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Editor(s):
Hassanali Mehran
Published Date:
September 1985
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Paulo Nogueira Batista Júnior

O trabalho do Sr. Guitián é muito interessante, informativo e contribui bastante para a compreensão da questão da condicionalidade e de problemas correlatos. Embora não seja um texto oficial e venha, ao contrário, acompanhado da observação de praxe de que expressa as opiniões do autor e não da instituição, acredito que se pode dizer que este trabalho reflecte, em alguma medida, a concepção que o Fundo tem de si mesmo. Vou-me concentrar exclusivamente nos pontos de discordância para que se possa depois ter uma discussão um pouco mais expressiva. Há entre o autor e eu muitos pontos de concordância e embora tenha apreciado muito o trabalho, será mais útil dar ênfase aos aspectos em que há alguma divergência entre os nossos pontos de vista. As críticas que vou fazer não são de modo nenhum novas; vou apenas mencioná-las aqui porque, na minha opinião, o texto não as levou sempre na devida conta. Evidentemente os meus comentários vão ser fortemente influenciados pela minha observação da experiência recente do Brasil com o Fundo, em 1983 e 1984.

O primeiro ponto de divergência está na concepção que o texto transmite sobre a natureza do Fundo. O autor apresenta o Fundo como um forum onde os conflitos de interesse são resolvidos dentro das restrições fixadas por normas acertadas de comum acordo. Esta descrição, embora evidentemente correcta, parece-me parcial. O Fundo é obrigado, por “dever de ofício”, a apresentar-se sempre como uma instituição neutra, de carácter supranacional, mas o facto conhecido é que se trata de uma instituição controlada pelos Estados Unidos e demais países industrializados. Os sete principais países capitalistas industrializados controlam cerca de 50 por cento do poder de voto.

Qual o significado desse facto conhecido, que reflecte a distribuição do poder económico e político a nível internacional? No meu modo de ver, uma das implicações importantes é que o Fundo aparece constantemente como uma instituição dividida entre a preocupação de preservar a neutralidade e o seu carácter supranacional, e a realidade concreta de que simplesmente alguns países são “mais iguais que os outros”, para usar a famosa frase de George Orwell. Muito do pragmatismo e da flexibilidade do Fundo, que são mencionados no texto, decorrem, no meu modo de ver, das adaptações de natureza ad hoc que o Fundo é obrigado frequentemente a fazer por ocasião de pressões políticas concretas.

Gostaria de frisar, neste contexto, que a vulnerabilidade do Fundo a pressões de natureza política não advém apenas dos países industrializados que controlam a instituição. Mesmo países maiores do chamado Terceiro Mundo podem indirectamente usar o seu peso específico para resistir, em alguma medida, às exigências do Fundo. O caso recente do Brasil é um exemplo disso. Não é possível entender, em minha opinião, por que o Brasil teve sete cartas de intenção em dois anos, nenhuma das quais foi integralmente cumprida, a menos que se leve em conta o peso específico do Brasil e, em particular, o facto de ser o Brasil um devedor extremamente importante junto à comunidade bancária internacional como um todo, e especificamente junto a um grupo relativamente restrito de grandes bancos internacionais, sobretudo de grandes bancos americanos. Esta característica do Brasil confere ao país, nas relações com o Fundo, um poder de barganha que frequentemente obriga o Fundo a ser mais flexível do que seria com um país de menor peso.

De um modo geral, eu acredito que o Fundo enfrenta um dilema básico que pode ser descrito nos seguintes termos. O Fundo está sempre obrigado a defender a sua legitimidade como instituição supranacional, em face de uma imensa diversidade de situações específicas que é chamado a enfrentar. De que depende a legitimidade do Fundo? Ele precisa mostrar, a todos os países, que trata o conjunto das nações que a ele recorrem, ou o conjunto dos países membros, em bases iguais, de acordo com um padrão uniforme. No texto do Guitián esse objectivo é colocado com muita clareza quando se diz que a formulação prática da condicionalidade é baseada em princípios oriundos da lógica económica. Segundo o texto, padrões uniformes, derivados de considerações teóricas, são aplicados num contexto de relativa flexibilidade para levar em conta a vasta diversidade de situações particulares. Essa formulação é clara, mas tenho a impressão de que ao mesmo tempo em que ela coloca o problema, evita enunciar de maneira directa o dilema básico do Fundo, que é o seguinte: por um lado, ele precisa aplicar critérios uniformes para preservar a sua legitimidade enquanto instituição multilateral; por outro, o Fundo tem ou teria que levar em conta a especificidade das situações nacionais. Se não leva, o Fundo trata economias desiguais de maneira igual e ao fazer isso incorre em erro, mas se, por outro lado, tenta tratar de maneira desigual economias desiguais corre o sério risco de ser acusado de excessiva tolerância ou de estar favorecendo este ou aquele país. Eu acredito que esse é um dilema a que não se pode escapar. O Fundo não tem como resolvê-lo, o que na prática acaba reduzindo substancialmente a sua eficácia enquanto instituição. E frequentemente, o que é pior, a flexibilidade do Fundo face a esse padrão teórico geral, não advém legitimamente de considerações quanto a características institucionais específicas, mas sim da resposta ad hoc a pressões políticas.

Gostaria de referir-me, em segundo lugar, à crise da década de 80 e manifestar a minha divergência quanto à interpretação que o Guitián dá à origem da crise que actualmente se enfrenta. Parece-me curioso que se possa falar, ainda que de passagem, nas causas da crise económico-financeira internacional, sem fazer qualquer menção à evolução da política económica americana desde 1979/80. O policy mix adoptado nos Estados Unidos, uma combinação de política monetária relativamente ortodoxa aliada a uma política fiscal que, sem exagero, pode ser qualificada de irresponsável, tem um papel crucial na explicação da crise desse início da década de 80. E isso nos conduz de novo à questão do papel e da natureza do Fundo. O texto define a essência da condicionalidade do Fundo como sendo a promoção do ajustamento, onde o ajustamento é necessário. Boa parte dos técnicos do Fundo concordaria que, do ponto de vista da saúde da economia mundial, reduzir o déficit fiscal dos Estados Unidos seria muito mais importante do que, por exemplo, reduzir o défice fiscal no Brasil ou em Portugal. No entanto, por razões óbvias, o Fundo tem uma influência nula, ou quase nula, sobre o curso da política económica americana. Então, o objectivo essencial da condicionalidade, tal como foi definido no trabalho do Guitián, não pode ser posto em prática.

O Fundo tem desempenhado um papel fundamental na administração da crise financeira internacional nestes últimos dois anos, e o texto explica com muita clareza e de maneira sintética a mudança recente nas funções do Fundo. Não me estenderei neste ponto. Basta lembrar que o ponto central levantado pelo Guitián é que o Fundo passou de agente passivo a agente activo de mobilizador de recursos financeiros de fontes bancárias. Quanto a isso não há nenhuma discordância. O que me causa um pouco de dúvida é a colocação feita para explicar este novo papel do Fundo. Diz o autor que a situação criada logo após a moratória mexicana era uma ameaça para o sistema financeiro internacional como um todo, opinião basicamente correcta, mas que merece alguma qualificação. Na verdade, o choque provocado pela inadimplência simultânea de vários países devedores, entre os quais se incluem o México, o Brasil, a Venezuela, a Argentina e vários outros, representava uma ameaça importante, mas especificamente para um número relativamente restrito de grandes bancos internacionais, notadamente americanos. Estes bancos conseguiram apresentar o que era, em grande medida, um problema específico deles como um problema sistémico. Vejo o papel do Fundo nestes últimos dois anos como tendo sido essencialmente o de ajudar a garantir a implementação de esquemas financeiros de emergência, que visam basicamente preservar a posição de um grupo relativamente restrito de grandes bancos internacionais.

Não sei até que ponto o Fundo teve um papel criativo neste processo, ou se basicamente se adaptou à implementação de uma estratégia que atendia primordialmente aos interesses dos grandes bancos americanos e de alguns outros bancos internacionais não americanos. Mas o que resultou destas negociações dificilmente pode ser qualificado, segundo o Guitián, como um equilíbrio apropriado entre ajustamento e financiamento, como um equilíbrio adequado entre o esforço do credor e o esforço do devedor. O que aconteceu foi um processo de ajustamento em que o custo de enfrentar a crise recaiu essencialmente sobre os países devedores. Em consequência, verificou-se um processo de transferência prematura de recursos reais dos devedores para o exterior, que assumiu uma dimensão realmente muito substancial. No caso do Brasil, por exemplo, em 1983, transferiu-se para o exterior 5 por cento do produto interno bruto medidos a preços constantes; em 1984, essa transferência deve ter sido ainda maior.

O acordo recentemente concluído pelo México representa o prosseguimento desta tendência. É importante mencionar este acordo porque o exemplo do México está servindo de referência para as negociações de diversos outros países. Aliás, um breve parêntese. Sempre se fala que os problemas criados pela crise internacional de endividamento têm de ser tratados numa base caso-a-caso, em função da situação particular de cada país. Mas a verdade é que um padrão comum vem sendo aplicado de maneira mais ou menos indiferente aos diversos devedores em crise; isto está acontecendo de novo, agora com o México servindo de padrão de referência para o esquema multianual da Venezuela, do Brasil, etc. O esquema mexicano está baseado na premissa de que o retorno de um país devedor em crise ao mercado bancário internacional, em bases voluntárias, se fará muito rapidamente. Se essa premissa, que me parece muito discutível, não se verificar, este acordo vai transformar a economia mexicana numa máquina de transferir recursos reais em escala maciça para o sistema bancário dos países industrializados.

O Fundo tem se limitado a sancionar esse tipo de abordagem. Não vou lançar a culpa do que está a acontecer ao Fundo, pois a questão é muito mais complexa. Na verdade, o Fundo não está adaptado às tarefas que lhe foram atribuídas. Quando estoirou a crise financeira internacional em 1982, não havia outra alternativa senão colocar o Fundo na posição de coordenador dos esquemas de emergência. Mas, por várias razões, o Fundo não tem condições de fazer face a esse desafio de maneira adequada. O próprio receituário do Fundo não é adequado ao problema que surgiu. Quando se tem uma crise em que cerca de 40 países recorrem ao Fundo, a aplicação sincronizada, em todos estes países, da terapia tradicional do Fundo, que consiste basicamente de uma mistura de aperto da procura com desvalorização, acaba por revelar-se contraproducente. Essa conhecida falácia de composição só pôde por superada, nos últimos dois anos, pela forte recuperação da OCDE, em especial dos Estados Unidos. O que acontece, entretanto, quando se resolve o problema dessa maneira, é que os países mais ricos do mundo passam a absorver recursos reais da periferia subdesenvolvida em escala substancial. O resultado é uma completa subversão dos padrões normais de transferência de recursos. Trata-se de uma situação claramente insustentável, dado que ela supõe a transferência de recursos de economias de baixo rendimento, com escassez relativa de capital, para economias mais ricas e mais avançadas, com abundância relativa de capital. O carácter paradoxal desse processo fica ainda mais claro quando se considera que o seu principal beneficiário são os Estados Unidos, a economia mais rica do planeta.

Mas eu não diria que se trata apenas de um problema de receituário do Fundo, pois há outros problemas importantes, alguns dos quais foram mencionados no texto do Guitián. Entre eles, destaca-se o horizonte temporal do Fundo, que é excessivamente curto. Reconhece-se a natureza estrutural dos desequilíbrios de pagamentos observados na década de 80, o que implica, evidentemente, aceitar a necessidade de prazos mais longos de ajustamento. No entanto, eu tenho a impressão de que os países devedores reconhecem a inadequação do horizonte temporal do Fundo, mas não gostariam de ver este horizonte estendido, o que envolveria ter de ficar com o Fundo, por assim dizer, “nas costas” por um período mais longo. Em todo caso, este problema existe, é inegável: há uma certa tensão entre o horizonte temporal típico do Fundo e a natureza estrutural dos desequilíbrios de pagamentos.

Além disso, há o problema conhecido de que o Fundo “não tem fundos”, não tem recursos financeiros suficientes; e—facto menos comentado, mas também verdadeiro—a quantidade, embora não necessariamente a qualidade, dos recursos humanos de que dispõe o Fundo também não é suficiente para fazer face às tarefas que lhe foram atribuídas. Quem acompanhou as negociações entre o Fundo e o Brasil sentiu claramente que o número de técnicos envolvidos do lado do Fundo não era em absoluto adequado à complexidade das tarefas associadas ao acompanhamento e à análise de uma economia das dimensões da brasileira. Talvez isso tenha sido até bom para o Brasil, permitindo ao governo brasileiro contomar algumas das restrições que o Fundo tentava impor. Mas o facto é que havia esse problema. Não se pode, com uma equipa de quatro ou cinco técnicos, pensar seriamente em acompanhar e controlar uma economia tão complexa como a brasileira.

Dadas essas restrições financeiras e de recursos humanos, as deficiências da terapia convencional, etc., o Fundo não pode pretender tanto quanto pretende. Eu me alinho entre aqueles que acreditam que o Fundo deveria ser bem mais modesto e limitar a sua esfera de actuação ao sector externo das economias que a ele recorrem. O Guitián rebate esse ponto de vista no seu texto, usando um argumento de tipo tradicional em que se chama a atenção para o facto de que a separação entre o sector externo e o sector interno só é válida no curto prazo; a longo prazo, os dilemas tradicionais de política económica (inflação/crescimento, inflação/balança de pagamentos, crescimento/balança de pagamentos) desapareceriam. Acredito que este ponto de vista pode ser aceito em alguma medida, mas tenho a impressão de que o argumento não é inteiramente relevante, dado que o horizonte temporal do Fundo é curto. No prazo de um a três anos em que o Fundo costuma operar, é perfeitamente possível, e até necessário, separar os resultados internos dos resultados externos; e a experiência recente do Brasil demonstrou isso mais uma vez. O Brasil fez um ajustamento surpreendente nas contas externas, ao mesmo tempo em que agravava o desequilíbrio interno. Em suma, o Fundo, na minha opinião, deve ter objectivos e pretensões mais compatíveis com o volume de recursos humanos e financeiros que a instituição pode efectivamente mobilizar.

Esses são os meus comentários. Não quero dar a impressão de que não gostei do texto; pelo contrário, achei-o muito informativo e interessante. Mas como tinha de ser breve, enfatizei apenas os pontos de divergência.

João Pinto Ribeiro

Este trabalho do Sr. M. Guitián começa por nos recordar como a aceitação dos Estatutos do Fundo pelos seus membros os levou a abdicar de pontos de vista nacionais em favor de uma situação de interdependência, e como tal abdicação “legitima” as práticas de condicionalidade que o Fundo foi aperfeiçoando com o decorrer dos tempos, não só através de análises teóricas que empreendeu, mas também de estudos concretos das realidades económicas nacionais e internacionais. É assim que nos é apresentado o abandono do sistema de paridades fixas de Bretton Woods como dando origem a uma espécie de situação de “impasse de interdependência” e a importantes implicações na adaptação da condicionalidade às perturbações decorrentes da nova situação criada na economia internacional. Para preservar o sistema de comércio livre, evitando tentações proteccionistas e ajustamentos bruscos dos desequilíbrios externos, o Fundo introduziu algumas inovações nos campos do financiamento e ajustamento: novas facilidades de crédito (facilidade do petróleo, facilidade ampliada, facilidade suplementar, política de acesso alargado), alargamento dos períodos de ajustamento e modificação dos programas em que aquele se apoia. A parte final do trabalho chama a atenção para os aspectos preocupantes da actual situação económica mundial, e que tipo de resposta o Fundo pode oferecer através dos instrumentos de que dispõe em geral, e de um modo particular a condicionalidade.

Vou apenas debruçar-me muito sucintamente sobre alguns pontos desta última parte, quer por ser a que se me afigura de mais interesse, quer por na restante parte da exposição o autor se colocar numa perspectiva predominantemente positiva, descrevendo o que tem sido a prática do Fundo. Não vou por isso referir-me à controvérsia que se tem desenvolvido à volta da filosofia económica do Fundo e dos modelos teóricos que têm servido de suporte aos seus programas.

O autor refere que a partir de 1982 o problema das dificuldades de pagamentos deixou de ser específico de certos países e passou a ser num sentido mais global, e que a recuperação do sistema financeiro internacional dependia da sua capacidade para promover uma distribuição equitativa dos custos da correcção dos desequilíbrios entre devedores (ajustamento) e credores (financiamento). Os acordos de reescalonamento têm simplesmente previsto refinanciamento dos montantes em dívida, redução dos spreads nas taxas de juro e alterações nos esquemas de reembolso. Creio que isto dificilmente é aceitável como equitativo pelos países em vias de desenvolvimento, quando estes se queixam de que não podem aliviar os custos económicos, sociais e políticos dos programas de ajustamento que têm de suportar, pelas dificuldades criadas às suas exportações com o proteccionismo de alguns países industrializados, pela existência de taxas de juro reais bastante elevadas e pela constante valorização do dólar. Aliás este estado de espírito tem estado presente em declarações recentes deste grupo de países (como aconteceu na última sessão do Conselho de Comércio e Desenvolvimento) quando se afirma que os países em vias de desenvolvimento já não esperam solidariedade nas relações económicas internacionais mas apenas relações mais justas.

Embora se tenha feito referência no presente trabalho a todas aquelas dificuldades às exportações de tais países, quando se aludiu à “restauração da normalidade”, não ficou suficientemente explicitado como essas dificuldades poderiam ser ultrapassadas na prática. Foi referida a função de vigilância do Fundo, mas pode perguntar-se qual tem sido a sua eficácia para tomar mais coerentes as políticas económicas dos diversos países? Que resultados, por exemplo, dada a sua importância na economia mundial, se têm alcançado nas consultas do Artigo IV quanto ao problema do défice orçamental dos Estados Unidos e às medidas proteccionistas que aqui têm sido introduzidas em relação a vários produtos (têxteis, aço, automóveis)? Quando se fez referência, de um modo geral, à necessidade de empreender acções concertadas nas áreas financeira e comercial, está-se a pensar na realização de uma nova rodada de negociações no âmbito do Acordo Geral de Pautas Aduaneiras e de Comércio (GATT) com vista a discutir de novo o sistema comercial internacional e simultaneamente empreender uma reforma do sistema monetário internacional? Ou, em qualquer dos casos, em simples meios de persuasão através da função de vigilância?

O crescimento económico dos países endividados (e, obviamente, a consolidação da recuperação económica iniciada nos países industrializados) reconhece-se como indispensável para que as medidas que têm sido adoptadas nas operações de reescalonamento da dívida não correspondam a um simples adiar de problemas, permitindo que a médio prazo aquele crescimento se torne compatível com o seu serviço da dívida. Não seria o caso de pensar numa reformulação da condicionalidade do Fundo no sentido dos programas apontarem menos para a contracção da despesa interna, não obrigarem os países a demoradas operações para sustar seu crescimento ou a andarem para trás através muitas vezes de cortes drásticos nos investimentos, colocando na ociosidade importantes recursos económicos? As potencialidades da colaboração Banco Mundial-Fundo não poderiam ser melhor aproveitadas para facilitar aquela tarefa do Fundo?

Para ultrapassar a actual situação de crise, favorável à instalação de um clima de “salve-se quem puder,” na expressão do autor, tem-se falado recentemente em certos fóruns internacionais na necessidade de encontrar um “consenso de desenvolvimento” que seria comparável ao “consenso de pleno emprego” que teria estado subjacente nas instituições criadas no pós-guerra. Tal consenso de desenvolvimento abarcaria três áreas na opinião dos seus defensores: reformulação do sistema comercial, dada a tendência para o enfraquecimento na observância das suas regras; a área dos produtos de base, dada a importância fundamental dos respectivos mercados e da evolução dos seus preços para o futuro da economia mundial; a área da moeda e finanças, em que se incluía questões como a do regime futuro das taxas de câmbio, a função do DES (direitos especiais de saque) no sistema monetário internacional e a sua ligação ao financiamento do desenvolvimento. Seria nesta área que se poderia repensar algumas das observações acima apontadas acerca da acção do Fundo, no sentido desta se inserir no referido contexto de um “consenso de desenvolvimento” como preocupação universal. Tudo isto passaria, entretanto, pela criação de um clima de mais confiança nas relações internacionais e de maior responsabilização de todos os países. A articulação reforçada da condicionalidade e vigilância seria naturalmente indispensável para prosseguir tal desiderato.

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