Politiques Economiques, Croissance, et Equilibre Exterieur dans les Pays du Maghreb
Chapter

Aspects de la Politique de L’offre dans les Pays du Maghreb

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 1988
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Author(s)
Rattan Bhatia

Depuis quelques années, l’expression “mesures axées sur l’offre” revient de plus en plus souvent dans le travaux et les débats de politique économique, surtout lorsqu’il s’agit des pays en développement. Plus précisément, depuis que le Fonds monétaire international participe davantage à la formulation et au financement de ce qui s’appelle les “programmes de stabilisation” dans les pays en voie de développement, on se préoccupe de plus en plus de contrebalancer, dans le contenu de ces programmes, la politique de gestion de la demande par des mesures visant à atténuer les effets directement restrictifs qu’elle exerce sur l’offre. Dans les débats récents sur la conception des programmes du Fonds, surtout depuis l’Assemblée annuelle du Fonds et de la Banque de 1985, un consensus général s’est dégagé pour que le Fonds envisage dans une optique plus large, les politiques des pays membres et leurs programmes d’ajustement, de manière à prendre aussi en considération les mesures orientées vers la croissance.

En ce qui concerne les pays en développement, l’intérêt que les autorités manifestent directement pour la croissance n’est pas nouveau. L’économie de développement a pris de l’extension sur le double plan théorique et pratique depuis qu’ont accédé à l’indépendance, après la guerre, des pays qui ont essayé de stimuler leur croissance par des interventions directes des pouvoirs publics dans la politique économique, l’investissement et la production. En quoi, alors, ce “regain” d’importance des mesures axées sur l’offre est-il réellement nouveau?

Puisque cette étude se propose de décrire le contenu et la portée des mesures axées sur l’offre dans les pays du Maghreb, il convient de définir ces mesures afin de pouvoir les identifier dans ces pays. Pour cela, il faut établir une distinction entre “politiques de développement” et mesures axées sur l’offre. Afin d’être plus clair, mais au risque d’être simpliste, on peut définir les politiques de développement comme celles qui visent à accroître la capacité (ou le potentiel) de production d’un pays, les mesures axées sur l’offre étant alors celles qui permettent d’intensifier l’utilisation effective de cette capacité (ou de ce potentiel) de production. En vertu de cette définition, les investissements effectués pour accroître la capacité industrielle, ou pour construire des barrages afin de développer le potentiel de l’agriculture, entrent donc dans le cadre des “politiques de développement”; en revanche, des mesures comme la déréglementation des prix, qui permettent éventuellement de mieux utiliser la capacité industrielle ainsi créée, ou de relever les prix offerts aux agriculteurs afin d’éliminer les obstacles, ou d’accroître les stimulants à la production, doivent être considérées comme des mesures axées sur l’offre. Puisque l’activité d’investissement suppose le placement de “ressources” (épargnées ou empruntées), la mise en oeuvre des mesures de développement dépend étroitement de l’existence d’un excédent de ces ressources; sinon, il ne peut pas y avoir de “développement”. Les mesures axées sur l’offre, en revanche, visent à utiliser le potentiel de production existant dans une économie et, pour cette raison, leur mise en oeuvre ne dépend pas de l’existence de ressources supplémentaires (épargnées ou empruntées). Par exemple, si les agriculteurs n’utilisent pas l’eau d’un barrage déjà construit parce que les prix à la production qui leur sont offerts sont insuffisants, la majoration de ces prix incitera les agriculteurs à utiliser les installations d’irrigation afin d’accroître leur production et leur revenu, sans que l’économie ait à fournir des ressources d’investissement supplémentaires.

La distinction entre politiques de développement et mesures axées sur l’offre ne peut, nous l’avons déjà dit, être très nette. Si pauvre soit-elle, une économie réalisera toujours des investissements et appliquera des effets à la fois sur le développement et sur l’offre. En outre, l’utilisation des capacités existantes est souvent bridée par le manque de moyens de production et de pièces détachées importées; un apport d’aide extérieure peut améliorer situation en pareil cas. Pour autant que, dans les pays qui appliquent des politiques d’ajustement adaptées (liées à l’offre et à la demande), elle est conditionnelle, cette aide peut être assimilée à des mesures axées sur l’offre. Dans d’autres cas encore, grâce à leur dynamisme propre, les mesures axées sur l’offre peuvent se concrétiser en activités de développement, par exemple lorsque les excédents récemment dégagés par les producteurs sont investis sous forme de puits équipés ou d’autres ouvrages de petite irrigation. Toutefois, la distinction demeure suffisamment nette pour que nous puissions pousser plus loin l’analyse du concept et des mesures axées sur l’offre. Nous allons le faire en nous aidant de quelques graphiques.

Dans la graphique 1, la courbe PPF trace la limite supérieure du potentiel de production d’un pays. Au temps t0, l’économie est dans une situation d’équilibre extérieur (les exportations nettes de biens et de services sont nulles, la courbe (X-M) passe par l’origine des coordonnées) et la production effective (courbe Y) est proche de la production potentielle maximale (PPF). Par la suite, au temps t1, la consommation et l’investissement ont fortement augmenté dans le pays mais, pour diverses raisons, l’écart entre le potentiel de production et la production effective, de même que l’écart entre la demande totale et l’offre totale, se sont de plus en plus creusés, provoquant un déséquilibre extérieur de plus en plus important (la courbe (X-M)) a maintenant une pente négative). Le principal objectif des mesures axées sur l’offre serait alors de porter la production intérieure à un niveau aussi proche que possible du maximum de potentiel de production. En revanche, le principal objectif des mesures de gestion de la demande serait alors de limiter la consommation et l’investissement intérieurs, de façon à limiter ainsi les importations, afin de réduire le déficit extérieur. Comme la demande de produits intérieurs fléchirait également, les revenus risqueraient de se contracter. C’est pour compenser ce dernier effet qu’on inclut des mesures axées sur l’offre dans les programmes de stabilisation. A moyen terme, l’application de mesures agissant à la fois sur la demande et sur l’offre en vue d’inciter à utiliser les ressources plus efficacement, afin de mieux utiliser la capacité, devrait engendrer une croissance positive des revenus, encore que, dans l’immédiat, le taux de cette croissance risque d’être nettement inférieur aux taux élevés précédemment enregistrés mais qui, de toute façon, étaient devenus insoutenables. Dans la mesure où les ressources permettent de procéder à des investissements supplémentaires, la courbe PPF peut, cela va de soi, se déplacer vers le haut et la croissance peut ainsi être plus forte, tout en restant dans le cadre des mesures de stabilisation.

Graphique 1.Redressement: profil à moyen terme.

L’adoption de mesures axées sur l’offre, parallèlement aux mesures de gestion de la demande, est dictée aussi par certaines considérations d’ordre général. Ces mesures accroissent souvent l’efficacité de la gestion macroéconomique de la demande. En outre, si elles n’étaient pas mises en oeuvre, le taux de croissance resterait trop faible, de sorte que, à plus long terme, les mesures d’ajustement risqueraient de pas être soutenables. Enfin, quelques-unes, au moins, des mesures axées sur l’offre (déréglementation des prix intérieurs, aménagements fiscaux, accroissement ou diminution des dépenses publiques d’équipement) ont généralement un effet direct sur la demande intérieure, ainsi que des répercussions sur la gestion de la demande intérieure (elles peuvent réduire la nécessité d’adopter des mesures plus vigoureuses).

Le champ d’application des mesures axées sur l’offre ne se limite pas aux cas où l’écart entre la frontière du potentiel de production (PPF) et la production effective est important. Ces mesures peuvent aussi influencer l’efficacité des politiques de développement (affectation optimale des ressources d’investissement entre les projets de développement, par exemple). Ce devrait être, à mon avis, le rôle des programmes du Fonds que d’identifier, et d’ajouter aux politiques de gestion de la demande, les mesures axées sur l’offre qui permettent d’accroître immédiatement la production dans les limites du potentiel existant alors. De son côté, la Banque mondiale doit s’efforcer de compléter ces mesures par des politiques de développement (investissements supplémentaires visant à relever la frontière du potentiel de production), de telle manière que des ressources soient mobilisées pour l’investissement et que les projets d’investissement soient choisis de la façon la plus efficace. Ainsi, il convient de mener simultanément deux opérations: identifier les mesures qui s’imposent sur le plan de l’offre, puis les coordonner avec la politique de gestion de la demande, d’une part, et la politique de développement, d’autre part. C’est dans la conception de ces mesures que le Fonds et la Banque mondiale doivent collaborer étroitement en donnant des conseils aux pays membres. Pour être complet et détaillé, tout programme d’action économique devrait comporter non seulement une politique de gestion de la demande et une politique de développement, mais aussi des mesures axées sur l’offre visant à améliorer l’efficacité de ces deux politiques. Quelles sont donc ces mesures, et comment peuvent-elles être coordonnées avec la politique de gestion de la demande et la politique de développement?

Dans la définition des mesures axées sur l’offre, nous insistons surtout, dans ce document, sur la façon d’améliorer l’utilisation des ressources dans les limites de la capacité de production existante. Ces mesures sont essentiellement de deux types: mesures macroéconomiques qui influencent le fonctionnement de toute l’économie, mesures microéconomiques qui permettent d’améliorer les opérations de certains secteurs ou de certaines entreprises. Les premières, que nous pourrions qualifier de “signaux donnés par les prix”, sont notamment des mesures d’ordre général prises dans les domaines suivants: fiscalité, taux d’intérêt, fixation des prix intérieurs (dans les grands secteurs publics surtout), commerce extérieur et taux de change. Quant aux secondes, elles sont conçues par exemple pour améliorer le fonctionnement de telle ou telle entreprise publique, ou bien la répartition sectorielle des programmes d’investissement publics: renforcement de l’efficacité de l’administration des impôts, etc. En général, les premières (macroéconomiques) ont des effets directs sur la politique de gestion de la demande et leur vigueur dépend de cette politique; c’est pourquoi elles figurent habituellement dans les programmes du Fonds. Les secondes (microéconomiques) influencent en revanche le taux de rendement des divers projets et sont en général liées aux programmes de développement et aux prêts à l’ajustement structurel accordés par la Banque mondiale.

Nous pouvons de nouveau montrer à l’aide du graphique la relation existant entre les mesures de gestion de la demande et les mesures axées sur l’offre, dans le cas d’un pays qui, se trouvant en temps t1, a besoin de prendre des mesures d’ajustement pour améliorer sa balance des paiements et sa croissance.

Toute amélioration de la balance des paiements peut être considérée comme équivalant à une réduction de l’écart entre les importations et les exportations. Sur le plan de la demande (ou de l’absorption), cela suppose une diminution de la consommation intérieure ou de l’investissement intérieur. Pour réduire la consommation, les autorités peuvent, entre autres, majorer les taux d’intérêt, ce qui permettra d’accroître l’épargne intérieure et, partant, le financement disponible pour les investissements. Par voie de conséquence, l’utilisation des ressources de crédit sera plus rationnelle, les ressources réelles seront employées de façon plus efficace et la production effective se rapprochera de la frontière du potentiel de production. Parallèlement, une libéralisation des prix entraînera initialement une augmentation des prix intérieurs et une diminution de la consommation; mais elle aidera en outre les entreprises bénéficiaires à accroître la production en réponse à la hausse des prix. Une politique d’austérité salariale freinera la croissance de la consommation, mais améliorera par ailleurs la compétitivité, facilitant ainsi la production de biens d’exportation. En revanche, tout ajustement du taux de change, bien qu’il constitue essentiellement une mesure axée sur l’offre (il accroît la rentabilité des exportations et de la production de biens concurrençant les importations), freine néanmoins la demande en réduisant, voire en éliminant, les subventions accordées implicitement aux biens importés. En entraînant initialement une augmentation des prix, il réduit en outre les encaisses réelles et, de ce fait, la demande intérieure. Finalement, dans la mesure où la production effective se rapproche de la frontière du potentiel de production, la nécessité de réduire la consommation intérieure ou l’investissement intérieur diminue. C’est pour toutes ces raisons que les mesures axées sur l’offre et les mesures de gestion de la demande doivent être soigneusement coordonnées dans un programme complet et détaillé. L’importance donnée à chacune de ces deux catégories de mesures doit varier en fonction des facteurs suivants: situation particulière du pays, ampleur de l’écart entre la production effective et la frontière du potentiel de production, facilité avec laquelle les rigidités qui provoquent cet écart peuvent être corrigées, niveau de l’excédent de la demande, etc. La plupart des programmes du Fonds s’efforcent de conjuguer ces deux catégories de mesures; mais leur application simultanée et complémentaire est de toute évidence nécessaire même en l’absence de programme du Fonds, comme nous allons le montrer en prenant pour exemple le cas des pays du Maghreb.

Le cas des pays du Maghreb

L’exemple des trois pays du Maghreb est intéressant car ils ont suivi des politiques économiques nettement différentes dans le passé. Ces politiques sont exposées en détail dans le texte de M. Benissad.

En général, l’Algérie appuie sa politique économique sur un système de planification centrale; jusqu’à ces dernières années, elle s’est essentiellement efforcée d’augmenter son potentiel de production en accroissant sa capacité par des investissements. Les ressources utilisées pour ces investissements provenaient surtout de recettes pétrolières sans cesse croissantes que les autorités complétaient par des emprunts extérieurs. Les investissements ont été effectués principalement dans le secteur public, les entreprises publiques recevant les ressources nécessaires par l’intermédiaire du budget de l’administration centrale. Etant planifiée, l’économie était à maints égards dirigée par l’Etat et le principal instrument utilisé à cet effet était la réglementation des importations. Les autorités établissant un programme annuel d’importation venant compléter le programme annuel d’investissement, c’est essentiellement le volume des moyens de production importés qui servait à déterminer à la fois la structure et l’utilisation de la capacité de production. Au début, comme M. Benissad l’indique dans son document, les autorités ont favorisé en priorité l’expansion de la capacité de production des industries de biens d’équipement et de biens intermédiaires, sans tenir compte des marchés intérieurs (M. Benissad propose l’explication intéressante que les autorités croyaient alors que l’offre créerait sa propre demande). Ainsi, selon les définitions retenues dans la présente étude, l’Algérie a surtout concentré ses efforts sur les politiques de “développement” et a construit, par l’investissement, une capacité de production intérieure. Toutefois, malgré la rapide croissance du secteur public, le secteur privé a continué de jouer un rôle important, à la fois comme producteur et comme consommateur. A cause de cette concentration excessive de leurs efforts sur les investissements et sur les opérations du secteur public, les autorités ont négligé de prendre, dans le domaine de l’offre, les mesures qui auraient donné au secteur privé, ainsi qu’au secteur public, les signaux nécessaires pour qu’ils utilisent efficacement les ressources. En conséquence, la production intérieure de biens de consommation n’a augmenté que très lentement et, secteur des hydrocarbures mis à part, les exportations ont diminué. Pour ces différentes raisons, les pénuries de biens de consommation sont devenues fréquentes, divers secteurs ont accumulé un excédent de capacité notamment les entreprises publiques récemment créées, des tensions se sont exercées sur la balance des paiements et la dette extérieure a pris des proportions inquiétantes. En somme, l’Algérie est vraiment passée de la situation t0 à la situation t1, dans le graphique 1.

Ce n’est qu’au début des années 80 que les autorités algériennes ont commencé à faire une large place aux mesures axées sur l’offre pour améliorer les résultats de l’économie nationale. Ces mesures visaient surtout à réorganiser le système des entreprises publiques, à réformer en l’assouplissant, le dispositif d’établissement des prix, à libéraliser la production agricole et la commercialisation des produits et à intensifier le rôle du secteur privé. Plusieurs entreprises publiques ont été démembrées au cours des années 1983-84; l’idée maîtresse était de séparer les activités de production de celles de distribution, et de réorganiser les entreprises dont la production était spécialisée ou qui étaient décentralisées régionalement. Le processus avait pour but de détecter les activités rentables et les activités non rentables, ainsi que de définir les mesures nécessaires pour améliorer les résultats de l’économie. La responsabilité des dirigeants a été étendue, les autorités mettant davantage l’accent sur la nécessité d’obtenir des résultats financiers satisfaisants. Parallèlement, les entreprises se sont vues accorder davantage de souplesse dans la fixation des prix. Le dispositif d’établissement des salaires a lui aussi été réaménagé; des primes de rendement ont été créées et une relation a été instituée entre la hausse des salaires det les gains de productivité.

Dans le secteur agricole, la commercialisation des fruits, des légumes et de la viande a été complètement libéralisée en 1982, ce qui a stimulé nettement une production qui restait jusque-là stationnaire. Les prix offerts aux producteurs de céréales ont été relevés fortement et fréquemment. Depuis 1982, les fermes d’Etat sont elles aussi réorganisées; elles sont divisées en unités viables, la qualification de leurs gestionnaires et de leurs techniciens est améliorée et elles reçoivent les moyens de production nécessaires, dont l’équipement en matériel. En outre, les fermes du secteur privé peuvent plus facilement obtenir du crédit et bénéficier des services de vulgarisation.

Depuis 1982 également, les autorités encouragent le secteur privé, en lui permettant d’accéder au crédit et d’utiliser des biens importés; par ailleurs, un nouveau code des investissements prévoyant des incitations de diverses natures a été adopté.

Malgré ce rééquilibrage en faveur des mesures axées sur l’offre, l’économie algérienne, il convient de le souligner, demeure essentiellement une économie planifiée. A l’évidence, le rôle de ces mesures se limite toujours à améliorer l’efficacité du dispositif de production; les autorités ne les utilisent pas pour que les ressources puissent être allouées en fonction des signaux globaux que donneraient les prix (cette allocation demeure, pour l’essentiel, effectuée dans le cadre du programme d’investissement et du programme annuel d’importation), ni pour que se crée une demande (tant intérieure qu’extérieure) qui s’équilibrerait avec la capacité de production d’ores et déjà en place. En particulier, les autorités se sont abstenues jusqu’à présent de se servir du taux de change pour ajuster le marché intérieur sur la compétitivité internationale et n’ont utilisé que marginalement les taux d’intérêt.

La Tunisie ne s’appuie pas sur un système de planification centrale, comme l’Algérie, mais son économie est centralisée de façon assez rigide: l’Etat y joue un rôle prépondérant, par la réglementation qu’il édicté et les contrôles qu’il exerce, ainsi que par l’intermédiaire des entreprises publiques, dans un système que M. Benissad qualifie de “dirigiste”. Dans le cadre de ce système, les autorités se sont lancées dans une politique de substitution des importations en encourageant la production intérieure et en la protégeant par la réglementation des importations et par des droits de douane. En outre, elles ont considérablement élargi le secteur public en y englobant des domaines d’activité où le secteur privé n’a pu s’implanter ou auxquels il a été dissuadé de s’intéresser. L’objectif était de procurer des emplois aux travailleurs tunisiens dont le nombre élevé ne cesse d’augmenter, surtout en créant des emplois grâce à des investissements supplémentaires. Les ressources de la Tunisie sont plus limitées que celles de l’Algérie (bien que la découverte et les exportations de pétrole aient un peu atténué cette contrainte) et les investissements ont été financés en grande partie par des emprunts à l’étranger. Comme en Algérie, les autorités ont favorisé la création d’une capacité de production, essentiellement en investissant dans le secteur public et en élargissant celui-ci. La planification centrale et la réglementation des importations et des prix n’étaient pas aussi poussées qu’en Algérie, mais le rôle de l’Etat dans la conduite de l’économie était assez généralisé. La réglementation des prix des importations et des changes et les subventions aux prix ont été progressivement étendues, ce qui a réduit le rôle des mesures axées sur l’offre et accru d’autant celui des mesures agissant sur l’investissement et sur l’emploi. En outre, comme, à la différence de l’Algérie, la Tunisie a surtout investi dans les industries de substitution des importations (de biens de consommation), la dépendance des nouvelles industries envers la demande sur le marché intérieur a été presque immédiate; aussi, ont-elles été considérablement protégées. Cela a eu tendance à réduire les incitations à améliorer l’efficacité de l’appareil économique.

Dans le VIe plan de développement (1982-86), les autorités, conscientes que les ressources devenaient limitées, ont fait appel à des mesures axées sur l’offre pour améliorer l’efficacité de l’économie. Ce plan a mis davantage l’accent sur la réforme du secteur public et a prévu pour cela la mise en oeuvre de plusieurs actions: restructuration et privatisation, amélioration de la gestion, fixation d’objectifs spécifiques pour chaque entreprise dans le cadre de contrats-programmes. En outre, une réforme fiscale a été progressivement mise en place (avec notamment l’application graduelle de la TVA). Toutefois, le plan était toujours orienté essentiellement vers la promotion de l’investissement et de l’emploi, étayée par diverses mesures: contrôle des prix, subventions à la consommation, protection des industries, réglementation des investissements et des importations, intervention de l’Etat sous d’autres formes.

Depuis quelque temps, dans le cadre de la préparation du VIIe plan de développement (1987-91), les responsables tunisiens commencent à se rendre compte de l’acuité qu’a prise le problème des ressources: le fardeau du service de la dette représente désormais près d’un quart des exportations de biens et services et les autorités monétaires ont vu fondre une part importante de leurs réserves extérieures, malgré un renforcement de la réglementation des importations, des investissements et des salaires. Il apparaît que la politique de substitution des importations, utilisée au maximum, ne peut plus donner aucun résultat et que toute nouvelle compression des importations ne peut que porter préjudice à la production intérieure. Abritées par une forte protection effective, plusieurs entreprises peu rentables peuvent rester en activité et, pour répondre à la demande intérieure, sont fondamentalement utilisatrices nettes de devises (pour leurs importations de matières premières et de biens d’équipment). L’utilisation de la capacité de production existante est essentiellement tributaire des importations de moyens de production, lesquelles alourdissent la position déjà difficile de la balance des paiements. L’orientation de l’économie vers l’exportation serait une solution; mais il faudrait alors améliorer l’efficacité et la compétitivité des secteurs exportateurs, y compris celui du tourisme. Devant cette situation, et après avoir pris plusieurs mesures de gestion de la demande (diminution de l’absorption tant publique que privée) au milieu des années 80, les autorités ont adopté, en 1985, un nombre limité de mesures axées sur l’offre: légère dépréciation du taux de change, majoration des taux d’intérêt, diminution des subventions à la consommation, libéralisation du système de fixation des prix (l’autohomologation a remplacé l’homologation), assouplissement de la réglementation du commerce extérieur et des changes au profit des entreprises exportatrices, etc. Ainsi, comme en Algérie, la contrainte des ressources, en s’accentuant, a conduit les autorités tunisiennes à utiliser davantage les mesures axées sur l’offre afin d’augmenter la croissance dans le cadre des structures de production existantes. Toutefois, comme en Algérie, ces mesures n’ont pas été pleinement formulées, utilisées ni mises en oeuvre dans un cadre global d’incitations sur le double plan de l’offre et de la gestion de la demande. Enfin, à cause du fardeau que représentent actuellement la balance des paiements et le service de la dette extérieure, et en raison de la nécessité d’importer des matières premières pour les industries nationales, la Tunisie a tout particulièrement besoin d’insérer, dans son programme d’ajustement, des mesures encourageant spécifiquement les exportations.

Dans le cas du Maroc, les autorités ont commencé, dès le début des années 80, à doser délibérément les mesures axées sur 1 offre et les mesures de gestion de la demande dans le cadre d’un accord élargi avec le Fonds. Ce programme précisait les trois principaux domaines dans lesquels des mesures axées sur l’offre devaient être prises: fiscalité, entreprises d’Etat et subventions à la consommation. Il était envisagé de réformer profondément la fiscalité afin de la rationnaliser et d’encourager davantage l’épargne et l’investissement. En particulier, une taxe générale sur la valeur ajoutée devait remplacer la taxe sur les ventes, et un impôt général sur le revenu et un impôt sur les sociétés devaient se substituer au système d’impôts cédulaires et d’impôt complémentaire. En ce qui concerne les entreprises d’Etat, les autorités ont été encouragées à achever les études approfondies menées sur leur réorganisation, études dont les conclusions sont progressivement appliquées afin d’améliorer l’efficacité de ce secteur. Parallèlement, les subventions à la consommation ont été graduellement réduites, sinon éliminées, pour améliorer les signaux que donnent les prix aux producteurs et aux consommateurs.

Les objectifs du programme de 1980 se sont révélés difficiles à atteindre; jusqu’à présent, son exécution, qui a été étalée sur un certain nombre d’années, est incomplète. En outre, depuis 1980, de nouvelles mesures qui ont été mises au point dans le domaine de l’offre sont en cours d’application. Les importations ont été nettement libéralisées en 1984 et 1985, la part des importations libres passant à 84 pourcent (niveau actuel). En ce qui concerne les importations, la formalité du dépôt préalable a été abolie, le tarif douanier allégé et les droits réduits, leur taux maximal étant maintenant limité à 45 pourcent. Pour ce qui est des exportations, le monopole que détenait un organisme d’Etat dans le secteur des produits alimentaires transformés a été supprimé. Ces mesures en matière d’importations et d’exportations se sont accompagnées d’une forte dépréciation du taux de change, dans le cadre d’une politique de change flexible; elles ont provoqué une augmentation impressionnante du volume des exportations et des recettes au titre des services, tout en limitant le taux de croissance des importations.

Le Maroc a en outre atténué les rigidités des prix en déréglementant les prix d’un grand nombre de biens et en majorant les tarifs des services publics de façon que les recettes de ces derniers couvrent leurs dépenses et leur permettent de dégager un certain excédent pour l’investissement. Parallèlement, le dispositif de gestion administrative et financière des entreprises d’Etat a été renforcé et certaines d’entre elles ont été vendues au secteur privé. Les subventions à la consommation dont bénéficiaient précédemment un grand nombre de produits ont été réduites et ne portent plus que sur trois articles, leur coût budgétaire demeurant toutefois élevé. Dans le secteur agricole, la réduction des subventions à la consommation et la dépréciation du taux de change ont permis de majorer fortement les prix versés aux producteurs.

Grâce à cet ensemble d’actions et de mesures, le Maroc a pu continuer d’enregistrer un taux de croissance positif, malgré plusieurs années de conditions atmosphériques défavorables, une dégradation prononcée des termes de l’échange et une forte diminution des investissements du secteur public. A l’heure actuelle, les autorités élargissent la portée de ces politiques et les renforcent, dans le cadre de leur programme financier avec le Fonds et des programmes de prêts à l’ajustement sectoriel avec la Banque.

En résumé, les voies suivies par ces trois pays du Maghreb nous montrent que les autorités ne peuvent pas longtemps négliger les mesures axées sur l’offre en mettant uniquement en oeuvre des politiques de développement (investissement) et des politiques de gestion de la demande. L’impact et l’efficience de ces deux politiques dépendent de l’efficacité avec laquelle le potentiel de production existant est utilisé, efficacité qui dépend elle-même de la mise en oeuvre de mesures appropriées dans le domaine de l’offre. Ce qui s’est passé dans ces pays met aussi en relief un autre point important: les autorités ont généralement tendance à sous-estimer le rôle que les mesures axées sur l’offre peuvent jouer dans la réalisation des objectifs économiques; et, une fois prise la décision de les adopter, leur application se heurte à des résistances de diverse nature. C’est cette question que nous allons maintenant étudier.

Application des mesures axées sur l’offre

Comme nous l’avons déjà indiqué, les programmes de stabilisation que divers pays ont négociés avec le Fonds comportent généralement des mesures axées sur l’offre. Celles-ci sont difficiles à prendre, pour différentes raisons, qui apparaissent au cours tant de leur préparation que de leur mise en oeuvre. On peut résumer comme suit les principales raisons de ces difficultés.

1. En général, on assimile — à tort — le “développement” à la réalisation de projets, donc à l’investissement. De ce fait, les autorités insistent beaucoup sur la mobilisation des ressources à investir — des ressources extérieures surtout — plutôt que sur les mesures permettant d’employer efficacement ces ressources.

2. Dans le même ordre d’idées, les institutions et pays donateurs préfèrent affecter leur aide à des projets “concrets” (barrages, écoles, etc.) plutôt que de l’associer à la formulation des meilleures politiques possibles.

3. Les pays en développement privilégient l’expansion du secteur public, estimant que le secteur privé ne peut pas ou ne veut pas investir dans les secteurs prioritaires pour les développer (voire que sa présence y est indésirable). Les entreprises du secteur public étant dirigées, gérées et contrôlées par des fonctionnaires, la rentabilité et l’efficacité sont généralement éclipsées par d’autres objectifs, d’ordre socio-politique. Par ailleurs, les entreprises publiques sont le plus souvent protégées: elles jouissent d’un monopole ou d’un quasi-monopole et peuvent accéder en priorité à des ressources dont le volume est limité (y compris les devises et le crédit intérieur), ce qui masque leurs insuffisances structurelles.

4. Les autorités accordent généralement, même au secteur privé, une protection injustifiée, des aides financières, etc.; elles souhaitent initialement attirer les investissements et, par la suite, permettre aux entreprises de ce secteur de poursuivre leurs activités, craignant qu’elles ne puissent pas soutenir la concurrence des importations (ou de nouvelles industries rivales), ce qui aurait des répercussions peu souhaitables sur l’emploi. Pour remédier aux insuffisances du secteur privé, elles prennent alors des mesures de circonstance: protection contre les importations et subventions publiques directes ou indirectes, notamment.

5. Les autorités estiment plus facile de régler également les problèmes sociaux par des mesures de circonstance: réglementation des salaires, subventions à la consommation, réglementation des importations, apports extérieurs, etc. Des groupes d’intérêts apparaissent alors au sein de l’économie et s’opposent au démantèlement de ces politiques et à leur remplacement par des mesures plus efficaces dans le domaine de l’offre.

6. Le problème de la répartition des revenus se pose aussi. Pour autant que diverses actions (réforme fiscale, suppression des subventions à la consommation, libéralisation des importations, décision de porter les taux d’intérêt à un niveau réaliste, etc.) peuvent avoir un effet sur les revenus des catégories qui profitent du désajustement de l’économie (et qui jouissent souvent d’une grande influence sur le double plan social et politique), la mise en oeuvre des mesures correctrices tend à être retardée. Toutefois, les groupes d’intérêts “indésirables” ne sont pas les seuls à être défavorisés par l’adoption de mesures correctrices. Il faut aussi envisager, pour les atténuer, certaines répercussions dignes de considération sur la répartition des revenus, mettant en jeu le secteur rural et le secteur urbain, par exemple, ou les catégories sociales à faible revenu; ces considérations sont particulièrement importantes dans le cas des mesures suivantes: hausse des prix à la production, réduction des subventions à la consommation, restrictions générales de salaires accompagnant une dépréciation du taux de change, etc.

7. Enfin, il ne faut pas sous-estimer le rôle des chocs extérieurs, comme la sécheresse et les autres catastrophes naturelles, ou une dégradation subite et importante des termes de l’échange (qui provoque un recul plus élevé que prévu de l’activité économique réelle), autant de facteurs qui ont aussi des répercussions sur l’application des mesures d’ajustement.

Malheureusement, il n’existe aucune règle pragmatique, applicable dans tous les cas, qui puisse nous indiquer comment il faut mettre en oeuvre les mesures une fois qu’elles sont identifiées; la seule chose que nous puissions affirmer est la suivante: c’est vraiment le degré d’engagement des autorités qui est le facteur déterminant dans cette mise en oeuvre. Ainsi — pour conclure cette étude en évoquant le cas de l’un des pays du Maghreb — il est difficile de ne pas imputer, a posteriori, la lenteur avec laquelle le Maroc applique certaines des mesures initialement: décidées dans le domaine de l’offre — je veux parler de la réforme des entreprises d’Etat et de la réforme de la fiscalité — à l’absence d’engagement complet de la part des autorités. Lors des programmes ultérieurs avec la Fonds et grâce à une discussion plus approfondie et plus large des actions nécessaires, ces mesures ont été nettement mieux acceptées et appliquées. Cela a permis aux autorités marocaines de mettre en oeuvre plusieurs mesures qui ont notablement réduit les déséquilibres financiers et réels de l’économie nationale.

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