Politiques Economiques, Croissance, et Equilibre Exterieur dans les Pays du Maghreb
Chapter

Gestion de la Dette Exterieure et Croissance

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 1988
Share
  • ShareShare
Show Summary Details
Author(s)
Mohamed Bouaouaja

Introduction

Pour la plupart des pays en développement le recours, momentané ou durable, aux emprunts extérieurs est une nécessité en raison, d’une part du niveau élevé des investissements requis pour atteindre les objectifs minimums d’emploi et de croissance et, d’autre part de l’insuffisance des ressources et donc de l’épargne nationale. Les apports de capitaux extérieurs constituent un complément indispensable de l’épargne nationale et contribuent à accélérer le rythme de développement du pays.

Par ailleurs, le recours aux ressources extérieures permet de financer le déficit des paiements courants résultant des importations, notamment de biens d’équipement et de produits semi-finis, que les exportations totales de biens et de services n’arrivent pas à couvrir. Les apports nets de capitaux extérieurs correspondent, comptablement et si l’on exclut la variation des réserves de change, au déficit global de la balance de biens et de services.

Mais le recours durable aux emprunts extérieurs pose, à terme, le problème du service de la dette, c’est-à-dire le remboursement échelonné du principal et le paiement des intérêts.

C’est au moment de l’emprunt que le prêteur et l’emprunteur doivent s’assurer que ce dernier sera capable de faire face aux échéances de la dette et que le pays lui-même pourra en supporter le paiement en devises. A cet effet, le pays doit être en mesure de réaliser un flux de recettes en devises suffisant pour faire face à ces paiements.

Ce problème est devenu de plus en plus préoccupant avec le resserrement des conditions des emprunts extérieurs. En effet, au cours des années 1960, les pays en développement étaient éligibles à une aide publique dispensée généreusement sous forme de dons ou de crédits assortis de conditions avantageuses. Depuis les années 1970, cette source de capitaux extérieurs a été considérablement réduite, rendant prédominant le recours au marché privé dont les conditions commerciales sont devenues, de surcroît, de plus en plus sévères.

C’est dans ce contexte que s’est posé le problème de la gestion de la dette. Il s’est avéré, en effet, que la plupart des pays débiteurs n’avaient pas mis en place en temps voulu un système fiable et efficace pour gérer convenablement leur endettement extérieur et prévenir les difficultés qu’ils allaient connaître.

Les développements qui vont suivre, porteront sur la présentation des différentes composantes d’une politique rationnelle de gestion de la dette extérieure dont les objectifs seront présentés dans une première section. Les contrôles de l’endettement extérieur pratiqués jusqu’ici sont examinés dans la deuxième section avant d’aborder, en dernier lieu, les moyens organisationnels et techniques nécessaires pour la mise en place d’un véritable système, cohérent et rigoureux, de gestion de la dette extérieure.

Bien que les commentaires et les suggestions soient inspirés de l’expérience tunisienne en la matière, leur présentation sera faite dans le cadre plus général des pays en développement.

Les objectifs d’une gestion efficace de la dette

Avant de présenter les objectifs de la gestion proprement dite de la dette, il convient de rappeler un certain nombre de principes qui doivent régir le recours à l’endettement extérieur. Ce recours doit s’inscrire dans le cadre général de la politique économique et financière du pays et ses implications ne peuvent de ce fait être dissociées des autres préoccupations des pouvoirs publics.

Constituant le complément nécessaire aux ressources intérieures, les capitaux extérieurs doivent être employés de la manière la plus judicieuse pour contribuer à la réalisation des objectifs de la politique économique en matière de croissance, d’investissement et de création d’emplois. Mais le recours à l’endettement doit également tenir compte des impératifs d’équilibres interne et externe. Aussi les ressources extérieures doivent-elles être employées dans les projets les plus productifs pour permettre de dégager des possibilités d’exportations susceptibles d’assurer le remboursement de la dette aux échéances fixées, sans que cela entraîne des difficultés de balance des paiements.

Cette condition, si elle est nécessaire, n’est cependant pas suffisante et le principe ne doit pas s’appliquer uniquement aux capitaux extérieurs, mais à l’ensemble des ressources disponibles qui doivent faire l’objet de la meilleure allocation possible. Car, les ressources du pays étant fongibles, la bonne allocation des capitaux extérieurs n’implique pas nécessairement une utilisation optimale de l’épargne intérieure. A supposer en effet que, sous la pression des bailleurs de fonds, dans le cas notamment des prêts projets, le placement ou le prêt extérieur serve à financer un investissement productif, il n’est pas certain que des ressources intérieures qui auraient dû être employées dans ce projet ne soient pas détournées vers des emplois plus libres et moins productifs. Il arrive aussi que des besoins économiques non justifiés entraînent des prélèvements sur les projets productifs.

Le problème est encore plus grave dans le cas de prêts programmes ou d’emprunts publics sur le marché financier dont l’affectation finale est laissée au seul arbitre de l’emprunteur souverain.

Ainsi, le recours à l’endettement ne peut être conçu en dehors d’un schéma global et cohérent de financement de l’économie, garantissant une allocation optimale des ressources internes et externes. Ce n’est qu’à cette condition que l’économie, dans son ensemble, sera en mesure de dégager à court et à moyen terme les excédents exportables nécessaires pour faire face au service de la dette tout en assurant l’équilibre entre l’offre et la demande intérieures.

Pendant longtemps, le souci majeur des autorités était de limiter le recours aux capitaux extérieurs au seul déficit de financement des investissements tout en recherchant à réaliser le taux d’épargne national le plus élevé possible, de façon à accroître la part des investissements financés par des ressources intérieures.

Cette approche était tout d’abord fondée sur l’hypothèse implicite que les apports nets de capitaux extérieurs constituaient un complément et non un substitut à l’épargne nationale et qu’ils servaient de ce fait nécessairement au financement des investissements. Cette hypothèse n’étant pas toujours vérifiée, il a fallu prendre en considération non seulement l’équilibre du compte capital de la nation, mais également celui des ressources et emplois otaux de biens et de services. Les apports de capitaux extérieurs devaient ainsi correspondre au déficit des ressources de financement sans faire de distinction, notamment entre la consommation et les investissements. Dans cette optique, les apports nets de capitaux extérieurs étaient appréciés en pourcentage du produit national brut plutôt qu’en termes de taux de financement extérieur des investissements.

Lorsque le déficit interne correspond au déficit externe, ce même paramètre, à savoir les capitaux extérieurs nets, représente également le solde négatif de la balance courante. Ces apports servent à couvrir le déficit des échanges de biens et de services avec l’étranger et sont appréciés également en termes de PNB. Si ces relations sont restées valables sur le plan de la comptabilité nationale, elles ne sont plus suffisantes pour apprécier le niveau du recours aux capitaux extérieurs et constituer des paramètres servant à contenir la dette dans des limites compatibles avec l’équilibre à moyen terme de l’économie.

C’est que, pendant cette période, les capitaux extérieurs provenaient essentiellement de l’aide étrangère contractée principalement par le secteur public national à des conditions généralement privilégiées. Les problèmes de remboursement de la dette, liés non seulement au volume de l’endettement mais aussi aux conditions de durée et de coût, ne se posaient pas avec beaucoup d’acuité et, de ce fait, n’étaient que faiblement perçus. Les préoccupations dominantes étaient celles d’autonomie nationale et l’accent était mis davantage sur l’effort de mobilisation des ressources intérieures. Il n’en a plus été de même au cours des années 70 et des années 80, après que les conditions de financement extérieur ont connu des transformations radicales se traduisant par des difficultés considérables de remboursement de la dette.

Tout d’abord, la part des aides publiques à des conditions concessionnelles a considérablement baissé et les pays débiteurs ont dû s’orienter vers des sources de financement de moins en moins favorables comme les crédits commerciaux ou les emprunts sur les marchés privés.

En outre, au cours de cette période, les pays emprunteurs ont connu des déséquilibres plus aigus de paiements extérieurs résultant de la détérioration de leurs termes de l’échange, de la recrudescence du protectionnisme et de la forte augmentation des taux d’intérêt. Malgré le caractère structurel et durable de leurs difficultés, la plupart de ces pays n’ont pas pris, dans les délais, les mesures d’ajustement nécessaires pour adapter leurs économies à la nouvelle conjoncture, préférant financer leurs importants déficits extérieurs par de nouveaux emprunts émis sur un marché international de plus en plus pourvu en capitaux.

Cette abondance de capitaux sur le marché financier international, suite au premier, puis au second choc pétrolier, a incité, par ailleurs, les banques à accorder plus facilement des crédits à taux variable—en s’assurant une marge minimum—à des pays qui se sont endettés au-delà de leur capacité de remboursement. Ces derniers n’ont pas toujours employé les ressources ainsi obtenues dans les projets les plus productifs et se sont retrouvés, à l’échéance, face à des difficultés de remboursement parfois insurmontables.

Par ailleurs, le rôle croissant du secteur privé a entraîné un recours supplémentaire de ce dernier aux crédits extérieurs, à côté de l’administration, ce qui a rendu la part de la dette planifiée ou contrôlée par l’Etat de plus en plus réduite et a posé ainsi le problème de la gestion de la dette globale.

Dans les pays où les autorités se préoccupent de la gestion de la dette extérieure, le principal objectif de celles-ci est de maintenir le service de la dette à un niveau compatible avec l’évolution à moyen et long terme des recettes courantes. Le niveau et la structure de l’endettement doivent être tels que le service de la dette qui en résulte n’absorbe qu’un pourcentage limité des recettes en devises établi sur une base prévisionnelle, provenant des exportations de biens et de services.

Au delà d’une telle limite, du reste variable d’un pays à l’autre, la situation des paiements extérieurs ne permettrait plus de faire face aux autres dépenses courantes nécessaires, telles que les importations de biens d’équipement ou de matières premières pour maintenir ou augmenter le niveau de l’emploi et de l’activité économique. Dans certains cas, il ne serait même plus possible de faire face aux échéances mêmes de la dette, ce qui pose le problème de la solvabilité du pays débiteur et réduit son éligibilité à de nouveaux emprunts à des conditions acceptables.

Le controle de l’endettement extérieur

Pour examiner les techniques utilisées en matière de gestion Je la dette, il convient de distinguer entre les interventions faites avant de contracter les emprunts et celles qui sont faites après les utilisations.

Le contrôle préalable de l’endettement extérieur

C’est avant de contracter les emprunts qu’il convient d’en déterminer les conséquences sur la situation future des paiements et sur la dette extérieure du pays. A cet égard, les interventions se situent sur les deux plans macro et micro-économiques.

Au niveau macro-économique

Au niveau macro-économique, la projection à moyen et long terme du schéma global d’investissement et de financement et la situation du secteur extérieur permettent de déterminer le niveau de l’endettement compatible avec les possibilités du pays.

Le maintien d’objectifs ambitieux en matière de croissance, de création d’emplois et d’investissements, et compte tenu d’un niveau donné de l’épargne nationale, se traduit inévitablement par un recours élevé aux apports nets de capitaux extérieurs et, par conséquent, par un niveau excessif du service de la dette par rapport aux exportations. En revanche, la limitation de ces deux paramètres à un seuil maximum entraîne nécessairement l’abaissement des objectifs de développement à moins de changements structurels susceptibles d’améliorer sensiblement les performances de l’économie du pays.

L’approche macro-économique permet également, lorsque des données fiables sont disponibles, de déterminer la structure la plus favorable de l’endettement extérieur. Ainsi, la priorité sera donnée aux sources de financement les plus avantageuses, comme les investissements directs ou de portefeuille et les crédits d’origine publique, qui sont généralement à long terme et à très faible taux d’intérêt.

C’est à ce niveau que sont arrêtées les mesures visant à attirer l’entrée de capitaux extérieurs selon telle ou telle forme. Des encouragements et des incitations sont généralement octroyés aux investisseurs étrangers qui bénéficient naturellement de la garantie de transfert du principal, des dividendes, des bénéfices et des plus-values. Des recommandations sont faites dans le Plan et le adre général est arrêté dans des textes législatifs et réglementaires ultérieurs. Les mesures préconisées s’intègrent en fait dans la politique générale d’encouragement des investissements qui accorde, en outre, au capital étranger un certain nombre d’avantages particuliers surtout dans les secteurs que l’on veut favoriser, comme les exportations par exemple.

Le but de cette politique est d’attirer le maximum de capitaux étrangers sous forme d’investissements directs et de prises de participations, qui n’aggravent pas l’endettement extérieur d’un pays du fait qu’ils ne donnent pas lieu à des remboursements obligatoires à échéances fixes. Pour récupérer leur mise, les investisseurs étrangers doivent trouver preneur pour leurs actions. Il est vrai qu’ils peuvent dans l’intervalle, et si les affaires sont prospères, transférer des bénéfices et des dividendes assez substantiels. Ils peuvent également, au moment de la vente de leurs actions, réaliser des plus-values qui sont également transférables. Mais, il n’est pas exclu qu’ils enregistrent des pertes et des moins-values. Ainsi, outre le risque commercial inhérent à l’économie du pays, les investisseurs étrangers prennent un risque de change dans la mesure où au moment du retransfert du produit de la vente des actions, c’est le taux du jour de la monnaie locale qui est appliqué.

Dans ce même cadre macro-économique, les autorités vont chercher à maximiser les apports de capitaux extérieurs sous forme de prêts publics à des conditions privilégiées (durées de remboursement et délais de grâce les plus longs et très faibles taux d’intérêts avec parfois des éléments dons non régligeables). Bien que ces capitaux soient pris en compte dans la détermination de la dette (à l’exclusion des dons), ils constituent une forme d’endettement acceptable qui améliore nettement la structure des engagements extérieurs d’un pays.

Aussi, l’action des pouvoirs publics doit-elle consister à mobiliser le maximum de prêts de cette nature grâce à une politique active de coopération bilatérale et multilatérale. Mais la disponibilité de ces prêts reste limitée par la politique des pays prêteurs qui se fixent des enveloppes maximales d’aide à l’étranger, avec parfois une répartition géographique favorisant telle ou telle catégorie de bénéficiaires. En outre, ils imposent des conditions d’octroi et d’utilisation que les pays demandeurs peuvent ne pas accepter. Mais les montants mobilisés dépendent également de l’aptitude des représentants des pays bénéficiaires et de leurs talents de négociateurs.

En tout état de cause, les besoins des pays en développement sont, depuis plusieurs années, devenus tellement élevés que les seuls prêts publics consentis par les pays riches, avec de plus en plus de parcimonie, sont loin de les couvrir. La plupart de ces pays ont dû recourir au marché financier privé où les conditions des crédits sont beaucoup moins avantageuses. L’approche macroéconomique permet, dans ce contexte, de déterminer l’enveloppe globale à mobiliser auprès des banques multinationales. Généralement, ce montant correspond à la partie du déficit budgétaire qui n’est pas couverte par les emprunts intérieurs auprès du système bancaire notamment.

Dans la plupart des schémas du Plan et dans les budgets économiques successifs, un recours complémentaire à l’emprunt financier a été envisagé. Mais si, en cours d’année, il s’avère que la situation des finances publiques ou celle de la balance des paiements est en amélioration, l’Etat peut renoncer à l’emprunt.

L’emprunt sur le marché financier peut également être envisagé pour procurer des ressources à certaines institutions financières, notamment les banques de développement et même certaines entreprises. Comme pour les besoins de l’Etat, la détermination de ces enveloppes se fait en tenant compte de la situation des paiements extérieurs et des réserves de change.

Les emprunts publics ou ceux des entreprises et des banques garantis par l’Etat sont négociés directement par les pouvoirs publics, dont notamment la Banque centrale qui joue ainsi le rôle de banquier de l’Etat dans ses rapports avec les bailleurs de fonds.

Ceci s’applique en particulier pour les emprunts syndiqués sur le marché financier international, qui portent généralement sur des montants assez élevés susceptibles d’intéresser les banques internationales qui seront ainsi disposées à accorder des conditions plus favorables. Le recours à ces procédés permet, par exemple, de grouper les besoins de plusieurs entreprises ou de plusieurs banques dans une seule et même opération.

Il y a lieu de signaler enfin que le contrôle macro-économique se place nécessairement dans une perspective à moyen terme et permet de déterminer le niveau prévisionnel de la dette globale “insi que les quelques agrégats qui le constitueront.

Au niveau micro-économique

Sur le plan micro-économique, l’intervention ou le contrôle concerne les emprunts contractés individuellement par les entreprises, qu’elles soient du secteur public ou privé. C’est au moment de l’établissement des contrats de prêt et à une date très proche de leur signature et de leur exécution que les pouvoirs publics interviennent pour étudier les conditions détaillées de l’emprunt.

Dans les pays où il existe un contrôle des changes, comme la Tunisie, toute exportation de capitaux, compensation entre dettes et créances ainsi que toutes opérations ou prises d’engagement dont découle ou peut découler un transfert, sont soumises à l’autorisation de la Banque centrale. Pour le cas des opérations en capital, cette autorisation est donnée en même temps que la garantie de transfert du principal, des intérêts, des dividendes et des bénéfices.

En fait, le contrôle des changes n’est pas instauré dans le but de surveiller l’évolution de l’endettement extérieur, mais son existence a contribué, après coup, à l’accomplissement de cette tâche.

Un des premiers points à examiner est l’opportunité du recours à l’endettement extérieur. D’une part, si les entreprises peuvent se financer par le recours au crédit intérieur à moyen ou long terme, le recours au crédit extérieur, qui comporte le plus souvent un risque de change, peut ne pas être recommandé. Mais, d’autre part, l’existence de lignes de crédit extérieures à des conditions favorables et la disponibilité de crédits commerciaux liés à des importations de marchandises doivent inciter les entreprises à y recourir en priorité pour en accélérer la consommation. Cette procédure est même rendue systématique dans le cas d’importations de biens d’équipement dans le cadre ou non d’appels d’offres internationaux.

Les services peuvent également orienter le demandeur vers une ligne autre que celle qu’il a proposée lui-même s’ils estiment que les conditions de la deuxième ligne sont plus favorables, qu’elle est plus appropriée au projet ou qu’il est difficile de l’utiliser autrement en raison du manque de projets éligibles. D’une manière générale, une gestion et un suivi rigoureux des lignes de crédit permettent d’en accélérer l’utilisation et d’éviter les demandes de prorogation, voire leur annulation et de négocier dans de meilleures conditions de nouvelles lignes et des enveloppes plus importantes.

Pour les conditions proprement dites, l’examen porte essentiellement sur les paramètres fondamentaux, à savoir la période de remboursement et le délai de grâce, la devise et le taux d’intérêt.

Si la durée du crédit est généralement en fonction de la nature du projet et de la durée de vie des équipements, les emprunteurs cherchent en général à obtenir les durées les plus longues possibles pour étaler dans le temps la charge du service de la dette. Au cours des dernières années, l’aggravation de l’endettement a résulté principalement du raccourcissement des périodes de remboursement et des délais de grâce. Dans certains cas, les remboursements sont venus à échéance avant même que les activités financées n’aient commencé à produire et donc à dégager les flux financiers nécessaires pour faire face aux paiements.

Pour ce qui est de la monnaie de financement, le problème est appréhendé en terme de risque de change que l’emprunteur doit chercher à minimiser en essayant de contracter dans une devise qui n’est pas susceptible de s’apprécier par rapport à sa monnaie nationale. Or, outre le fait qu’il n’a pas toujours la possibilité de choisir la monnaie, qui lui est imposée par le bailleur de fonds, il n’est pas non plus en mesure de prévoir l’évolution à moyen terme des taux de change. Au cours des dix dernières années, nous avons connu des évolutions imprévisibles des rapports monétaires et un grand nombre d’entreprises se sont endettées dans des monnaies qui se sont par la suite fortement appréciées, leur faisant subir des pertes de change considérables.

L’examen du dossier porte, enfin, sur le coût du financement représenté soit par le taux d’intérêt soit par la marge appliquée au-delà d’un taux référence, généralement variable, du type “libor”. En fait, ce taux est lié à la devise du contrat et intervient dans les opérations d’actualisation destinées à comparer entre des financements proposés à des conditions de durée, de monnaie et de taux différents.

Jusqu’ici ces demandes sont étudiées par la Banque centrale cas par cas avant que l’entreprise ne contracte le crédit. Mais il pourrait être envisagé de mettre en place des mécanismes automatiques comportant des critères et des conditions préalablement définis sous réserve de l’informatisation de la Banque centrale dans le double but du suivi de la dette et du contrôle des ‘emboursements.

La gestion de la dette déjà constituée

Si l’existence d’un système de planification et d’un contrôle des changes assez strict permet de déterminer, a priori, ce que sera le volume global et la structure de la dette extérieure d’un pays, elle n’implique pas nécessairement une véritable gestion de la dette après sa formation.

Cette gestion permet cependant de corriger les erreurs de prévisions passées et de tenir compte des nouvelles conditions du marché pour améliorer notamment la composition, la structure et le coût de la dette extérieure. Comme l’on gère des avoirs selon le double objectif d’en assurer la liquidité et le rendement les meilleurs, l’on intervient sur les éléments de passif que constituent les composantes de la dette pour en améliorer les conditions.

Les derniers développements sur les marchés financiers internationaux ont rendu ces derniers plus volatiles et imprévisibles. C’est ainsi que par exemple l’introduction des taux variables ne permet pas aux débiteurs de prévoir avec exactitude leur service de la dette alors que les banques s’assurent une marge de garantie.

En revanche, les nouvelles et nombreuses techniques introduites par l’innovation financière offrent de grandes possibilités de choix aux emprunteurs pour réaliser la composition optimale de leurs engagements extérieurs.

Une première possibilité d’amélioration de la structure de la dette est donnée par le fait même du recours renouvelé à l’emprunt. Si les nouveaux emprunts, justifiés par ailleurs par des besoins de financement des investissements autant que par le déséquilibre de la balance des paiements, sont contractés à des conditions meilleures que les conditions moyennes de l’encours, il en résultera nécessairement une amélioration de l’endettement. En effet, ces nouveaux emprunts vont se substituer à des crédits anciennement contractés qui vont diminuer au fur et à mesure des remboursements aux échéances. Malheureusement cela n’est pas toujours possible et les emprunts contractés sous la pression des besoins le sont souvent à des conditions moins favorables que les engagements antérieurs. Ce qui d’ailleurs a été le cas pour la plupart des pays depuis plusieurs années lorsque, dans la composition de leur dette, de nouveaux emprunts à taux élevés et pour des durées plus courtes ont servi, en partie, à rembourser des échéances de crédits antérieurs à faible taux d’intérêt et pour des durées plus longues.

Toutefois, il est possible, en suivant de très près les évolutions du marché et en cas d’amélioration des conditions, d’émettre des emprunts non plus dans le but de faire face à des besoins immédiats de financement ou de balance des paiements, mais de rembourser par anticipation des dettes contractées antérieurement à des conditions moins favorables.

Il en est ainsi, par exemple, lorsqu’il s’agit de consolider des crédits antérieurs à très court terme revolving par un emprunt à moyen terme.

De même, il faut envisager, chaque fois que cela est possible, de contracter un nouvel emprunt à taux fixe, mais acceptable, en vue de liquider une dette antérieure à taux variable dans le but de réduire l’incertitude liée à l’évolution future des taux d’intérêt. Le même procédé peut être adopté pour améliorer la composition du panier de la dette en devises et réduire le risque de change.

Les moyens organisationnels et techniques

Ainsi, l’existence dans un pays d’un système de planification assez rigoureux permet de maintenir la dette globale dans des limites compatibles avec ses capacités de remboursement futures. De même, le contrôle des changes, dans les pays où il est pratiqué, permet d’agir qualitativement sur la composition et les conditions de la dette extérieure. Mais à eux seuls, ces deux instruments restent insuffisants pour assurer une gestion optimale et effective de la dette extérieure.

Dans les schémas du Plan seuls les grands agrégats de la dette, et notamment le volume de l’aide publique étrangère et de celui des emprunts de l’Etat sur le marché financier, peuvent être déterminés à l’avance avec une plus ou moins grande précision. Par contre, ni les conditions de l’endettement ni les multiples autres formes de recours aux capitaux extérieurs ne peuvent être connus.

Quant au contrôle des changes, il est instauré pour poursuivre d’autres objectifs que la gestion de la dette extérieure, les rapports financiers entre les résidents et les non-résidents. Les emprunteurs sont soumis à l’autorisation préalable des pouvoirs publics en raison de l’obligation qui va résulter de l’opération d’emprunt envers un non-résident. L’examen de la demande d’autorisation porte essentiellement sur les conditions spécifiques au contrat proposé, sans lien systématique avec le reste des engagements. Certes, l’optimisation des conditions propres à chaque contrat devrait normalement entraîner celle de tous les autres et donc de l’ensemble de la dette. Mais cela n’est pas toujours vrai du fait même de la procédure d’examen cas par cas de chaque demande, sans référence à un schéma global.

D’où la nécessité de la mise en place d’un système intégré de gestion de la dette extérieure qui permettra non seulement de combler les lacunes des deux systèmes précédents et donc d’en améliorer grandement l’efficacité, mais aussi d’assurer pleinement la gestion de la dette surtout dans les pays où ces deux instruments font défaut ou ont subi des assouplissements dictés par d’autres considérations (libéralisation de l’économie par exemple).

Un système de gestion de la dette doit être fondé essentiellement sur une centrale de données informatisée comportant des liaisons en amont et en aval avec les différents centres de décision, d’autorisation et d’exécution, impliqués dans les opérations financières avec l’extérieur.

La collecte et la centralisation des informations sur la dette

Il doit exister une unité chargée de la collecte et de la centralisation de toutes les données concernant la dette extérieure. Cette unité peut être localisée soit à la Banque centrale soit dans un des ministères les plus concernés par ses opérations. Toutefois, le ministère étant davantage préoccupé par le suivi de la dette publique, la Banque centrale est mieux à même de suivre la dette globale, publique et privée.

Mais ce qui est plus important c’est son alimentation régulière et continue en données relatives à la dette, chaque fois au’elles sont connues.

Au moment de sa création, cette unité doit rassembler des données historiques extraites des différents dossiers ou obtenues auprès des administrations, des banques ou entreprises ayant eu recours à des emprunts extérieurs.

Mais il importe par la suite que les différentes sources l’alimentent à temps en informations, de préférence au moment des engagements, voire avant, pour qu’elle puisse suivre la réalisation des emprunts puis les remboursements. Dans le cas où l’autorisation préalable est requise, il incombe au service qui instruit la demande et en cas de suite favorable, de communiquer à cette unité toutes les données relatives au crédit autorisé, voire une copie du contrat de façon à lui permettre, d’abord, d’enregistrer les éléments d’identification du prêt et, ensuite, d’en suivre les utilisations successives et enfin les remboursements. Mais dans ce cas, le suivi des utilisations peut poser des problèmes. En effet, si les tirages financiers sont saisis au moment des rentrées des devises, les tirages dits commerciaux le sont lorsque la marchandise est réglée directement au fournisseur par le bailleur de fonds, et déclarée à la douane comme une importation à crédit. La cellule chargée de la dette doit pouvoir obtenir les informations nécessaires auprès de la banque et à défaut auprès de l’entreprise bénéficiaire elle-même.

Dans les cas où l’autorisation préalable n’est pas requise (assouplissement ou absence de contrôle des changes), le gestionnaire du prêt, généralement une banque ou l’entreprise bénéficiaire, doit informer la Banque centrale au moment de la contraction du prêt, puis au fur et à mesure des utilisations.

Le traitement des données

Les renseignements ainsi collectés doivent être intégrés dans un système de gestion de base de données (SGBD) entièrement mécanisé (cf. schéma base de données “Dette extérieure de la Tunisie”, page suivante).

Dans cette base, les données élémentaires sont organisées dans des fichiers reliés logiquement entre eux d’une manière cohérente et dont les plus importants concernent les entités suivantes: les prêts, les prêteurs, les emprunteurs, les utilisations, les remboursements prévus, les remboursements effectifs, les projets financés, etc.

Les traitements internes qui permettent des transformations des données élémentaires, comme par exemple la génération des échéanciers de remboursements à partir des conditions du prêt qui constituent les éléments du premier fichier.

Mais la base permet surtout, grâce à des procédures plus ou moins faciles à écrire, d’obtenir toutes les sorties utiles sur la dette et notamment des états par durée, pays, prêteur, emprunteur et taux d’intérêt; elle permet également de connaître, outre les remboursements à effectuer au cours d’une période donnée passée ou future, le total des échéanciers non encore remboursés, c’est-à-dire l’encours de la dette à un moment donné.

Ces états de sortie sont extrêmement utiles non seulement pour les différentes analyses micro et macro-économiques mais aussi pour les responsables de la gestion de la dette qui pourront, au moment de chaque autorisation d’emprunt, situer ce dernier dans le cadre plus large de l’endettement global du pays. Ils sont indispensables pour le suivi des utilisations des crédits ou des lignes de crédit dont l’effet est limité dans le temps et qui sont en outre assortis d’une commission d’engagement. Il arrive, en effet, qu’en l’absence d’un suivi systématique, la date limite d’utilisation des crédits approche sans que l’on s’en soit rendu compte et qu’il reste encore une enveloppe importante à consommer. Des demandes de prorogation, qui ne sont pas toujours accordées, deviennent alors nécessaires, sans compter le paiement continu de la commission d’engagement. Mais la conséquence la plus grave est la difficulté de négocier de nouvelles enveloppes de crédits pour des montants plus élevés avec un bailleur de fonds qui découvre que la capacité d’absorption du pays laisse à désirer et qui devient réticent à consacrer, dans son budget d’aide, des crédits plus élevés.

Graphique 1:Schéma de la base de données. Dette extérieure de la Tunisie. Principaux fichiers et chemins d’accès.

Par le suivi et l’évaluation régulière de l’utilisation des crédits, il devient possible de déceler à temps les causes de la lenteur dans l’utilisation des crédits ainsi contractés, généralement à des conditions favorables, et préconiser les solutions qui s’imposent. Sur le plan intérieur, l’on doit inciter les utilisateurs éligibles à recourir davantage à ces crédits.

Sur le plan extérieur, et au cas où le retard est imputable aux organes chargés par le bailleur de fonds de la gestion de ces lignes, on doit intervenir auprès d’eux pour accélérer les déblocages ou en améliorer, le cas échéant, les procédures.

Telles sont, parmi d’autres, les utilisations possibles de la base de données de la dette pour les gestionnaires.

Les difficultés de paiement recontrées ces dernières années par la plupart des pays en développement ont fait apparaître au grand jour la nécessité de la mise en place d’un système cohérent et fiable de gestion de la dette extérieure. Pour certains pays, et même en l’absence d’un tel système, l’existence de mécanismes institutionnels tels que la planification du développement et le contrôle des changes ont permis de limiter le volume de la dette et d’en améliorer substantiellement le coût. Mais il est plus judicieux de mettre en place un système spécifique de gestion de la dette, mettant en rapport tous les intervenants et s’articulant autour d’une unité centralisée chargée spécialement de cette fonction.

Toutefois, le problème de la dette reste lié à des facteurs fondamentaux, afférents à la stratégie de développement adoptée. La limitation ou la maîtrise des ressources extérieures ne suffit pas à prévenir les difficultés de paiement futures. Seule une politique économique visant à mettre en place des structures plus performantes, permettant une allocation optimale de l’ensemble des ressources, est susceptible de supporter, sans difficultés de remboursement, un endettement extérieur élevé.

Si dans le secteur privé les crédits sont le plus souvent affectés à des emplois productifs et rentables, il n’en est pas de même dans le secteur public où la plus grande attention doit porter davantage sur l’emploi final des ressources que sur leur disponibilité ou sur leur coût.

    Other Resources Citing This Publication