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Introdução e Sumário dos Debates

Editor(s):
Hassanali Mehran
Published Date:
September 1985
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Author(s)
José Da Silva Lopes

As discussões da Conferência “Ajustamento e Crescimento na Actual Conjuntura Económica Mundial”, organizada pelo Fundo Monetário Internacional no Estoril, Portugal, de 16 a 19 de Janeiro de 1985, polarizaram-se essencialmente sobre os problemas de desequilíbrio interno e externo que, em anos recentes, têm vindo a afectar numerosas economias, especialmente as dos países em vias de desenvolvimento. Basicamente, procurou-se analisar a maneira pela qual a solução desses problemas:

  • é condicionada pela situação actual e pelas perspectivas da economia mundial;

  • pode ser facilitada através do recurso aos apoios financeiros e às políticas de condicionalidade do Fundo;

  • deverá ser baseada na adopção de políticas anti-inflacionistas, de medidas de política fiscal, de contrôle do financiamento das empresas públicas e de ajustamento estrutural;

  • está ligada com os problemas do endividamento externo.

O esquema dos trabalhos da Conferência correspondeu estreitamente a esta enumeração. Assim, nas secções seguintes, tratar-se-á: dos desenvolvimentos recentes e perspectivas a curto prazo da economia mundial (Secção I); das contribuições do Fundo para o ajustamento económico em países com dificuldades de balança de pagamentos (Secção II); das políticas anti-inflacionistas no processo de ajustamento (Secção III); da política fiscal em economias com níveis elevados de inflação e endividamento (Secção IV); da política relativa às empresas públicas no contexto macroeconómico (Secção V); e das implicações do serviço da dívida externa sobre o crescimento económico a longo prazo (Secção VI).

I. A Evolução Recente e As Perspectivas Da Economia Mundial

A discussão deste tema tomou como ponto de partida o trabalho de H. Struckmeyer sobre “Desenvolvimentos Recentes e Perspectivas de Curto Prazo da Economia Mundial.” De entre as indicações desse trabalho, foi posto especialmente em destaque que a recente recuperação económica dos países industrializados, impulsionada pela expansão nos Estatos Unidos da América, conduziu a um aumento do volume do comércio mundial da ordem dos 8 por cento a 9 por cento em 1984, com benefícios consideráveis para os países em vias de desenvolvimento. A combinação do aumento das exportações destes países, das melhorias dos seus termos de troca (provocadas sobretudo pela descida dos preços do petróleo) e dos efeitos das políticas de restrição da procura interna por eles aplicadas, explica que, no conjunto, o défice global das respectivas balanças de pagamentos correntes tenha passado de aproximadamente US$100 biliões em 1981 para cerca de US$50 biliões em 1984. Desse modo, muitos países em vias de desenvolvimento poderão agora abrandar a severidade das políticas de restrição da procura interna, que tiveram de aplicar nos últimos anos por causa dos seus problemas de endividamento externo.

A evolução recente constitui uma comprovação clara da crescente interdependência que tem vindo a desenvolver-se entre as economias dos países industrializados e as dos países em vias de desenvolvimento. Nos últimos anos, essa interdependência manifestou-se sobretudo através de variações na procura internacional, de alterações dos termos de troca e de fortes oscilações das taxas de juro.

Esses factores externos têm tido muitas vezes mais influência sobre o equilíbrio económico dos países em vias de desenvolvimento do que as suas políticas internas de ajustamento.

Vários participates da Conferência sublinharam que a melhoria geral da situação económica internacional, durante o ano de 1984, não beneficiou da mesma maneira todos os países em desenvolvimento. Os efeitos positivos da expansão da procura mundial nas exportações de muitos desses países não chegaram para aliviar, em proporção adequada, a sobrecarga sobre o serviço das suas dívidas externas, resultante das altas taxas de juro internacionais. Por outro lado, numerosos países em vias de desenvolvimento continuaram, apesar da recuperação, a enfrentar problemas de procura pouco activa e de preços pouco remuneradores para as suas principais exportações. Finalmente, muitos deles têm estado a ser cada vez mais prejudicados ou ameaçados pelo proteccionismo crescente nas economias industrializadas.

As perspectivas, que a evolução da economia mundial poderá abrir nos próximos anos às economias dos países em vias de desenvolvimento, não são muito claras. Por um lado, a baixa generalizada das taxas de inflação conseguida na quase totalidade dos países industrializados permitirá que os governos desses países adoptem políticas económicas mais expansionistas do que as de anos recentes, com reflexos favoráveis sobre o crescimento do comércio mundial. Em contrapartida, a evolução da economia americana não parece muito tranquilizadora. Em face dos problemas impostos à economia dos Estados Unidos pelo défice orçamental, que não poderá ser sustentado durante muito mais tempo ao nível dos anos recentes, pelo desequilíbrio na balança de transaçcões correntes e pelo rápido crescimento do endividamento externo, é de recear que no futuro próximo haja novos agravamentos nas taxas de juro do dólar, reduções da procura interna americana, com efeitos depressivos sobre o comércio mundial, e maior intensificação das pressões proteccionistas. Todos estes factores podem tomar mais difícil a correcção dos desequilíbrios externos dos países em vias de desenvolvimento, sobretudo os mais endividados. É, no entanto, concebível que a evolução no Japão e nos países europeus possa vir a compensar, pelo menos em parte, os efeitos dos ajustamentos que se tornam necessários na economia americana. Os resultados conseguidos nesses países em matéria de inflação, e a posição das suas balanças de pagamentos, abrem possibilidades para a expansão mais pronunciada de sua actividade económica, com absorção do atraso que em 1983 e 1984 se registou na sua recuperação.

A evolução nos grandes grupos de países em vias de desenvolvimento continuará, provavelmente, a apresentar grandes disparidades como até aqui.

Os países da Ásia, que têm conhecido grande sucesso na sua política de expansão das exportações, estão, na sua maior parte, em boa situação para assegurar condições de equilíbrio e de dinamismo pronunciados nas suas economias. Poderão, porém, vir a enfrentar maiores problemas na área das exportações se, como é de recear, se verificar o afrouxamento do ritmo de crescimento do comércio mundial e se continuarem a aumentar as pressões proteccionistas.

Nos países da América Latina, a situação em matéria de endividamento internacional tornou-se mais sustentável em 1984. O ajustamento imposto pelas crises da dívida externa obrigou a que o produto per capita do conjunto desses países tenha caído em média cerca de 10 por cento nos anos de 1981, 1982 e 1983. Em contrapartida, foram conseguidas melhorias importantes nas suas balanças de transacções correntes, cujo défice global passou de 45 mil milhões de dólares em 1981 para menos de 20 mil milhões em 1982. Por outro lado, na maioria dos países referidos, os rácios pelos quais se aferem as dificuldades causadas pelo endividamento externo apresentam já níveis menos desfavoráveis do que há alguns anos. Vários países da América Latina terão readquirido condições para entrar agora numa fase de recuperação moderada das suas economias, abandonando as drásticas políticas restritivas dos últimos anos. Alguns deles conheceram, já em 1984, uma evolução da sua actividade produtiva bastante mais animadora do que a de anos anteriores. Subsistem, no entanto, algumas apreensões quanto às possibilidades de recrudescimento dos problemas criados pela dívida externa, especialmente se as taxas de juro internacionais se mantiverem altas ou voltarem a subir, se houver um afrouxamento substancial do ritmo de crescimento do comércio mundial e se persistirem as tendências para agravamento do proteccionismo nas economias industrializadas.

As dificuldades económicas mais preocupantes são contudo as dos países africanos. Por causa da seca e de outras catástrofes naturais, dos efeitos de muitas das políticas económicas aplicadas, de condicionamentos de ordem política geral e da evolução que se tem verificado no auxílio económico internacional, o rendimento médio per capita do conjunto desses países retrogradou aos níveis do fim da década de 60. Embora a recuperação das economias industrializadas e a descida dos preços do petróleo possam ajudar a atenuar as dificuldades de alguns países africanos, será difícil, na maior parte dos casos, combater essas dificuldades sem aumentar o apoio internacional. Nesse contexto, a redução, em termos reais, dos montantes do auxílio económico concedido pelos países mais ricos aos países mais pobres é especialmente preocupante.

A principal conclusão a extrair das discussões da sessão de trabalhos relativa à situação económica mundial é a de que a experiência dos anos recentes e as perspectivas do futuro próximo tornam cada vez mais importante o reforço da cooperação económica mundial. O Fundo deverá dar um contributo fundamental para esse reforço.

O Fundo tem vindo a intensificar, desde a última revisão dos seus Estatutos, as suas actividades no domínio da vigilância e análise das políticas económicas dos países membros. Está, porém, muito generalizada a opinião de que o Fundo enfrenta sérias limitações no que respeita às suas possibilidades de influenciar substancialmente, através dos mecanismos de consulta e discussão, as políticas económicas de muitos dos seus países membros. A influência do Fundo incide especialmente sobre as políticas dos países que recorrem aos seus empréstimos. Mas as dificuldades desses países têm sido provocadas muitas vezes por factores externos que eles não podem controlar. As políticas usuais nos acordos do Fundo de restrição da procura e de desvalorização cambial, quando aplicadas simultaneamente a numerosos países, produzem efeitos adversos que dificultam a obtenção dos resultados pretendidos. Foi assinalado por um dos comentadores da conferência que essa falácia de composição só pôde ser superada nos últimos dois anos pela forte recuperação das economias da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), em especial a dos Estados Unidos.

Seria importante para o equilíbrio económico mundial que a acção do Fundo se pudesse fazer sentir com a mesma efectividade sobre os países credores e sobre os que têm maior peso económico e político. Porém o Fundo tem muito menos possibilidade de influenciar as políticas desses países do que as dos países devedores. Vários exemplos podem ser mencionados para confirmar a opinião referida. Um deles é o da progressiva intensificação do proteccionismo nas economias industrializadas. Outro é o da impossibilidade que o Fundo tem de lutar contra as práticas restritivas da concorrência nas relações económicas internacionais, como, por exemplo, as que se desenvolveram no âmbito da Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEC). Um terceiro exemplo é o do processo de endividamento acelerado, alimentado pelos bancos privados internacionais, por que passaram muitos países em vias de desenvolvimento, sem que o Fundo tenha tido grandes possibilidades efectivas de contribuir, nas fases iniciais, para a adopção das medidas de ajustamento que poderiam ter evitado as crises de endividamento externo de 1981 e dos anos seguintes. Finalmente, pode apontar-se, também, o exemplo dos gigantescos défices do orçamento e da balança de pagamentos correntes dos Estatos Unidos, que constituem motivos de grande apreensão quanto à evolução da conjuntura económica mundial de futuro próximo.

II. Ajustamento Económico e a Condicionalidade Do Fundo

No trabalho que serviu de base às discussões sobre este tema, o seu autor, Manuel Guitián, trata essencialmente de duas questões: por um lado, o progressivo estreitamento da interdependência entre as diferentes economias nacionais; e, por outro, as adaptações que têm sido introduzidas nos esquemas de assistência financeira e nas práticas de condicionalidade do Fundo, por forma a responder aos diferentes desafios que vão surgindo em função das modificações resgistadas na cena económica internacional.

Em resultado da análise apresentada, Manuel Guitián sublinhou, como particularmente importante, a conclusão de que as políticas económicas que constituem o cerne da condicionalidade têm de ser mantidas e avaliadas numa perspectiva de médio prazo. Nessa perspectiva, os conflitos usualmente apontados entre objectivos económicos, tais como, crescimento e equilíbrio da balança de pagamentos ou entre crescimento e inflação perdem muito do seu significado. O que normalmente sucede é que, pelo contrário, as medidas orientadas com vista a um desses objectivos acabam também por ter, a médio prazo, reflexos favoráveis sobre outros objectivos, incluindo aqueles que são tradicionalmente considerados como contraditórios nos enfoques de curto prazo. Nem sempre se deverá, por conseguinte, insistir em delimitações muito nítidas entre medidas de curto e de médio prazo, ou de contrôle da procura e de acção sobre a oferta. Da mesma maneira, o contraste entre medidas de natureza macroeconómica e microeconómica deve frequentemente ser esbatido. As medidas desses diversos tipos tendem muitas vezes a completar-se mutuamente e a sua aplicação deve ser coordenada com vista à realização de objectivos comuns.

Um dos pontos mais importantes destacados na discussão sobre o papel do Fundo no apoio aos países com dificuldades de balança de pagamentos foi o de que, apesar de todos os seus esforços de objectividade, o Fundo experimenta a maior dificuldade em assegurar uma estrita igualdade de tratamento aos países que recebem a sua assistência financeira. Isso sucede porque as características e as circunstâncias próprias de cada país tendem a ser diferentes. O Fundo enfrenta um dilema de difícil solução: ou tenta aplicar regras rigorosamente uniformes a todos os países, e daí acaba por resultar um tratamento menos adequado a países diferentes, que não leva em conta as circunstâncias particulares de cada um; ou aplica regras especialmente adaptadas às características e à natureza dos problemas de cada país, e deixa de poder garantir que o tratamento concedido aos diferentes países seja uniforme e produza resultados objectivamente equivalentes. Além disso, há que reconhecer as diferenças no poder de negociação dos vários países: um país de grandes dimensões, com uma elevada dívida externa, que tem de ser reescalonada para não surgirem dificuldades sérias aos bancos credores, tem muito mais poder de negociação do que um país pequeno, enfrentando dificuldades de fraca projecção internacional. Por todas estas razões, o Fundo é obrigado a estabelecer um compromisso difícil entre os princípios de “uniformidade” e de “flexibilidade” que devem orientar a sua actividade.

Um outro problema destacado nas intervenções dos participantes na Conferência foi o da adequação dos períodos de ajustamento, previstos nos acordos do Fundo, às necessidades e às possibilidades dos países envolvidos nesses acordos. Foi observado, por alguns dos intervenientes nas discussões, que o horizonte para o ajustamento nos acordos com o Fundo, mesmo nos acordos de facilidade alargada, é demasiado curto para resolver todos os problemas que dão origem a dificuldades de balança de pagamentos. Por isso, o Fundo recorre sobretudo a medidas de restrição ou de deslocação da procura, que produzem efeitos rápidos, mas que não actuam sobre as causas profundas dos desequilíbrios e dão, por esse facto, origem ao conhecido fenómeno stop-go.

Nesse contexto, foi referido que normalmente faz sentido distinguir entre políticas de estabilização conjuntural e de ajustamento estrutural. Embora as linhas de demarcação entre umas e outras dessas políticas nem sempre sejam muito nítidas, poderá dizer-se (como se faz no comentário de Roberto Fernandes ao relatório sobre o papel das políticas anti-inflacionistas no ajustamento) que a estabilização consiste na redução ou reorientação da procura global para reduzir o défice da balança de transacções correntes até níveis sustentáveis, ao passo que o ajustamento estrutural assenta em actuações sobre a procura, e principalmente sobre a oferta, com vistas a consolidar o equilíbrio externo no contexto da recuperação do crescimento económico.

Os programas acordados entre o Fundo e os países com desequilíbrios externos têm procurado essencialmente corrigir esses desequilíbrios e servir de base para os esquemas de reescalonamento das dívidas externas dos mesmos países. Pode-se, no entanto, argumentar que, embora tais programas estejam fundamentalmente orientados para a estabilização, eles trazem também efeitos positivos importantes no domínio do ajustamento estrutural. Assim, será de mencionar, com referência a algumas das medidas mais usualmente incluídas em programas do Fundo, que 1) a desvalorização cambial reorienta a estrutura da produção de bens comerciáveis (tradable goods) para bens não comerciáveis, e desvia a estrutura da procura dos bens comerciáveis para os não comerciáveis; 2) a correcção dos preços administrados melhora a estrutura dos preços relativos e aumenta a eficiência produtiva; 3) as subidas das taxas de juro podem contribuir para melhorar a mobilização da poupança e para a afectação prioritária dessa poupança aos investimentos de maior eficiência; 4) a redução dos desequilíbrios fiscais, além de poder ser indispensável para combater a inflação, pode favorecer o crescimento económico futuro, por reduzir o efeito de crowding out sobre as actividades produtivas e consequentemente estimular o investimento.

A contrapor a estes argumentos porém, alguns participantes observaram que os programas do Fundo 1) têm frequentemente efeitos adversos sobre a taxa de investimento e sobre outras medidas necessárias ao ajustamento estrutural; muitas vezes os referidos programas atacam os sintomas mais do que as causas profundas das debilidades estruturais e acabam por impelir os países afectados para círculos viciosos de políticas recessivas, em que se alternam as fases de desregulamento conjuntural; 2) são de curta duração e, por isso, têm efeitos que são facilmente reversíveis; assim, por exemplo: as taxas de câmbio podem voltar rapidamente a tomar-se sobrevalorizadas; os preços relativos podem voltar a estar desalinhados em resultado da reintrodução de contrôles administrativos; e o défice orçamental pode voltar a aumentar até níveis perigosos para a estabilidade e a eficiência da economia; 3) não atribuem o devido relevo às modificações institucionais requeridas pelo ajustamento estrutural: por exemplo, a reforma do sistema fiscal, ou o sistema administrativo de contrôle das despesas públicas, ou o mecanismo de selecção de investimentos do sector público, ou a correcção de situações de monopólio interno que afectam a eficiência económica.

Se os períodos previstos para o ajustamento fossem mais longos e se os apoios financeiros concedidos fossem mais elevados, reduzir-se-iam substancialmente as possibilidades de conflito entre os objectivos de estabilização e os de ajustamento estrutural. Além disso, seria possível estabelecer uma hierarquização mais equilibrada entre os objectivos de redução do défice externo e de redução da inflação e os objectivos relacionados com o nível de emprego, a distribuição do rendimento e a correcção de deficiências das estruturas produtivas. A contribuição, apontada no trabalho de Guitián, que as medidas de curto prazo podem trazer para a realização dos objectivos a médio prazo só poderá, na maior parte dos casos, ser efectiva se as políticas de ajustamento forem mantidas sem grandes desvios durante vários anos.

Deverá reconhecer-se, todavia, que se o Fundo se mostrasse disposto a enveredar por programas de duração ainda mais longa do que os da facilidade alargada, e por um condicionalismo mais expressamente dirigido a medidas de ajustamento estrutural, é provável que encontrasse frequentemente fortes resistências por parte dos países a assistir, que poderiam recear os riscos de invasão da área da sua soberania económica resultantes desse condicionalismo. Neste contexto, o trabalho de Guitián observou a importância da estreita colaboração com o Banco Mundial, a fim de facilitar o processo de ajustamento estrutural de países membros.

Os financiamentos de projectos pelo Banco Mundial, assim como os seus financiamentos de ajustamento estrutural, e de ajustamento por sectores, oferecem, todavia, possibilidade de complementar os programas do Fundo de forma muito útil. O Banco Mundial tem capacidade técnica mais especializada do que a do Fundo para intervir em determinados domínios do ajustamento estrutural, nomeadamente os que se referem à política de investimentos. A condicionalidade dos programas de ajustamento do Banco Mundial pode ser, por um lado, mais detalhada e, por outro, mais flexível que a do Fundo.

Dada a existência de campos de actuação comuns, a necessidade de coordenação entre os programas de estabilização do Fundo e os programas de ajustamento estrutural do Banco Mundial não carece de ser realçada. Essa coordenação permite que os efeitos dos programas de cada uma dessas instituições se reforcem reciprocamente e que os países a que tais programas são aplicados não sejam apanhados em situações difíceis de condicionalidade cruzada.

III. As Poĺitica Anti-Inflacionistas No Processo De Ajustamento

O relatório de Braga de Macedo sobre este tema sublinha o papel que as políticas anti-inflacionistas devem desempenhar no processo de ajustamento.

Nesse relatório, argumenta-se que os programas acordados entre o Fundo e países com dificuldades de balança de pagamentos têm mostrado uma negligência benigna em relação ao objectivo de redução da inflação. Foi, porém, observado na discussão que, ao fixar os limites de crédito interno que normalmente são um dos instrumentos fundamentais dos seus programas, o Fundo tende muitas vezes a subavaliar a inflação prevista. Tem-se verificado, de facto, com alguma frequência, que as previsões de inflação utilizadas no cálculo dos limites de crédito interno acabam por ser consideravelmente excedidas, em consequência dos efeitos das desvalorizações cambiais e dos aumentos de preços administrados. Quando assim acontece, a subavaliação da inflação projectada reflecte-se em previsões da procura de moeda e em limites à expansão do crédito interno, muito mais estreitos do que os que doutra forma seriam estabelecidos. Se a evolução da velocidade de circulação da moeda não se afastar muito da trajectória prevista, há o risco de que os limites de crédito estabelecidos nos acordos com o Fundo não sejam cumpridos ou então de que esses limites tenham consequências depressivas sobre a economia muito mais fortes do que as que haviam sido programadas. Em contrapartida, os mesmos limites podem, em tais circunstâncias, conduzir a resultados da balança de pagamentos mais favoráveis do que os programados e podem também contribuir, na medida em que haja flexibilidade dos preços, para o ataque à inflação.

Desse modo, nem sempre se pode dizer que haja indiferença relativa do Fundo em relação ao objectivo de redução da inflação. Em regra, essa indiferença não se manifesta durante a fase de elaboração e negociação dos acordos de ajustamento. Será apenas ao nível da verificação do cumprimento dos acordos que ela pode surgir, na medida em que os objectivos de redução da inflação não constituem cláusulas de performance, cujo cumprimento possa ser penalizado.

De resto, há quem sustente que os Estatutos do Fundo, embora lhe permitam exigir a redução do equilíbrio da balança de pagamentos aos países que dele se utilizam, como forma de assegurar o reembolso dos empréstimos concedidos, não lhe dão possibilidades de intervir nas escolhas relativas aos objectivos económicos internos desses países. De acordo com tais opiniões, os países com défices de balanças de pagamentos têm o direito de escolher livremente entre pacotes alternativos de medidas de redução da procura e de desvio da procura (expenditure reduction e expenditure switching), não obstante os diferentes efeitos de umas e outras sobre a inflação, contanto que a opção feita dê garantias adequadas de se poder chegar ao objectivo de balança de pagamentos desejado.

No relatório de base põe-se em evidência que a negligência benigna que o Fundo manifesta em relação à inflação pode trazer vantagens para a economia mundial. Nesse relatório demonstrou-se, a partir de um modelo teórico, que as taxas de câmbio flexíveis, num sistema de não cooperação das políticas económicas de diferentes países, podem ter um enviesamento deflacionista. A natureza secundária da prioridade atribuída, nos programas do Fundo, ao objectivo de redução da inflação, terá o mérito de compensar o enviesamento deflacionista que assim se manifesta.

Há, porém, em contrapartida, influências das políticas internas dos diversos países, que actuam em sentido contrário. De facto, os governos são frequentemente tentados a aplicar, por razões eleitorais ou por influência de grupos de pressão, medidas com consequências inflacionistas, mesmo que isso acabe por implicar a perda da sua credibilidade perante os governados.

Essa credibilidade e as expectativas dos agentes económicos têm, nesse domínio, a maior relevância. Assim, se surgirem expectativas generalizadas de baixa da inflação, por exemplo, em virtude de modificações drásticas no desequilíbrio orçamental ou no seu modo de financiamento, que se tornem credíveis para a população, a procura de moeda tende a aumentar, e o crescimento apreciável da base monetária pode ser consistente com os objectivos de uma política anti-inflacionista. Com uma evolução desse tipo, a redução da inflação terá muito menos custos em termos de produto nacional e de emprego. Algumas das experiências de redução da inflação na década dos anos 20, e mesmo algumas experiências recentes, confirmam esta indicação. O grande problema está em que é extremamente difícil aos governos readquirir a credibilidade após vários anos de política inflacionista. Por outro lado, quando há muitos preços rígidos ou indexados, formal ou informalmente, a contribuição de uma mudança nas expectativas inflacionárias, ainda que bem conseguida, será menos efectiva do que em situações de maior flexibilidade de preços.

IV. A Poĺtica Orçamental e o Ajustamento

O relatório sobre este tema, elaborado por Vito Tanzi e Mario Blejer, analisa as várias formas de influência recíproca entre a inflação e a política orçamental. Nele se mostra que, por um lado, os défices orçamentais são, frequentemente, uma das causas importantes da inflação; que, por outro lado, a inflação é um factor significativo de agravamento dos défices orçamentais; e que, por último, a redução dos défices orçamentais deve ser, em regra, uma das componentes fundamentais do processo de redução da inflação.

Foi assinalado, num dos comentários apresentados, que os efeitos dos défices orçamentais sobre a inflação resultam não tanto da natureza desses défices como das modalidades do seu financiamento. Embora possa ser possível financiar défices orçamentais elevados sem consequências inflacionistas, como o atesta a experiência dos Estados Unidos em 1984, a situação mais normal é aquela em que o financiamento de tais défices conduz, directa ou indirectamente, a aumentos da oferta de moeda a ritmo superior ao da expansão da respectiva procura. Daí resultam, por conseguinte, riscos de aceleração da inflação.

Interessa distinguir, sob esse aspecto, entre o impacto inicial e o impacto final dos esquemas de financiamento adoptados. Um exemplo, com especial relevância no caso português, é aquele em que o financiamento através de crédito do Banco Central vai provocar aumentos na base monetária, mas em que os efeitos inflacionistas, que daí poderiam resultar, são atenuados através da imposição de limites de crédito ao sector produtivo. Esses limites de crédito neutralizam em parte os aumentos da base monetária, através de reduções do respectivo multiplicador, na medida em que obrigam os bancos comerciais a acumular excedentes de liquidez que são depois aplicados na compra de títulos da dívida pública detidos pelo Banco Central. Nesses casos, não haverá efeitos inflacionistas mas pode haver crowding out.

Por seu turno, a inflação pode contribuir para agravar os défices orçamentais, na medida em que reduza o valor real das receitas fiscais ou em que provoque o aumento de certas despesas a ritmo superior ao dos preços. Assinala-se no relatório de Tanzi e Blejer que a redução do valor real das receitas fiscais pode ser provocada por problemas de desfasamentos de cobranças, pela especificidade de alguns impostos, por deteriorações da administração fiscal, por reduções das exportações atribuíveis à sobrevalorização cambial, por quebras na actividade económica resultantes da falta de divisas, ou de políticas de crédito restritivas, e por descidas do investimento derivadas de incertezas quanto à evolução dos preços relativos.

Na discussão, fez-se notar que frequentemente o que interessa sob o ponto de vista dos efeitos sobre o défice orçamental, não é a magnitude dos desfasamentos de cobrança ou a proporção dos impostos específicos, mas as variações do seu impacto em termos reais associadas a flutuações substanciais na taxa de inflação. Também foi observado que, em casos de inflação moderada, esta, em vez de contribuir para reduzir as receitas fiscais em termos reais, pode, pelo contrário, levar a que elas aumentem. Isso é o que acontece em casos de sistemas fiscais largamente apoiados em sistemas de impostos progressivos, em que os escalões desses impostos não são ajustados à evolução de nível geral de preços e conduzem, por conseguinte, a taxas de incidência fiscal cada vez mais pesadas em termos reais.

Os efeitos da inflação sobre o aumento das despesas públicas são menos claros que os que se manifestam na área dos impotos. Mesmo assim, os autores do relatório que serviu de base à discussão deste tema referem que a inflação faz subir mais que proporcionalmente os encargos com a dívida pública e, frequentemente, faz aumentar também, com grande rapidez, os encargos com subsídios a preços e rendimentos (por exemplo, subsídios a produtos com preços que são controlados com o objectivo de tentar reprimir a inflação).

As discussões relativas ao papel da política orçamental nos programas de estabilização económica, assinalaram como especialmente importantes vários outros pontos.

Em primeiro lugar, é preciso identificar com rigor as causas de inflação e de desequilíbrio externo específicas de cada caso, e não partir automaticamente do princípio de que elas se ligam fundamentalmente aos défices orçamentais. A subida dos preços pode ser, por exemplo, devida a choques externos, à expansão acelerada do crédito ao sector privado acompanhada de baixas taxas de juro a favor desse sector, a pressões salariais não compatíveis com a evolução da produtividade, etc. Daí resulta que a solução para os problemas da inflação não está sempre necessariamente na redução dos défices orçamentais, embora isso aconteça com frequência.

Em segundo lugar, será de referir que, mesmo quando é indiscutível que o combate à inflação depende em grande medida da redução dos desequilíbrios financeiros do sector público, haverá muitas vezes que enfrentar obstáculos consideráveis de ordem prática. Pode haver, por exemplo, dificuldade em definir um indicador eficaz para os objectivos orçamentais a atingir, na medida em que há amplas possibilidades, de que numerosos governos se têm aproveitado, de manipular o défice orçamental revelado (através de antecipações de receitas, de vendas de activos, de transferência de certas despesas do Estado para o sector das empresas públicas e da acumulação de atrasados no pagamento das despesas do Estado). Por outro lado, o conceito relevante de défice orçamental deve ter em conta as flutuações de ciclo económico e nem sempre é fácil estimar o saldo correspondente a uma situação de pleno emprego. Por último, é necessário levar em conta os efeitos da inflação sobre o cálculo do défice: trata-se de distinguir entre o défice nominal, influenciado pelas altas taxas nominais de juro que em geral têm de ser pagas pela dívida pública quando a inflação é elevada, e o défice real, em que se reconhece que o impacto dessas altas taxas nominais é largamente neutralizado pela depreciação do valor real da dívida pública resultante da inflação. Nuns casos, o défice corrigido da inflação —défice operacional— será o mais relevante, por ser o que melhor mede o impacto da política orçamental sobre a inflação. Noutros casos, nomeadamente na área da política monetária, é o défice nominal que mais deve contar. Importa reconhecer que a procura de títulos da dívida pública em termos reais não é necessariamente independente da taxa de inflação: dois défices muito diferentes em termos nominais, mas equivalentes em termos reais, não são necessariamente financiáveis com igual facilidade. Em países onde uma parte importante do défice é financiada por crédito bancário, é difícil conciliar o objectivo de travar o crescimento da massa monetária para reduzir a inflação com o de manter défices que, em termos nominais, representem proporções elevadas do produto interno bruto (PIB), mesmo que a incidência real desses défices seja nula ou muito pequena.

Em terceiro lugar, deverá observar-se que a curto prazo, o que interessa, do ponto de vista do contrôle da procura global, é a magnitude da redução do défice e não necessariamente a forma como ele é reduzido. Mesmo assim, quando o objectivo é reduzir o desequilíbrio da balança de pagamentos, o que mais convém, numa perspectiva de curto prazo, será cortar as despesas com grande conteúdo de importações. As escolhas entre diferentes soluções para a redução dos défices orçamentais são, porém, muito importantes do ponto de vista das consequências a médio e longo prazo. Assim, não é indiferente para o crescimento económico cortar gastos correntes ou gastos em investimentos. Também não é indiferente conseguir as reduções dos défices orçamentais à custa de reduções de despesas públicas ou de aumentos de carga fiscal, sem olhar para os efeitos económicos e sociais daquelas despesas e sem atender ao impacto dos impostos sobre os incentivos económicos ao investimento e à poupança. Segundo muitas opiniões, a prioridade deve estar, em geral, mais na redução das despesas do que no aumento das receitas. De acordo com essas opiniões, a Europa tem permanecido na estagnação porque as despesas públicas e os impostos são excessivos e desincentivam os investimentos privados, o espírito de empresa e o trabalho; em compensação, o sucesso dos países asiáticos e a prosperidade recente da economia americana seriam explicados, entre outros factores, pelo nível reduzido da carga fiscal. Estas posições são, porém, contestadas por quem argumenta que as comparações internacionais relativas aos últimos 20 ou 30 anos não comprovam que haja uma correlação negativa muito significativa entre o nível da carga fiscal e o ritmo de crescimento económico. Também se aponta muitas vezes que a expansão económica dos Estados Unidos em anos recentes será atribuível mais aos tradicionais efeitos keynesianos dos défices orçamentais do que a estratégias de supply-side.

Por último, foi salientado que a política de redução do défice orçamental não pode, em geral, ser encarada como um esforço de simples ajustamento conjuntural. Para conseguir-se essa redução de forma eficaz e sustentável, haverá normalmente que pôr em prática medidas estruturais no domínio do sistema fiscal, dos mecanismos de contrôle das despesas públicas e da hierarquização das prioridades entre essas despesas. Algumas despesas têm tal rigidez que não é possível conseguir contê-las em escala apreciável a curto prazo (é o caso, por exemplo, dos juros da dívida pública). Outras estão ligadas a opções políticas que não podem ser facilmente modificadas sem risco para a sobrevivência dos governos que as tentam reduzir. Outras ainda dependem de uma grande diversidade de centros de decisão que não é praticável submeter a uma disciplina comum (como é o caso sobretudo dos departamentos da administração central com autonomia financeira e das autoridades da administração regional e local). Os problemas estruturais, como os que acabam de ser referidos, influenciam de tal forma as possibilidades de redução dos desequilíbrios orçamentais que muitas vezes essa redução só será exequível no quadro de programas de médio prazo. Isso explica que os objectivos sobre crédito ao sector público dos acordos do Fundo sejam quebrados tão frequentemente. Quando esses objectivos se revelam de cumprimento excessivamente difícil, eles acabam por facilitar a indisciplina orçamental, em vez de contribuírem para melhorias parciais, dentro dos limites do praticável. Deverá, porém, referir-se que a elaboração e a execução de programas de médio prazo, nos quais se procurem soluções estruturais para os problemas de desequilíbrio orçamental, pressupõem, em regra, uma estabilidade governativa que nem sempre está garantida.

V. As Empresas Públicas e o Ajustamento Macroeconómico

As necessidades de financiamento das empresas públicas são, em numerosos países, uma das fontes mais importantes de agravamento do défice orçamental ou de expansão excessiva do crédito. A redução dessas necessidades é, por isso, frequentemente uma componente essencial dos programas de estabilização económica. As soluções a pôr em prática para esse efeito têm, porém, de ser definidas em função dos resultados a que se chegue numa análise prévia dos factores que determinam as necessidades de financiamento das empresas públicas: pode tratar-se, por exemplo, de falhas na eficiência produtiva, que provocam prejuízos avultados; de programas de investimento excessivamente ambiciosos; de contrôles de preços impostos pelos governos a níveis não compatíveis com as necessidades de rentabilidade; da utilização de fontes de financiamento pouco apropriadas às características das empresas que a elas recorrem; da existência de atrasos no pagamento das dívidas do Estado, etc.

Os saldos negativos de exploração contribuem com frequência para aumentar as necessidades de financiamentos das empresas públicas, mas só por si eles não dão indicações sobre as deficiências a corrigir para reduzir tais necessidades. Pode acontecer, por exemplo, que em situações de alta inflação os prejuízos de exploração negativos em termos nominais correspondem a saldos positivos em termos reais. Isso sucede, sobretudo, em empresas com elevado grau de endividamento e grande proporção de activos fixos. Em sistemas de contabilidade a custos históricos, a parte dos juros das dívidas dessas empresas destinadas a compensar a inflação aparece inscrita como custo nas contas de ganhos e perdas, mas ela não constitui um verdadeiro custo real, na medida em que seja compensada pela mais valia nominal dos activos fixos (ou, numa abordagem diferente, pela depreciação do valor real do passivo). Assim, em países com altas taxas de inflação, os resultados da exploração das empresas públicas são frequentemente muito mais satisfatórios do que à primeira vista pode parecer. Quando assim acontece e há prejuízos de exploração em termos nominais mas não em termos reais, isso significa que se registam necessidades de financiamento que seria perigoso não satisfazer. Se o financiamento exigido em tais casos fosse negado, haveria desaproveitamento de recursos produtivos.

Essa não é, porém, uma explicação universal. Não faltam empresas públicas que continuam a apresentar prejuízos de exploração substanciais, mesmo após a correcção das distorções criadas pela inflação. Uma vez que raramente se pode declarar a falência de empresas públicas, os prejuízos que assim se manifestam acabam por recair sobre o Estado, com consequências negativas para o equilíbrio orçamental, para a política de crédito e para a eficiência na afectação dos recursos. Muitas vezes, esses prejuízos são incompressíveis (como sucede, por exemplo, quando resultam de encargos com dívidas externas, que têm de ser pagas mesmo quando foram utilizadas para financiar investimentos pouco rentáveis). Outras vezes, a redução dos prejuízos envolve soluções politicamente muito difíceis (por exemplo, redução dos gastos de pessoal pela via do despedimento de trabalhadores em excesso, ou encerramento de serviços pouco rentáveis em face da oposição de grupos de pressão politicamente poderosos). Acontece ainda que, frequentemente, a redução dos prejuízos exige transformações institucionais importantes: por exemplo, o estabelecimento de critérios de avaliação da eficiência dos gestores; a maior independência desses gestores em relação à interferência dos governos e a sua mais efectiva responsabilização pelos resultados da gestão; e a racionalização do sistema de tutela das empresas públicas (que em Portugal é disperso por várias autoridades, é descoordenado e exercido sobretudo através de decisões casuísticas, desligadas entre si, em vez de se basearem no cumprimento e execução de programas com metas pré-fixadas).

Em grande parte dos casos, as necessidades de financiamento das empresas públicas têm a sua origem em despesas de investimento. Em programas de estabilização que envolvem reduções na despesa agregada é quase sempre impossível evitar cortes nos investimentos das empresas públicas. Aliás é natural que se procure evitar que o financiamento desses investimentos provoque o crowding out de investimentos privados mais eficientes. Não se deve porém partir automaticamente do princípio de que os investimentos das empresas públicas são sempre menos eficientes que os das empresas privadas. O rigor na aplicação de critérios de selecção de investimentos públicos torna-se assim particularmente importante em períodos de aplicação de programas de estabilização económica.

Um factor que, em Portugal, tem aumentado extraordinariamente as necessidades financeiras das empresas públicas é o dos atrasos no pagamento das dívidas do Estado a tais empresas. Esses atrasos, cujas consequências são analisadas de forma muito completa no relatório de base elaborado pela Sra. Teodora Cardoso, têm surgido no caso português principalmente nos pagamentos de subsídios e de perdas cambiais a cargo do Estado.

As dívidas por subsídios têm a sua origem na política de preços imposta pelo governo. Essa política exige que as empresas sejam compensadas pelos preços artificialmente baixos que são obrigadas a praticar, por razões de natureza social ou em resultado de tentativas do governo para combater a inflação. Este princípio, porém, nem sempre tem recebido o devido reconhecimento por parte das autoridades. As perdas cambiais a cargo do Estado referem-se, sobretudo, a empréstimos externos que as empresas públicas contraíram no exterior sob pressão do governo ou do Banco Central, com o objectivo de contribuírem para o financiamento dos défices da balança de transacções correntes em períodos de taxa da câmbio sobrevalorizada. Na maior parte dos casos, não seria razoável incorporar o custo dessas perdas cambiais nos preços dos produtos vendidos pelas empresas públicas que serviram de veículos para o endividamento externo. Em contrapartida, pode sustentar-se que o Estado ou o Banco Central deveriam suportar os riscos cambiais das dívidas externas das empresas públicas, mesmo nos casos em que não garantiram formalmente a sua cobertura.

Para evitar problemas de desordem financeira nas relações entre o Estado e as empresas públicas, como os que se multiplicaram em Portugal em anos recentes, seria necessária a aplicação coordenada de vários tipos de medidas:

  • —a política de preços deveria ser mais realista, isto é, os gastos com subsídios aos preços (que aliás em muitos casos deveriam ser substituídos por subsídios aos rendimentos dos grupos populacionais particularmente desfavorecidos) deveriam ser melhor enquadrados nas necessidades de estabilização económica, com os seus reflexos sobre a programação monetária interna e o contrôle da dívida externa;

  • —os subsídos exigidos pela política de preços deveriam ser expressamente reconhecidos no Orçamento do Estado, em vez de serem disfarçados sob a forma de prejuízos das empresas públicas ou de dívidas do Estado a essas empresas;

  • —a política cambial deveria evitar a manutenção, durante muito tempo, de taxas de câmbio sobrevalorizadas, sustentadas à custa do endividamento de empresas públicas no exterior, que criam riscos de perdas substanciais para essas empresas quando, mais tarde ou mais cedo, a desvalorização cambial, em proporções substanciais, se vier a tomar inevitável;

  • —a política de endividamento externo deveria ser estreitamente coordenada com a política de contrôle ao crédito interno, em vez de ser utilizada como meio de escapar a esse contrôle;

  • —o sector público administrativo deveria reconhecer explicitamente os juros devidos às empresas públicas pelos seus atrasados (e, claro está, também às empresas privadas); as taxas desses juros deveriam ser pelo menos iguais às que as empresas credoras têm de pagar às instituições bancárias que lhes fornecem os créditos necessários para financiar os referidos atrasados.

Os aspectos referidos nas alíneas anteriores significam que a inclusão das necessidades financeiras das empresas públicas nos limites de crédito ao sector público (através da introdução do conceito de sector público alargado) pode ser um expediente cómodo e até aceitável em programas de estabilização a curto prazo, mas pode causar distorções e perdas de eficiência a médio e a longo prazo. É por isso, em regra, essencial que o recurso a esses limites seja acompanhado de medidas complementares tais como: a revisão dos preços praticados pelas empresas públicas; a aplicação de processos rigorosos de selecção dos investimentos das mesmas empresas; a introdução de critérios que permitam a avaliação mais efectiva do desempenho dos gestores; etc.

VI. Dívida Externa e Crescimento Económico

Carlos Lemgruber refere no seu relatório que as dificuldades que o serviço da dívida externa provoca ao processo de desenvolvimento económico dependem de vários factores, mas concentra a sua análise fundamentalmente sobre a relação entre o total da dívida e o montante das exportações e outras receitas correntes, e sobre a relação entre as taxas de juro da dívida externa e a taxa de crescimento das exportações. Os países em que a primeira relação é elevada, podem ter de comprimir enormemente as importações e, portanto, o crescimento económico para que a dívida externa permaneça sustentável, principalmente quando as taxas de juro são altas e as exportações não podem aumentar com grande rapidez.

Essa interpretação permite compreender melhor a eclosão das crises de dívida externa em numerosos países da América Latina em 1981-82. Essas crises resultaram, sobretudo, de factores externos que se traduziram na conjugação desfavorável de taxas de juro muito altas, na deterioração dos termos de troca dos países endividados e no fraco crescimento do volume das suas exportações. Em 1984 desenvolveu-se um razoável optimismo quanto às possibilidades de se evitarem novos agravamentos da crise do endividamento internacional. É verdade que as taxas de juro continuaram a ser altas, sobretudo em consequência da combinação de políticas monetárias restritivas e do défice orçamental americano. Mas apesar disso, muitos dos países endividados conseguiram fortíssimas reduções dos défices das suas balanças de transacções correntes como se explica na Secção I.

Há, no entanto, dúvidas de que as condições favoráveis de 1984 se mantenham no futuro próximo; não se prevê que as taxas de juro venham a baixar; não é provável que as exportações continuem a crescer tão depressa como em 1984; e será difícil conseguir a recuperação económica dos países endividados, sem aliviar a compressão das importações que foi posta em prática nos últimos anos, e portanto sem vir a alargar de novo o défice das transacções correntes.

Para compreender o processo de endividamento dos países em vias de desenvolvimento não bastará olhar para a balança de transacções correntes. Será necessário também prestar atenção aos movimentos de capitais com o exterior. Embora esses movimentos estejam formalmente sujeitos a contrôles muito apertados na maior parte dos países em vias de desenvolvimento, é sabido que na prática as saídas ilegais de capitais atingem com frequência níveis elevadíssimos. Essas saídas reflectem-se, frequentemente, nos valores registados na balança de transacções correntes (exportações de bens ou serviços que não são registados ou subfacturação dos respectivos montantes e sobrefacturação dos pagamentos por bens e serviços importados) e levam ao empolamento artificial dos défices revelados dessa balança. Uma vez que a eficácia dos contrôles cambiais deixa normalmente muito a desejar, as autoridades dos países com problemas de balança de pagamentos deverão procurar reduzir a propensão para as saídas ilegais de capitais, prestando a devida atenção à relação entre a taxa de juro real esperada dos activos (e passivos) financeiros internos e a dos activos (e passivos) financeiros detidos no exterior.

A relação entre as taxas de juro da divida externa e as taxas de crescimento das exportações é, como acima se referiu, uma causa potencial importante de crises de endividamento. A capacidade de os países endividados afrouxarem os rígidos condicionamentos, impostos por essa limitação, é extremamente reduzida. Apesar de a gravidade das crises de endividamento externo surgidas em 1982 se ter atenuado consideravelmente em 1984, interessará continuar a prestar atenção a possíveis esquemas que permitam enfrentar essas crises no caso de elas virem a readquirir mais intensidade.

A hipótese do repúdio não constitui uma solução com a qual se possa realisticamente contar. Por seu turno, o reinício da concessão de empréstimos em larga escala, aos países que foram atingidos recentemente por crises de endividamento externo, será provavelmente uma solução longínqua. Contudo, algumas opiniões mais optimistas admitem que os países que têm ultimamente mostrado melhor capacidade de ajustamento possam voltar em breve a obter empréstimos internacionais numa base voluntária.

Tal como se refere no relatório de Lemgruber, a solução dos reescalonamentos periódicos é trabalhosa, cria incertezas aos países endividados e obriga estes a esforços de ajustamento violentos. Essa solução é, porém, a que os credores têm preferido, porque é a que melhor permite manter os devedores sob rédea curta, é a que melhor mantém a aparência de um mercado em funcionamento, e é a que melhor se harmoniza com as exigências das regulamentações bancárias nos países dos grandes bancos credores. Os países devedores estariam, porém, sujeitos a menos incertezas e mais protegidos contra riscos provocados por choques futuros, nomeadamente os que possam resultar de fortes subidas das taxas de juro ou de condições adversas nos mercados de exportações se, dentro de certos condicionalismos, se assegurasse o refinanciamento automático da parte dos juros da dívida externa. Têm sido discutidos numerosos esquemas com essa finalidade: um dos que têm sido mais referidos ultimamente é o que imporia limites às taxas de juro a pagar em cada ano pelos países devedores. Lemgruber propõe no seu relatório um esquema de sete etapas. Foi também referida por um dos participantes da Conferência a hipótese de conversão das dívidas entre dois países em dívidas consolidadas entre dois Estados, que negociariam as condições do respectivo pagamento; no interior de cada país, o Estado estabeleceria as relações que entendesse com os respectivos credores ou devedores.

Foi observado que, além de os esquemas de refinanciamento automático de parte das dívidas não encontrarem acolhimento junto dos credores, pelas razões acima mencionadas, esses esquemas também podem não interessar a alguns devedores, uma vez que estabeleceriam condições demasiado rígidas para os pagamentos futuros. Essas condições impediriam os países, que conseguirem progressos mais significativos no reequilíbrio das suas finanças externas, de vir a beneficiar no futuro de spreads mais favoráveis nas taxas de juro ou de esquemas de reembolso mais flexíveis dos empréstimos reescalonados.

Em qualquer caso, a função assumida pelo Fundo em anos recentes, como catalizador de novos financiamentos e de renegociação de empréstimos existentes, é fundamental para resolver os problemas do endividamento externo à escala mundial. Uma das contribuições mais importantes da acção do Fundo é a de impor a cooperação entre os bancos credores, a fim de evitar as tentações que possam surgir nalguns deles, principalmente nos de menores dimensões, de conseguir uma “boleia” (free ride) à custa dos outros, isto é, o reembolso dos seus créditos à custa de recursos financeiros adicionais proporcionados pelos outros.

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