Politiques Economiques, Croissance, et Equilibre Exterieur dans les Pays du Maghreb
Chapter

Synthese des Travaux

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 1988
Share
  • ShareShare
Show Summary Details
Author(s)
Mongi Ben Othmane

Lorsque mes amis de la Banque centrale de Tunisie et du Fonds monétaire international m’ont fait l’honneur de me pressentir pour diriger les travaux de ce symposium et en faire la synthèse, j’ai accepté avec un réel plaisir mais aussi avec appréhension en raison de la délicatesse de la tâche qui m’incombait.

Aujourd’hui, et à l’issue des travaux, mes craintes se trouvent amplement confirmées. Comment réussir à faire la synthèse de communications aussi remarquables et d’analyses aussi pertinentes et à résumer des débats aussi variés et parfois très contrastés sans altérer les uns et déformer les autres? Aussi, c’est en toute conscience de l’imperfection de mes efforts que je fais cette tentative. Si dans les lignes qui vont suivre, certains d’entre vous trouvent un bon résumé de tout ou partie de leurs idées, je serais le premier à m’en feliciter. Si par contre certaines réflexions paraissent discordantes, considérez-les comme mes opinions personnelles et jugez-les comme telles.

A la lumière des communications des différents conférenciers et des débats auxquels se sont associés tous les participants, trois axes de réflexion peuvent être dégagés:

  • Le premier a trait à l’évolution des économies maghrébines perçue à travers les déséquilibres intérieurs et extérieurs, face à la conjoncture internationale.

  • Le deuxième concerne les politiques économiques adoptées et leur évaluation à la lumière de la situation économique actuelle.

  • Le troisième est relatif à la définition des grandes lignes d’une stratégie de croissance ainsi que des mesures à mettre en oeuvre pour restaurer les équilibres fondamentaux et assurer une croissance équilibrée. Cette stratégie devrait intégrer la contribution des pays industrialisés partenaires pour soutenir cet effort de restructuration.

Premier axe

Il apparaît clairement que deux dates ont marqué différemment l’évolution des économies maghrébines: 1974 et 1980.

Le premier choc pétrolier, en 1973, a provoqué une forte augmentation des prix des produits de base en 1974. Il a bénéficié à l’ensemble des pays du Maghreb qui se sont engagés dans des plans de développement ambitieux axés sur un taux d’investissement élevé et une croissance rapide. Mais la détérioration des termes de l’échange, qui est intervenue plus tôt et de façon plus brutale pour la Mauritanie et le Maroc, a conduit nos pays à s’engager dans une politique d’endettement intensif. Si l’année 1980 a permis un répit momentané pour l’Algérie et la Tunisie, elle a aggravé les déséquilibres intérieurs et extérieurs des deux autres pays, les poussant à adopter des programmes d’ajustement. Par ailleurs le ralentissement de la croissance enregistré au cours des années 1980, suite à la conjonction de plusieurs facteurs (sécheresse, récession mondiale, termes de l’échange) et à l’aggravation des conditions du marché financier international, a eu pour effet une augmentation rapide du service de la dette et une diminution sensible des réserves de change à des niveaux préoccupants dans certains cas.

En ce qui concerne les pays industrialisés, la crise économique qui les a affectés et qui s’est caractérisée par un ralentissement de la croissance, une augmentation du chômage et une inflation importante, n’est pas seulement due au choc pétrolier de 1973, comme certains pourraient le croire, puisqu’elle s’est manifestée dès le début des années 1970, le choc pétrolier n’ayant été qu’un facteur de révélation et d’aggravation de la crise.

La situation actuelle des pays maghrébins se caractérise, à des degrés divers, par un endettement élevé qui s’exprime tant au niveau du taux d’endettement qui dépasse la moyenne1 des pays emprunteurs (environ 30 pourcent) qu’au niveau du service de la dette dont le taux de croissance a été beaucoup plus rapide que celui des exportations, conduisant ainsi à des transferts nets négatifs depuis 1983. Cette tendance risque de s’aggraver pour les années à venir, compte tenu de la détérioration de la structure de la dette (part plus élevée des emprunts privés, délais de remboursement plus courts, etc.).

Cet endettement élevé, s’il s’explique par une croissance rapide de la demande intérieure notamment d’origine publique, a été favorisé par un accès facile au marché financier international. Les ressources extérieures destinées normalement à l’investissement, n’ont pas toujours généré suffisamment de revenus en devises pour réduire le ratio du service de la dette, du fait de l’affectation d’une partie de ces ressources à la consommation et de la faible productivité de certains projets financés à l’aide de ces ressources. L’ampleur de déficit budgétaire dans tous les pays de la région, bien qu’à des niveaux différents, est une des composantes principales de cet endettement.

Deuxième axe

Les participants ont mis l’accent sur le rôle prépondérant du secteur public dans l’activité économique, qui s’est traduit notamment par la prise en charge de plus de la moitié des investissements par l’Etat. Ceci explique partiellement l’ampleur du déficit du budget, qui intervient dans le financement d’une partie des investissements face à l’insuffisance de l’épargne publique.

Le financement de ce déficit budgétaire a exigé, entre autres, un recours important au système monétaire, soit directement auprès de l’Institut d’émission soit indirectement par le biais du système bancaire. Mais même dans ce dernier cas, l’importance du refinancement du système bancaire auprès de l’Institut d’émission fait de ce dernier le prêteur final. Par son soutien marqué au secteur public, cette politique monétaire commune à des degrés divers à tous les pays du Maghreb a été expansive et explique en partie l’inflation élevée durant cette période.

Par ailleurs, les taux d’intérêt ont été maintenus à un niveau artificiellement bas et même négatif en termes réels favorisant ainsi des choix d’investissements capitalistiques et encourageant des formes d’épargne autres que monétaires.1 En tous cas, les taux d’intérêt n’ont presque pas joué leur rôle de coût de capital et de régulateur de l’investissement. Du point de vue de son effet sur l’épargne, l’éfficacité du taux d’intérêt en tant qu’incitateur, a pu être contrecarrée par l’existence de gains élevés sur le marché de biens réels liés à des phénomènes spéculatifs. Ceci a obligé les autorités monétaires à asseoir leurs politiques monétaires sur des systèmes de réglementation et d’incitations à la place de la régulation par les taux d’intérêts, ce qui n’a pas, entre autres, favorisé l’émergence d’un véritable marché monétaire et financier. Cependant, cette politique incitatrice et modulée a eu le mérite de canaliser, vers les secteurs jugés prioritaires, une grande partie des ressources monétaires internes, nécessairement limitées.

Ce qui a été observé pour les taux d’intérêts se vérifie également pour les prix d’un grand nombre de produits qui sont directement ou indirectement administrés, pour des raisons d’ordre social ou économique. Ceci a eu pour effet de créer des rigidités et des distorsions en termes d’allocation de ressources, peu propices au développement de la production dans certains secteurs (agriculture) et générateurs de gaspillage dans d’autres secteurs, en plus des charges supportées par le budget de l’Etat dans le cadre de la compensation.

L’existence, dans certains cas, de marchés parallèles (underground) et les pénuries chroniques de biens de consommation ne sont qu’une manifestation des blocages de l’économie de marché. Toutefois, les prix dans nos pays maghrébins jouent un rôle de répartition des revenus et non simplement d’allocation de ressources, étant donné notamment la structure des systèmes fiseaux, qui se caractérise en particulier par l’insuffisance des impôts directs.

De ce point de vue, ce système de prix qui a permis dans une certaine mesure de préserver le pouvoir d’achat des couches sociales à faible revenu, ne constitue par la solution idéale compte tenu de ses inconvénients. Aussi a-t-on observé, au cours des dernières années, une tendance vers la libéralisation progressive d’un nombre croissant de produits dans tous les pays du Maghreb.

Sur le plan du commerce extérieur, il semblerait que tous les pays du Maghreb ont pratiqué une politique plus ou moins accentuée de protection par le système des contingentements et des tarifs douaniers élevés. Cette double protection a eu généralement pour effet une allocation de ressources non éfficiente, parce qu’orientée vers les secteurs protégés, même si elle a permis la protection d’une industrie naissante. De même, cette protection a défavorisé la compétitivité des produits locaux du fait des surcoûts pratiqués et d’une qualité généralement inférieure. Cet état de fait devient de plus en plus contradictoire avec les objectifs d’ouverture et de promotion des exportations poursuivis notamment par la Tunisie et le Maroc depuis 1972-1973. Les tentatives de réforme de ce système de protection douanière se heurtent aux difficultés relatives à la chute des recettes fiscales et au risque d’une augmentation des importations qui pourrait avoir des répercussions sur la politique du taux de change.

En matière de taux de change, les politiques des différents pays maghrébins ont été assez différenciées.

En effet, dans la période 1974-80 l’évolution des taux de change effectifs nominaux s’est caractérisée par une relative stabilité pour l’ensemble des pays du Maghreb. Toutefois, compte tenu de l’existence des différentiels d’inflation, cette situation cache des évolutions divergentes des taux de change effectifs réels. Depuis 1980, cette divergence s’est accentuée en termes réels du fait que l’Algérie a maintenu une parité stable en termes minimaux, tandis que la Tunisie et, à un degré plus élevé, le Maroc, ont déprécié. Mais en termes réels, il en est résulté une appréciation pour la Tunisie durant cette période, suivie d’une dépréciation en termes réels depuis 1985. Dans tous les cas, il semble que durant cette période, les politiques des taux de change des pays du Maghreb n’ont pas joué un rôle suffisamment actif comme instrument de politique économique.

De façon générale, les appréciations qui ont été faites, concernant l’évolution des politiques économiques des pays du Maghreb respectifs devraient être tempérées, compte tenu d’une part de la relativité de certaines statistiques et d’autre part de l’importance de “l’underground” dans certains de nos pays.

Les récents développements de la conjoncture économique internationale, caractérisés par la chute brutale des prix du pétrole, l’instabilité du dollar, le renforcement des mesures protectionnistes, l’élargissement du Marché commun à des pays concurrents, viennent aggraver la situation déjà précaire des pays du Maghreb en raison des déséquilibres extérieurs et intérieurs. A cet effet, il est intéressant de noter que, pour les pays du Maghreb, plus que l’environnement mondial c’est l’environnement européen qui est déterminant quant à son impact sur nos économies respectives, compte tenu de la concentration de nos échanges économiques avec cette région. Cependant si l’impact de cette conjoncture touche négativement surtout l’Algérie et la Tunisie au niveau de leurs recettes pétrolières, le Maroc et la Mauritanie semblent pouvoir par contre en tirer avantage au niveau des termes de l’échange qui se sont améliorés de l’ordre de 10 pourcent.

Dans tous les cas, les pays du Maghreb demeurent soumis à des contraintes de ressources extérieures dont les flux nets ont tendance à s’épuiser. Ceci se cumule avec le lourd fardeau du service de la dette. Durant cette période, le caractère de vulnérabilité croissante des économies maghrébines face aux chocs extérieurs s’est révélé et les rares tentatives d’adaptation se sont avérées soit tardives soit inefficace.

Troisième axe

Pour faire face à cette situation les participants sont convenus de la nécessité pour les pays du Maghreb à repenser leurs stratégies de croissance en vue de restaurer les équilibres internes et externes, d’améliorer l’éfficacité de l’appareil productif, d’augmenter leurs revenus en devises par une politique promotionnelle des exportations et enfin de créer les conditions nécessaires à une croissance durable et équilibrée, compatible avec leurs ressources réelles. Parallèlement, des objectifs en termes de création d’emplois, d’équilibres régionaux et de répartition de revenu, demeurent au centre des préoccupations des plans de développement des pays maghrébins.

La réalisation de ces objectifs exigerait la mise en oeuvre de politiques appuyées de gestion de la demande, de politiques axées sur l’offre, ainsi que d’une politique adéquate de mobilisation de ressources internes et externes. Cet effort devrait être enfin soutenu par une contribution significative de la part des pays industrialisés partenaires et des institutions financières internationales.

Au niveau des politiques de gestion de la demande, un quasiconsensus s’est dégagé sur la nécessité de limiter les dépenses publiques, comme moyen de réduction des déficits budgétaire et extérieur. Cet effort de compression, qui devrait porter en priorité sur l’investissement improductif et les projets de prestige, n’est pas toujours facile à mettre en oeuvre et exigerait des adaptations des comportements sociaux et politiques.

L’action sur la consommation, tant publique que privée, est encore plus délicate à mettre en application en raison des effets sur l’emploi et les salaires pour la première et des répercussions sur le niveau de vie des citoyens pour la deuxième. Cependant, il est admis qu’un pays ne peut impunément vivre longtemps au-dessus de ses moyens et que des mesures progressives tendant à maîtriser la consommation globale doivent être adoptées.

Ces mesures devraient porter sur une réduction graduelle des subventions à la consommation dans le cadre de programmes pluri-annuels accompagnés de mesures de transferts compensatoires au profit des couches les plus défavorisées. De même, en matière de salaires, des politiques contractuelles devraient être conçues pour lier l’amélioration des salaires à des gains de productivité tout en assurant un meilleur équilibre entre les revenus des différentes catégories sociales.

Ces mesures restrictives de la demande globale ont l’avantage de permettre particulièrement une réduction rapide du déficit extérieur, mais les coûts sociaux qui en résultent devraient être répartis équitablement et les effets négatifs sur la croissance devraient être limités et de courte durée.

De toute manière, cette politique de gestion de la demande a ses propres limites en termes d’emploi et de croissance et devrait être accompagnée par des actions axées sur l’offre.

Les politiques axées sur l’offre ont traditionnellement pour objectif d’assurer le libre jeu de la concurrence, de réduire la protection douanière sur le plan du commerce extérieur et de manière générale d’améliorer l’efficacité de l’appareil productif. La mise en oeuvre de ces politiques exige des approches appropriées en raison des spécificités et des options économiques de chacun des pays du Maghreb. Sur le plan de la concurrence, les actions à entreprendre doivent viser d’une part la réduction du rôle de l’Etat dans l’activité économique, d’autre part une dynamisation des entreprises publiques qui doivent réhabiliter les principes de la rentabilité financière et de l’efficacité économique. Cependant, il a été observé que l’extension rampante du secteur public a coïncidé avec la période où l’Etat a bénéficié de ressources parafiscales importantes. Et si un certain accord s’est dégagé sur la nécessité de réduire l’importance de ce secteur, il se révèle dans la pratique que de grandes résistances se manifestent pour faire échec à ces tentatives.

Au niveau des prix, l’enjeu est de réduire progressivement les subventions directes et indirectes en vue d’éliminer les gaspillages et de favoriser l’offre, de permettre au taux d’intérêt de jouer un rôle de régulateur de l’allocation de capital et de faire du taux de change un instrument plus actif en matière de commerce extérieur. Toutefois, l’efficacité de la manipulation du taux de change dépend entre autres de l’écart entre le taux d’équilibre et le taux officiel et, en tout cas, elle doit être complétée par des mesures d’accompagnement. Cette variation du taux de change, si elle a peu d’effets du côté de la demande pour des raisons d’élasticité, aurait des chances d’exercer un impact positif sur l’offre.

En ce qui concerne la politique douanière, il est généralement admis que les économies du Maghreb ont bénéficié, à des degrés divers, d’une protection douanière excessive sous un double aspect contingentaire et tarifaire. Une atténuation significative de cette protection, à la fois par un allégement des contingentements et une réduction des tarifs, permettrait une plus grande compétitivité de la production locale, favorisant une baisse des prix et l’amélioration de la qualité. En outre, généralement, une plus grande ouverture sur l’extérieur rendrait possible une plus large diffusion du progès technique dans les structures productives du pays. Toutefois, pour parer au risque d’une augmentation des importations due à cette libéralisation, un ajustement adéquat du taux de change pourrait être envisagé. Par ailleurs, une réforme du système fiscal basé entre autres sur l’instauration d’une taxe fiscale uniforme de type T.V.A. permettrait de compenser la baisse attendue des recettes douanières.

Certains aspects qualitatifs des politiques axées sur l’offre méritent d’être soulignés. Ils concernent en premier lieu une meilleure utilisation de l’appareil productif sans affectation de ressources financières supplémentaires; ceci est certainement valable pour les pays du Maghreb où existe, à des degrés divers, une capacité de production sous-employée non négligeable.

D’autres aspects portent sur la nécessité de donner la priorité aux investissements dans les secteurs les plus productifs et de favoriser les projets à forte intensité de main d’oeuvre. Dans ce cadre, un effort particulier devrait concerner les secteurs de l’agriculture pour réduire la dépendance alimentaire vis-à-vis de l’extérieur et celui des exportations pour procurer les ressources en devises nécessaires à la poursuite de l’investissement. Toutes ces mesures axées sur l’offre sont de nature à améliorer l’efficacité des politiques de développement.

Enfin, la mise en oeuvre d’une politique de croissance exige la mobilisation d’un volume important de ressources financières tant internes qu’externes. En ce qui concerne les pays du Maghreb et compte tenu de leur niveau d’endettement élevé, les efforts doivent porter en priorité sur la mobilisation des ressources d’épargne internes, d’autant plus que le taux d’épargne a eu tendance à baisser dans ces pays. Ceci serait favorisé par la création et le développement de marchés financiers où des banques de développement pourraient jouer un rôle de catalyseur de l’épargne. En second lieu, les institutions financières existantes ou à créer devraient s’attacher à mobiliser des ressources extérieures en donnant la priorité à celles qui n’aggraveront pas la dette et sa charge. Enfin, les pays du Maghreb pourraient profiter de la baisse des taux d’intérêt pour restructurer leur dette en remboursant par anticipation certains prêts contractés à des taux d’intérêt fixes, avec de nouveaux emprunts à des conditions meilleures.

De façon générale, une meilleure gestion de la dette est de nature à alléger les charges financières qui en découlent et à éviter des pertes dues à des problèmes de choix de monnaies d’emprunts notamment.

Au total, il apparaît clairement que les pays maghrébins n’ont pas attendu les injonctions des institutions financières internationales pour mettre en oeuvre des politiques d’ajustement destinées à restructurer leurs économies. Socialement, ces politiques sont généralement impopulaires du fait des sacrifices imposés aux populations à revenu faible. Ces sacrifices devraient être accompagnés de mesure de transferts de revenus pour éviter qu’ils n’atteignent des seuils de misère intolérables et ne dégénèrent en instabilité sociale et politique. Pour pouvoir résister à l’hostilité des groupes de pression, une telle politique devrait s’exercer dans un cadre d’un consensus national qui pourrait réunir, à côté des pouvoirs publics, les formations professionnelles et syndicales, les institutions représentatives et l’ensemble des corps organisés susceptibles d’obtenir l’adhésion de la population. Dans tous les cas, il ne faut pas perdre de vue les spécificités de chaque pays, qui exigent une adaptation des mesures d’ajustement en fonction de leurs contraintes propres et de leurs options politiques, économiques et sociales.

Il reste enfin à définir le rôle et la contribution des institutions financières internationales et des pays industrialisés partenaires pour soutenir ces efforts d’ajustement.

En ce qui concerne les pays industrialisés bailleurs de fonds, leur politique financière laxiste dans les années 1970 a été largement responsable de l’endettement effréné des pays du tiers monde. De même, la gestion du système monétaire international, où le poids des grandes puissances industrielles est prépondérant, n’a pas toujours pris en considération les intérêts des pays en développement.

Pour toutes ces raisons, et compte tenu de l’évolution récente de la conjoncture mondiale qui avantage les pays industrialisés (chûte des prix du pétrole, détérioration des termes de l’échange), les pays en développement en général et les pays du Maghreb en particulier sont en droit d’attendre de la part de ces pays et des deux grandes institutions financières internationales une contribution significative et appropriée.

Les propositions avancées par le plan Baker lors de la réunion de Séoul en octobre 1985 pour mettre à la disposition des 15 pays les plus endettés une enveloppe de l’ordre de 30 milliards pour une période de 3 ans, bien qu’elles restent insuffisantes eu égard à l’importance de la dette globale (près de 3 pourcent de la dette globale) n’en constituent pas moins une contribution significative qui devraient être renforcée et mise à exécution rapidement.

A une situation d’endettement exceptionnel, il faut envisager des mesures exceptionnelles. Si l’effort doit être essentiellement propre à chaque pays concerné la contribution d’institutions financières internationales et des pays industrialisés partenaires du Maghreb n’en est pas moins requise. Elle devrait, pour être efficace, prévoir un “package” comportant les mesures suivantes:

  • Un allégement des charges de la dette portant aussi bien sur les intérêts que sur les modalités de remboursement.

  • Une enveloppe substantielle d’aide publique et de prêts conventionels, qui seraient de nature à améliorer la structure de la dette.

  • Un accroissement des flux financiers privés intégrant des investissements directs et des participations avec éventuellement un système de garanties multilatérales. Ceci devrait s’inscrire dans une réforme tant attendue du système monétaire international, assurant une plus grande stabilité des taux de change et une meilleure et plus substantielle allocation de ressources au profit des pays débiteurs.

  • Un effort concerté de conversion d’une partie de la dette extérieure en participations.

  • La réduction des mesures protectionnistes.

L’ensemble des ces mesures pourrait faire l’objet de contrats—programmes pluri-annuels et régionaux intégrant des mesures d’ajustement structurel et des objectifs en termes de croissance, d’emploi et de revenus. Si de telles idées peuvent se frayer un chemin, la crise aura été salutaire.

Enfin, toutes ces actions resteront incomplètes et insuffisantes si elles ne s’appuient pas sur une politique volontariste de complémentarité et de solidarité inter-maghrébines susceptibles de promouvoir les échanges inter-maghrébins et de favoriser progressivement l’émergence d’une véritable entité économique maghrébine.

    Other Resources Citing This Publication