒3,5‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6‒3,6n.a.
Estabilidad de la deuda‒3,5‒3,6‒3,0‒2,6‒2,9‒3,3‒2,9‒3,0‒3,2‒3,4‒3,4‒3,50,7
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒3,5‒3,6‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,9‒0,92,7
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒3,5‒3,62,22,22,22,22,22,22,22,22,22,25,8
Políticas del escenario base‒3,5‒3,6‒2,5‒1,8‒1,9‒1,5‒1,3‒1,2‒1,4‒1,4‒1,6‒1,62,3
Panamáb
Sin cambio de políticas‒0,9‒2,8‒1,5‒1,50,71,62,82,82,82,82,82,8n.a.
Estabilidad de la deuda‒0,9‒2,8‒1,3‒0,8‒0,91,33,53,43,43,43,43,40,7
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒0,9‒2,8‒1,9‒1,90,31,22,42,42,42,42,42,4‒0,4
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒0,9‒2,8‒0,6‒0,71,62,43,63,63,63,63,63,60,8
Políticas del escenario base‒0,9‒2,8‒1,6‒1,31,34,16,26,26,26,26,26,23,4
República Dominicana
Sin cambio de políticas‒0,41,11,11,11,11,11,11,11,11,11,01,0n.a.
Estabilidad de la deuda‒0,41,1‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,2‒0,1‒0,1‒1,3
Deuda en niveles anteriores a la crisis‒0,41,10,90,90,90,90,90,90,90,90,90,9‒0,2
Deuda para mejorar la calidad crediticia‒0,41,12,52,52,52,52,52,52,52,52,52,51,4
Políticas del escenario base‒0,41,12,01,91,91,91,91,91,91,91,91,90,7
Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana, n.a.: no aplicable.
Cuadro 5.2CAPRD: Escenarios de dinámica de la deuda pública (porcentaje del PIB)
ProyecciónMejora de

la calif.

de riesgoa
201020112012201320142015201620172018201920202021
Costa Rica
Sin cambio de políticas39,441,844,647,650,854,257,861,264,668,071,374,5
Estabilidad de la deudab39,441,841,841,841,841,841,841,841,841,841,841,8
Deuda en niveles anteriores a la crisisc39,441,840,238,937,836,836,035,234,333,532,631,8
Deuda para mejorar la calidad crediticiad39,441,839,637,635,934,332,931,429,928,426,925,425,4
Políticas del escenario base39,441,842,343,043,844,846,047,048,149,250,251,3
El Salvador
Sin cambio de políticas52,752,051,752,051,751,852,252,452,552,752,852,9
Estabilidad de la deudab52,752,052,052,052,052,052,052,052,052,052,052,0
Deuda en niveles anteriores a la crisisc52,752,049,046,744,041,739,637,335,132,830,628,4
Deuda para mejorar la calidad crediticiad52,752,049,647,945,744,042,640,939,337,636,034,434,4
Políticas del escenario base52,752,051,250,548,947,345,944,342,741,239,638,1
Guatemala
Sin cambio de políticas24,224,225,226,026,627,127,828,829,830,731,632,4
Estabilidad de la deudab24,224,224,224,224,224,224,224,224,224,224,224,2
Deuda en niveles anteriores a la crisisc24,224,223,422,621,720,820,019,518,918,317,617,0
Deuda para mejorar la calidad crediticiad24,224,222,821,520,118,717,416,315,113,912,711,411,4
Políticas del escenario base24,224,225,025,626,126,527,027,828,629,330,030,6
Honduras
Sin cambio de políticas27,729,431,132,834,034,835,436,036,637,137,638,3
Estabilidad de la deudab27,729,429,429,429,429,429,429,429,429,429,429,4
Deuda en niveles anteriores a la crisisc27,729,427,425,924,122,019,717,815,914,112,410,9
Deuda para mejorar la calidad crediticiad27,729,427,025,223,120,718,316,113,912,010,28,58,6
Políticas del escenario base27,729,429,930,430,430,029,328,728,127,627,126,8
Nicaraguae
Sin cambio de políticas66,966,767,468,569,470,071,272,373,274,175,075,9
Estabilidad de la deudab66,966,766,766,766,766,766,766,766,766,766,766,7
Deuda en niveles anteriores a la crisisc66,966,764,663,161,459,658,357,055,654,352,951,7
Deuda para mejorar la calidad crediticiad66,966,761,557,253,148,945,642,539,436,533,831,331,3
Políticas del escenario base66,966,766,265,564,763,262,160,859,758,557,556,7
Panamáf
Sin cambio de políticas40,437,537,738,336,736,537,237,838,539,139,740,3
Estabilidad de la deudab40,437,537,537,537,537,537,537,537,537,537,537,5
Deuda en niveles anteriores a la crisisc40,437,538,139,137,938,139,240,241,242,243,144,1
Deuda para mejorar la calidad crediticiad40,437,536,936,734,333,333,333,233,032,932,832,732,7
Políticas del escenario base40,437,535,934,332,029,426,824,121,519,016,514,0
República Dominicana
Sin cambio de políticas41,740,639,338,036,635,334,032,831,630,429,228,1
Estabilidad de la deudab41,740,640,640,640,640,640,640,640,640,640,640,6
Deuda en niveles anteriores a la crisisc41,740,639,638,537,336,235,234,233,132,131,230,2
Deuda para mejorar la calidad crediticiad41,740,637,935,232,529,727,124,521,919,316,814,314,3
Políticas del escenario base41,740,638,436,334,232,230,128,126,124,122,120,1
Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Consolidación fiscal más allá de 2011: Magnitud necesaria

El tamaño del ajuste fiscal aconsejable para cada país depende de las metas de deuda establecidas a mediano plazo en cada caso. A fin de orientar el análisis, en el siguiente ejercicio se utilizan tres metas alternativas de endeudamiento público para calcular el esfuerzo fiscal necesario, medido como la diferencia entre el saldo primario asociado a una meta de deuda y el saldo primario en el escenario que no prevé un cambio en las políticas. Las tres metas de deuda utilizadas son: 1) mantener el coeficiente de endeudamiento estable en el nivel de 2011, 2) reducir para 2016 el coeficiente de endeudamiento al nivel que tenía en 2007 y 3) reducir para 2021 el coeficiente de endeudamiento al nivel que permita mejorar la calificación de riesgo crediticio soberano (gráfico 5.3)2. En este ejercicio se supone que el ajuste fiscal se aplica en 2012 y se sostiene hasta que se alcanza la meta de deuda. No obstante, el ejercicio no contempla el esfuerzo adicional que se necesitaría para ajustar el gasto prioritario a fin de mejorar los indicadores sociales y reforzar la seguridad interna. A continuación se presenta el esfuerzo fiscal estimado para cada meta:

Gráfico 5.3CAPRD: Deuda pública/PIB bajo metas alternativas (variación, en puntos porcentuales)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Recuadro 5.1Análisis estocástico de sostenibilidad de la deuda para la región de CAPRDa

Una simulación estocástica preparada a mediados de 2011 sugería que las proyecciones de los escenarios base de la deuda de la región estaban sujetas a riesgos significativos a mediano plazo. Para mantener las trayectorias de los escenarios base sería necesario fortalecer la función de reacción de la política fiscal y crear espacio para responder a shocks adversos.

  • Metodología. La simulación estocástica ayudó a evaluar los riesgos de las proyecciones de los escenarios base para la reducción de la deuda preparadas por el personal técnico del FMI en las misiones realizadas a la región de CAPRD mediante: 1) la estimación de la reacción fiscal implícita a la evolución de la deuda pública y de la brecha del producto (respuesta anticíclica), y 2) la producción de distribuciones de frecuencia de la trayectoria de la deuda después de shocks de crecimiento, de tasas de interés y de tipos de cambio. Las funciones de reacción fiscal se estimaron para la región en su totalidad y para cada país, a fin de captar características específicas de la política fiscal (apéndice 5.2).

  • Funciones de reacción de las políticas. La función de reacción de las políticas estimada para el panel sugiere una respuesta positiva del saldo primario ante la deuda pública y la brecha del producto. Sin embargo, las funciones de reacción de las políticas de cada país revelan algunas diferencias en la política fiscal dentro de la región. Se estimó que la política fiscal era anticíclica en Costa Rica y El Salvador, y relativamente independiente del ciclo económico en los demás países. Las funciones de reacción también sugerían que, al parecer, Guatemala y Panamá mostraban una tendencia a aplicar una política fiscal más restrictiva y niveles de deuda más bajos que los demás países.

  • Proyecciones de la deuda. Las simulaciones estocásticas mostraron una trayectoria de la deuda ascendente a mediano plazo. Los gráficos de abanico sugerían que la respuesta fiscal histórica a diversos shocks sería insuficiente para estabilizar la mediana de la trayectoria de la deuda en todos los países, salvo Panamá (véase el gráfico 5.2). Las proyecciones de la deuda presentaban mayores riesgos en el caso de Costa Rica y El Salvador (los gráficos de abanico eran más amplios en torno a la tendencia ascendente) de acuerdo con las funciones de reacción individuales, pero menores riesgos en el caso de los demás países.

  • Implicaciones de política. La mediana de las proyecciones de la deuda, según el análisis estocástico de sostenibilidad de la deuda, se ubicaba de manera generalizada por encima de las proyecciones de los escenarios base y está sujeta a un riesgo considerable, como se observa por la amplitud del gráfico de abanico. Ello implica que, para alcanzar el nivel de deuda que indican las proyecciones de los escenarios base, los gobiernos tendrían que atenerse más que en el pasado a los planes fiscales y responder con mayor flexibilidad a los shocks macroeconómicos.

aPara este recuadro se utiliza el análisis presentado en Ustyugova (2011). Incluye Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y la República Dominicana en el período 1990–2010. Los resultados de Honduras y Nicaragua no se presentan porque no son estadísticamente significativos.
  • Estabilidad de la deuda a partir de 2012. Para estabilizar el coeficiente deuda pública/PIB en el nivel proyectado para fines de 2011, se necesitaría un esfuerzo superior al 3% del PIB en Costa Rica y un esfuerzo moderado de menos del 1% del PIB en los demás países, mientras que en El Salvador y en la República Dominicana no se necesitaría un esfuerzo adicional (gráfico 5.4).

  • Reducción de la deuda para 2016 a los niveles previos a la crisis. Para lograr esta meta se necesitaría un esfuerzo sostenido de entre el 2½% y el 4½% del PIB en la mayoría de los países, salvo Panamá y la República Dominicana, que cumplirían con la meta manteniendo la orientación de la política fiscal observada en 2011. Guatemala necesitaría un esfuerzo del 1½% del PIB.

  • Reducción de la deuda al nivel necesario para mejorar la calificación crediticia. Para lograr esta meta, más ambiciosa, se necesitaría un esfuerzo fiscal más sustancial, aunque gradual. En Costa Rica, Honduras y Nicaragua, el saldo primario tendría que registrar una mejora de 4% a 6% del PIB, mientras que en los demás países la mejora tendría que ser de 1% a 2% del PIB. Para la región en su conjunto, para lograr esa meta la deuda debería reducirse, en promedio, casi 20 puntos porcentuales del PIB en un período de 10 años.

Gráfico 5.4CAPRD: Saldo primario/PIB bajo metas de deuda alternativas (variación, en puntos porcentuales, respecto del escenario sin cambios en las políticas)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

En la mayoría de los casos, el esfuerzo fiscal necesario para alcanzar las tres metas de deuda sería mayor que el esfuerzo contemplado en las políticas fiscales previstas por las autoridades a mediados de 2011 (políticas del escenario base) (gráfico 5.5):

  • El esfuerzo en Costa Rica y Guatemala no alcanzaría para estabilizar los coeficientes de endeudamiento en los niveles de 2011. Sin embargo, la amplia reforma tributaria que se prevé adoptar en Costa Rica y las reformas tributarias que se están considerando en Guatemala permitirían ajustes fiscales mayores que los supuestos en las proyecciones del escenario base.

  • A mediados de 2011, en países con programas respaldados por el FMI (El Salvador, Honduras y Nicaragua), sería necesario realizar un mayor esfuerzo que el previsto para que en 2016 la deuda vuelva a situarse en los niveles previos a la crisis; la República Dominicana estaría en condiciones de superar esta meta.

  • Panamá está en condiciones que le permiten reducir la deuda y mejorar su calificación crediticia a mediano plazo, teniendo en cuenta el sólido marco fiscal establecido por la ley de responsabilidad fiscal. A futuro, las perspectivas de reducción de la deuda serían incluso mayores si Panamá ahorrara una gran proporción de los ingresos que se prevé que generará la expansión del Canal. El Salvador también podría alcanzar la meta de deuda y mejorar así la calificación de riesgo crediticio perseverando en el esfuerzo fiscal del escenario base.

Gráfico 5.5CAPRD: Saldo primario/PIB bajo metas de deuda alternativas, con proyecciones de los escenarios base (variación, en puntos porcentuales, respecto del escenario sin cambios en las políticas)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

El análisis sugiere que toda reducción significativa de los niveles de endeudamiento exige planes de consolidación fiscal más ambiciosos que los contemplados por las autoridades a mediados de 2011. Para alcanzar estas metas ambiciosas sería necesario adoptar políticas con respecto a los gastos y los ingresos.

Opciones de la PolÍtica de gasto

Composición del gasto

La respuesta fiscal a la crisis mundial se tradujo en mayores niveles de gasto primario hasta fines de 2010 (capítulo 2). Independientemente de ese aumento, el nivel promedio del gasto primario en la región de CAPRD a fines de 2010 (24% del PIB) era aproximadamente similar al de los países de AL-5 y menor que el de los países con niveles de ingreso similares y con calificaciones de riesgo soberano BB (gráfico 5.6). Los países cuyo gobierno es de tamaño relativamente pequeño (como El Salvador, Guatemala y la República Dominicana) tenían niveles de gasto primario muy inferiores a los de cualquiera de los países comparables, mientras que en Honduras y Nicaragua los niveles eran ligeramente mayores que en los países de ingreso mediano bajo3.

Gráfico 5.6CAPRD y países comparables: Gasto primario/PIB, 2010 (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana; AL-5: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

El estímulo fiscal impartido durante 2008–09 empeoró la composición del gasto público en la mayor parte de la región de CAPRD. Si se excluye Panamá, que contaba con un programa ambicioso de inversión pública (que incluía la expansión del Canal), la mayor parte del aumento del gasto primario estuvo concentrado en el gasto corriente (gráfico 5.7)4. Aunque aumentar transitoriamente el gasto corriente suele ser la manera más eficaz de impartir un estímulo fiscal, los gobiernos de la región canalizaron el aumento del gasto a través de la masa salarial del sector público, con incrementos sustanciales en Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua; en estos países, en 2010, la masa salarial como porcentaje del PIB era mayor que la mediana de los países clave utilizados como comparadores, como los de AL-5 o los países con una calificación crediticia BB (gráfico 5.8). Además, la inversión pública como proporción del PIB bajó en Guatemala, Nicaragua y la República Dominicana durante ese período (gráfico 5.9).

Gráfico 5.7CAPRD: Gasto primario total y corriente/PIB (variación, en puntos porcentuales, 2007–10)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Gráfico 5.8CAPRD: Masa salarial/PIB (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana; AL-5: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

Gráfico 5.9CAPRD: Inversión pública/PIB (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana; AL-5: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

En 2010, la inversión pública en la región de CAPRD era, en general, menor que en los países comparables. La “brecha de inversión” era de alrededor de 2%–3% del PIB en Costa Rica, El Salvador, Guatemala y la República Dominicana (gráfico 5.10)5, y menor en Honduras y Nicaragua. Solo en Panamá la inversión pública era mayor que en países comparables.

Gráfico 5.10CAPRD: Brecha de inversión/PIB (variación, en puntos porcentuales, respecto de países comparables)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana; AL-5: Brasil, Chile, Colombia, México y Perú.

Se desprenden importantes lecciones de las políticas de gasto aplicadas en la región de CAPRD después de la crisis de 2008–09. Aunque fue necesario recurrir al gasto discrecional para respaldar la demanda interna, el estímulo debería haberse destinado mayoritariamente a inversiones transitorias y proyectos sociales, en lugar de utilizarse en gastos corrientes de carácter permanente (es decir, salarios). El deterioro en la composición del gasto incrementó sustancialmente la rigidez presupuestaria, debido a que el gasto corriente es más difícil de revertir. Un mayor énfasis en inversiones prioritarias y proyectos sociales habría ayudado a mejorar las perspectivas de crecimiento y el nivel de vida, además de asegurar un aumento temporal del gasto. Otro desafío para la mayor parte de los países de la región es adoptar políticas para reducir la pobreza y mejorar la seguridad interna, manteniendo al mismo tiempo el nivel general de gasto público.

Refocalización del gasto

Una meta clave para la región será reorientar el gasto público hacia los sectores prioritarios. Un canal para lograr este cambio sería revertir los aumentos discrecionales del gasto corriente realizados durante la crisis de 2008–09. La reorientación del gasto debería respaldarse con reformas de la gestión del gasto público que mejoren la asignación de los ingresos presupuestarios en consonancia con las prioridades de las políticas y las metas de deuda a mediano plazo. A continuación se presentan algunas opciones para modificar la composición del gasto público:

  • Reducción de los subsidios no focalizados. La región comenzó recientemente a recurrir a esta herramienta para reorientar el gasto. En Honduras y la República Dominicana se redujeron los subsidios a la energía (acercando los precios finales a los costos). En El Salvador y Panamá se estudia reducir nuevamente los subsidios a los servicios públicos y al transporte. El Salvador y la República Dominicana podrían lograr ahorros significativos (1% del PIB) si se aplicaran medidas de este tipo, aunque a futuro se necesitarán medidas adicionales para reorientar el gasto.

  • Reducción de la masa salarial del sector público a los niveles previos a la crisis. Es preciso contemplar la posibilidad de fijar límites más estrictos para la masa salarial del sector público, a fin de reducirla gradualmente a los niveles observados antes de la crisis. La adopción de esta política implicaría que los gobiernos limitaran los aumentos salariales, focalizaran el empleo en función de las prioridades clave (es decir, servicios sociales y seguridad) y racionalizaran la administración pública (aunque el posible pago de indemnizaciones por despido limitaría el ahorro). A mediano plazo, la región se beneficiaría si se reformara la administración pública, por ejemplo vinculando los aumentos salariales al rendimiento y racionalizando el empleo en la prestación de servicios públicos. Honduras tomó la iniciativa en este proceso mediante medidas para llevar a cabo una auditoría de la nómina del personal docente, resolver el problema de los trabajadores “fantasma” y desvincular los aumentos salariales del personal docente de los aumentos de los salarios mínimos en el sector privado.

  • Desarrollo de marcos de gasto de mediano plazo (MGMP). Desde 2008, la región ha progresado en lo que respecta al desarrollo de un MGMP compatible con las metas proyectadas de ingreso tributario y deuda (según se propone en Dorotinsky, 2007; y Dabán, 2009). Los presupuestos plurianuales, no obstante, deberían adoptar una estructura programática que alinee mejor los recursos disponibles con las prioridades clave y flexibilice el gasto. A tal fin, las prácticas presupuestarias deberían basarse en una cuenta única de Tesorería para mejorar la gestión de caja, adaptar la contabilidad pública a las mejores prácticas y fortalecer los controles internos sobre el gasto. Los MGMP deben incorporar políticas para gestionar los riesgos fiscales relacionados con desastres naturales, que suelen tener un costo elevado.

  • Racionalización de la afectación de ingresos públicos a fines determinados. Un gran obstáculo para la adopción de MGMP es la afectación de ingresos presupuestarios a gastos específicos. En Costa Rica, Guatemala y la República Dominicana, más de la mitad del gasto primario se determina mediante la afectación de ingresos, generando importantes rigideces presupuestarias (cuadro 5.3). La revisión de los programas de afectación de ingresos flexibilizaría el gasto público y permitiría a los gobiernos reorientar los gastos.

  • Diseño de planes de inversión realistas. Los planes de inversión pública de la mayoría de los países de la región suelen retrasarse debido a la necesidad de alcanzar las metas de déficit fiscal, a que el ahorro público es inferior al proyectado en el presupuesto, o a deficiencias en la capacidad de ejecución o en los procesos de contratación (Veiga Malta et al., 2011). Los gobiernos tendrían que lograr un nivel de ahorro adecuado para evitar que la inversión pública quede desplazada y para mejorar la eficiencia de los recursos presupuestarios asignados a la inversión, asegurando que el marco institucional para la gestión de los programas de inversión pública se ajuste a las mejores prácticas (Dabla-Norris et al., 2011).

  • Desarrollo de asociaciones público-privadas (APP). Los países de la región adoptaron medidas en los últimos años para desarrollar un marco jurídico que promueva la participación del sector privado mediante APP en proyectos de infraestructura clave. Ahora que la región está trabajando para generar interés entre los inversionistas privados, es importante mejorar la capacidad de selección y ejecución de proyectos, al igual que desarrollar conocimientos especializados para evaluar y contener los riesgos fiscales derivados de estos programas (Economist Intelligence Unit, 2010). Las APP deben instituirse siguiendo las mejores prácticas internacionales en términos de inversión pública a fin de: 1) asegurar que la selección de proyectos responda a criterios de costo-beneficio y de un uso eficiente de los recursos (y no a la presión presupuestaria); 2) asignar al ministerio de Hacienda (como custodio de las finanzas públicas) una función de supervisión adecuada en el proceso de las APP; 3) identificar un financiamiento adecuado y evitar riesgos desmedidos para las finanzas públicas, incluida la sostenibilidad de la deuda, y 4) definir sistemas adecuados de contabilidad e información para asegurar que los costos y contingencias fiscales estén totalmente presupuestados y se divulguen de manera transparente.

Cuadro 5.3CAPRD: Afectación de ingresos públicos al 2010
PaísBeneficiarios de afectacionesPorcentaje dePorcentaje de

gasto primarioa
Costa RicaEducación y poder judicialIngresos públicos67
GuatemalaGobiernos localesIngresos públicos54
EducaciónIVA
UniversidadesRecaudación por impuesto sobre el petróleo
El SalvadorPoder judicial, gobiernos locales y fondos para estabilización económicaIngresos públicos21
CarreterasRecaudación por impuesto sobre el petróleo
HondurasPoder judicial, gobiernos locales, universidades y ministerio públicoIngresos públicos24
TurismoComisiones por servicios
CarreterasRecaudación por impuesto sobre el petróleo
NicaraguaGobiernos localesIngresos públicos21
Universidades y poder judicialPresupuesto
PanamáEducaciónIngresos públicos13
Poder judicialPIB
República DominicanaEducación y fondos presidenciales Gobiernos localesIngresos públicos PIB66
Fuentes: Ruíz, 2010; autoridades nacionales, y estimaciones del personal técnico del FMI.Nota: Las metodologías que miden las afectaciones presupuestarias difieren entre países, y, por ende, los resultados entre países no son estrictamente comparables. CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Opciones de la Política de Ingresos

Razones para movilizar ingresos públicos

La movilización de ingresos públicos debe ser el principio fundamental de la consolidación fiscal en la región de CAPRD por dos razones centrales. En primer lugar, como se indicó anteriormente, una de las prioridades generales de la política de gasto de la región debe ser reorientar el gasto para cerrar la brecha de inversión, dado que el nivel general de gasto es similar (o incluso inferior) al de países comparables. En segundo lugar, existe un margen sustancial para fortalecer la política y la administración tributarias, ya que el nivel de ingreso tributario de la región (13½% del PIB) es muy inferior al de los países de mediano ingreso (19% del PIB) (gráfico 5.11; y FMI, 2011a).

Gráfico 5.11CAPRD: Ingreso tributario, 2010 (porcentaje del PIB)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

El esfuerzo fiscal de la región es bajo según diversos indicadores6. Sobre la base de datos de 2010, una comparación entre países muestra que el esfuerzo fiscal de Honduras y Nicaragua es acorde al de países comparables, pero el de los demás países de la región es inferior; en Panamá, el esfuerzo tributario se mantuvo en niveles bajos incluso luego de incluir el ingreso (no tributario) generado por las operaciones del Canal (gráfico 5.12)7. Las deficiencias estructurales en la movilización de ingresos públicos en la región se deben a diversos factores: la aplicación de tasas impositivas más bajas que en los países comparables, una gran cantidad de exenciones impositivas y programas de incentivos, e ineficiencias en la recaudación de impuestos (por ejemplo, deficiencias en la administración tributaria y en los mecanismos de cumplimiento coactivo). Además, como se señaló anteriormente, los ingresos tributarios de la región son menores que en el período previo a la crisis mundial, y es poco probable que la recuperación económica pueda por sí sola lograr que el ingreso público vuelva a esos niveles (gráfico 5.1). Dado que el nivel de ingreso tributario previo a la crisis contribuyó de manera significativa a la creación de espacio fiscal en 2006–07, se justifica aplicar medidas para aumentar el esfuerzo tributario.

Gráfico 5.12CAPRD: Esfuerzo tributario (ingreso tributario efectivo/potencial), 2010 (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Al final de 2010, en los países de la región de CAPRD, la “brecha de ingreso” era sustancial, medida como la diferencia entre el nivel actual de recaudación tributaria y 1) el nivel que se obtendría con un esfuerzo tributario similar al de países comparables o 2) el nivel registrado antes de la crisis mundial. Según estos indicadores, la brecha en Costa Rica, El Salvador y Honduras es del 2% del PIB, mientras que en Guatemala, Panamá y la República Dominicana va del 5% al 7% del PIB (gráfico 5.13). No obstante, la brecha de ingreso público relativamente baja estimada para Honduras y Nicaragua debe interpretarse con cautela, dado que los importantes desafíos sociales que enfrentan estos países podrían exigir esfuerzos de recaudación adicionales.

Gráfico 5.13CAPRD: Brecha de ingresos públicos/PIB (variación, en puntos porcentuales, respecto de parámetros de referencia)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Cerrando la brecha de ingresos

Para cerrar la brecha de ingresos sería necesario un esfuerzo tributario considerablemente mayor. Las opciones para lograr esta meta incluyen: 1) aumentar las tasas impositivas, 2) reducir los gastos tributarios y 3) mejorar la administración de ingresos públicos.

  • Aumento de las tasas impositivas. En la región las tasas del impuesto al valor agregado (IVA) y del impuesto sobre la renta son menores que en países comparables. Esto ofrece un amplio margen para incrementar los impuestos a fin de aumentar los ingresos públicos (gráficos 5.14 y 5.15; FMI, 2011a). Específicamente, la tasa promedio del IVA en la región (12½%) es inferior al promedio de Latinoamérica (aproximadamente 14%) y de los países de ingreso medio alto (14¾%). Solo en Nicaragua y la República Dominicana las tasas del IVA son similares a las de países comparables. De manera similar, la tasa promedio del impuesto sobre la renta (tanto para las empresas como para las personas físicas) en la región (aproximadamente 27½%) es inferior al promedio de las tasas de países de ingreso mediano alto (cercana al 33½%).

  • Reducción de los gastos tributarios8. Según evaluaciones realizadas por las autoridades nacionales, los gastos tributarios de la región promediaron el 6% del PIB en 2010, equivalente a más de dos quintos de la recaudación tributaria de la región (gráfico 5.16)9. El gasto tributario se deriva en su mayor parte de exenciones del IVA y del impuesto sobre la renta, y de incentivos especiales. Aunque algunos países (El Salvador, Honduras, Nicaragua y Panamá) redujeron las exenciones impositivas durante 2009–10 (Fenochietto, 2011), es necesario realizar un esfuerzo adicional. Sin embargo, un obstáculo clave para avanzar con rapidez en este ámbito radica en que para reducir las exenciones impositivas es necesaria la aprobación legislativa en la mayoría de los casos. Por ende, se requiere una estrategia integral para reducir los gastos tributarios, estrategia que debería incluir:

    • Reducción de las exenciones al impuesto sobre la renta. El impuesto sobre la renta debería aplicarse a la mayor parte de las fuentes de renta para profesionales y empresas, y los programas de incentivos deberían reducirse considerablemente. Los programas preferenciales actuales tienden a limitar la carga fiscal a una proporción reducida de posibles contribuyentes y tienen efectos positivos limitados sobre la decisión de invertir (en especial en el caso de las zonas libres de impuestos, porque las exenciones se aplican sobre la renta generada después de la inversión). También es preciso corregir los elevados umbrales de exención al ingreso y las deducciones de los impuestos sobre la renta personal (Guatemala); y deben incluirse en la base imponible las bonificaciones salariales de funcionarios públicos (Honduras), además de los dividendos y otras ganancias de capital (Costa Rica y El Salvador). En relación con la renta corporativa, los incentivos y las exenciones impositivas en zonas de libre comercio y otros sectores clave, como el manufacturero y el turismo, también deben reducirse sustancialmente (Coelho, 2011).

    • Ampliación de la base del IVA. Podrían lograrse avances en esta área: 1) extendiendo la aplicación del IVA a bienes y servicios actualmente exentos, como la mayoría de los alimentos, la salud y la educación10, y 2) limitando la cantidad de bienes y servicios sujetos a tasas nulas o reducidas, de esta forma se unificarían las tasas múltiples de IVA en una única tasa general11.

  • Seguir mejorando la administración tributaria. Aunque la administración tributaria mejoró en los últimos años, en especial en la República Dominicana, persisten muchas deficiencias. A fin de abordarlas, el FMI está ofreciendo asistencia técnica, incluso a través del Centro Regional de Asistencia Técnica de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana, para fortalecer las siguientes áreas fundamentales:

    • Control. Debería asignarse una alta prioridad al fortalecimiento de las unidades responsables de los grandes contribuyentes, ya que representan una proporción importante de los ingresos tributarios. La mejora del control de pequeños y medianos contribuyentes también es fundamental para mejorar el cumplimiento tributario. Al mismo tiempo, los gobiernos deben reducir los atrasos en el pago de impuestos y evitar las condonaciones, que socavan el cumplimiento tributario dado que crean expectativas de condonación y desalientan el cumplimiento oportuno de las obligaciones tributarias.

    • Auditorías. La mejora de las capacidades de auditoría es fundamental en todos los países, aunque estas son especialmente deficientes en El Salvador, Honduras y Nicaragua. El cambio a favor de un enfoque de gestión de riesgo ayudaría a concentrar el esfuerzo en aquellas áreas con mayores riesgos para la recaudación.

    • Aduanas. Las estrategias para modernizar las oficinas de aduanas y mejorar la coordinación entre las administraciones tributarias internas y de aduanas son especialmente relevantes: más de la mitad del ingreso en concepto de IVA en la región se recauda en las aduanas. La aplicación de criterios basados en riesgos en materia de aduanas es tan fundamental como en el caso de las administraciones tributarias internas. En particular, la adopción de medidas para realizar verificaciones de bienes posteriores a la autorización, que estén basadas en riesgos y focalizadas (en lugar de inspecciones aleatorias previas a la autorización), y para racionalizar los procedimientos mejoraría el cumplimiento tributario y facilitaría el comercio. La adopción de técnicas de retención en aduanas también ayudaría a garantizar la recaudación.

Gráfico 5.14CAPRD: Tasas del impuesto al valor agregado, 2010 (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Gráfico 5.15CAPRD: Tasas del impuesto sobre la renta, 2010 (porcentaje)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Gráfico 5.16CAPRD: Gasto tributario, 2010 (porcentaje del PIB)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Evaluación de opciones de recaudación

Las mejoras en estos tres frentes contribuirían notablemente a cerrar las brechas de ingreso público en la región de CAPRD. Una simulación del impacto de una reforma tributaria de base amplia sugiere que el ingreso público en esta región podría registrar un aumento promedio de 4 puntos porcentuales del PIB a mediano plazo. Sin embargo, lograr el apoyo político para llevar a cabo una reforma amplia es un desafío para toda la región. De acuerdo a una simulación realizada, es posible lograr aumentos importantes de los ingresos públicos sobre la base de los siguientes supuestos:

  • Tasas impositivas más cercanas a los niveles internacionales. Se supone que los países de la región de CAPRD con tasas menores que las de los países comparables elevan su tasa de IVA al 15% y su tasa de impuesto sobre la renta (tanto corporativa como personal) al 30%. El mayor aumento del ingreso logrado con esta medida se obtendría en Panamá (casi el 4½% del PIB), seguido por Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Honduras (entre el 1% y el 2% del PIB).

  • Reducción de los gastos tributarios a la mitad. Las estimaciones iniciales sugieren que el mayor aumento del ingreso público obtenido a partir de un recorte de los gastos tributarios se obtendría en Guatemala (el 4% del PIB), y que los aumentos logrados en otros países también serían importantes (más del 2% del PIB). Las estimaciones para Honduras y Panamá no pudieron ser realizadas, pero hay indicios de que los aumentos de los ingresos públicos podrían ser importantes también en esos países.

  • Fortalecimiento de la administración tributaria. Aunque es difícil evaluar el impacto que tendría en los ingresos públicos una mejora en la administración tributaria, es muy posible que la adopción de mejores prácticas genere aumentos sustanciales. Se asume que los países de la región de CAPRD podrían, según estimaciones conservadoras, generar aumentos del ingreso público de entre el ½% y el 1% del PIB en los próximos dos a tres años.

La simulación sugiere que la recaudación tributaria superaría los niveles registrados en la región de CAPRD antes de la crisis de 2008–09, y el esfuerzo tributario excedería los estándares internacionales en la mayoría de los casos. El mayor impacto general se registraría en Guatemala y Panamá (entre el 5% y el 6% del PIB), y se generarían aumentos generales importantes en los demás países (entre el 3% y el 4% del PIB) (gráfico 5.17). La República Dominicana podría reducir el gasto tributario más allá de lo asumido en la simulación a fin de alinear su esfuerzo tributario con el de otros países comparables.

Gráfico 5.17CAPRD: Brecha de ingresos/PIB (variación, en puntos porcentuales, respecto de parámetros de referencia)

Fuentes: Autoridades nacionales y estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

Determinación de Prioridades para una Estrategia Fiscal

Las medidas prioritarias para recuperar espacio fiscal y alcanzar la meta deseada de deuda diferirán entre los distintos países de la región de CAPRD. Una manera de establecer esas prioridades podría ser evaluar las posiciones relativas de las variables fiscales fundamentales (el nivel de ingreso tributario, el gasto total y su composición) con respecto a parámetros internacionales. Tomando como base este enfoque, los países de la región de CAPRD podrían adoptar las siguientes estrategias (gráfico 5.18):

  • Una estrategia basada en el gasto: Honduras y Panamá. El esfuerzo tributario de Honduras es acorde en gran medida a los estándares internacionales, pero su masa salarial es considerablemente mayor que la norma (en alrededor del 6% del PIB); por ese motivo, se debería dar prioridad a la adopción de una estrategia de consolidación fiscal orientada a reducir el gasto corriente. En Panamá, si bien la estrategia de consolidación fiscal está bien enmarcada en una ley de responsabilidad fiscal, existe el riesgo de que los ingresos públicos adicionales generados por la ampliación del Canal produzcan importantes presiones sobre el gasto. El plan actual de crear un fondo soberano de inversión con el objetivo de absorber los ingresos públicos adicionales, y de integrar ese fondo en el marco fiscal y en la ley de responsabilidad fiscal ayudaría a mitigar esos riesgos.

  • Una estrategia basada en el gasto tributario y el gasto general: Nicaragua y la República Dominicana. Aunque el esfuerzo tributario de Nicaragua y sus niveles de gasto están en línea con los parámetros internacionales, sería importante para la consolidación fiscal reducir el gasto tributario y retornar a niveles de gasto más cercanos a aquellos registrados antes de la crisis. La estrategia de la República Dominicana debería centrarse en reducir los subsidios no focalizados a la energía y las exenciones impositivas.

  • Una estrategia basada en el ingreso público: Guatemala y El Salvador. Dados sus bajos esfuerzos tributarios, la estrategia fiscal de esos dos países debería consistir en incrementar las tasas impositivas y reducir el gasto tributario. Esas reformas podrían complementarse con medidas de restricción del gasto a fin de retornar a los niveles anteriores a la crisis.

  • Una estrategia integral: Costa Rica. La estrategia de consolidación fiscal en Costa Rica debería abarcar varios frentes: restringir el gasto corriente, eliminar gastos tributarios e incrementar las tasas impositivas. Como ya se señaló, la reforma impositiva integral que está analizando el Congreso sería un paso fundamental para la estrategia de consolidación fiscal.

  • Políticas complementarias. Todos los países de la región deberían también poner en marcha reformas en la administración de ingresos y la gestión del gasto público. Esto último ayudaría a reducir rigideces presupuestarias, a mejorar los procesos de inversión pública y a vincular los presupuestos plurianuales con prioridades estratégicas a mediano plazo.

Gráfico 5.18CAPRD: Opciones de ajuste fiscal

Fuente: Estimaciones del personal técnico del FMI.

Nota: CAPRD: Centroamérica, Panamá y la República Dominicana.

aRelativo a la presión de gasto esperada en ausencia de un fondo soberano de inversión.

Conclusión

La región de CAPRD respondió a la crisis mundial de 2008–09 con un estímulo fiscal relativamente importante para sostener la demanda agregada pero a costa de elevar los niveles de deuda pública y deteriorar la composición del gasto. A mediados de 2011, se había retirado en gran medida el estímulo fiscal, si bien en la mayoría de los países todavía es necesario realizar esfuerzos adicionales para evitar que la posición de la deuda pública se deteriore a mediano plazo.

En el futuro inmediato, la mayoría de los países de CAPRD deberán establecer metas ambiciosas para la deuda pública a mediano plazo y diseñar sólidas estrategias fiscales para alcanzarlas. En líneas generales, la mayor parte del esfuerzo fiscal en la región debería concentrarse en fortalecer el ingreso tributario, puesto que este es relativamente bajo, mientras que los niveles de gasto total se encuentran más alineados a los estándares internacionales. También sería conveniente para la región reorientar el gasto hacia la inversión pública.

Dependiendo del país, algunas de las opciones para cerrar la brecha de ingresos públicos consisten en ajustar las tasas impositivas, optimizar el gasto tributario y mejorar la administración de los ingresos públicos. Si se profundiza el esfuerzo tributario, el ingreso público podría superar los niveles previos a la crisis. En cuanto al gasto, las políticas en pos de reorientarlo y de cerrar la brecha de inversión deberían centrarse en revertir el gran aumento del gasto corriente (sobre todo en salarios) que acompañó al estímulo fiscal en algunos países, y mejorar la flexibilidad del gasto mediante la adopción de los MGMP, reducciones en la asignación de los ingresos públicos, reformas de la función pública y mejoras en los procesos de inversión pública.

A nivel nacional, las opciones de ajuste fiscal ponen de relieve las prioridades clave para las estrategias de consolidación fiscal. Honduras y Panamá deberían centrarse sobre todo en fortalecer la política de gasto. Nicaragua y la República Dominicana deberían dar prioridad a la optimización del gasto tributario y la reducción del gasto corriente (sobre todo los subsidios a la energía). Las prioridades para Guatemala y El Salvador deberían ser el fortalecimiento de las políticas de ingreso público por medio del incremento de las tasas impositivas y la reducción del gasto tributario, aunque esos países también podrían revertir el gasto corriente a los niveles previos a la crisis. Costa Rica necesitaría una estrategia fiscal más amplia, que apuntara tanto a políticas de ingreso como de gasto público.

Apéndice 5.1. Metodología para Evaluar la Orientación Fiscal en la Región de CAPRD

El saldo fiscal primario se desglosa en tres componentes12:

  • El componente estructural (o subyacente), que representa la posición fiscal que prevalece en la ausencia de componentes no cíclicos.

  • El componente cíclico, que da cuenta del efecto que se produce cuando el ingreso o el gasto público se desvía del nivel consistente con el producto potencial.

  • El componente no cíclico y no recurrente, que incluye las partidas de ingreso y gasto público con efectos transitorios en el saldo fiscal primario que no surgen del ciclo económico; por ejemplo, los ingresos por privatizaciones, las donaciones, los préstamos, la recapitalización de los bancos o el gasto para asistencia y reconstrucción asociadas a desastres naturales, y los subsidios transitorios no relacionados con el ciclo.

La variación del saldo primario global (la orientación fiscal general) es la suma de la variación del saldo primario estructural (la orientación de la política fiscal), la variación del saldo cíclico (la orientación cíclica) y la variación del componente no cíclico y no recurrente del saldo primario. El opuesto de la variación del saldo estructural primario se denomina impulso fiscal. Si bien los tres componentes afectan a la demanda agregada, el impulso fiscal se deriva de las decisiones de las autoridades en cuanto a las políticas de ingreso y gasto público (políticas discrecionales), mientras que la orientación cíclica es endógena (es decir, comprende estabilizadores automáticos provenientes del ciclo económico). El impulso fiscal no cíclico y no recurrente también podría derivarse de la adopción de ciertas políticas, pero no afecta al saldo estructural primario.

Para medir el saldo cíclico, deben aplicarse técnicas de ajuste cíclico a los ingresos y gastos públicos, mientras que el componente no cíclico y no recurrente del saldo primario puede identificarse mediante una revisión de los datos fiscales. El saldo primario estructural se obtiene restando los dos primeros componentes del saldo primario global. Un enfoque estándar para medir el saldo cíclico consiste en ajustar los ingresos y gastos públicos a través de la desviación del producto potencial con respecto al producto real (brecha de producto), tomando en cuenta la elasticidad de las variables fiscales a la brecha del producto. El procedimiento está compuesto por tres pasos:

  • Estimar el producto potencial y la correspondiente brecha del producto. Las brechas entre el producto potencial y el producto suelen estimarse aplicando un filtro de Hodrick-Prescott a los datos anuales del PIB.

  • Calcular los efectos del ciclo económico en los ingresos (o gastos) tributarios ajustándolos por el efecto de la desviación entre el producto real y el potencial, elevado a la elasticidad de los ingresos (o gastos) públicos con respecto a la brecha de producto13. Los valores de la elasticidad que se utilizaron para los cálculos son 1,1 para los ingresos tributarios y cero para el gasto14.

  • Calcular el saldo estructural primario como el ingreso público estructural (ajustado por el ciclo) menos el gasto estructural excluyendo intereses (ajustado por el ciclo).

  • Las ecuaciones a continuación muestran las relaciones mencionadas:

donde:

PBca=saldo primario estructural (o subyacente)
Rca=ingresos tributarios estructurales (ajustados por el ciclo)
R=ingreso tributario observado
Eca=gasto estructural excluyendo intereses (ajustado por el ciclo)
E=gasto observado excluyendo intereses
Yp=PIB real potencial
Y=PIB real
εry=elasticidad del ingreso tributario con respecto a la brecha del producto
εey=elasticidad del gasto excluyendo intereses con respecto a la brecha del producto.

Sin embargo, la alta dependencia de los países de la región de CAPRD de los impuestos relacionados con la importación plantea un problema para la aplicación del enfoque estándar, puesto que la brecha de producto no refleja plenamente la variabilidad de las importaciones (y, por lo tanto, de los ingresos tributarios) observada durante el ciclo económico. A fin de obtener una mejor estimación del saldo cíclico, en este capítulo se adopta un enfoque alternativo. El análisis aplica técnicas de filtrado estadístico (el filtro de Hodrick-Prescott con un parámetro de suavización de 6,25) a los ingresos tributarios para ajustarlo en función de los efectos del ciclo económico. Se supone que el gasto es independiente del ciclo económico (como en el enfoque estándar), por lo que no se aplican filtros.

Una vez ajustados los datos de ingreso tributario, se calcula el saldo estructural primario (ajustado por el ciclo) como la diferencia entre los ingresos filtrados y los gastos no ajustados. Una vez obtenido el saldo estructural primario, el saldo cíclico puede calcularse restando el saldo estructural del saldo primario observado (neto de todos los componentes no cíclicos y no recurrentes).

Apéndice 5.2. Gráficos de Abanico de la Deuda Pública y Funciones de Reacción Fiscal en la Región de CAPRD15

La metodología utilizada para calcular los gráficos de abanico de la deuda pública presentados en el gráfico 5.2 genera pronósticos de deuda utilizando los valores proyectados para el superávit primario (ps), las tasas de interés reales externas e internas (rus, r), la tasa de crecimiento del PIB real (g) y la depreciación real del tipo de cambio (Δz), de acuerdo con la siguiente ecuación:

donde: d es la relación deuda/PIB, y dx y dd denotan la deuda pública denominada en moneda extranjera y local respectivamente. Se supone que el déficit global se financia mediante la acumulación de deuda, y no se reequilibra la cartera del gobierno entre deuda pública y otros componentes del balance, o entre deuda denominada en moneda extranjera y local.

Las proyecciones de rus, r, g y Δz se generan a partir de un modelo de autorregresión vectorial (VAR) específico de un país que incluye ecuaciones para rus, r, g y Δz, y que utiliza datos trimestrales. Las estimaciones resultantes del modelo se emplean para generar proyecciones para cada una de las cuatro variables utilizando 1) una proyección determinista del modelo VAR, y 2) un shock aleatorio tomado de una distribución normal multivariada con la misma matriz de varian-zas y covarianzas que la estimada para los errores muestrales del modelo VAR.

Para proyectar ps, el modelo calibra una función de reacción fiscal con datos anuales correspondientes a 1990–2010.

  • La estimación de panel utiliza datos de cinco países (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Panamá y la República Dominicana) para modelar la reacción del superávit primario al coeficiente de endeudamiento del período anterior y la brecha del producto contemporánea (la desviación de g con respecto a su nivel histórico). Se incluyen variables dummy específicas de cada país para capturar factores no observados específicos e invariables en el tiempo que afecten a la orientación fiscal de cada país. Se utiliza el método de mínimos cuadrados en dos etapas (TSLS) para estimar el modelo, y se incluye el Índice de Volatilidad del Mercado de Opciones de Chicago (VIX), la tasa de crecimiento del PIB de Estados Unidos y la demanda de importaciones de los socios comerciales como variables instrumentales para lidiar con el carácter endógeno de la brecha del producto.

  • Cada función de reacción utiliza los datos de series temporales de cada país. La reacción del superávit primario depende del coeficiente de endeudamiento del período anterior y de la brecha del producto contemporánea, y se estima con el método TSLS o con el de mínimos cuadrados ordinarios. Al utilizar el TSLS se adoptan como variables instrumentales el VIX, el crecimiento del PIB de Estados Unidos y la demanda de importaciones de los socios comerciales para lidiar con el carácter endógeno de la brecha del producto.

Esta metodología, en efecto, utiliza las funciones de reacción fiscal estimadas para generar proyecciones de ps. Al igual que en el primer paso, estas proyecciones tienen un componente determinista y un shock aleatorio tomado de una distribución normal univariada con una varianza equivalente a la estimada para los errores de la función de reacción de cada país dentro de la muestra. Debido a que la brecha del producto es una función de las proyecciones de crecimiento, esta proyección ps se basa en las proyecciones contemporáneas de crecimiento generadas por el VAR. Existen también otras variables del VAR que afectan a la proyección ps a través de sus efectos en las estimaciones de deuda del año anterior.

Por último, y después de utilizar 1.000 shocks aleatorios para cada variable, se generan posibles trayectorias de la deuda. Los gráficos de abanico proporcionan una representación gráfica que resume la distribución de la deuda pública y la probabilidad de que la deuda se reduzca o se incremente durante un período determinado (en este caso, seis años). Modificar las proyecciones de algunas variables (por ejemplo, g) y ajustar el resto del sistema permite demostrar el efecto de diversos escenarios de crecimiento en los riesgos para la sostenibilidad fiscal. El modelo también permite evaluar el impacto de planes de ajuste alternativos en la dinámica futura de la deuda.

Referencias

Este capítulo se basa en el material de referencia presentado en la Décima Conferencia Regional Anual sobre Centroamérica, Panamá y la República Dominicana, celebrada en Managua, Nicaragua, el 28 de julio de 2011.

El impulso fiscal se mide como la variación (negativa) del saldo primario estructural, y el estímulo cíclico se mide como la variación (negativa) del componente cíclico del ingreso tributario. Véase un análisis más detallado en el apéndice 5.1.

En el capítulo 4 se presentan estimaciones sobre la reducción de los niveles del coeficiente de endeudamiento necesarias para alcanzar las siguientes mejoras en la calificación de riesgo crediticio de la deuda soberana en la región: hasta el grado de inversión en Costa Rica y Panamá; hasta una calificación inmediatamente inferior al grado de inversión en El Salvador, Guatemala y la República Dominicana; hasta el grado de inversión especulativa en el caso de Honduras; y hasta el grado de inversión altamente especulativa en el caso de Nicaragua (véase el cuadro 4.6).

Los países de AL-5 son Brasil, Chile, Colombia, México y Perú. Según la clasificación del FMI, el grupo de países de ingreso mediano alto comprende 22 países, entre los que figuran Costa Rica, Panamá y la República Dominicana; y el grupo de países de ingreso mediano bajo comprende 26 países, entre los que figuran El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. El grupo con una calificación de riesgo crediticio BB en 2010 comprendía 10 países, entre ellos, Costa Rica, El Salvador y Guatemala. En el cuadro 4.5 se presentan las calificaciones crediticias de los demás países de la región de CAPRD.

Evaluar la calidad de los aumentos del gasto primario corriente durante el período en términos de su impacto en los indicadores sociales (principalmente educación, salud u otros tipos de asistencia social) trasciende el alcance del capítulo, aunque se trata de un tema importante para las políticas de gasto público.

La brecha de inversión pública se mide como la diferencia entre la mediana de la inversión pública en los países de AL-5 o el nivel promedio en países con niveles de ingreso similares y el nivel observado en cada país de la región de CAPRD. En el caso de Costa Rica, Panamá y la República Dominicana, la brecha se mide respecto de los países de ingreso mediano alto, mientras que El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua se comparan con los países de ingreso medio bajo.

En Pessino y Fenochietto (2010) se define el esfuerzo tributario como la relación entre el ingreso real que recauda un país y su capacidad tributaria, que a su vez se define como el ingreso potencial que podría recaudar un país dadas sus características económicas, sociales, institucionales y demográficas. En dicho estudio se llega a la conclusión de que el esfuerzo tributario de la región de CAPRD es relativamente bajo según los estándares internacionales, y que cuatro países de la región se ubican en el quintil inferior de una muestra de 96 países.

En Panamá, el flujo de dividendos (3% del PIB) de la Autoridad del Canal al Gobierno complementa los ingresos tributarios como fuente sostenida de ingresos públicos. Por esa razón, estos dividendos se tuvieron en cuenta al comparar el esfuerzo tributario de Panamá con el de la región y con países comparables.

Los gastos tributarios son recursos públicos no percibidos a causa de la aplicación de exenciones impositivas, deducciones y otros incentivos.

Las metodologías utilizadas para medir los gastos tributarios difieren en los distintos países de la región de CAPRD, y las estimaciones correspondientes no son estrictamente comparables. La región actualmente está armonizando metodologías, y las de cada país se explican en: Delegación Dominicana en GTPT (2011), Ministerio de Hacienda de Costa Rica (2011), Pérez Trejo (2010) y Superintendencia de Administración Tributaria de Guatemala (2011).

Los efectos en términos de distribución del ingreso de estas exenciones no deben exagerarse: la mayor parte de los beneficios de las exenciones suelen favorecer a los consumidores más ricos, que gastan una mayor proporción en estos artículos que los pobres (FMI, 2011a). Los programas de transferencias directas tienden a favorecer más eficazmente a los pobres.

Los bienes exentos de IVA no están gravados al momento de la venta, pero sus insumos si lo están y no se reembolsan. En cambio, los bienes que pagan una tasa cero de IVA tampoco se gravan al momento de la venta, pero los impuestos sobre sus insumos se reembolsan.

Este apéndice se basa en Morra (2011).

Si la elasticidad de la brecha de producto es mayor que 1, cada incremento (o reducción) de 1 punto porcentual de esta brecha genera un incremento (o reducción) porcentual de los ingresos (o los gastos) mayor a 1 punto porcentual.

El supuesto de elasticidad cero del gasto implica suponer que este es completamente discrecional y, por lo tanto, independiente del ciclo económico. Dada la falta de mecanismos anticíclicos de protección social significativos en la región (por ejemplo, seguros de desempleo), parece tratarse de un supuesto razonable.

El análisis estocástico de sostenibilidad de la deuda aplicado a la región de CAPRD se basa en Ustyugova (2011), que incorpora una función de reacción fiscal estimada a la metodología desarrollada por Celasun, Debrun y Ostry (2006).

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