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Chapitre 12. La gestion de la richesse pétrolière au Gabon

Author(s):
Sharmini Coorey, and Bernardin Akitoby
Published Date:
October 2013
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Author(s)
Cheikh Gueye

Le Gabon est doté d’abondantes ressources naturelles, notamment de bois, de manganèse, de gaz naturel et de pétrole. Les forêts recouvrent 85 % de sa superficie, ce qui en fait la deuxième zone forestière d’Afrique par sa taille, et le pays contribue pour près de 25 % au commerce international de manganèse. Les réserves prouvées de gaz naturel ont été estimées à environ 33 milliards de mètres cubes en 2008. Malgré la diversité de ces ressources, c’est le secteur pétrolier qui est depuis le milieu des années 70 le pilier de l’économie. Au cours de la première décennie du siècle, le pétrole a représenté en moyenne 50 % du PIB, 60 % des recettes publiques, et 80 % des recettes d’exportation. Les réserves pétrolières étant estimées en 2011 à 3,7 milliards de barils (septième rang pour l’Afrique), le secteur pétrolier, bien qu’en repli, devrait demeurer dominant dans l’avenir prévisible.

Depuis qu’il a obtenu son indépendance de la France, le Gabon a connu une certaine stabilité politique. Un régime à parti unique a été instauré en 1960, qui est demeuré en vigueur jusqu’en 1993. Cette année-là, un régime politique pluripartite a été adopté, qui a conduit à la tenue d’élections ouvertes et à la formation d’un large gouvernement de coalition. Le Parti démocratique gabonais au pouvoir domine néanmoins la scène politique, et le système pluraliste n’a pas permis d’instaurer un régime fondé sur un équilibre authentique des pouvoirs et la participation effective de la société civile.

Malgré la stabilité politique, l’abondance des ressources naturelles et la faible population du Gabon, les indicateurs de développement humain du pays laissent à désirer. Alors que le revenu par habitant correspond à celui d’un pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure, les indicateurs sociaux sont à peine supérieurs à ceux des autres pays africains. L’indice de pauvreté est passé de 27 % en 1995 à 33 % en 2005, et aurait atteint, d’après les estimations, 37 % en 2010.

Le présent chapitre analyse la gestion des ressources pétrolières au Gabon afin de comprendre pourquoi, malgré l’abondance de ses richesses naturelles, le pays n’a pas atteint un niveau de bien-être social proportionnel à son niveau de revenu. Le Gabon doit surtout réviser ses politiques économiques et sociales et redoubler d’efforts pour diversifier l’économie et renforcer son infrastructure sociale. Pour assurer la rentabilité des investissements que ces mesures supposent, le gouvernement doit bâtir des institutions solides de nature à ancrer les politiques budgétaires, renforcer la gouvernance et la transparence, améliorer le climat des affaires. La section qui suit offre une vue d’ensemble du secteur pétrolier. Elle est suivie d’une analyse des politiques économiques appliquées pendant l’ère pétrolière, puis des résultats de ces politiques. La dernière section présente les enseignements à tirer et des orientations stratégiques.

Vue D’ensemble du Secteur Pétrolier

Nous examinons ici les perspectives de production, le cadre juridique de la production et le système de raffinage et de fixation des prix.

Évolution historique et perspectives de production

Le Gabon est le cinquième producteur de pétrole brut d’Afrique subsaharienne. Ses gisements couvrent 253.557 kilomètres carrés, dont plus des trois quarts sont situés au large des côtes. Après la découverte du gisement d’Ozouri, près de Port-Gentil, en 1956, la production et les exportations ont régulièrement progressé jusqu’au milieu des années 70. En 1977, le volume de production a atteint 11,3 millions de tonnes (83 millions de barils par an, ou 225.000 barils par jour) (graphique 12.1), avant de chuter à moins de 8 millions de tonnes en 1988, sous l’effet de l’épuisement des gisements. À la suite de la mise en exploitation de nouveaux champs dans les années 90, la production annuelle a culminé à environ 18 millions de tonnes en 1998, avant de retomber à 12 millions de tonnes par an environ entre 2005 et 2010.

Graphique 12.1Gabon: volume de la production pétrolière, 1973–2025

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

La production des champs actuellement exploités a atteint son volume maximal, et les perspectives de nouvelles découvertes sont très incertaines. Au rythme d’extraction actuel, et en l’absence de découverte de nouveaux gisements, les réserves pétrolières du Gabon pourraient être épuisées dans une quarantaine d’années.

Face à l’amenuisement des réserves, les autorités encouragent l’optimisation de la production. À moins que de nouveaux gisements ne soient découverts, ces mesures visent à maintenir la production quotidienne au volume actuel de 250.000 barils par jour grâce au développement de champs marginaux moins importants et au redéploiement des champs arrivés à maturité.

Le régime fiscal du pétrole

Le régime fiscal applicable aux ressources pétrolières a été modifié à diverses reprises au fil des ans. Le code minier de 1962 comportait des dispositions couvrant les activités pétrolières. Les conditions de production se fondaient sur des accords de concession particuliers qui accordaient aux bénéficiaires le droit exclusif de prospection et d’exploitation pétrolières. En vertu de ce régime, l’entreprise était propriétaire de l’ensemble des actifs et des installations, de même que du pétrole produit. Les principaux paiements versés à l’État étaient les redevances, calculées en pourcentage de la production évaluée au cours officiel, et l’impôt sur le revenu, calculé en pourcentage des bénéfices bruts. Le code minier de 1962 donnait aussi à l’État le droit de détenir une participation de 25 % au capital de toutes les sociétés de production pétrolière.

En 1982, une loi sur les hydrocarbures instituant des contrats de partage de la production a été adoptée et demeure globalement en vigueur à ce jour1. En vertu de ce régime, l’État est propriétaire de toute la production pétrolière; l’entreprise fait fonction de prestataire de services et se voit accorder en échange une partie de la production. Une fois les redevances déduites, la production est divisée en deux: une partie allouée à l’exploitant pour récupérer ses coûts d’investissement (cost oil) et une partie répartie entre l’État et l’exploitant (profit oil). Les contrats de partage de la production permettent à un représentant désigné par le gouvernement gabonais — actuellement la Direction générale des hydrocarbures (DGH) — de prendre part aux décisions opérationnelles et comptables et au calcul des parts de production.

En 2000, le code a été révisé de manière à améliorer les conditions des nouvelles licences et remédier aux difficultés à attirer de nouveaux investissements et à couvrir le coût des forages en eaux plus profondes. Les redevances se situent désormais entre 5 % et 15 %, alors qu’elles étaient en moyenne de 20 % auparavant. Le niveau de la participation de l’État a aussi été réduit et les périodes d’exploration ont été prolongées au-delà des dix ans habituels. Le plafond de la part du cost oil a été porté de 50 % à 75 % de la production pour permettre aux compagnies pétrolières d’amortir plus rapidement leur équipement.

En vertu des deux régimes actuellement en vigueur au Gabon, les recettes pétrolières de l’État proviennent de quatre sources principales: le profit oil, les redevances, l’impôt sur le revenu des entreprises et de leurs sous-traitants, et les dividendes (graphique 12.2). En 2011, le profit oil et les redevances ont assuré près de trois quarts des recettes.

Graphique 12.2Gabon: principales sources de recettes pétrolières, moyenne 2005–10

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Malgré les modifications apportées au régime fiscal du pétrole au fil des ans, les accords en vigueur présentent divers défauts auxquels les autorités envisagent de remédier. Il s’agit notamment de la primauté des conventions d’établissement sur le droit national et du principe de non-discrimination dont bénéficient les compagnies pétrolières2. Toute modification au régime fiscal devra assurer l’équilibre entre la maximisation des revenus pour l’État et les incitations à poursuivre l’exploitation des ressources pétrolières pour les producteurs.

Le système de raffinage et de fixation des prix

Il n’existe qu’une raffinerie au Gabon, détenue par des entités publiques et privées et gérée par la Société gabonaise de raffinage (SOGARA)3. La raffinerie a une capacité installée de 1 million de tonnes de pétrole brut par an. Globalement, la production suffit à satisfaire la demande intérieure, mais la SOGARA peut aussi importer des produits pétroliers raffinés et les vendre aux utilisateurs nationaux en cas d’insuffisance de la production.

À la suite de la dégradation de la situation financière de la SOGARA en 2007 et 2008, le gouvernement et les actionnaires privés ont engagé en 2009 des réformes destinées à améliorer la gestion de la raffinerie et à resserrer fortement ses coûts d’exploitation, qui étaient supérieurs à ceux de la plupart des raffineries de la côte occidentale africaine, y compris dans des pays de la CEMAC comme le Cameroun et la République du Congo4. Un plan de compression des dépenses a été établi, de nouveaux investissements (injection de capitaux) ont été effectués, et l’État a annulé une partie de ses créances sur la SOGARA.

Le mécanisme de fixation des prix intérieurs des produits pétroliers a été réformé à plusieurs reprises. Après deux tentatives inabouties dans les années 90, un mécanisme d’ajustement des prix a finalement été adopté en 2007. Sa mise en application a toutefois été suspendue en 2009 en raison de tensions sociales; de ce fait, les subventions aux carburants ont atteint en moyenne, d’après les estimations, environ 3 % du PIB en 2008 et 20095.

Politiques Économiques Pendant L’ère Pétrolière

Depuis l’indépendance, les performances économiques et financières du Gabon ont connu plusieurs phases distinctes, qui correspondent essentiellement aux différents cycles des marchés pétroliers mondiaux et de la production pétrolière nationale.

Avant 1973, l’économie était dominée par les services et les produits primaires et industriels (graphique 12.3, partie gauche), et les résultats économiques étaient relativement stables (Ministère de l’économie, des finances et des participations, Gabon, 1986). À partir de 1973, le pétrole a joué un rôle dominant (graphique 12.3, partie droite), en produisant la moitié du PIB environ (moyenne annuelle, 2000–10). Les recettes publiques ont fortement progressé et les services se sont développés. Dans le même temps, l’essor de l’économie pétrolière a rendu l’économie dans son ensemble vulnérable aux chocs extérieurs et aux amples fluctuations de la production et des prix dont ils s’accompagnent. En outre, la répartition de la rente pétrolière, qui avantageait un secteur urbain structuré et restreint aux dépens des zones rurales, a contribué à un exode rural massif et à l’accentuation des écarts de niveau de vie.

Graphique 12.3Gabon: composantes du PIB

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Les performances de l’économie fondée sur le pétrole du Gabon présentent quatre phases distinctes: i) succession de périodes d’expansion et de récession économique induites par le pétrole (1973–85) et liées aux cycles des marchés pétroliers mondiaux qui ont créé des déséquilibres prononcés; ii) ajustement interne (1986–93); iii) ajustement externe, avec dévaluation du franc CFA (1994); et iv) réformes faisant suite à la dévaluation et apparition de cycles politiques.

La période d’expansions–récessions, 1973–85

Avec l’essor de la production pétrolière et l’augmentation des cours mondiaux du pétrole en 1974 (graphique 12.4, panneau supérieur), les recettes budgétaires ont amorcé une hausse et les autorités ont abandonné la politique prudente qu’elles avaient initialement adoptée en faveur d’une politique expansionniste. Le gouvernement a engagé une stratégie de développement prévoyant un vaste programme d’investissement (graphique 12.4, panneau intermédiaire) et la création d’entreprises publiques, financés par les recettes pétrolières. Le secteur public a connu un développement rapide.

Graphique 12.4Gabon: politiques budgétaires, 1973–85

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Note: CFA = Coopération financière en Afrique centrale.

L’investissement public a été essentiellement alloué à des projets d’infrastructure destinés à accélérer la croissance économique par la modernisation et la diversification de l’économie, notamment le chemin de fer Transgabonais et des entreprises agro-industrielles. Le Transgabonais offrait des services de transport plus réguliers et a stimulé diverses activités économiques, notamment en relation avec l’exploitation du minerai de fer et du manganèse. Cependant, une gestion défaillante du projet — découlant des carences institutionnelles plus générales — en a porté le coût à un niveau très élevé en provoquant presque la faillite de l’État. Des carences graves dans la conception et la mise en œuvre ont aussi ruiné la rentabilité des projets agro-industriels. À titre d’exemple, la plupart de ces projets, qui étaient les piliers de la stratégie de diversification, se situaient dans des endroits reculés où la main-d’œuvre était rare et les coûts de transport en provenance et à destination des centres urbains étaient exorbitants compte tenu du manque d’infrastructures.

Les moyens affectés aux secteurs sociaux prioritaires ont en revanche été modestes. La part de la santé et de l’éducation dans le budget d’investissement était d’environ 8,7 % en 1980, et a culminé à 15 % en 1983 avant de se stabiliser à 8,8 % en 1986.

Entre-temps, des sommes considérables étaient allouées à la création et au développement d’entreprises publiques, car les autorités investissaient les recettes pétrolières dans la plupart des secteurs de l’économie. Une fois opérationnelles, ces dernières se sont cependant révélées inefficaces. Leur rendement généralement médiocre résultait i) du manque de discipline financière; i) d’effectifs excédentaires et non qualifiés, et de la pénurie de personnel compétent aux échelons critiques; iii) de mauvaises décisions d’investissement; et iv) de politiques de fixation des prix et de commercialisation inadaptées. En outre, l’opacité de la gestion a abouti à un enchevêtrement complexe de dettes croisées et d’arriérés de paiement. Les entreprises publiques n’étaient donc pas compétitives. La réaction des autorités a consisté à établir des obstacles tarifaires pour les protéger.

Dans le cadre de cette politique expansionniste, la stagnation des cours du pétrole (1975–77), qui s’est accompagnée d’une baisse brutale de l’investissement public et privé, s’est traduite par une récession prolongée. L’activité économique a reculé de 21 % en 1977 et de 28 % en 1978, avant que la tendance ne s’inverse en 1979, avant le deuxième choc pétrolier. Le rebond des cours du pétrole n’a cependant pu compenser la baisse de production de champs vieillissants (graphique 12.4, panneau supérieur). Avec la reprise des dépenses, les déséquilibres se sont accentués. Durant cette période, le déficit hors pétrole, exprimé en pourcentage du PIB hors pétrole, est passé de 7 % en 1973 à 31 % en 1975 et à 65 % en 1977 (graphique 12.4, panneau intermédiaire), principalement sous l’effet des dépenses d’investissement (graphique 12.4, panneau intermédiaire). Ce déficit a été pour l’essentiel financé par l’emprunt extérieur. À la fin de 1977, la dette extérieure atteignait 40 % du PIB (graphique 12.4, panneau inférieur).

C’est dans ce contexte que les autorités gabonaises ont adopté les programmes de stabilisation financés par le FMI en 1978–82. Ces programmes avaient pour objectifs: i) de consolider les finances publiques pour établir une position budgétaire viable, ii) d’accroître la transparence des comptes budgétaires, iii) de renforcer la gouvernance et l’administration des recettes pétrolières, iv) de privatiser les entreprises publiques, v) de renforcer les capacités administratives par une réforme de la fonction publique, et vi) d’améliorer la gestion de la dette par le renforcement des capacités. Les programmes s’appuyaient donc essentiellement sur des politiques restrictives en matière de budget et de revenus et sur la réforme des entreprises publiques. Ils ont globalement réussi à stabiliser la position budgétaire, et les autorités ont progressivement ramené le stock de la dette extérieure à moins de 20 % du PIB en 1984. La production pétrolière a toutefois diminué sous l’effet de l’épuisement des champs anciens et, au cours de la période 1980–85, le taux de croissance moyen n’a jamais atteint les niveaux enregistrés entre 1973 et 1976.

La stratégie d’ajustement interne, 1986–93

L’effondrement des cours mondiaux du pétrole en 1986 a mis fin à la stabilité économique relative du pays et, pour la deuxième fois, le Gabon est entré dans une période prolongée de crise. La baisse subséquente des recettes pétrolières (graphique 12.5, panneau supérieur), la diminution des dépenses publiques et la contraction de l’activité du secteur pétrolier ont contribué au ralentissement de l’activité économique en général6. Pour y remédier, le gouvernement a lancé une stratégie d’ajustement interne.

Graphique 12.5Gabon: politiques budgétaires, 1986–94

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Note: CFA = Coopération financière en Afrique centrale.

Cette stratégie consistait en diverses réformes économiques financées par les ressources du FMI et par des prêts d’ajustement structurel de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement. Il s’agissait au premier chef de rétablir la viabilité budgétaire et extérieure et de retrouver une trajectoire de croissance plus équilibrée tout en favorisant la diversification de l’économie à moyen terme.

L’application de ces mesures durant la période d’ajustement interne a été dans l’ensemble inefficace, car elle a été entravée par le mécontentement social croissant et la faiblesse persistante des cours du pétrole. Les recettes publiques sont restées faibles pendant la majeure partie de la période (graphique 12.5, panneau inférieur), mais les dépenses courantes ont tout de même augmenté en raison surtout des dépassements de dépenses au titre de la masse salariale de la fonction publique, tandis que les mesures d’austérité amputaient essentiellement les dépenses d’investissement7. En conséquence, le solde global a été déficitaire d’environ 6 % du PIB en 1993, contre 2 % en 1991 (le déficit hors pétrole se situant aux environs de 20 % du PIB hors pétrole), et a été financé essentiellement par un alourdissement de la dette extérieure (graphique 12.5, panneau inférieur), qui est passée d’environ 50 % du PIB en 1991 à 54 % en 1993.

Ajustement externe et dévaluation du franc CFA en 1994

La hausse de la consommation publique aux dépens de l’investissement, associée à la lenteur des réformes structurelles, s’est traduite par une augmentation des coûts salariaux et un nouveau recul de la compétitivité. La dépréciation relativement modérée8 du taux de change réel entre 1985 et 1993 n’a pas suffi à rétablir la compétitivité et à enrayer la chute des termes de l’échange (graphique 12.6). De ce fait, malgré une progression substantielle de la production pétrolière, la croissance du PIB a ralenti sous l’effet des coupes claires dans le budget public d’investissement et du repli de l’investissement privé.

Graphique 12.6Gabon: évolution du secteur extérieur

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Après une décennie de mesures d’ajustement interne insuffisantes dans la quasi-totalité des pays de la zone CFA, une mesure draconienne d’ajustement externe a donné une nouvelle impulsion aux politiques économiques du Gabon et des autres pays de la zone. Le 12 janvier 1994, le franc CFA était dévalué de 50 % par rapport au franc français. Cette dévaluation a été appuyée par des politiques restrictives en matière de budget, de revenus et de crédit. Diverses réformes fiscales, structurelles et de prix ont par ailleurs été mises en œuvre dans le cadre d’un accord de confirmation conclu avec le FMI (mars 1994–mars 1995).

Contrairement à ce qui s’était produit auparavant, les résultats du Gabon dans le cadre de cet accord ont été globalement satisfaisants, en partie grâce à l’augmentation des exportations pétrolières. La situation des finances publiques s’est notablement améliorée en 1995. L’excédent primaire a plus que quadruplé par rapport au PIB, passant d’une moyenne de 2,5 % du PIB au cours de la période 1992–94 à 10,6 % en 19959. Le déficit primaire hors pétrole a reculé, passant de 15 % du PIB hors pétrole en 1994 à 11 % en 1995. Le Gabon semblait en voie de remédier à ses déséquilibres économiques.

Politiques économiques après la dévaluation du franc CFA et apparition des cycles politiques

Si le bilan satisfaisant du programme mis en œuvre en 1994–95 a préparé le terrain pour un retour à la prudence budgétaire, la politique a exercé une influence croissante sur les politiques économiques appliquées dans le cadre du nouveau régime multipartite. Cette situation a perduré jusqu’aux élections législatives de 2011, époque à laquelle les dépenses liées à ces élections ont provoqué une dérive budgétaire.

Le premier exemple de cette imbrication entre politique budgétaire et vie politique est intervenu au cours de la période qui a précédé l’élection présidentielle de 1998. Malgré la hausse des cours mondiaux du pétrole et de la production nationale, le déficit, en pourcentage du PIB hors pétrole, s’est sensiblement creusé sous l’effet de la politique budgétaire expansionniste adoptée par les autorités (graphique 12.7). Le budget supplémentaire adopté à la fin d’août 1997 prévoyait une hausse des dépenses courantes d’environ 3,5 % du PIB hors pétrole; en conséquence, le déficit hors pétrole s’est aggravé et a atteint plus de 20 % du PIB hors pétrole. Cette dégradation s’est poursuivie en 1998; l’affaiblissement des procédures de contrôle et de suivi des dépenses et la chute des cours du pétrole se sont en effet traduits par un creusement du déficit primaire hors pétrole, qui a atteint environ 35 % du PIB hors pétrole. Sur le plan structurel, malgré la loi de 1996 autorisant la privatisation des services de distribution d’eau et d’électricité, l’effervescence politique a ralenti la mise en œuvre des réformes.

Graphique 12.7Gabon: influence de la vie politique sur le solde primaire

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Après les élections de 1998, une nouvelle impulsion a été donnée aux réformes structurelles du secteur public et de la gestion de la dette. Dans un premier temps, les autorités ont fait preuve d’une forte détermination; elles ont élaboré un programme économique pour 2000–01 et demandé au FMI un accord de confirmation de 18 mois. Ce programme préconisait i) la consolidation des soldes budgétaires et ii) l’amélioration de la gouvernance. Dans un premier temps, la position budgétaire s’est sensiblement améliorée, et des progrès ont été accomplis en matière de réformes du service public, de gestion de la dette et d’administration des recettes pétrolières. Cependant, la vie politique a fini par reprendre le dessus; les réformes de la gouvernance et les programmes de privatisation ont été mis en veilleuse avant les élections législatives de décembre 2001, puis ils ont redémarré en 2002 en profitant de la hausse des cours du pétrole en 2003.

Les réformes ont de nouveau été mises entre parenthèses avant l’élection présidentielle de 2005 et les élections législatives de 2006, époque durant laquelle la discipline budgétaire s’est avérée difficile à maintenir compte tenu du niveau record des cours du pétrole. Le déficit primaire hors pétrole s’est creusé; il atteint 17,5 % du PIB hors pétrole en 2005, puis 18 % en 2006. Après les élections, le gouvernement a de nouveau élaboré un vaste programme économique à moyen terme afin de donner une nouvelle impulsion aux réformes structurelles et de rétablir la discipline budgétaire. Le programme visait surtout à saisir l’occasion qu’offrait le niveau élevé des cours du pétrole pour donner une assise durable aux finances publiques et préparer l’après-pétrole. En mai 2007, les autorités ont demandé au FMI un accord de confirmation triennal à l’appui de ce programme.

Les mesures appliquées dans le cadre de cet accord ont permis de mobiliser l’appui des créanciers extérieurs afin de réduire l’encours de la dette du Gabon. En juillet 2007, les créanciers du Club de Paris ont accepté de racheter la dette liée à l’aide privée au développement à un taux d’actualisation de 15 % en valeur actualisée nette10 (graphique 12.8).

Graphique 12.8Gabon: dette et service de la dette, 1990–2011

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Nonobstant cette réussite économique notable, le programme triennal a commencé à péricliter au premier semestre de 2009 en raison de l’incertitude politique créée par la maladie prolongée, puis le décès du Président de longue date Omar Bongo et du dérapage des dépenses courantes. Ce dernier a entraîné un creusement du déficit primaire hors pétrole, qui a atteint 14 % du PIB hors pétrole en 2009, pourcentage nettement supérieur au niveau jugé viable de 6,5 %.

Au dernier trimestre de 2009, le Gabon a connu une transition politique, et le nouveau gouvernement a lancé un programme de réformes ambitieux visant les objectifs suivants: i) diversification économique grâce au développement du secteur privé et à l’augmentation de la valeur ajoutée intérieure dans des secteurs stratégiques; ii) amélioration du climat des affaires, notamment par le renforcement de la gouvernance; et iii) mesures de protection de l’environnement. Une composante décisive du programme était la forte augmentation de l’investissement — le budget de 2010 triplait les dépenses d’équipement.

Résultats Économiques et Sociaux Après 40 Ans D’exploitation Pétrolière

Cette section dresse le bilan des politiques économiques appliquées au Gabon ces 40 dernières années, politiques qui ont livré des résultats insuffisants en termes de développement économique et social. Les dépenses d’investissement ne se sont pas traduites par une amélioration de l’infrastructure, ni par une croissance soutenue et durable de l’économie non pétrolière. La diversification économique est demeurée un mirage. La manne pétrolière n’a pas permis de réduire sensiblement et durablement la pauvreté. Pourquoi?

Les dépenses d’équipement n’ont ni amélioré l’infrastructure, ni conduit à une croissance dynamique et durable de l’économie non pétrolière11. Malgré les dépenses publiques d’investissement, la croissance hors pétrole n’a que modérément progressé au cours de la première décennie du siècle et accuse encore un retard par rapport à l’ensemble de l’Afrique subsaharienne (graphique 12.9). Cette situation tient essentiellement à la faiblesse des institutions, qui rend inefficace la mise en œuvre des politiques; l’absence d’institutions solides pour recouvrer les recettes et surveiller les dépenses caractérise généralement les États rentiers12. Au Gabon, cette carence se traduit par la mauvaise exécution des dépenses dans les secteurs prioritaires et dans l’infrastructure, laquelle s’explique par la pénurie de moyens d’administration et de gestion et par la médiocrité de la gestion des finances publiques en général. Jusqu’en 2009, l’évaluation et la sélection des projets étaient centralisées au Ministère de la planification et du développement, et les ministères de tutelle chargés de l’exécution n’y participaient guère. Dans le même temps, les fonds destinés à la maintenance ont parfois été détournés au profit de projets de rénovation et de construction plus coûteux, et les projets routiers n’ont pas toujours été sélectionnés en fonction de critères de rentabilité rigoureux. Les crédits alloués au Ministère de l’infrastructure sont toujours nettement supérieurs aux montants décaissés — le taux d’exécution du budget d’investissement est en moyenne de 30 %. La pénurie d’infrastructures qui en résulte est une cause fondamentale du retard de la croissance non pétrole. Ces failles institutionnelles ont été confirmées par l’examen des dépenses publiques et de la responsabilité financière (PEFA) effectué en 2006 pour le Gabon (Banque mondiale, 2006) et par le classement du pays en fonction de l’indice de gestion des investissements publics (IGIP) de 2011, qui rend compte du contexte institutionnel sur lequel s’appuie la gestion de l’investissement public durant les différentes phases de la gestion des projets13.

Graphique 12.9Gabon: croissance hors pétrole comparée à la croissance en Afrique subsaharienne, 2004–10

Sources: autorités gabonaises et calculs de l'auteur.

Un autre résultat révélateur est le manque de diversification économique et la domination persistante du pétrole. La diversification a progressé depuis les années 90, mais le pétrole représente toujours 80 % des exportations. Le manque de diversification tient en partie à la médiocrité du climat des affaires, notamment à la rigidité du marché du travail. Les salaires élevés (le salaire minimum est le plus élevé de l’Afrique subsaharienne) et la pénurie de main-d’œuvre qualifiée handicapent le secteur des biens exportables. Le niveau structurellement élevé des salaires est dû à la redistribution des rentes intervenue dans le cadre d’une politique de hauts salaires dans le secteur public pendant les périodes d’expansion pétrolière et à son effet d’entraînement dans le secteur privé14. Pour ce qui est du climat des affaires en général, le Gabon accuse un retard substantiel sur l’indice global Doing Business de la Banque mondiale pour 2012, notamment en ce qui concerne la création d’entreprises et l’exécution des contrats. Le coût des intrants est également élevé par rapport à d’autres pays de la région. Selon une étude récente sur la compétitivité dans les pays de la CEMAC, c’est au Gabon et au Cameroun que les intrants sont les plus chers de l’union15.

Un autre frein à la diversification est l’étroitesse du système financier, qui limite l’activité du secteur privé, surtout celle des petites et moyennes entreprises (PME) (graphique 12.10). La manne provenant de l’abondance des ressources naturelles peut engendrer une expansion du secteur des produits non échangeables et, partant, une demande de services financiers, notamment de crédit à la consommation. Mais l’absence de cadre institutionnel solide, essentiel au développement de tout système financier, fait obstacle à l’accès aux services financiers16. Qui plus est, le nombre de déposants et d’emprunteurs est nettement inférieur à la moyenne de l’Afrique subsaharienne et des marchés pionniers, ce qui témoigne de la difficulté du pays à allouer les ressources de manière efficace et à mobiliser l’épargne. Le crédit au secteur privé est sensiblement inférieur à la moyenne des pays exportateurs de pétrole de l’Afrique subsaharienne.

Graphique 12.10Gabon: créances sur le secteur privé non financier

Source: FMI, base de données du Département Afrique.

Étant donné que la richesse pétrolière n’a pas permis au secteur non pétrolier de se développer et à l’économie de se diversifier, l’abondance de ressources naturelles ne s’est pas traduite par une réduction sensible et durable de la pauvreté. L’incidence de la pauvreté est passée de 27 % en 1995 à 33 % en 2005, et aurait atteint, d’après les estimations, 37 % en 2010. En outre, sur le plan social, les résultats sont décevants, surtout dans les secteurs de l’éducation et de la santé. La part du budget allouée à ces deux secteurs est inférieure à celle des pays à revenu intermédiaire. Elle s’est établie en moyenne à 13 % en 2008 et à 5 % en 2009, alors qu’elle était de 20 % et de 11 %, respectivement, dans les pays à revenu intermédiaire (Banque mondiale, 2011). Par ailleurs, les dépenses sociales prioritaires inscrites au budget sont généralement sous-exécutées. En conséquence, malgré le revenu par habitant plutôt élevé, les indicateurs sanitaires du Gabon, comme l’espérance de vie et la mortalité infantile et juvénile, ont reculé par rapport à ceux des pays à revenu intermédiaire (graphique 12.11) et ne sont pas sensiblement supérieurs à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne. La qualité de l’éducation régresse, comme le montre l’augmentation du taux de redoublants, passé de 30 % en 2006 à 38 % en 2008, et l’espérance de vie est restée de 62 ans entre 1990 et 2009, alors que celle du groupe des pays à revenu intermédiaire a nettement progressé.

Graphique 12.11Gabon: comparaison des indicateurs sociaux, 2009

Source: Banque mondiale, Indicateurs du développement dans le monde.

Enseignements Et Orientations Stratégiques

Le Gabon doit revoir ses politiques de manière à diversifier davantage son économie et à améliorer ses indicateurs sociaux pour réduire la vulnérabilité des couches sociales les plus fragiles et offrir au peuple gabonais un niveau de vie à la mesure du revenu national. Pour assurer la rentabilité des dépenses publiques et un retour à la viabilité budgétaire à moyen terme, le gouvernement doit mettre en place des institutions solides afin d’ancrer sa politique budgétaire, renforcer la gouvernance et la transparence, et améliorer le climat des affaires.

Ancrage de la politique budgétaire et amélioration de la qualité des dépenses. Comme le montre la succession de périodes d’expansion et de resserrement budgétaire de ces 40 dernières années, la politique budgétaire du Gabon n’a bénéficié d’aucun point d’ancrage fiable qui aurait permis de la stabiliser. La politique budgétaire doit être ancrée dans une stratégie à moyen et long terme crédible visant à en éliminer la procyclicité et à en garantir la viabilité à long terme, en prévoyant des mesures à court terme pour répondre aux besoins de développement immédiats. Une accélération des réformes budgétaires s’impose, notamment la mise en place de cadres de dépenses sectorielles à moyen terme permettant d’intégrer les plans d’investissement public dans un plan d’investissement pluriannuel réaliste. Pour ce faire, les autorités pourraient examiner les avantages et les inconvénients liés à l’instauration d’une règle budgétaire. Pour être crédible et efficace, cette règle devrait être intégrée à un texte législatif de rang élevé, prévoyant des procédures de contrôle et des mécanismes d’exécution sérieux. Les pratiques en vigueur dans plusieurs pays offrent au Gabon de nombreux exemples de règles d’ancrage, comme la règle budgétaire fondée sur le prix du pétrole appliquée au Nigéria17.

De la même manière, une amélioration de l’efficience des dépenses permettrait de consolider la règle d’ancrage éventuellement adoptée, car elle ouvrirait la voie à la durabilité. Il conviendrait d’améliorer l’analyse de risque des projets d’investissement et des plans budgétaires. Un cadre général de dépenses à moyen terme et des stratégies sectorielles devraient être établis pour guider les responsables des différents secteurs à choisir les projets d’investissement et à planifier les dépenses.

Renforcement de la gouvernance et de la transparence. L’adhésion à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives (ITIE) en 2007 avec le statut de «pays proche de la conformité» a été une mesure décisive qui a amorcé l’instauration d’une culture de transparence dans la gestion des recettes pétrolières. D’autres mesures s’imposent toutefois, notamment une refonte du régime fiscal du secteur pétrolier. Un nouveau code pétrolier doit aligner ce régime sur les pratiques optimales et favoriser la mise en place d’une procédure d’appel d’offres pour remplacer l’arbitraire qui sous-tend le code actuel. En particulier, le code doit imposer l’obligation i) de publier un contrat type, ii) d’attribuer des blocs18 au moyen d’une procédure d’appel d’offres ouverte plutôt que par négociations directes, iii) de publier les contrats signés (une bonne pratique en matière de transparence), et iv) de divulguer les paiements effectués conformément aux normes de l’ITIE.

Pour améliorer la gouvernance dans la gestion des recettes pétrolières, il convient d’éviter la création de nouveaux fonds extrabudgétaires. Ces fonds accroissent fortement les risques d’entorses aux principes de bonne gouvernance et de transparence.

De manière plus générale, l’amélioration de la gouvernance appelle une véritable participation de la société civile au processus de gestion des recettes pétrolières. Il faut donc intégrer à cette gestion un mécanisme participatif interne, à tous les échelons de la société gabonaise, depuis la définition des orientations stratégiques nationales à la préparation et à l’exécution du budget. La participation fréquente et effective du public renforcerait la légitimité des mesures gouvernementales en matière de gestion des ressources pétrolières et favoriserait un dialogue constructif.

Amélioration du climat des affaires pour favoriser le développement du secteur privé en dehors des activités pétrolières. Le Gabon a progressé pour ce qui est du climat des affaires: en 2012, il a gagné quatre places, par rapport à l’année précédente, au classement de l’indice Doing Business de la Banque mondiale et figure désormais au 156e rang sur 183 pays. Les améliorations concernent l’accès au crédit (mais pas pour les petites et moyennes entreprises), la délivrance de permis de construire et les délais de règlement des faillites. Néanmoins, le pays se situant toujours dans la partie inférieure du classement, il lui reste beaucoup à faire pour simplifier la vie des entreprises et supprimer les réglementations complexes ainsi que les longues formalités dont elles s’accompagnent. Entre-temps, de nouveaux investissements dans l’infrastructure et dans la valorisation des ressources humaines s’imposent pour rehausser la productivité de la main-d’œuvre.

Depuis 1973, le pétrole occupe une place dominante dans l’économie gabonaise et offre un potentiel de développement économique et social extraordinaire dont tous les Gabonais pourraient bénéficier. Or, jusqu’à présent, les politiques appliquées pendant les 40 ans de l’ère pétrolière ont produit des résultats médiocres sur le plan social et une économie vulnérable aux fluctuations des marchés internationaux des produits de base. Comme ses réserves de pétrole devraient être épuisées dans une quarantaine d’années, le Gabon devrait se préparer dès maintenant à l’après-pétrole en diversifiant son économie et en investissant dans son infrastructure sociale afin de renforcer sa compétitivité. Le pays doit bâtir des institutions solides pour assurer la mise en œuvre efficace de ses politiques économiques, rehausser la transparence et la gouvernance afin que les institutions publiques ne soient plus un repoussoir pour les entreprises, et améliorer le climat des affaires pour favoriser l’investissement national et attirer l’investissement direct étranger.

Bibliographie

Les contrats signés en vertu du code minier de 1962 demeurent assujettis à ce régime. Certains sont encore en vigueur.

En vertu du principe de non-discrimination, une entreprise qui estime qu’une clause de la convention d’établissement d’une autre entreprise est plus avantageuse a légalement le droit d’adopter ce traitement fiscal plus favorable.

L’État gabonais détient une participation de 25 %. Les participations privées se répartissent comme suit: TOTAL, 43,8 %; Shell International Exploration and Production Inc., 17 %; ExxonMobil Corporation, 11,7 %; et Agip Exploration B.V., 2,5 %.

Ministère de l’économie et des finances, 2009, «Plan de redressement de la Sogara», Libreville, Gabon.

À l’exception de la Guinée équatoriale, le Gabon pratique les prix de détail les plus faibles de la région CEMAC. Les prix à la pompe ont été relevés pour la dernière fois en février 2009 pour le kérosène (275 francs CFA le litre), en août 2009 pour le super (530 francs CFA le litre) et en avril 2010 pour le gazole (470 francs CFA le litre).

Le PIB a chuté de près de 7 % 1986, et de 13 % en 1987.

Le budget d’investissement a été resserré: il est passé de 34 % du PIB hors pétrole en 1986 à 7,4 % seulement en 1988, tandis que les dépenses courantes passaient de 26 % à 29 %. Face à la persistance des troubles civils, la hausse des salaires s’est poursuivie au début des années 90.

Cette dépréciation a été le fruit de l’ajustement interne mis en œuvre entre 1986 et 1993.

Cette amélioration tient en grande partie aux effets de la dévaluation, dans la mesure où le PIB et les recettes publiques provenant du pétrole, exprimés en francs CFA, ont augmenté proportionnellement à la dévaluation. À l’inverse, l’encours de la dette libellée en dollars a augmenté en termes de francs CFA.

Les créanciers détenteurs de 86 % des créances admissibles (2,3 milliards de dollars) y ont participé. Pour cette opération, le Gabon a émis sur le marché de capitaux internationaux un emprunt à dix ans de 1 milliard de dollars sans amortissement, assorti d’un taux d’intérêt de 8,20 %. Ce rachat a réduit la VAN de la dette correspondante de 11 % environ et visait à lisser les obligations du service de la dette, encore que le remboursement in fine suppose le paiement d’une somme considérable à l’échéance. Pour apaiser les craintes du marché quant à sa capacité de remboursement, le Gabon a créé un fonds d’amortissement à la Banque mondiale.

Un organisme national responsable des grands travaux publics a été établi en 2010; il est chargé de la planification, de la gestion et de l’exécution des grands projets d’infrastructure publique. L’entreprise américaine d’ingénierie Bechtel lui fournit une expertise technique.

Le régime fiscal applicable aux recettes non pétrolières est complexe. En 1995, la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a remplacé l’impôt sur le chiffre d’affaires, mais même la TVA comporte trois taux différents (5 %, 10 % et 18 %).

L’examen PEFA de la Banque mondiale aboutit à un classement sur une échelle allant de A (meilleure note) à D (plus mauvaise note). Le Gabon a ainsi obtenu 17 C, 3 D et 3 B sur 23 indicateurs. Quant aux 12 indicateurs dénotant le degré de risque financier de l’exécution budgétaire, on compte 6 «risque élevé», 4 «risque modéré», et 2 «risque faible». Comparé à 30 pays à revenu faible et intermédiaire, le Gabon se classe dans la plus basse de cinq fourchettes de résultats. Sur l’échelle de l’IGIP, comprise entre 1 (faible) et 4 (élevé), il obtient la note «faible». Il se situe aussi dans le quintile inférieur des 71 pays à revenu faible et intermédiaire de l’échantillon.

Le marché du travail est en outre desservi par l’incapacité du système éducatif d’adapter ses programmes d’enseignement technique et professionnel à ses besoins, programmes qui manquent par ailleurs d’enseignants qualifiés. L’absence de travailleurs qualifiés et formés pèse sur les coûts factoriels et se traduit par un manque de compétitivité de l’environnement économique au Gabon.

«Groupement interpatronal du Cameroun (Gicam)» dans L’Union (quotidien gabonais), 23 mai 2011.

Le nombre d’agences bancaires est passé de 3,67 à 4,69 pour 100.000 adultes entre 2004 et 2009, taux supérieur à la moyenne pour l’Afrique subsaharienne et les marchés pionniers, ce qui témoigne d’un renforcement de l’infrastructure financière.

Chaque année, le gouvernement et l’organe législatif (assemblée nationale) nigérians conviennent des recettes à inscrire au budget en fonction d’un cours donné du pétrole (cours de référence) et d’une estimation du volume de production. Si les recettes réelles sont supérieures aux recettes inscrites au budget, la différence est épargnée et allouée en fonction de règles prédéfinies.

Dans le contexte de l’extraction de pétrole (et de gaz naturel), un bloc est une subdivision d’un gisement souterrain.

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