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Editor(s):
Hassanali Mehran
Published Date:
September 1985
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António de Sousa Franco

Este estudo apresenta, com clareza e um conhecimento de causa que só o acesso a dados do Banco Central permite, a explicação do papel que as empresas públicas não financeiras desempenharam no desajustamento macroeconómico em Portugal, sobretudo no período que vai de 1980 a 1983. Não significa isto que a prática referida não tenha antecedentes antes de 1980 (tem-nos efectivamente); mas nesses anos torna-se sistemática e global, o que antes não acontecera.

Quem acompanhava a economia portuguesa, conhecia já empiricamente o fenómeno. Mas a confidencialidade de tantos dados essenciais da nossa economia e o seu crescente atraso (o que põe em risco crescente a tradicional regra da publicidade do sistema estatístico e da contabilidade nacional) não permitiam avaliar a sua extensão, fora do restricto círculo dos iniciados por razões institucionais (situação, afinal, que se vai generalizando na economia portuguesa, dos dados monetáriocambiais aos das finanças do Estado e do sector público). Este relatório explica e confirma muito de que se suspeitava, e vem corroborar que temos de repor em Portugal a atempada e pública divulgação e contrôle dos números fundamentais da economia. O seu atraso, manipulação e ocultação constituem um instrumento, cada vez mais fácil, para disfarçar os resultados da política económica ou para os apresentar a uma luz que resulta da divulgação política de declarações avulsas, ao invés da regular publicação oficial de dados não confidenciais. Por outro lado, a confidencialidade deve ater-se a razões estritas de interesse público, em vez de cobrir essas situações de manipulação ou atraso, que se vão generalizando e agravando. Não desisto de repetir este aviso.

Em suma, só me cabe aceitar os dados e afirmar que, com base neles, concordo em geral com as conclusões, que vêm revelar, como disse, algo de que era lícito suspeitar mas se não podia provar por falta de dados globais concretos.

No essencial, a política de estabilização de 1978–79 assentou no contrôle monetário, visando a despesa dos agentes, e na desvalorização cambial deslizante, visando (com muitas limitações concretas) restringir assim o défice da balança de transacções correntes. O estudo demonstra que o principal factor de desajustamento residiu na incoerência de comportamento do sector público (administrativo e produtivo), o qual esteve na origem, pelos respectivos montantes de consumo e défice, dos excessos da expansão monetária e que, por acréscimo, foi aproveitado para, por acelerado endividamento externo, obter recursos cambiais para financiar o défice da balança de transacções correntes. Acresce que o sector empresarial não financeiro do Estado foi “estimulado”, quando não forçado, a aumentar aceleradamente esse endividamento, para além das razões autónomas que o determinariam (aquisição de matérias-primas, produtos semiacabados ou bens de equipamento, intervenção nos domínios da regularização do comércio externo ou do abastecimento público), ficando assim desfavorecido face às empresas privadas (que evitaram o recurso ao crédito externo, mais oneroso em termos de taxa de juro real e sobrevalorização do capital da dívida) e face ao sector público administrativo (ao qual se reservou, com prevalência, o recurso, mais económico, à aquisição de crédito pelo sistema monetário-financeiro interno).

Este desvio corresponde a uma política conjuntural de deliberado desajustamento macroeconómico, agravando os desequilíbrios (expressos no défice e no crescimento das disponibilidades monetárias internas), que alimentou a expansão artificial e de 1980 (prenunciada, é certo, no primeiro semestre de 1979, e contrariada no segundo semestre deste ano). Seria importante indagar se não houve um crescimento paralelo — e não explicitado — do endividamento externo do sector público financeiro (instituições de crédito face ao exterior), quer por idêntica política, quer em articulação com o apoio às empresas públicas não financeiras.

A prática foi, sem dúvida, concertada com o Governo, como órgão de tutela, que encorajou ou forçou este tipo de endividamento externo, instrumentalizando a gestão do sector público empresarial a pretensos objectivos conjunturais (de expansão perversa ou “inchada”) até que o balão “rebentou” em 1983 (segunda carta de intenções).

A deficiência dos mecanismos de contrôle (orçamentos cambiais e sua execução, articulação destes com a programação monetária) revelou-se do mesmo modo — resta saber se desejada ou não, ou se em consequência dos referidos atrasos no apuramento de dados sobre o nosso sector público.

Esta prática revela que, a maior parte das vezes, as empresas públicas não financeiras, que podem ser poderosos instrumentos de política económica, sobretudo num sistema económico misto, atrasado e fortemente estatizado como o português, foram utilizadas como meros instrumentos de “políticas conjunturais” perversas. Perversas para a economia — que foi pseudo-estabilizada, vindo a prazo à tona desequilíbrios maiores que estavam encobertos — e perversas sobretudo para as próprias empresas. Contiveram-se-lhes os preços para travar a inflação — alimentando-a, claro, a médio prazo; aumentaram-se-lhes os efectivos para reduzir o desemprego — pondo em risco a estabilização pelo desequilíbrio financeiro gerado pela mão-de-obra sem produtividade; repercutiram-se sobre a sua exploração os atrasos ou insuficiências do ajustamento dos preços internos aos preços reais de aquisição de bens importados, sobretudo o petróleo e as oleaginosas, fazendo-as absorver os custos de subvenções implícitas a preços (que deveriam estar a cargo do Estado) para benefício dos consumidores (trigo), das empresas privadas (oleaginosas), ou de ambos; e impuseram-se-lhes investimentos sem rentabilidade empresarial. Falo no passado: mas, no essencial, tais práticas continuam.

A esta situação acresce a falta de transparência da contabilidade global do sector público, tanto administrativo como produtivo, devido à falta de regularidade, presteza e contrôle das contas dos fundos e serviços autónomos (alguns dos quais envolvidos também nestas operações, como o IAPO, dada a sua natureza semiempresarial, mas sob a forma financeira de entes administrativos). A reforma da contabilidade do sector público exige: a) regularização da gestão e contabilidade financeira dos fundos e serviços autónomos; b) a criação de um esquema de contabilidade consolidada do sector público, que inclua o sector público administrativo, o empresarial e a segurança social (a recente introdução, apesar de criticável na designação e na estrutura, do “sector público alargado”, em resposta a exigências de contrôle do Fundo, é um passo correcto; mas importa conseguir um maior refinamento da operação, dar-lhe a cobertura completa dos operadores que deve abranger e tomar sistemático e regular o seu funcionamento); c) pensar-se se não seria necessário criar orçamentos de caixa no sector público administrativo, ou introduzir o sistema puro de caixa ou tesouraria na contabilidade pública; d) dar realidade ao sistema legislado dos orçamentos cambiais; e) estudar a introdução do sistema de orçamento de exercício de modo a racionalizar a decisão financeira e a responsabilizar os seus autores.

Além das consequências macroeconómicas desta situação e das suas causas, importa sublinhar que ela deteriorou gravemente a situação financeira das empresas públicas: não é normal que o endividamento de uma empresa pública ao exterior tenha aumentado, em três anos, de 30 por cento para 60 por cento do total do seu passivo; que nesses três anos (1980-82) cerca de 80 por cento do financiamento total das empresas públicas não financeiras haja decorrido do recurso ao endividamento externo; e que estejam a prolongar-se os gravosos efeitos, cambiais e financeiros, desta opção. Aliás, o endividamento é hoje a cruz da nossa economia.

Independentemente da necessidade de um novo sistema de preços (que é uma exigência geral da economia portuguesa, e não só no domínio dos produtos importados, como consequência do dirigismo burocrático da década dos anos 30 ter perdurado até ao presente, sem ter em conta as diferentes aberturas e dependência externa da economia portuguesa e as tão diversas condições do comércio internacional), esta situação suscita outras questões de fundo. A primeira, de ordem geral, é que os verdadeiros desequilíbrios internos do sector público português são — parece-nos — essencialmente desequilíbrios do sector público administratrivo e não (excluídos alguns a casos anómalos) do sector empresarial. Em casos como estes, o endividamento forçado para financiar a balança de transacções correntes é uma operação de política geral, não de gestão empresarial, e por isso deve ser imputado, claramente, ou ao orçamento do Estado (como sugere Teodora Cardoso) ou ao Banco de Portugal (como agente e definidor de uma política cambial que não deve ter-lhe escapado); nunca às empresas sacrificadas, na parte correspondente, a operações de favor (ou de soi-disant interesse público: se interesse público é o que o Governo diz que é). O mesmo sucede com os custos resultantes da não repercussão, repercussão parcial ou diferida, dos acréscimos cambiais de custos de bens importados nos preços internos, excepto se se tratar de situações fortuitas ou de atrito. O mesmo se diga de investimentos políticos e de explorações não rentáveis por razões políticas (caminhos de ferro, por exemplo), de indemnizações compensatórias não pagas ou de atrasos nos simples pagamentos do Estado (que se diz não deverem juros por lei, mas isso não é exacto: é a própria Administração que entende não dever juros, mas há boas razões jurídicas para defender que tal não sucede, salvo se lei expressa assim dispuser).

Em resumo: disse-se antes que o sector empresarial do Estado era globalmente deficitário. E, como isso não era incontestável, transferem-se parte substancial dos encargos com medidas de política geral que devem ser suportadas pelo sector público administrativo (ou, se pelo empresarial, nas mesmas condições negociadas em que poderiam ser assumidas, ou rejeitadas, por uma empresa privada, como contrapartida de algum benefício empresarialmente compensador). Colocam-se gestores incapazes de serem independentes. Criam-se esquemas de gestão e tutela burocratizados, dependentes, desprovidos de contrôles de eficiência e responsabilização de tipo empresarial. O resultado é que o sector público administrativo continua inviável (mas a esse ninguém o quer tomar): mas deficitário e inviável se foi tornando também o sector público empresarial. Creio que esta foi a segunda política ruinosa e despropositada relativa ao sector público: depois de lhe darem, em 1975, uma configuração indesejavelmente extensa, escolheu-se, de 1980 até ao presente, sabotá-lo por dentro, impossibilitando a gestão por responsáveis autónomos e competentes e fazendo deflagrar e ocultar dentro dele boa parte do défice do sector administrativo, que ninguém continua a controlar. O sector empresarial do Estado não era necessariamente inviável, em todas as suas componentes, em 1977 ou em 1979; mas depois desta política, é caso para perguntar se nisso o não tomaram.

Uma última questão. Não decorrerá esta situação da natureza das empresas públicas ou do seu estatuto geral em Portugal? A primeira pergunta é uma vexata quaestio, a que ainda não se encontrou resposta científica, mas tão só respostas ideológicas; parece-nos igualmente claro que, numa óptica de sistema económico, ninguém demonstrou que o sistema português seja mais inviável do que muitos outros da América Latina (para dar exemplos relativamente similares). De novo, uma coisa é a ideologia, outra a ciência. Mas, pela gestão inviabilizadora do sector empresarial do Estado, pode chegar-se a provocar a conclusão que se queria demonstrar.

À segunda questão respondo que este relatório bem ilustra que o sector empresarial do Estado tem sido tratado em Portugal como se fosse uma parte do sector administrativo: rege-se por complexos regulamentos e despachos do Governo e da Administração; obedece a imposições políticas; os gestores não são encarados como responsáveis autónomos de uma função empresarial, mas como agentes dependentes de confiança política; o estatuto das empresas é de dependência dos Ministérios, não de empresas ou institutos de contrôle de eficiência, e a sua forma é a de entidades administrativas, não a de empresas de capitais públicos. O tratamento das empresas públicas como entidades administrativas, a prazo, é a principal causa institucional de situações deste tipo: então se elas não são empresas, como se lhes há de pedir que sejam empresas? E com que lógica se atribui ao Estado, com os seus critérios próprios de decisão (abstraindo da questão da propriedade, distinguível da da gestão), uma função de empresa pura? Claro, por detrás da questão institucional está uma escolha política: entre empresas públicas independentes ou meros instrumentos políticos. O relatório demonstra bem como prevaleceu a opçao mais irracional e ineficiente. Eis outros dos seus méritos.

Carlos A. F. Alcobia

Nos comentários que sobre a comunicação da Sra. Teodora Cardoso irei tecer, analisarei alguns aspectos da mesma, procurarei fornecer algumas informações adicionais e referirei alguns outros factores de desestabilização. Por fim, tentarei generalizar a outras economias e inserir o papel das empresas públicas no processo de ajustamento.

Do meu ponto de vista, os dois aspectos cruciais da comunicação são: 1) a apresentação dum quadro de financiamento global da economia com a clara diferenciação entre as noções de financiamento e endividamento; 2) o evidenciar de como o financiamento externo, conjugado com um sistema de fixação de preços de alguns bens essenciais, contribuiu para o desajustamento macroeconómico e para o encobrimento de défices orçamentais.

Com efeito, o quadro do financiamento global da economia é particularmente importante no caso de países com dívidas externas elevadas, pois permite a percepção clara de uma questão particularmente importante, que é o tratamento das diferenças da câmbio efectivas ou potenciais. Do meu ponto de vista, a inexistência daquele instrumento foi, no caso português, uma das razões para que mais cedo não tivesse havido a consciência da necessidade do ajustamento macroeconómico.

A importância, no caso português, da interrelação entre o sistema de preços e o financiamento externo na constituição de atrasados, pode ser mais facilmente entendida com alguns dados de 1982 e 1983. Assim, para um conjunto significativo de produtos essenciais fornecidos por empresas públicas, os preços administrados comportaram-se do modo seguinte:

19821983
(aIteração de percentagem)
Trigo4952
Girassol2262
Milho2186
Adubos20120
Gasolina1531,6
Gasóleo28,738,9

Como se verifica, os preços em 1983 subiram muito mais do que em 1982; por sua vez, as necessidades de financiamento de uma amostra das principais empresas públicas foram em percentagem do produto interno bruto (PIB) respectivamente 10 e 6,2 por cento. Contudo, se ajustarmos aquelas necessidades dos atrasados, ou seja do crédito obtido pelas empresas públicas destinado a financiar défice orçamental oculto, então os valores são 5,7 e 5,2 por cento, respectivamente.

Verifica-se, assim, que no ano em que os acréscimos de preços foram menores, as necessidades de financiamento foram maiores (como é natural) mas, corrigidas dos atrasados, são praticamente as mesmas.

O sistema e o processo de fixação dos preços dos bens de consumo essenciais, em conjunto com a válvula do financiamento externo, permitiu a criação de atrasados, reconhecidos pelo orçamento, os quais não se reflectiram na rentabilidade das empresas.

O mesmo não aconteceu noutras empresas com preços também administrados, mas com um sistema diferente de fixação e onde o acesso ao crédito externo não era possível. Nestes casos, a rentabilidade das empresas foi afectada e o seu financiamento realizou-se por constituição de atrasados das empresas públicas para com o Estado (por exemplo, a Segurança Social, impostos em atraso, etc), fornecedores ou Banca Nacional.

Ambas as situações contribuíram para a necessidade de ajustamento macroeconómico, se bem que tenham tido importância diferente e se reflictam de desigual forma nas contas das empresas.

A importância do sistema e processo de decisão sobre os preços não teve só repercussões financeiras mas originou também orientações erradas a outros sectores da economia.

Durante os últimos anos verificou-se, por acção dos poderes públicos, uma distorção dos preços relativos e, nalguns casos, a acção ainda foi mais nefasta dados os movimentos por vezes contraditórios que apresentaram. A solução do problema não é simples, até porque boa parte destas empresas são monopólios; no entanto, é nesta área que se verifica uma necessidade premente de transformação estrutural de molde a que os esforços do ajustamento recente não se percam.

Como a autora refere, outros factores de desestabilização existiram com apoio no financiamento externo. Com efeito, a “válvula” do crédito externo foi utilizada não só pelas empresas importadoras de bens essenciais (como a autora refere, elas absorveram 40 por cento do financiamento externo no período 80/82) mas também por um conjunto de outras empresas públicas que o utilizaram basicamente por duas ordens de razões: financiamento de investimentos e financiamento dos défices de exploração.

Com efeito, o investimento das empresas públicas, com excepção do ano de 1982, cresceu normalmente a taxas superiores à do investimento global

197919801981198219831984
Global−0,514,75,7−6,3−7,5−9,2
SEE−2,19,05,0+ 2,9+4,0−16,1

e concentrou-se em sectores de baixa rentabilidade quer pelas suas características próprias (exemplo: infraestruturas) quer por serem sectores em crise.

No período 1979/83, por exemplo, a estrutura do investimento das empresas públicas foi a seguinte:

(em percentagen)
Indústria34
Energia29,3
Transportes17,5
Comunicações13,5
Outros5,7

Do investimento realizado no sector industrial, cerca de três quartos concentraram-se nos sectores químico, petroquímico, refinação de petróleo e produtos siderúrgicos.

Ao longo do período investiu-se assim em activos com rentabilidades baixas, ou mesmo não rentáveis, sendo esta uma das mais importantes razões para que os níveis de rentabilidade do activo (calculada antes de despesas financeiras) apresentados em 1983 pelas empresas públicas sejam anormalmente baixos.

Neste ano, dum total de 49 empresas públicas verificava-se:

19com rentabilidade negativa
11com rentabilidade entre 0 e 5 por cento
9com rentabilidade entre 5 e 10 por cento
9com rentabilidade entre 10 e 15 por cento
1com rentabilidade superior a 15 por cento

No âmbito do processo de ajustamento haverá assim necessidade de um grande esforço de melhoria de eficiência económica das empresas públicas que está, no entanto, bastante condicionada pelas características das empresas e também pela evolução interna e externa dos seus mercados.

As empresas públicas contribuíram para a necessidade do ajustamento macroeconómico recente; no entanto, em muitos casos não foram mais do que agentes de uma política macroeconómica incoerente.

Da comunicação deduz-se claramente que as empresas públicas foram utilizadas para o financiamento da balança de transacções correntes sem que, por sua vez, tivessem sido criados os mecanismos de compensação (com excepção de alguns casos particulares).

Ponto importante na continuação do processo de ajustamento é, por um lado, a discussão das possibilidades de continuação desta política e, por outro, da necessidade de evitar que se imputem às empresas custos que não lhes cabem.

Atente-se que, no caso de algumas destas empresas, esta via de financiamento criou situações tais (por exemplo, montante das diferenças de câmbio) que a sua solução exige uma perspectiva que ultrapassa a empresa sob pena de, para o futuro, os efeitos sobre os preços induzirem novas distorções.

Na discussão do contributo das empresas públicas para o processo de ajustamento, dever-se-á também ter presente que não é possível olhar para as contas das mesmas sem corrigi-las da inflação. Com efeito, é necessário desdramatizar parcialmente a situação sob pena de se virem a utilizar mecanismos e tomar decisões que em nada contribuirão para o ajustamento macroeconómico. A título de informação, refira-se que em 1982, para o conjunto das empresas públicas, tal ajustamento implicaria uma melhoria de 37 milhões de contos nos resultados líquidos enquanto o rácio capitais alheios/capitais próprios passaria de 3,7 para 2,5.

A comunicação da Sra. Cardoso, e alguns elementos que referi, apontam algumas das razões do contributo directo e indirecto das empresas públicas para a necessidade de ajustamento macroeconómico. A razão principal tem, no entanto, muito a ver com o modelo institucional, isto é, com a incapacidade do Estado clarificar as suas relações com as empresas. Para o conjunto das empresas públicas, o Estado tem sido incapaz de definir um modelo que clarifique as suas funções enquanto accionista e as suas funções enquanto regulador do sistema económico. O modelo de relacionamento entre as empresas públicas e o Estado é extraordinariamente confuso e incoerente tendo-se mostrado completamente ineficaz.

A continuação do processo de ajustamento exige uma alteração radical do modelo, quer ao nível central quer empresarial que, sumariamente, deverá centrar-se nos aspectos seguintes:

A nível central

— Coordenação da actividade das empresas públicas.

— Descentralização de competências para o nível da empresa.

— Introdução de esquemas de avaliação das empresas e dos gestores.

— Definição de opções estratégicas com reflexos nas empresas públicas.

A nível empresarial

— Melhorias de produtividade.

— Encerramento de actividades.

— Desinvestimento.

Quer os meus comentários, quer a comunicação, estão centrados na realidade portuguesa permitindo, no entanto, identificar algumas áreas que são comuns à generalidade dos Países e que assumem especial importância no processo de ajustamento, e que são:

1) O sistema de preços e o processo de decisão sobre os mesmos.

2) A política de investimentos.

3) O modelo institucional de enquadramento das empresas públicas.

4) A utilização das empresas públicas para fins de política macroeconómica.

Na perspectiva do tipo de ajustamentos normalmente negociados com o Fundo, isto é, numa óptica de curto prazo, somente dois dos factores antes referidos poderão ser utilizados: a política de preços e a de investimentos.

Nalguns casos, não são estes os factores cruciais do contributo das empresas públicas para a necessidade do ajustamento macroeconómico, mas antes factores que só numa perspectiva de médio prazo são solúveis.

Por último, penso ser importante referir que as realidades “empresas públicas e défices do orçamento do Estado” são realidades totalmente distintas, não podendo ser tratadas do ponto de vista técnico, e mesmo político, de modo idêntico. Podendo, em situações particulares, fazer sentido juntar os dois sectores, como foi o caso português no recente acordo, haverá que ter cuidado na sua utilização sistemática.

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