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Chapitre 7. Ressources naturelles, gouvernance et recettes intérieures: enseignements pour la région de la CEMAC

Author(s):
Sharmini Coorey, and Bernardin Akitoby
Published Date:
October 2013
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Author(s)
Sanjeev Gupta and Eva Jenkner 

Les flux de capitaux vers l’Afrique subsaharienne, sous forme d’aide, d’allégements de dettes, d’envois de fonds des travailleurs à l’étranger ou d’investissements directs étrangers, ont augmenté considérablement depuis 1980, contribuant à une hausse des dépenses publiques, notamment de dépenses indispensables dans les domaines de la santé et de l’éducation. Cependant, la collecte des recettes intérieures a été moins fructueuse, avec dans l’ensemble une stagnation entre 1980 et 2005 (Keen et Mansour, 2010). On en est donc arrivé à se demander si les besoins de développement considérables de l’Afrique subsaharienne peuvent être financés d’une manière viable sur le plan budgétaire.

Une charge fiscale faible sur le secteur hors ressources naturelles peut en principe contribuer à créer un secteur privé plus diversifié. Cependant, il est noté dans ce chapitre qu’il ne s’agit peut-être pas de la meilleure stratégie pour de nombreux pays riches en ressources naturelles, et ce, pour de plusieurs raisons. Lorsque l’on s’attend à ce que les ressources naturelles soient épuisées dans un avenir proche, la diversification progressive de l’assiette de l’impôt constituerait une stratégie rationnelle. Dans les pays qui ont du mal à faire face à la volatilité des recettes tirées des ressources naturelles, un élargissement de l’assiette des recettes peut renforcer la gestion des finances publiques. Par ailleurs, un recours insuffisant à l’imposition hors secteur des ressources naturelles n’encourage pas les citoyens à jouer un rôle dans la surveillance des opérations des administrations publiques et donc dans la construction de l’État. À leur tour, les carences des institutions pèsent sur la capacité d’un pays à affecter les ressources de manière optimale. Donc, le coût potentiel d’un développement retardé des institutions, qui se manifeste généralement par la recherche de rente, la corruption ainsi qu’une responsabilisation et une légitimité démocratiques limitées, peut facilement l’emporter sur les avantages d’une charge fiscale relativement faible sur le secteur hors ressources naturelles (Leite et Weidmann, 2002; Isham et al., 2003; Sala-i-Martin et Subramanian, 2003; Collier et Hoeffler, 2005; Moore, 2007; Bräutigam, 2008).

La dépendance à l’égard de l’aide extérieure ou des recettes des ressources naturelles peut décourager les pays de collecter des recettes intérieures ou des recettes en dehors du secteur des ressources naturelles (Gupta et al., 2004; Bornhorst, Gupta et Thornton, 2009). Ce chapitre commence par explorer les liens entre les recettes des ressources naturelles et les efforts déployés pour collecter des recettes en dehors du secteur des ressources naturelles dans la région de la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC). Ensuite, il examine les implications de la dépendance à l’égard des recettes des ressources naturelles pour la gouvernance et la construction de l’État. La dernière section sert de conclusion.

L’impact des Ressources Naturelles Sur la Collecte des Recettes Intérieures et L’expérience de la Cemac

Par le passé, on pensait que les ressources naturelles peuvent grandement favoriser le développement et la croissance économiques d’un pays. Les ressources naturelles étaient considérées comme une dotation en capital qui aurait un effet positif sur la production (Viner, 1952; Lewis, 1955; Rostow, 1960), et il est clair que le développement industriel en Europe a été facilité par l’existence de sources d’énergie telles que le charbon.

Cette façon de voir les choses a été remise en question par de nombreux ouvrages spécialisés qui ont souligné les conséquences négatives potentielles des ressources naturelles (la «malédiction des ressources»). Cependant, le débat concernait principalement les cours des produits de base et le «syndrome hollandais». D’une part, on prévoyait que les cours des produits de base baisseraient à long terme à cause de l’intensification de la concurrence sur les marchés des biens primaires (Prebisch, 1950; Singer, 1950), et leur grande volatilité était considérée comme un frein au développement, car elle provoque de fortes fluctuations des recettes et des exportations, qui compliquent la gestion budgétaire et sont source d’incertitude pour l’investissement (Micksell, 1997; Auty, 1998). D’autre part, le syndrome hollandais prend la forme d’une appréciation réelle de la monnaie, du fait des entrées de capitaux, et d’une inflation élevée, alimentée par une demande intérieure vigoureuse, ce qui freine le développement des autres secteurs de l’économie. En conséquence, lorsque les ressources sont épuisées, les coûts d’ajustement peuvent être considérables (Magud et Sosa, 2010).

Des études récentes ont ajouté une autre dimension à la malédiction des ressources en explorant les liens entre les ressources naturelles et la collecte des recettes intérieures. Selon certains spécialistes, les pays riches en ressources naturelles sont moins incités à collecter des recettes de sources intérieures (Collier, 2007; Moore, 2007), à l’instar des pays qui sont fort tributaires de l’aide extérieure (Bauer, 1976; Gupta et al., 2004). Bornhorst, Gupta et Thornton (2009) ont été les premiers à chercher à analyser empiriquement l’impact des recettes des ressources naturelles sur les autres recettes pour 30 pays producteurs d’hydrocarbures. Ils ont noté que les recettes autres que celles tirées des ressources naturelles sont inférieures d’environ 20 % dans les pays tributaires des recettes des hydrocarbures.

Il ressort d’un examen rapide des tendances désagrégées de la collecte des recettes dans la CEMAC que ces effets dissuasifs sont effectivement présents dans la région. Bien que les recettes globales aient augmenté dans la CEMAC depuis 1980 et soient comparables à celles des autres blocs régionaux de l’Afrique subsaharienne, la hausse des recettes tirées des ressources naturelles en est la raison principale (graphique 7.1). Le ratio des recettes hors secteur des ressources naturelles au PIB a diminué fortement, parce que les recettes tirées des taxes sur les échanges commerciaux ont baissé de près de 5 % du PIB et n’ont été que partiellement compensées par les recettes des impôts indirects tels que la taxe sur la valeur ajoutée et les droits d’accise (Keen et Mansour, 2010). En outre, les recettes des impôts sur le revenu ont diminué très légèrement, de 0,5 % du PIB. En conséquence, le ratio moyen des recettes hors secteur des ressources naturelles au PIB a été bien plus faible dans la région de la CEMAC que dans toutes les autres régions pendant la période 2003–05.

Graphique 7.1.Afrique subsaharienne: total des recettes fiscales par région

Source: Keen et Mansour, 2010.

Note: COMESA = Marché commun de l'Afrique orientale et australe; CAE = Communauté de l'Afrique de l'Est; SADC = Communauté du développement de l'Afrique australe; UEMOA = Union économique et monétaire ouest-africaine.

La conclusion est similaire si l’on s’intéresse plus particulièrement aux recettes des hydrocarbures. Bien que le total des recettes dans les pays de la CEMAC dépasse le total des recettes dans les pays africains non producteurs d’hydrocarbures, la comparaison est moins favorable lorsque les recettes des hydrocarbures sont exclues (graphique 7.2). Par ailleurs, il ressort des données nationales que la baisse des recettes autres que celles des hydrocarbures a été prononcée en Guinée équatoriale, dans la République du Congo et au Tchad (graphique 7.3). Jusqu’en 2005 inclus, les recettes intérieures autres que celles des hydrocarbures ont diminué, tandis que les recettes des hydrocarbures augmentaient en Guinée équatoriale et dans la République du Congo, et ont progressé parallèlement aux recettes des hydrocarbures au Cameroun, pays dont les ressources en hydrocarbures devraient s’épuiser d’ici 2030 environ.

Graphique 7.2.Recettes publiques des hydrocarbures et hors hydrocarbures, 1992–2005

Sources: estimations des services du FMI; calculs des services du FMI sur la base des données de Bornhorst, Gupta et Thornton, 2009.

Note: Les données pour le Tchad portent sur la période 1994–2005. Par «pays africains non producteurs d'hydro-carbures», on entend les pays dont la production d'hydrocarbures est nulle ou insignifiante: Burkina Faso, Burundi, Cap-Vert, Comores, Gambie, Guinée-Bissau, Madagascar, Malawi, Mozambique, Namibie, Rwanda, Sénégal, Seychelles, Sierra Leone, Swaziland, Tanzanie, Togo et Zambie. CEMAC = Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale.

Graphique 7.3.CEMAC: recettes des hydrocarbures et hors hydrocarbures, 1992–2005

Source: Bornhorst, Gupta et Thornton, 2009.

Note: Les données pour le Tchad portent sur la période 1994–2005.

Cette tendance s’inverse lorsque les recettes intérieures sont estimées par rapport au PIB hors hydrocarbures (graphique 7.4)2. En particulier, les recettes en pourcentage de l’activité économique hors hydrocarbures semblent avoir augmenté considérablement dans tous les pays, surtout au Gabon et au Tchad, pour dépasser le taux moyen des 30 pays producteurs d’hydrocarbures dans le monde. Cependant, il convient d’interpréter ce résultat avec prudence, car il est difficile d’estimer le PIB hors hydrocarbures dans ces pays. En outre, il est possible que l’estimation des recettes hors secteur des hydrocarbures soit biaisée vers le haut du fait de l’inclusion des recettes indirectes des hydrocarbures (telles que les recettes des impôts sur les bénéfices des sociétés, de la TVA des compagnies en amont, ou des impôts sur les salaires dans le secteur des hydrocarbures).

Graphique 7.4.CEMAC: variation des recettes hors hydrocarbures entre les périodes 1992–95 et 2002–05

Source: calculs des services du FMI sur la base des données de Bornhorst, Gupta et Thornton, 2009.

Note: Les données pour le Tchad portent sur la période 1994–2005. Les «producteurs d'hydrocarbures» excluent la Norvège, la Russie et le KoweÏt. CEMAC = Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale.

Ressources Naturelles, Construction de L’état et Gouvernance

Plusieurs facteurs soulignent la nécessité d’élargir l’assiette des recettes hors secteur des ressources naturelles dans la région de la CEMAC. Premièrement, la CEMAC a un critère de convergence budgétaire relatif aux recettes non pétrolières selon lequel les recettes non pétrolières doivent atteindre au moins 17 % du PIB (voir encadré 2.1 au chapitre 2). Certes, ce critère figure parmi les critères secondaires et son observation par les pays membres n’est pas obligatoire. Néanmoins, son existence témoigne de la volonté des pays membres de diversifier leur assiette de recettes.

Deuxièmement, les ressources naturelles, et les flux de recettes qui y sont liés, sont épuisables. À moyen et long terme, les pays riches en ressources naturelles devront développer d’autres flux de recettes pour maintenir leurs dépenses et fournir les services publics essentiels à leur population (chapitre 5). Par ailleurs, la diversification de l’assiette des recettes est nécessaire aussi pour compenser la volatilité des recettes des ressources naturelles3. Bien que certains pays tributaires des ressources naturelles, comme le Chili, le Mexique et la Norvège, aient géré cette volatilité en créant des fonds de stabilisation de grande envergure ou en utilisant des mécanismes de couverture, la dépendance excessive à l’égard des recettes des ressources naturelles tend à se traduire pour la plupart des pays par des flux de revenus volatils, qui compliquent considérablement la gestion des finances publiques. Inévitablement, il faudra développer le dispositif institutionnel et la capacité de collecter des recettes fiscales en dehors du secteur des ressources naturelles, et il se peut que le coût d’un relèvement des impôts intérieurs seulement après l’épuisement des ressources soit élevé.

Troisièmement, les ressources naturelles encouragent la recherche de rente: en conséquence, il est possible que le développement institutionnel soit retardé (Isham et al., 2003; Sala-i-Martin et Subramanian, 2003), et la probabilité d’un conflit civil ainsi que d’un gaspillage et d’une corruption généralisés peut augmenter (Leite et Weidmann, 2002). À cet égard, la structure du régime fiscal d’un pays peut influer sur la qualité de ses institutions et de sa gouvernance, des ressources naturelles considérables pouvant nuire à la construction de l’État. En conséquence, un plus grand recours aux impôts intérieurs pourrait renforcer le contrôle par la population et la responsabilisation des pouvoirs publics dans les pays riches en ressources naturelles, ce qui, à son tour, contribuerait à améliorer la gouvernance et à développer des institutions publiques (Collier et Hoeffler, 2005; Moore, 2007). En plus de renforcer les capacités de l’État, le contrat social et les négociations qui entourent la fiscalité entretiennent la légitimité de l’État et de la démocratie représentative (Bräutigam, 2008). Cependant, si un relèvement des impôts intérieurs ne conduit pas à une plus grande responsabilisation ni à une plus grande transparence, le surplus de ressources ne ferait qu’alimenter les excès du secteur public. On pourrait aussi avancer qu’en imposant les ressources naturelles, ces pays peuvent maintenir de faibles impôts intérieurs, ce qui peut favoriser les activités du secteur privé et la diversification indispensable de l’économie. Malheureusement, l’analyse limitée qui a été effectuée pour les pays en développement ne fait apparaître aucune relation significative entre le niveau et la composition des impôts, d’une part, et la croissance à long terme, d’autre part (Tanzi et Zee, 2000; Adams et Bevan, 2005; Martinez-Vasquez, Vulovic et Liu, 2009)4.

Enfin, la corruption pèse sur les recettes fiscales du fait du détournement de ressources, et les impôts recouvrés sont réduits de la part que s’approprient les contrôleurs (Tanzi et Davoodi, 2002). L’indice de perception de la corruption de Transparency International confirme la conclusion générale selon laquelle la corruption est plus élevée dans les pays producteurs d’hydrocarbures que dans les pays non producteurs en Afrique et dans le monde entier (graphique 7.5). L’indice montre qu’une mauvaise gouvernance est particulièrement préoccupante dans les pays africains producteurs d’hydrocarbures. La corruption perçue en moyenne dans la région de la CEMAC se situe au même niveau élevé (graphique 7.6). Cela correspond plus ou moins au constat selon lequel les recettes intérieures moyennes hors hydrocarbures (10 % du PIB) dans les cinq pays de la CEMAC producteurs de pétrole concordent presque avec les recettes intérieures relativement faibles de tous les pays africains producteurs d’hydrocarbures (9½ % du PIB), bien que la corruption et la collecte des recettes intérieures soient légèrement supérieures à la moyenne dans les pays de la CEMAC.

Graphique 7.5.Perception de la corruption dans les pays producteurs et non producteurs d'hydrocarbures, 2010

Source: Transparency International.

Note: La corruption est mesurée par un indice de perception dont l'échelle va de 0 (corruption élevée) à 10 (corruption faible).

Les pays sont classés comme producteurs ou non producteurs d'hydrocarbures selon Bornhorst, Gupta et Thornton (2009). Les pays producteurs d'hydrocarbures sont les suivants: Algérie, Angola, Arabie saoudite, Azerbaïdjan, Bahreïn, Brunéi, Cameroun, République du Congo, Émirats arabes unis, Équateur, Guinée équatoriale, Indonésie, République islamique d'Iran, Kazakhstan, Koweït, Libye, Mexique, Nigéria, Norvège, Oman, Qatar, République arabe syrienne, Russie, Soudan, Tchad, Trinité-et-Tobago, Venezuela, Viet Nam et Yemen. Les pays non producteurs d'hydrocarbures sont les suivants: Albanie, Bhoutan, Burkina Faso, Burundi, Cap-Vert, Comores, République de Corée, Costa Rica, Chypre, Djibouti, Dominique, Érythrée, Espagne, Estonie, Finlande, France, Gambie, Grèce, Guinée-Bissau, Islande, Israël, Jamaïque, Japon, Jordanie, Kirghizistan, Lettonie, Liban, Luxembourg, Madagascar, Malawi, Maldives, Mali, Malte, Maroc, Maurice, Moldova, Mongolie, Mozambique, Namibie, Nicaragua, Ouganda, Panama, Paraguay, Portugal, République dominicaine, Rwanda, Sénégal, Seychelles, Sierra Leone, Singapour, Slovénie, Sri Lanka, Suisse, Swaziland, province chinoise de Taiwan, Tanzanie, Togo et Zambie.

Graphique 7.6.CEMAC: Perception de la corruption dans les pays producteurs d'hydrocarbures, 2010

Source: Transparency International.

Note: CEMAC = Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale.

La corruption est mesurée par un indice de perception dont l'échelle va de 0 (corruption élevée) à 10 (corruption faible).

Les pays sont classés comme producteurs ou non producteurs d'hydrocarbures selon Bornhorst, Gupta et Thornton (2009). Les pays producteurs d'hydrocarbures sont les suivants: Algérie, Angola, Arabie saoudite, Azerbaïdjan, Bahreïn, Brunéi, Cameroun, République du Congo, Émirats arabes unis, Équateur, Guinée équatoriale, Indonésie, République islamique d'Iran, Kazakhstan, Koweït, Libye, Mexique, Nigéria, Norvège, Oman, Qatar, République arabe syrienne, Russie, Soudan, Tchad, Trinité-et-Tobago, Venezuela, Viet Nam et Yemen.

La tendance est moins nette pour les pays pris individuellement en raison des nombreux déterminants de la gouvernance et de la grande divergence des recettes des ressources naturelles (graphique 7.7). Étant donné le manque de données, il est impossible de procéder à une analyse quantitative exhaustive. Le pays où la corruption perçue est la plus élevée, c’est-à-dire le Tchad, est aussi le pays où la part des recettes hors hydrocarbures dans le total des recettes est la plus élevée, étant même supérieure à celle observée dans le pays le moins corrompu, à savoir le Gabon. Cependant, les recettes des hydrocarbures étaient encore faibles au Tchad pendant la période 2000–05, et il faudra surveiller l’évolution de la gouvernance à mesure qu’augmente la dépendance à l’égard des recettes des ressources naturelles. La Guinée équatoriale affichait une corruption relativement élevée et des ressources intérieures très faibles.

Graphique 7.7.CEMAC: recettes fiscales et gouvernance, 2000–05

Sources: Bornhorst, Gupta, and Thornton, 2009; Transparency International.

Note: La corruption est mesurée par un indice de perception dont l'échelle va de 0 (corruption élevée) à 10 (corruption faible). Les données portent sur 2005. CEMAC = Communauté économique et monétaire de l’Afrique centrale.

Conclusion

Nombreux sont les avantages potentiels d’une augmentation des recettes en dehors du secteur des ressources naturelles dans les pays qui en produisent: des flux de recettes plus stables et durables, de meilleures institutions budgétaires et un État généralement plus solide avec une meilleure gouvernance. Il faudrait comparer ces gains à l’avantage que pourrait présenter une faible imposition hors du secteur des ressources naturelles pour le développement du secteur privé. Pour accroître les recettes hors secteur des ressources naturelles, ces pays doivent élargir l’assiette de l’impôt, en particulier pour les taxes sur la valeur ajoutée et l’impôt sur les bénéfices des sociétés, ainsi que renforcer l’administration des recettes. À plus long terme, il est essentiel de disposer de recettes intérieures solides et stables, ainsi que d’affecter les dépenses de manière efficiente pour améliorer la planification et la gestion des finances publiques, et procéder à l’augmentation des dépenses sociales dont ces pays ont grand besoin dans les limites de leur capacité de financement. Il est supposé qu’une diversification des recettes contribuerait au développement des institutions et éviterait que le surcroît de recettes qui en résulterait soit gaspillé. Enfin, il est difficile d’isoler le régime des recettes des autres déterminants complexes de la gouvernance simplement en utilisant des «instantanés» superficiels des pays. Les indicateurs de la gouvernance sont préoccupants pour la plus grande partie de la région de la CEMAC, en particulier en Guinée équatoriale et au Tchad, et semblent coïncider avec une baisse des recettes hors secteur des ressources naturelles dans ces deux pays.

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Nous tenons à remercier Ben Clements, Sharmini Coorey, Katja Funke, Mario Mansour, Jean-Claude Nachega, Atsushi Oshima, Darlena Tartari Schwegler et Abdel Senhaji, pour leurs commentaires et leurs données qui nous ont été précieux, ainsi que Lilla Nemeth, pour son excellente aide à la recherche.

Si le PIB hydrocarbures devait augmenter fortement, les recettes intérieures hors hydrocarbures pourraient sembler très faibles en pourcentage du PIB total. Le fait de mesurer les recettes autres que celles tirées des hydrocarbures en pourcentage du PIB hors hydrocarbures permet d’éviter ce biais.

Ebeke et Ehrhart (2010) épinglent les avantages d’une diversification de l’assiette des recettes pour l’investissement public.

Lee et Gordon (2005) notent que des impôts plus faibles sur les bénéfices des sociétés vont de pair avec une croissance plus rapide, notamment dans les pays qui ne sont pas membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques, bien que d’autres variables fiscales soient non significatives. Easterly et Rebelo (1993) notent qu’il est difficile d’isoler de manière empirique les effets des impôts sur la croissance.

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