Politiques Economiques, Croissance, et Equilibre Exterieur dans les Pays du Maghreb
Chapter

Commentaire sur L’expose de Hocine Benissad

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 1988
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Author(s)
Mongi Safra

Cette étude est originale et très intéressante et à plus d’un titre:

Elle a permis de présenter d’une manière synthétique les stratégies de développement adoptées en Algérie, au Maroc et en Tunisie en insistant à la fois sur les réalisations mais surtout sur les coûts subis par la collectivité en vue d’assurer ces réalisations. Ce qui a conduit l’auteur à faire un véritable diagnostic des stratégies adoptées en mettant en évidence le rôle de l’Etat.

Ce rôle apparaît à travers les divers investissements faits qui sont importants et qui font de l’Etat le principal investisseur dans ces pays quelle que soit la stratégie adoptée. Il apparaît aussi à travers les différents modes de financement intérieur et extérieur des investissements et à travers les réformes adoptées en vue de faire face aux difficultés lors de l’exécution des plans de développement.

En ce qui concerne l’expérience algérienne, l’auteur a d’abord présenté la stratégie adoptée, les résultats obtenus en termes de croissance et d’emploi, les tensions et problèmes qui ont été observés et enfin les nouvelles mesures d’ajustement pour lutter contre ces déséquilibres. Cette excellente analyse n’a malheureusement pas été suffisamment étayée de données: ainsi les divers modes de financement de l’effort d’investissement n’ont pas été quantifiés et leurs effets sur l’économie (inflation, équilibre extérieur, éviction du secteur privé) ont pas été mis en évidence.

Quant à la Tunisie, l’auteur a opposé l’expérience dirigiste (60-69) à l’expérience libérale (depuis 1970) en passant en revue les résultats de chacune. Il s’est attaché ensuite à faire le diagnostic de la situation récente de l’économie tunisienne en mettant en évidence le rôle de l’Etat du point de vue institutionnel mais pas suffisamment du point de vue financier (évolution des recettes et des emprunts et leur affectation), ce qui le conduit d’ailleurs à certaines imprécisions tel que le recours continu de l’Etat à l’Institut d’émission qui n’est pas adopté en Tunisie comme nous le verrons plus tard.

Enfin, pour l’expérience marocaine les stratégies des différents plans de développement et les programmes de stabilisation ont été bien synthétisés. Les résultats en termes de croissance mais aussi en termes de déséquilibre sont présentés. Mais peut-être l’auteur y attache-t-il trop d’importance du cas que ces mêmes problèmes existent ailleurs que dans les pays du Maghreb même si c’est à des degrés différents. Il aurait été intéressant d’évaluer la part des problèmes qu’a connu l’économie marocaine depuis 1976 qui est dûe à la détérioration des termes de l’échange (en termes de déficit extérieur, de déficit budgétaire …) D’autant plus que ce problème touche de nos jours assez gravement les deux autres pays étudiés.

Dans sa conclusion, l’auteur a mis en évidence certains aspects communs aux politiques économiques adoptées dans les pays du Maghreb et en particulier le rôle important de l’Etat dans les trois pays étudiés. Je voudrais développer ce point en mettant encore plus en évidence le rôle de l’Etat dans les différentes politiques. Je le ferai en me référant en particulier à l’investissement du secteur public et à son financement.

Le rôle de l’Etat dans les pays du Maghreb: l’investissement et son financement

Le rôle de l’Etat dans les économies du Maghreb reste prédominant quelle que soit la politique économique poursuivie.

Si ce rôle est évident pour l’Algérie, il est aussi important pour la Tunisie et le Maroc malgré la libéralisation économique adoptée comme le montrent certains indices présentés ci-dessus.

En effet, si du point de vue production et emploi, la part du secteur public au Maroc et en Tunisie1 reste inférieure à la moitié du PIB et de l’emploi total, cette part dépasse 50 pourcent pour les investissements faisant de l’Etat le principal investisseur soit directement soit à travers les entreprises publiques.

Cet effort d’investissement ne s’est pas accompagné d’une croissance parallèle de la production du secteur public pour trois raisons essentielles:

  • le poids des investissements d’infrastructure sociale, notamment l’orientation des investissements vers des branches et des techniques à haute intensité de capital et enfin la faiblesse de la productivité du capital investi dûe à des problèmes de gestion.

Ce rôle de l’Etat apparaît aussi du point de vue de la demande, puisque le secteur public absorbe l’essentiel de l’offre locale ou étrangère nette comme le montre le tableau suivant qui présente la part de l’absorption publique en termes de consommation et d’investissement public par rapport au PIB.

Ce tableau suggère deux remarques:

  • la première concerne l’importance de la demande du secteur public dans les pays du Maghreb qui atteint la moitié du PIB en Algérie et le tier au Maroc et en Tunisie, le reste est requis par les ménages pour leurs besoins de consommation et par les entreprises privées.

  • la deuxième concerne la répartition de cette demande publique entre investissement et consommation, qui oppose le comportement de l’Algérie où la demande d’investissement représente l’essentiel à celui du Maroc où l’inverse se produit. Il faut cependant noter une tendance à la limitation de la demande publique depuis 1983 au Maroc et, plus récemment, en Tunisie et en Algérie.

Comment l’Etat a-t-il financé cet effort important d’investissement dans les pays du Maghreb?

  • La première source et l’épargne publique, et, de ce point de vue, nous opposons d’un côté l’Algérie et la Tunisie, où cette épargne est liée aux revenus pétroliers, au Maroc où cette épargne a presque disparu depuis 1980.

  • La seconde source est le financement extérieur, une caractéristique commune aux trois pays qui explique leur endettement actuel.1 Cependant, la tendance s’est renversée pour l’Algérie entre 1982 et 1985 puisque les flux nets provenant de l’extérieur sont devenus négatifs.

  • La troisième source est constituée par les emprunts intérieurs de l’Etat auprès du système monétaire (Banque centrale, et banques) et des autres institutions financières (assurances, organismes d’épargne …). Cette source est résiduelle en ce sens que l’Etat l’utilise pour sortir de son impasse budgétaire après avoir planifié ses ressources d’épargne nettes et ses emprunts extérieurs nets.

Cependant son impact sur l’inflation est important soit par le biais du financement direct auprès de l’Institut d’émission soit, mais peut-être à un degré moindre, par le biais du refinancement des institutions financières créditrices de l’Etat. De même, ce mode de financement interne des dépenses publiques entraîne une éviction du secteur privé, puisqu’il limite les crédits à l’économie si l’objectif de croissance monétaire optimale est appliqué. L’étude du financement intérieur par pays montre que, dans le trois pays, l’Etat a puisé dans les ressources des institutions financières mais pas de la même façon. En Tunisie ce recours n’est pas directement fait auprès de la Banque centrale comme le font en partie l’Algérie et le Maroc.

Malgré les politiques économiques différentes suivies, pour un même pays d’une décennie à une autre et d’un pays à un autre, plusieurs points communs ont été enregistrés au cours des vingt dernières années.

  • Le premier point est le rôle essentiel de l’Etat dans l’investissement, puisqu’il demeure le principal investisseur.

  • Le second point est le financement extérieur important de cet effort d’investissement bien que celui-ci soit contracté sous des formes différentes.

  • Le troisième point est la vulnérabilité des ressources d’épargne publique nettes liée à la variation des termes de l’échange influencée par l’ouverture de ces économies sur l’extérieur.

  • Le quatrième point, enfin, est la croissance rapide de la demande publique de consommation et d’investissement qui, par son financement, en partie interne pour combler le solde, a entraîné d’un côté des effets d’éviction vis-à-vis du secteur privé, effet qui ne s’est pas traduit par la hausse des taux d’intérêt, mais par l’encadrement dirigiste du crédit, et d’un autre côté un rythme d’inflation, observée ou latente, plus élevé que chez les partenaires commerciaux du Maghreb ce qui détériore leur compétitivité.

Le rôle joué par l’Etat a eu des effets bénéfiques en termes de croissance de la production qui a été convenable dans ces pays et supérieure à la moyenne mondiale, mais pas nécessairement en termes d’emploi. Ceci est dû aux choix capitalistes et à la croissance démographique. Par ailleurs, cette croissance économique a entraîné des déséquilibres extérieurs liés à la demande publique élevée. L’Etat doit donc jouer actuellement un rôle d’agent stabilisateur de la croissance plutôt que de promoteur de la croissance. Ce nouveau rôle s’exprime par les programmes d’ajustements déjà adoptés au Maroc depuis quelques années et les programmes d’autoajustement qui viennent de voir le jour en Tunisie et plus récemment en Algérie. Ils ont, entre autres, pour but de limiter les dépenses publiques d’investissement mais aussi de consommation.

Etude du financement des investissements publics par pays

La Tunisie

Le tableau 3 montre que l’épargne publique finance en moyenne les deux tiers de l’investissement public mais que cette proportion est en baisse malgré l’évolution rapide des recettes non fiscales (composées essentiellement de revenus pétroliers). Ceci est dû à l’évolution des dépenses courantes (salaires et subventions) à un rythme bien plus rapide que celui du PIB (23 pourcent et 18 pourcent respectivement). Par ailleurs, cette lente évolution de l’épargne publique explique la baisse du taux d’épargne national car 43 pourcent de l’épargne était d’origine publique en 1978 (33 pourcent en 1982).

Le déficit budgétaire a été maintenu dans des proportions comparables aux normes des pays de l’OCDE (5 pourcent du PIB) mais les données préliminaires de 1985 montrent que ce ratio atteint 7.5 pourcent. Du point de vue du financement du déficit, l’extérieur occupe une place importante bien que son ampleur soit différente selon la source statistique (FMI1 ou rétrospective du Ministère du Plan Tunisien). A titre d’exemple, le financement extérieur des administrations selon les rétrospectives tunisiennes se situent à 50 MD et 55 MD en 1980 et 81 respectivement en termes bruts et à 26 MD et à 7 MD en termes nets de remboursements, chiffres très faibles par rapport à ceux du FMI (Government Finance Statistics) cités dans le Tableau 1 ci-dessus soit 81 et 109 MD en termes nets pour les années citées. Cette différence importante semble être due à deux postes qui ont pris de l’ampleur comme ressources dans le compte financier des administrations depuis 1977: ce sont les variations de l’encaisse et les autres recettes en capital qui totalisent 54 et 115 MD en 1980 et 1981 respectivement; la nature de ces ressources n’est pas évidente par référence aux documents publiés et semble être la cause des différences enregistrées.1

Tableau 1.Part des investissements publics dans le total(En pourcentage)
Pays1965-671968-721973-771978-80
Maroc70,653,642,558,0
Tunisie72,359,657,058,2
Source: El Malki: l’Economie marocaine, p. 179. Safra: Investissement et productivité en Tunisie. RTE — No 1.
Source: El Malki: l’Economie marocaine, p. 179. Safra: Investissement et productivité en Tunisie. RTE — No 1.
Tableau 2.Part de l’absorption du secteur public dans le PIB(En pourcentage)
Moyenne 1976-79Moyenne 1980-83
PaysIPbCPbTotal PBIPbCPbTotal PB
Algérie431457341549
Maroc142236122133
Tunisie171532171633
IPb = Investissement public (estimé)CPb = Consommation publique
IPb = Investissement public (estimé)CPb = Consommation publique
Tableau 3.Investissement public et financement en Tunisie(Agrégats en millions de DT)
19781979198019811982Taux de croiss. annuel moyen 1978-822
Recettes fiscales64573584610171243+18%
Recettes non fiscales134204262311403+32%
Dépenses courantes5607287849101280+23%
Epargne publique219211324418366+14%
Investissement et prêts nets1320351423524614+18%
Déficit budgétaire−101−140−99−106−248+25%
(en % du PIB)(4,1)(4,8)(2,8)(2,5)(5,1)
Financement extérieur37613781109176+23%
Financement B. centrale−76−35−50−21
Financement B. dépôt17−22265964+30%
Autres financements151927−1229
Source: FMI

Nets de recouvrements et nets de ressources en capital et dons (négligeables).

Le PIB a augmenté durant la même période de 18 % par an à prix courants.

Les données sur le financement extérieur sont beaucoup plus faibles selon les sources tunisiennes (séries retrospectives, ministère du Plan). Ceci est lié au phénomène de “débudgétisation” de certaines dettes mais surtout à un problème de classification de certaines ressources.

Source: FMI

Nets de recouvrements et nets de ressources en capital et dons (négligeables).

Le PIB a augmenté durant la même période de 18 % par an à prix courants.

Les données sur le financement extérieur sont beaucoup plus faibles selon les sources tunisiennes (séries retrospectives, ministère du Plan). Ceci est lié au phénomène de “débudgétisation” de certaines dettes mais surtout à un problème de classification de certaines ressources.

Il faut dire que le FMI ne publie plus les chiffres du financement extérieur des administrations tunisiennes depuis 1983 (voir SFI de 1985) mais les données tunisiennes montrent que les emprunts extérieurs nets de l’Administration sont de 4 MD et 1 MD en 1983 et 1984 respectivement (voir Annexe du budget 1986). Les chiffres prévus pour 1985 et 1986 sont de 52 MD (actualisé) et -13 MD respectivement selon la même source.

Par contre, pour ce qui est du financement interne provenant du système monétaire, les sources de données locales et internationales concordent et montrent que l’Etat n’a pas eu recours à la Banque centrale depuis 19771; il se finance plutôt auprès des banques par le biais du RGFD2 instauré en 1976 et auprès des autres institutions financières.3 Certes, ce recours de l’Etat aux institutions financières les oblige soit à se refinancer si cela est possible, soit à évincer le secteur privé mais dans les deux cas il est préféré à un recours direct à l’Institut d’émission pour le même montant en termes de création monétaire et d’inflation.

Reste à savoir si la véritable solution ne consiste pas à réduire ce déficit budgétaire pour libérer des ressources en faveur d’une meilleure allocation si cela est possible.

Le Maroc

A la différence de la Tunisie et de l’Algérie, l’épargne publique est faible et a tendance à disparaître en 1983 faute de recettes non fiscales importantes. Ceci s’est traduit par une aggravation du déficit budgétaire jusqu’en 1982 (12 pourcent du PIB). Cependant, les mesures d’ajustement adoptées en 1983 ont freiné l’investissement public qui a baissé d’un tiers en une année, limitant ainsi le déficit public à 8 pourcent du PIB. (Ce ratio est estimé à 9.5 pourcent en 1985.4)

Tableau 4.Investissement public et financement marocain(Agrégats en million de DH)
197819791980198119821983
Recettes fiscales113901320715084167151945620562
Recettes non fiscales176723552151335145343658
Dépenses courantes114031338316877207552290224171
Epargne publique17802179358−689117849
Investissement7553821875429868118087729
Déficit budgétaire−5773−6039−7184−10557−10630−7680
(en % du PIB)(10,5)(9,7)(10,2)(13,8)(11,8)(8,1)
Financement extérieur336540143910711664713290
Financement B. centrale10077152040246915433382
Financement B. dépôt1280604881131910403321
Autre financement interne121706353−3471576−2313
t.c.a.m. du PIB courants = 17 % (t.c.a.m. = taux de croissance annuel moyen).
t.c.a.m. du PIB courants = 17 % (t.c.a.m. = taux de croissance annuel moyen).

La part du financement extérieur de ce déficit a été appréciable, comme pour le cas tunisien, puisqu’elle atteint 60 pourcent mais elle accuse une baisse en 1983 (43 pourcent). Ce recours de l’Etat à l’extérieur explique le déficit de la balance courante, les deux déficits (public et extérieur) ayant d’ailleurs évolué presque parallèlement et ayant été du même ordre de grandeur (entre 10 et 12 pourcent jusqu’à 1982 et entre 8 et 10 pourcent depuis cette date).

Concernant la financement intérieur, l’Etat a d’abord eu recours à l’Institut d’émission, puis aux institutions financières contrairement à la Tunisie. Ce choix du Maroc a l’avantage de ne pas contraindre l’activité des institutions, notamment privées, mais a l’inconvénient de générer des tensions inflationnistes.

L’Algérie

Le rôle prépondérant de l’Etat dans l’activité économique a entraîné des dépenses publiques importantes atteignant la moitié du PIB. Certes, ces dépenses se justifient par le taux d’investissement élevé de l’économie algérienne mais l’effet sur la production n’a pas été aussi important vu les choix capitalistiques faits. A ce titre Monsieur Benissad estime le coefficient de capital à 10 en Algérie alors qu’il n’est que de 5 en Tunisie selon nos estimations.1

L’ampleur des dépenses publiques a provoqué un déficit budgétaire malgré l’importance de l’épargne publique suite aux recettes non fiscales. A ce titre, Christian François1 estime ce déficit à 8,7 pourcent du PIB en 1980 pour passer à 11 pourcent en 1983 et enfin à 5,5 pourcent en 1984. Ces pourcentages sont comparables aux deux autres pays du Maghreb étudiés et confirment l’idée selon laquelle l’Algérie, malgré ses ressources pétrolières, a eu recours aux emprunts extérieurs et intérieurs pour financer son effort de développement qui s’est avéré de ce point de vue coûteux.

Dans son étude Monsieur Benissad mentionne les trois sources de financement de l’investissement public (épargne publique, emprunts auprès du système monétaire et emprunts extérieurs) mais n’estime pas la part de chaque source. Nous allons, dans ce qui suit, estimer le recours de l’Etat au système monétaire à partir des données du FMI (SFI), le solde du déficit étant essentiellement financé par l’extérieur.

Le tableau précédent montre qu’à l’exception de 1981, l’Etat algérien a constamment fait appel au système monétaire pour combler son déficit et notamment à l’Institut d’émission. Ceci n’a pas manqué d’avoir ses effets sur la création monétaire et l’inflation malgré les efforts de contrôle de prix, ce qui a conduit l’Etat à réduire son recours à la Banque centrale en 1984.

Par ailleurs, l’Etat a puisé dans les ressources du marché financier international pour combler la différence importante entre le déficit et le recours au système monétaire; ceci est d’ailleurs aussi le cas pour d’autres pays pétroliers à forte densité de population comme le note Monsieur Benissad. Il faut cependant remarquer que ce recours extérieur a baissé et, déjà en 1984, 80 pourcent du déficit ont été financés par la Banque centrale.

Enfin, l’épargne publique est restée la principale source de financement de l’investissement public,2 reste à savoir déterminer l’effet de la baisse récente du prix du pétrole sur cette épargne et surtout comment l’Etat va résoudre la nouvelle équation. Fera-t-il appel à un recours accru à l’extérieur, ce qui annihile l’effort de désendettement engagé, à un recours au système monétaire, ce qui aggrave l’inflation, ou enfin freinera-t-il l’effort d’investissement et de dépenses publiques avec son impact sur l’emploi et la croissance? Ce dernier effet sera tempéré si on s’oriente vers une meilleure utilisation des capacités de production existantes.

Tableau 5.Recours de l’Etat algérien au système monétaire(Agrégats en milliards de DA)
1978197919801981198219831984
Créances nettes du système monétaire sur l’Etat24,929,633,025,236,252,7nd.
dont Banque centrale15,214,319,49,715,928,738,8
Emprunts nets auprès du système monétaire+1,7+6,4−7,8+11,0+16,5nd.
dont Banque centrale−0,9+5.1Ç0.8+6.2+12.9+10,1
Recours au système monétaire en % du PIB1,33,9−4,15,37,13,91
Déficit budgétaire en % du PIB28,711,35,5
Source: SFI

Banque centrale seulement pour 1984.

Estimation de François (FMI). La différence entre le déficit budgétaire et le recours au système monétaire est constituée essentiellement par les emprunts extérieurs.

Source: SFI

Banque centrale seulement pour 1984.

Estimation de François (FMI). La différence entre le déficit budgétaire et le recours au système monétaire est constituée essentiellement par les emprunts extérieurs.

L’évolution passée des économies du Maghreb fait apparaître plusieurs points communs malgré les options politiques différentes. Ces points ont trait au rôle primordial de l’Etat dans l’économie à travers les dépenses publiques, au financement extérieur important de l’investissement public et à la vulnérabilité relative de ces économies face à une évolution défavorable des termes de l’échange. Pour faire face à ces problèmes, les Etats du Maghreb ont pris des mesures d’ajustement qui ne peuvent avoir d’effet que si elles sont accompagnées de réformes institutionelles du rôle des différents agents économiques et des différentes catégories de la population.

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