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Chapitre 10. Tchad: les leçons des années pétrole

Author(s):
Sharmini Coorey, and Bernardin Akitoby
Published Date:
October 2013
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Author(s)
Jean-Claude Nachega and Jaroslaw Wieczorek 

L’exploitation du pétrole au Tchad est intervenue dans des conditions exceptionnellement difficiles, celles d’une nation enclavée dotée d’un capital humain et physique très insuffisant, et en l’absence quasi totale d’infrastructures de base, lesquelles ont dû être créées par l’industrie pétrolière dans la région productrice.

À l’échelon du secteur, les attentes étaient à l’origine modestes; les cours du pétrole étaient particulièrement bas lorsque la décision de mise en exploitation a été prise en 2000, et de nombreuses difficultés étaient anticipées pendant la phase de développement (2000–03). Le montant escompté des recettes tirées du pétrole se situait entre 45 et 50 millions de dollars par an, soit l’équivalent d’un quart de l’aide annuelle apportée par les bailleurs de fonds (y compris l’allégement de la dette prévu dans le cadre de l’Initiative en faveur des pays pauvres très endettés). La participation de la Banque mondiale à la mise en exploitation du pétrole et à l’établissement d’un système transparent de gestion des recettes, notamment de mécanismes institutionnels pour l’affectation des recettes pétrolières à la lutte contre la pauvreté, parallèlement aux ressources mises à disposition par les bailleurs de fonds externes, était spécifique au Tchad.

Suite à l’envolée des cours internationaux du pétrole dans la deuxième moitié de la décennie, les recettes pétrolières ont largement dépassé les prévisions, améliorant les chances de mettre un terme à la pauvreté endémique du pays et d’établir l’assise nécessaire à la création d’une économie moderne. Toutefois, ce boom pétrolier inattendu a également compliqué la stratégie politique du pays, aiguisant les attentes de la population et attisant les rivalités pour le contrôle politique. En décembre 2005, une rébellion éclatait, soutenue par le Soudan. La menace rebelle a culminé à deux reprises (en avril 2006 et en février 2008), la capitale manquant à chaque fois de tomber aux mains des insurgés. Dans ces circonstances, le système de gestion des recettes pétrolières soigneusement mis sur pied s’est avéré impraticable. Les ressources ont été réorientées vers les besoins en matière de sécurité, et la stratégie de développement a été modifiée. Le système transparent de recouvrement des recettes pétrolières est toutefois resté en place.

Le bilan des années pétrole est mitigé. Les perspectives d’un avenir meilleur se sont dans une certaine mesure concrétisées, des progrès visibles ayant été accomplis en termes de développement de l’infrastructure et d’urbanisation, depuis 2009 notamment. Étant donné les cours élevés auxquels il s’est maintenu jusqu’à 2012, le pétrole continue d’attirer de nouveaux investisseurs (en particulier la Chine). Au lieu d’être réservé uniquement aux exportations, il est également utilisé pour élargir la base industrielle du pays, avec notamment la raffinerie de pétrole entrée en exploitation en juin 2011 et l’augmentation connexe de la capacité de production d’électricité, ainsi que la cimenterie inaugurée en février 2012. La construction de plusieurs établissements de production industrielle, dont une usine de jus de fruits ouverte en juillet 2011, a par ailleurs été engagée en partenariat avec l’Inde. Dans le même temps, les indicateurs de pauvreté du Tchad et ses progrès sur le plan des objectifs du Millénaire pour le développement demeurent inférieurs à ceux de nombreux pays d’Afrique subsaharienne dépourvus de ressources pétrolières ou minières importantes.

Le Tchad a également été confronté à des problèmes économiques et politiques majeurs qui résultent de la production pétrolière. Si rien ne prouve que le syndrome hollandais s’y soit manifesté dans le plein sens du terme, la rente pétrolière a de toute évidence émoussé les incitations à réformer un secteur cotonnier périclitant (secteur d’exportation traditionnel du pays) et à améliorer plus généralement le climat des affaires. La richesse pétrolière est aussi à l’origine du débordement du conflit du Darfour voisin, qui a exigé la mobilisation d’efforts militaires et financiers considérables.

Le problème crucial pour le Tchad est cependant l’épuisement prévu de ses réserves pétrolières dans 20 ans: une action vigoureuse s’impose pour que le pays puisse aborder en douceur l’après-pétrole.

La Production Pétrolière et le Programme de Gestion Des Recettes Pétrolières

La mise en exploitation du gisement de Doba a marqué le début de l’ère pétrolière et nécessité la construction de l’oléoduc Tchad–Cameroun, partiellement financée par la Banque mondiale. La production a débuté en octobre 2003. Étant donné la faiblesse des réserves pétrolières tchadiennes, la courbe de production devrait diminuer. La participation de la Banque mondiale à l’exploitation du pétrole a garanti la mise en place d’un système transparent de gestion des recettes.

Le projet des trois champs

En 1988, le Tchad a signé avec un consortium d’entreprises pétrolières dirigé par ExxonMobil (l’exploitant du projet) une convention qui i) autorisait l’exploration des trois champs pétroliers du bassin de Doba (Miandoum, Kome et Bolobo, dits «les trois champs»); ii) réglementait les procédures en matière de protection de l’environnement, d’acquisition de terres et d’indemnisation, et de paiement de redevances et d’impôts; et iii) accordait une concession de 30 ans pour le développement, l’exploitation et la commercialisation des trois gisements.

La construction de l’oléoduc Tchad–Cameroun, indispensable à la réalisation du projet de Doba, a été la plus grande entreprise de cette nature en Afrique subsaharienne. En 2000–01, le consortium a lancé le Projet d’exploitation pétrolière et d’oléoduc Tchad–Cameroun (d’un montant de 4,2 milliards de dollars). En l’absence d’un accès direct à l’océan Atlantique, le consortium devait construire un oléoduc souterrain de 1.070 km de long pour transporter le pétrole depuis le bassin de Doba jusqu’à Kribi, au Cameroun. Les gouvernements tchadien et camerounais se sont alliés au consortium pour créer la Chad Oil Transportation Company (TOTCO) et la Cameroon Oil Transportation Company (COTCO); l’oléoduc se situe à 85 % au Cameroun. Il a été achevé en juillet 2003, et la production a débuté en octobre de la même annéee.

Production et cours pétroliers

Les ressources pétrolières du Tchad sont faibles par rapport à celles d’autres pays d’Afrique subsaharienne et seront rapidement épuisées. En comparaison de l’Angola, du Gabon ou du Nigéria, la production y a débuté très récemment, et les réserves du pays, estimées à 1,5 milliard de barils (145 barils par habitant), devraient se tarir aux environs de 2030 (graphique 10.1). Après avoir atteint un pic de 63 millions de barils (160.000 barils par jour) en 2005, la production n’a cessé de décliner, tombant à 45 millions de barils (123.000 barils par jour), soit 2,3 % de la production subsaharienne, en 2010.

D’après les projections, la production pétrolière va baisser. Le volume de production annuel du bassin de Doba devrait diminuer pour avoisiner 30 millions de barils en 2015 et 10–15 millions de barils par an par la suite, jusqu’à 2030 environ. Le pétrole brut de Doba est vendu avec une décote variable par rapport au Brent compte tenu de sa faible qualité et des coûts unitaires élevés de transport, qui influent sur le prix implicite à la tête de puits et sur l’assiette des recettes.

graphique 10.1Production pétrolière dans plusieurs pays d'Afrique subsaharienne Source: FMI.

source: FMI.

Note: CEMAC = Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale.

La contribution du nouveau champ, près de Bongor (exploité par la China National Petroleum Corporation), de 20.000 barils par jour à compter du milieu de 2011, ne modifiera pas sensiblement la tendance à la baisse de la production totale, puisqu’il est trois fois moins important que celui de Doba. D’autres gisements de taille similaire sont en prospection, mais aucune décision de production n’a encore été prise les concernant.

Régime fiscal du secteur pétrolier

À la différence de la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, où les accords de partage de production sont la procédure d’exploitation habituelle, le Tchad applique un mécanisme de contrats de concession et un régime de taxes et de redevances pour administrer la prospection, le développement et l’exploitation des champs de pétrole de Doba. En vertu de ce régime, le gouvernement a droit à i) des bonus de signature et des permis de prospection, versés d’avance à la signature des contrats de concession; ii) des dividendes et des primes dérivant de la participation du Tchad à la TOTCO et à la COTCO, versés deux fois par an; iii) des redevances, payées chaque mois au taux de 12,5 % et sur la base d’un «prix de vente trimestriel provisoire à la tête de puits»1; iv) l’impôt sur le revenu des entreprises, établi chaque année sur la base des bénéfices de l’année précédente, plus un versement anticipé d’un montant équivalent qui peut être imputé sur l’impôt sur les bénéfices de l’année suivante2; et v) les taxes à la valeur ajoutée et les droits de douane, versés sur les achats non associés au pétrole.

Programme de gestion des recettes du pétrole

Le gouvernement a obtenu un prêt de la Banque mondiale pour financer sa participation au projet d’oléoduc3. L’accord de prêt prévoyait la mise en place d’un programme de gestion des recettes pétrolières (PGRP) pour garantir l’utilisation transparente de ces recettes au profit des secteurs prioritaires. Dans le cadre de ce programme, toutes les recettes du projet seraient versées sur un compte séquestre offshore. Après déduction du service de la dette à la Banque mondiale et à la Banque européenne d’investissement, 10 % des recettes directes (redevances et dividendes) ont été affectées à un fonds pour les générations futures. Les 90 % restants ont été alloués comme suit: 80 % des redevances et des dividendes aux dépenses prioritaires4, 5 % des redevances à la région productrice de Doba, et 15 % des redevances et dividendes au budget des administrations publiques. Par ailleurs, 42,6 % des dépenses non financées par les recettes pétrolières affectées (le «budget ordinaire») devaient être allouées aux dépenses prioritaires pour assurer leur augmentation par rapport au budget (prépétrole) de 2002. Un organisme de surveillance autonome constitué de membres du gouvernement et de la société civile (le Collège) devait autoriser et surveiller les dépenses prioritaires financées par le pétrole.

Les Retombées Économiques du Pétrole

L’extraction de pétrole a été la principale source de croissance économique du Tchad pendant la phase de développement et la phase liminaire de production, mais cet effet s’est rapidement émoussé. En 2000–05, la production et l’investissement pétroliers ont porté le taux de croissance réel moyen du PIB à 12,6 % (9 % en termes de PIB par habitant). En 2006–10, ce taux a chuté à 1,1 % (–1,4 % par habitant) — l’un des plus faibles d’Afrique subsaharienne — en raison de la baisse de la production de pétrole (conformément aux prévisions) et de la faible croissance du PIB non pétrolier.

Évolution structurelle, retombées sur la pauvreté et économie politique

Avant l’ère pétrolière, l’économie était essentiellement agraire: le PIB se situait aux environs de 205 dollars par habitant en 2001–02 — moins de la moitié du PIB moyen par habitant en Afrique subsaharienne. Les produits d’exportation traditionnels du Tchad étaient le coton, qui assure la subsistance d’environ un tiers de la population, et le bétail. L’arrivée de la production pétrolière a provoqué une mutation structurelle majeure. En 2006–10, le PIB par habitant avait atteint 750 dollars en moyenne, le pétrole représentant plus de la moitié du PIB nominal, 70 % des recettes publiques (hors dons) et 90 % des exportations marchandes.

Malgré l’augmentation du PIB par habitant induite par le pétrole, le Tchad demeure parmi les pays les moins développés au monde, l’incidence de la pauvreté y étant très élevée5. La majorité de la population demeure tributaire du bétail et de l’agriculture. Une étude sur la consommation menée en 2003 a révélé que 55 % des habitants vivaient dans la pauvreté, et 36 % dans l’extrême pauvreté (Banque mondiale, 2008). Une nouvelle enquête sur la consommation des ménages (qui doit s’achever en juin 2012) va réévaluer ces indicateurs, mais d’autres mesures indiquent que des progrès substantiels s’imposent encore pour résorber la pauvreté. Le Tchad se classe au 163e rang sur 169 pays dans l’Indice du développement humain des Nations Unies pour 2010, et occupe un rang tout aussi médiocre dans les indices concernant la règle de droit, la gouvernance, le climat des affaires et la qualité de l’action publique établis par différents organismes. Ses indicateurs sanitaires sont particulièrement inquiétants: le taux de mortalité maternelle se situe parmi les plus élevés au monde, et des rapports récents indiquent une résurgence de maladies qui avaient été éradiquées (notamment le choléra et la poliomyélite)6.

Le pétrole a en outre compliqué l’économie politique. L’exploitation de la richesse pétrolière a exposé le pays à différents aspects de la «malédiction des ressources naturelles»: dépenses publiques non productives, corruption, faible compétitivité extérieure, flambée de la dette publique, faible imposition hors pétrole, comportement d’État rentier et risque de conflit. La dynamique politique a été altérée lorsque de nombreux intervenants politiques et militaires en sont venus à compter sur une part substantielle des dépenses financées par le pétrole. Les dirigeants estimaient que le maintien de ces flux était indispensable pour assurer la stabilité et la sécurité de l’État.

Le bilan du PGRP

Les recettes publiques dégagées de la production pétrolière ont été sensiblement supérieures aux prévisions: elles ont totalisé 6,3 milliards de dollars jusqu’à la fin de 2010, soit près de 20 fois le montant initialement projeté pour cette période. En effet, la flambée des cours du pétrole ayant compensé la baisse de la production et permis d’accélérer l’amortissement des coûts de développement, les recettes tirées du pétrole sont passées de 4,7 % du PIB non pétrolier (33,3 % des recettes publiques) en 2004 à 35 % (76,2 % des recettes publiques) en 2007–08 (graphique 10.2). En 2009–10, suite à la chute des cours (et aux modifications apportées au paiement des taxes pétrolières en 2008), elles sont tombées à 19,5 % du PIB non pétrolier (59,2 % des recettes publiques). Simultanément, les autorités étaient confrontées à des pressions imprévues sur les dépenses, essentiellement liées à la sécurité.

Dans ces circonstances, le PGRP a été de courte durée. Face à l’intensification des menaces sécuritaires, les autorités tchadiennes l’ont modifié unilatéralement en décembre 2005, affectant une part plus importante des recettes pétrolières aux dépenses militaires et de sécurité, au détriment des dépenses qu’il avait été convenu d’allouer au fonds pour les générations futures et à la lutte contre la pauvreté. Elles l’ont également remanié de manière à amender la définition des «secteurs prioritaires» (pour y ajouter la justice, l’administration territoriale et la sécurité) et à porter la part des recettes pétrolières non affectées de 15 % à 30 %.

La Banque mondiale s’est désolidarisée de ces modifications au PGRP, mais a renégocié l’utilisation des recettes pétrolières. Le budget 2007 allouerait 70 % au moins des ressources budgétaires à une liste de secteurs prioritaires à laquelle la gouvernance serait ajoutée. Néanmoins, face à l’intensification de la rébellion, le gouvernement n’a pas été en mesure de respecter l’accord. La deuxième tentative des rebelles de prendre la capitale en février 2008 a provoqué de nombreux dégâts et pertes de vies humaines et a entraîné l’évacuation des organismes internationaux, y compris la Banque mondiale, qui a fermé ses bureaux. En septembre 2008, l’État a entièrement remboursé le solde du prêt pour l’oléoduc et les crédits associés. La Banque mondiale a rouvert ses bureaux en janvier 2009 et a renoué le dialogue avec les autorités sur les problèmes de développement du Tchad en dehors du secteur pétrolier7.

graphique 10.2Production pétrolière, politique budgétaire et gestion des finances publiques, 2003–10

Sources: autorités nationales; estimations des services du FMI.

Note: CEMAC = Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale; PEM = Perspectives de l'économie mondiale.

Même modifié, le PGRP a assuré une transparence inédite des mouvements des recettes pétrolières et l’augmentation des crédits budgétaires alloués aux dépenses prioritaires8. En valeur nominale, les dépenses affectées aux secteurs prioritaires ont augmenté de 70 % environ entre 2004 et 2006, pourcentage néanmoins inférieur à celui de l’augmentation des dépenses globales: les dépenses primaires courantes sont passées de 10 % à 29 % du PIB non pétrolier, et les investissements financés sur ressources intérieures de 2 % à 12 %9. Par la suite, des dépenses exceptionnelles de sécurité, qui ont culminé à 10 % par an du PIB non pétrolier entre 2006 et 2008, ont supplanté les dépenses prioritaires (hors sécurité). Les irrégularités des marchés publics (pas d’appels à la concurrence) et les prix excessifs des biens et des services ont également entravé l’exécution des dépenses prioritaires.

Politique budgétaire

La politique budgétaire a été expansionniste pendant toute l’ère pétrolière. Les recettes exceptionnelles tirées du pétrole ont alimenté une frénésie de dépenses, qui a entraîné une forte hausse du déficit primaire non pétrolier10. Le montant total des dépenses (à l’exclusion du paiement des intérêts et des investissements financés sur ressources extérieures) a quadruplé (en pourcentage du PIB non pétrolier) depuis 2003 et a atteint 40 % environ du PIB non pétrolier en 2009–10, portant le déficit primaire non pétrolier (sur la base des engagements) de 3 % environ du PIB non pétrolier en 2003 à 30 % en 2009–10.

Les dépenses d’équipement financées sur ressources intérieures et les dépenses primaires courantes ont augmenté, en pourcentage des recettes non pétrolières, audelà du niveau qui serait viable si les recettes pétrolières devaient sensiblement diminuer. Les premières sont passées de 23 % des recettes non pétrolières en 2003 à 106 % en 2008–10. Les secondes ont suivi une courbe similaire, passant du niveau déjà élevé de 112 % en 2003 à 240 % en 2008–10. La masse salariale, notamment, est passée de 60 % des recettes non pétrolières en 2003 à 75 % en 2008–10.

Dans le même temps, les sources de recettes traditionnelles ont été négligées. Malgré une croissance modérée du PIB non pétrolier au cours de la première décennie du siècle et une progression substantielle des importations imposables, la contribution des recettes non pétrolières est passée de 8,2 % du PIB non pétrolier en 2000 à un peu plus de 12 % en 2008–10 (chiffre inférieur à la moyenne observée parmi d’autres exportateurs de pétrole de l’Afrique subsaharienne), et les réformes fiscales ont marqué le pas.

L’expansion budgétaire due au pétrole a mis la capacité d’absorption et la gestion des finances publiques à rude épreuve et a soulevé des problèmes de gouvernance. La croissance dynamique des dépenses d’équipement et le désintérêt pour les retombées pluriannuelles des décisions d’investissement ont suscité des inquiétudes quant à la capacité d’absorption du pays11. En parallèle, les crédits alloués aux dépenses récurrentes pour l’entretien de l’infrastructure, la santé et l’éducation sont demeurés insuffisants. Les problèmes de gestion des finances publiques sont liés au manque de corrélation entre le budget annuel et la stratégie de réduction de la pauvreté, et à la participation limitée des ministères de tutelle à l’élaboration de leur budget. Les craintes relatives à la gouvernance tiennent pour l’essentiel à la médiocrité des pratiques en matière de passation de marchés publics et au contournement fréquent des procédures budgétaires régulières; en 2007–10, un tiers environ des dépenses financées sur le marché national (à l’exclusion des salaires et de la dette) ont été exécutées au moyen de procédures normalement réservées aux dépenses d’urgence.

Viabilité de la dette

L’expansion budgétaire a aussi remis en question la viabilité de la dette. La chute des cours pétroliers en 2009 a donné lieu à un déficit budgétaire global substantiel (en base caisse, dons compris) de 10 % du PIB (contre un excédent de 3 % du PIB en moyenne entre 2006 et 2008), qui a été financé par un prélèvement des dépôts de l’État et un emprunt auprès de la banque centrale. Bien que le déficit budgétaire global pour 2010 ait été estimé inférieur, les autorités ont dû recourir à des emprunts extérieurs non concessionnels pour le financer. En conséquence, le ratio de la dette publique au PIB est passé de 24 % en 2008 à 33 %, selon les estimations, en 2010. Si les autorités devaient maintenir cette orientation budgétaire (déficit public non pétrolier d’environ 30 % du PIB non pétrolier et déficit budgétaire global [base caisse, dons compris] de plus de 4 % du PIB), la charge de la dette et du service de la dette publique qui en résulterait deviendrait rapidement ingérable.

Compétitivité extérieure: s’agit-il du syndrome hollandais?

Il est difficile d’évaluer les symptômes du syndrome hollandais au Tchad en raison de l’insuffisance des données et du sous-développement préexistant du secteur non pétrolier12. Le taux de change effectif réel s’est apprécié au cours de la première décennie du siècle, ce qui s’explique en grande partie par la solidité de l’euro, mais Melhado et Op de Beke (2009) et Kinda (2010) n’ont pas trouvé beaucoup de données empiriques témoignant d’une surévaluation en regard des paramètres économiques fondamentaux13. L’influence du pétrole ne saurait certes être négligée, mais la compétitivité du Tchad semble davantage souffrir de handicaps préexistants, comme l’insuffisance du capital humain et physique, ainsi que la médiocrité des institutions et de la gouvernance, que de l’appréciation du taux de change réel amenée par le pétrole. Le recul prononcé de la production cotonnière (qui, avec le bétail, était le principal produit d’exportation du Tchad avant le boom pétrolier) depuis le pic atteint en 2004 pourrait être un symptôme du syndrome hollandais, mais pourrait tout autant tenir aux conditions météorologiques, à la politique commerciale internationale, au contrôle de l’État ou à la politique régionale qu’au taux de change réel. Les exportations d’autres produits non pétroliers ont stagné au cours de la décennie écoulée, mais n’avaient pas non plus évolué favorablement avant l’ère pétrolière.

Une comparaison avec d’autres pays d’Afrique subsaharienne fait clairement apparaître le caractère endémique des problèmes à l’origine de la faible compétitivité du Tchad. Ses indicateurs du capital humain et physique demeurent inférieurs à ceux des pays comparables. Le pays se classe également aux derniers rangs de différentes mesures de la gouvernance et du climat des affaires14. Le développement du secteur pétrolier n’a pas eu pour effet d’accélérer le développement économique et humain, ni de créer des emplois, ni de mettre en place une croissance économique durable. Le secteur a eu des retombées directes limitées sur le reste de l’économie, parce qu’il n’est pas bien intégré à l’économie locale. Qui plus est, les bienfaits des dépenses d’équipement financées par le pétrole n’ont pas encore stimulé l’offre dans le secteur non pétrolier, même si, en théorie, des dépenses d’équipement bien conçues et opportunes dans l’infrastructure sont susceptibles d’alléger les contraintes qui pèsent sur l’offre (sans augmenter l’inflation) et donc de renforcer clairement la compétitivité extérieure15.

Enseignements et Conclusions Pour L’action Des Pouvoirs Publics

L’avènement de l’ère pétrolière a ouvert un nouveau chapitre de l’histoire du Tchad, augurant d’un avenir meilleur. Le pays a toutefois eu du mal à convertir la manne pétrolière en une source de dépenses publiques productives, d’accélération de la croissance et de lutte contre la pauvreté. L’arrivée du pétrole a en outre intensifié les tensions sécuritaires et a transformé l’économie politique du pays. L’expérience tchadienne illustre aussi les facteurs de vulnérabilité qui résultent d’une politique budgétaire procyclique, volatile et non viable dans une économie tributaire du pétrole. Ces facteurs se sont particulièrement accentués dans le contexte de la crise financière mondiale de 2008–09, qui a frappé le Tchad sous forme d’un repli des cours pétroliers, avec pour conséquence une dégradation brutale de sa position budgétaire et extérieure.

C’est essentiellement à cause d’un manque de rigueur budgétaire et d’une insuffisance des capacités administratives que les dépenses prioritaires et leur surveillance n’ont pas été à la hauteur des attentes. Lorsqu’elles ont été confrontées à des problèmes de trésorerie, les autorités ont prélevé des fonds sur le compte des recettes pétrolières (réservé aux dépenses prioritaires) pour financer le budget ordinaire, y laissant des ressources insuffisantes pour les dépenses sociales prioritaires.

Cela dit, le cas du Tchad offre des enseignements utiles aux autres pays riches en pétrole, essentiellement pour ce qui est de la transparence des recettes. Tous les flux de recettes pétrolières sont visibles et bien comptabilisés dans le budget, même si la distinction entre les recettes pétrolières et non pétrolières du budget ne présente plus d’intérêt pratique. Le régime des recettes pétrolières est relativement simple, comparé à celui d’autres producteurs de pétrole d’Afrique subsaharienne, et s’est avéré aussi fonctionnel pour l’exploitant du projet que pour l’État, malgré les fluctuations amples et rapides des cours.

Le PGRP a permis d’assurer une utilisation transparente des ressources pétrolières, mais il a compliqué la gestion budgétaire et lourdement pesé sur les faibles capacités administratives du Tchad16. Des problèmes persistants dans la gestion des finances publiques ont érodé la crédibilité du programme et sa capacité à favoriser les dépenses prioritaires. Par ailleurs, les pressions sur les dépenses résultant de l’intensification des tensions sécuritaires l’ont rendu impraticable. Pour retrouver sa place centrale, il doit être redéfini de manière à prendre correctement en compte les contraintes de capacité et mobiliser l’adhésion des autorités politiques avant d’être mis en œuvre. Surtout, il doit rester assez souple pour faire face soit à des recettes exceptionnelles, soit à des pressions sur les dépenses.

Le bilan du PGRP montre également à quel point il importe d’établir des dispositifs aux composantes diversifiées. Pour généraliser le bilan positif en matière de transparence des recettes, le Tchad pourrait accélérer son adhésion à l’Initiative pour la transparence dans les industries extractives.

Les difficultés qu’a connues le Tchad après l’effondrement des cours et des recettes pétrolières en 2009 montrent clairement l’utilité d’un budget pluriannuel prévisible et d’une épargne de précaution pour lisser la trajectoire de la consommation publique. Étant donné la durée de vie productive relativement courte qui est prévue pour les champs pétrolifères tchadiens, il est recommandé d’épargner à long terme une partie des recettes pétrolières en prévision de l’épuisement complet des réserves et de continuer de chercher à améliorer le climat de l’investissement dans les secteurs non pétroliers et à diversifier l’assiette des recettes17. Sinon, le Tchad sera confronté à de fortes fluctuations de ses recettes et de ses dépenses, ainsi qu’au risque d’un surendettement insoutenable à la fin de l’ère pétrolière.

Le Tchad doit développer son économie non pétrolière pour renforcer sa compétitivité et assurer une transition réussie à l’après-pétrole. Il devrait utiliser ses recettes pétrolières pour améliorer de manière ciblée son infrastructure physique, valoriser son capital humain et instaurer un climat propice aux affaires. La définition d’une stratégie explicite pour l’agriculture et le secteur cotonnier, qui encourage la participation du secteur privé national et étranger à la transformation et à la commercialisation du coton et d’autres produits agricoles, lui permettrait de diversifier son secteur exportateur et le protégerait bien contre le risque de syndrome hollandais lié à la manne pétrolière.

Bibliographie

Pour une description complète du mécanisme de fixation des prix, voir Daban et Lacoche (2007a et 2007b).

Le taux d’imposition des bénéfices des sociétés varie en fonction des cours du pétrole et a augmenté de 60 % en 2005–06, années marquées par des cours élevés.

D’après Ghazvinian (2007, p. 250), la Banque mondiale a été contactée, sur l’insistance d’ExxonMobil, pour deux raisons fondamentales: i) la «légitimité politique»: la société ne souhaitait pas «engloutir des milliards dans un projet risqué dont l’intérêt commercial n’était pas prouvé»; et ii) le risque de réputation: le projet présentait un risque potentiel pour l’environnement.

Les secteurs prioritaires sont la santé et la protection sociale, l’éducation, l’infrastructure (énergie comprise), le développement rural (agriculture et élevage), l’environnement et les ressources hydriques.

D’après les Indicateurs du développement dans le monde publiés par la Banque mondiale en 2011, le revenu national brut par habitant est passé de 195 dollars en 2001–02 à une moyenne annuelle de 548 dollars (soit 55 % environ du seuil de 1.006 dollars défini par la Banque mondiale pour les revenus intermédiaires) en 2006–10.

Selon le rapport sur les objectifs du Millénaire pour le développement de 2010, deux objectifs seulement sont à la portée du Tchad: l’enseignement primaire et la lutte contre le VIH/Sida (Nations Unies, 2010).

La Société financière internationale a maintenu sa participation dans le programme de l’oléoduc lorsque que l’Association internationale de développement et la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (toutes membres du Groupe de la Banque mondiale) se sont retirées du secteur pétrolier tchadien: elle a maintenu ses prêts aux entreprises responsables de la construction de l’oléoduc et a continué d’être remboursée conformément au calendrier contractuel. Voir Banque mondiale (2011).

Bien que les autorités ne se conforment plus au cadre du PGRP, elles continuent de respecter le cadre de transparence des recettes, qui a été créé dans ce contexte. Elles publient régulièrement des informations sur les recettes pétrolières. Par ailleurs, le Collège publie des rapports trimestriels sur l’exécution des programmes financés par le pétrole.

Les allocations du budget ordinaire ont été relevées, comme le stipulent les dispositions relatives à l’additionnalité, mais les dépenses réellement allouées aux secteurs prioritaires ont représenté moins des 42,6 % des dépenses requis dans le budget ordinaire.

On entend par déficit primaire non pétrolier le total des recettes à l’exclusion des dons et des recettes pétrolières, moins le total des dépenses à l’exclusion du paiement des intérêts nets et de l’investissement financé sur ressources extérieures.

Kinda (2011) observe des liens empiriques solides entre les dépenses publiques d’investissement et l’inflation au Tchad pendant la période 1983–2009, ce qui semble indiquer que la capacité d’absorption mérite d’être prise sérieusement en considération lorsque l’on programme de nouveaux investissements.

Le syndrome hollandais se manifeste quand un pays bénéficie soudainement de rentes (les ressources minérales, par exemple) ou d’autres financements extérieurs (comme l’aide étrangère) qui entraînent une appréciation du taux de change réel (en faisant monter le prix des produits non échangeables par rapport à celui des produits échangeables), ce qui porte préjudice aux secteurs d’exportation traditionnels.

Ces résultats correspondent également aux conclusions de Kinda (2011), qui indique que les variations de la pluviométrie, des prix à l’étranger, de l’investissement public et du taux de change ont été les principaux déterminants de l’inflation des prix à la consommation au Tchad entre 1983 et 2009. Les fortes perturbations de la pluviométrie auraient exercé l’effet le plus persistant sur l’inflation, qui a toujours été modérée, se situant en moyenne à 4,2 % au cours de la période 1983–2010. Durant les années de production pétrolière (2004–10), le taux d’inflation a été de 2,2 % en moyenne, mais avec des fluctuations appréciables d’une année sur l’autre, dues aussi principalement aux retombées d’une pluviométrie variable sur la production agricole.

En 2010 et 2011, le Tchad s’est classé au dernier rang (183) de l’indice de la pratique des affaires («Doing Business») de la Banque mondiale et de l’indice de la compétitivité mondiale 2010–11 du Forum économique mondial. Il se situe en queue du classement de l’indice de perception de la corruption de Transparency International pour 2010 (171e sur 178).

Levy (2007) utilise un modèle d’équilibre général calculable calibré pour le Tchad et montre que l’investissement public financé par le pétrole, sous forme de routes et d’infrastructures d’irrigation, ne conduit pas forcément au syndrome hollandais (surévaluation du taux de change réel et déclin des secteurs traditionnels), car il peut être atténué par une forte hausse de la production agricole.

Voir Daban et Lacoche (2007a et 2007b) pour une analyse approfondie de l’application du PGRP.

Par exemple, dans le cadre d’un dispositif proposé par Daban et Hélis (2010), le Tchad pourrait adopter une règle budgétaire qui dissocierait les dépenses des recettes pétrolières de manière à garantir, d’une part, la viabilité du budget et de la dette et, d’autre part, la qualité des dépenses, en traitant les recettes pétrolières comme une «source de financement» du déficit non pétrolier viable. Les autorités pourraient alors adopter une trajectoire de dépenses obéissant à un cadre de dépenses à moyen terme aligné sur leur stratégie de réduction de la pauvreté.

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