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La ejecución del presupuesto y el manejo de caja

Editor(s):
A. Antonaya, and A. Premchand
Published Date:
September 1988
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Introducción

Tradicionalmente, la ejecución del presupuesto ha sido considerada como una etapa puramente administrativa del proceso presupuestario, cuya importancia residía casi exclusivamente en el control contable y legal de las propuestas de gasto de las entidades públicas gestoras. Dicho control tenía como objeto el verificar que el monto de crédito presupuestario no se sobrepasaba, que la aplicación presupuestaria era la correcta y que se observaban los preceptos legales del caso.

Esta caracterización de la ejecución presupuestaria corresponde a un período histórico en el que el entramado de las relaciones sociales y económicas era, comparativamente, mucho más simple que en nuestros días, y en el que el papel y el ámbito de las funciones públicas, incluso en su aspecto financiero, era más limitado que en la actualidad. A la luz de la realidad presente, pues, el concepto de gestión presupuestaria, descrito más arriba, descansaba en una visión unilateral y limitada de la misma. Unilateral en el sentido de que la ejecución era vista únicamente desde la perspectiva del Ministerio de Hacienda. Limitada, porque el concepto mencionado reposa sobre una identificación de la gestión pública que Massenet1 llama la “conciencia de la ley”, por contraposición a la “conciencia del fin”. Esto es, la ultima ratio del gestor público sería el cumplimiento de las normas presupuestarias, contables y financieras y no la consecución de unos determinados objetivos sociales y económicos.

En realidad, la ejecución presupuestaria es un proceso más amplio y más complejo. De una parte, el papel del Estado en la vida social y económica de la gran mayoría de naciones, aunque no ya con la fuerza de un dogma indiscutible, sigue teniendo un protagonismo innegable. Ello se traduce, no solo en el aumento de las organizaciones públicas y de sus funciones, sino además en el hecho de que sus relaciones internas y externas se vuelven más complejas. A estas circunstancias es necesario añadir el agravamiento reciente de la situación económica general, que obliga a los gobiernos a buscar urgentemente nuevas respuestas y formas de comportamiento, y a revisar su papel dentro del entramado de relaciones económicas y sociales. Por todo ello, en el terreno económicofinanciero, la gestión del presupuesto ya no puede ser abordada desde una perspectiva puramente legal-contable, sino que ha de tenerse en cuenta su aptitud o eficacia para cumplir con las demandas crecientes y muchas veces inflexibles de la comunidad a la que se trata de proporcionar ciertos bienes y servicios, mientras que, al propio tiempo, resulta esencial poder verificar su impacto e interacción con los otros sectores de la economía. Por ello, para poder dar una respuesta válida a los problemas del presente, es necesario considerar la gestión presupuestaria desde diferentes ángulos y con un criterio menos restrictivo.

El presente trabajo tiene por objeto principal describir la gestión presupuestaria actual a la luz de los problemas que la rodean en los países en desarrollo. El trabajo consta fundamentalmente de tres partes: en la primera parte se analiza el concepto y naturaleza de la gestión pública en general y sus repercusiones presupuestarias, se definen sus rasgos característicos y se establece el valor relativo de su comparación con la gestión privada. En la segunda parte se describe la gestión o ejecución presupuestaria y sus problemas desde las perspectivas de los diferentes agentes involucrados en el proceso. Finalmente, en la tercera parte, se tratará de apuntar algunas posibles soluciones para corregir algunas de las deficiencias que se observan en la actualidad.

La gestión presupuestaria: gestión pública versus gestión privada

Desde un punto de vista histórico-práctico, el conflicto sobre la naturaleza y ámbito del quehacer del Estado se ha manifestado a través de la descripción y análisis crítico de los métodos y resultados de la gestión pública en contraposición con los de la gestión privada. Dicho proceso se ha revelado especialmente intenso en el área económico financiera y, en particular, en el terreno presupuestario. Paulatinamente, y de modo especial en las últimas décadas, la balanza de apreciaciones se ha ido inclinando en forma desfavorable para el sector público. Existe hoy día una percepción muy generalizada de que la gestión pública es sumamente ineficiente y de que consume crecientes sumas de dinero en la perpetuación de las instituciones burocráticas y en la consecución tardía de proyectos de dudosa utilidad. Frente a este panorama, se pone como ejemplo la flexibilidad y la eficiencia que caracterizan al sector privado en su gestión. Éxito que se vincula fundamentalmente a la adopción de ciertas técnicas analíticas y operativas y a la utilización de estructuras organizativas más flexibles y eficientes. Como resultado, se ha formado la percepción de que tanto el ámbito como la forma de actuación del sector público deben ser modificados.

Espoleadas por las críticas, así como por su propio convencimiento, las administraciones públicas de un gran número de países desarrollados y en desarrollo han emprendido el arduo camino de revisar sus estructuras y métodos de funcionamiento, y de asimilar y utilizar las técnicas de programación y gestión por objetivos y resultados, que parecían producir resultados satisfactorios en el sector privado.

No corresponde aquí describir ese proceso —que es generalmente conocido— pero sí evaluar sus resultados. La experiencia, en el mejor de los casos, puede calificarse de irregular. El mayor peso de la renovación se situó en el terreno de la planificación y la programación presupuestaria, mientras que en la ejecución propiamente dicha los intentos fueron de alcance más limitado. Conviene aquí separar las experiencias de los países desarrollados y los países en desarrollo. En los primeros, la utilización de sistemas de seguimiento por programas y de evaluación de resultados ha producido resultados muy desiguales, debido en gran parte a la dificultad de cuantificar y medir objetivos en ciertas áreas de la gestión pública. Gradualmente, dichos sistemas dejaron de utilizarse en forma generalizada, si bien elementos aislados de los mismos han sido retenidos en el proceso de formulación y ejecución presupuestaria. En los países en desarrollo, la implantación de métodos nuevos no ha pasado, por lo general, de la etapa de la formulación y programación presupuestarias, y aún ésta debe considerarse más bien como algo formalista y no práctico. En el terreno de la ejecución, la utilización de técnicas de seguimiento y evaluación no ha pasado, en el mejor de los casos, de los estudios puramente teóricos.

Esta divergencia entre uno y otro grupo de países se explica no solamente en función de las tendencias divergentes de sus economías y su diferente reacción ante las condiciones de deterioro económico de la última década, sino también por las diferencias de carácter social y organizativo. Lo que ahora importa resaltar es que, con independencia del grado de avance alcanzado, la experiencia parece haberse estancado y se ha abierto un nuevo proceso de reflexión. La gran interrogante que se plantea es la de si cabe considerar dicha experiencia como fracasada y, por lo tanto, aceptar la inferioridad congénita de la gestión pública frente a la gestión privada o, por el contrario, aceptar que la gestión pública es de naturaleza distinta de la privada y, por ello, aunque susceptible de perfeccionamiento, no sujeta a los mismos criterios con que se juzga a ésta.

La aceptación del término “fracaso” supone la admisión implícita de la validez de las técnicas e instrumentos al uso en el sector privado, e incluso del propio concepto de gestión, tal como se entiende en el sector privado. Sin embargo, parece necesario analizar una serie de aspectos antes de formular conclusiones definitivas. En principio, resulta fácil distinguir los motivos últimos que guían a la empresa privada de los que inspiran al sector público: la obtención de beneficios frente al cumplimiento de fines públicos generales. La obtención de beneficios en el sector privado es un concepto u objetivo capital, que determina la supervivencia de la empresa y guía, en consecuencia, sus acciones. En el proceso de maximizar dichos beneficios en un entorno económico siempre cambiante, la empresa privada ha ido adoptando las herramientas o los métodos que mejor le permiten alcanzar aquéllos.

En la etapa de planificación y programación, la utilización de un sistema de análisis coste-beneficio, por ejemplo, se traduce finalmente en la retención de aquellas acciones cuantitativa y cualitativamente más idóneas para la consecución del objetivo último y la eliminación de las que no lo sean. Durante el proceso de ejecución, la adopción de un sistema de indicadores físico-financieros, por ejemplo, permitirá evaluar en qué medida los diferentes programas o acciones van cumpliendo eficaz y eficientemente los objetivos y, eventualmente, tomar decisiones rápidas para corregir desviaciones significativas (venta o cierre de una planta que produce pérdidas sistemáticas, reducción en la plantilla de personal, etc.).

Los objetivos del sector público son mucho más amplios que los del sector privado, y cualitativamente diferentes de los de éste. Esta circunstancia permite cuestionar la aplicabilidad al sector público de los métodos usados en la empresa privada. Los objetivos del sector público son extremadamente numerosos y complejos, en contraste con el objetivo único de la empresa privada. En segundo lugar, se trata de objetivos no siempre cuantificables (los beneficios de una educación generalizada o de las mejoras en el sistema sanitario y penitenciario), mientras que el beneficio de la empresa privada es, por definición, cuantificable. En tercer lugar, existe un componente político e incluso ideológico en el trasfondo de las decisiones públicas, incluso de las financieras, que se encuentra ausente en el sector privado. En cuarto lugar, y como resultado de la razón de ser última de uno y otro, las consecuencias que se derivan en el sector público del análisis de los diferentes objetivos y acciones para conseguirlos, así como de su realización, son en bastantes casos diferentes de las que se dan en el sector privado.

En el sector público, la noción de rentabilidad tiene alcances distintos que en el sector privado. En éste, la empresa privada retiene únicamente aquellos servicios y actividades que le permiten cumplir su fin. En el campo público, por el contrario, la prestación de ciertos servicios tiene carácter ineludible y, por lo tanto, no puede eliminarse. La tarea, sumamente difícil, que les compete a los responsables públicos, es la de asegurar que dichos servicios se presten al menor coste posible. El concepto de rentabilidad, pues, no se traduce por una selección entre servicios, sino por una reasignación lo más eficiente posible de recursos entre los mismos.

En el terreno de la ejecución, el concepto de rentabilidad tiene también un significado diferente en el sector público y en el sector privado. La existencia de un programa cuya realización se considera altamente ineficiente con arreglo a unos parámetros objetivos o de empresa privada no significa necesariamente su desaparición en la mayoría de los casos debido a la naturaleza del servicio o las condiciones en que éste se desempeña.

Como señala Massenet2, si se intenta medir, por ejemplo, la rentabilidad del sistema hospitalario público, siempre existe la tentación de comparar cifras de resultados y servicios con las correspondientes a los hospitales privados, así como sus costos. La desproporción entre unos y otros puede parecer, a simple vista, producto exclusivo del manejo del sistema hospitalario público; sin embargo, lo que queda escondido detrás de las cifras de costes y lo que las hace no comparables con las del sector privado es el necesario cumplimiento de ciertas finalidades públicas: no restricciones en las urgencias, admisión al centro de quienes no pueden pagar por sus servicios, dedicación a la investigación y a la enseñanza, etc. No quiere esto decir que no se produzcan también casos de corrupción y mal uso de los recursos públicos. Lo que se pretende apuntar es que la utilización de los medios de seguimiento y evaluación de la gestión no se traduciría en la eliminación de la fuente de pérdidas, en este caso el hospital, sino en la búsqueda del método más eficiente para reducirlas.

Un factor adicional que ha coadyuvado tradicionalmente a situar la gestión pública en una posición de inferioridad en relación con la gestión privada es el grado diferente de publicidad que se otorga a los planes de unos y otros. Por razones de competencia, los planes operativos de las empresas privadas tienen un carácter secreto, mientras que los del sector público son conocidos de todos. Es evidente que cualquier desajuste entre las previsiones y realizaciones resulta más notorio en el sector público, ya que no existe posibilidad de averiguar si las realizaciones del sector privado se ajustaron a los planes iniciales. Es probable que, de conocerse la realidad, la aureola de eficacia que suele rodear a la gestión privada se viera un tanto disminuida.

La conclusión que se desprende de lo que se ha dicho hasta ahora es que no puede argumentarse con carácter definitivo que exista una verdadera contraposición entre la gestión privada y la gestión pública en términos de calidad. El hecho es que, dada la diferencia de objetivos, los instrumentos deben ser usados también en forma distinta. También es importante reconocer que el viejo concepto de administración pública, tal como quedó definido al principio de este documento, no tiene ya cabida en los momentos actuales. La utilización de las técnicas de gestión, adaptadas a la naturaleza del sector público, se revelan como altamente necesarias, sobre todo en aquellos países en los que los problemas financieros son extremadamente graves. Quizá la comprensión más realista de las auténticas posibilidades que ofrecen las herramientas de gestión en el campo público pueda ayudar a un empleo más generalizado de las mismas.

La ejecución presupuestaria y el manejo de caja: problemática

La importancia de la ejecución presupuestaria obedece a varias causas. En primer término, constituye el test o prueba auténtica de la bondad o mediocridad de los programas gubernamentales y de la capacidad del gobierno para ejecutarlos. En segundo lugar, permite apreciar la calidad de las previsiones gubernamentales tanto con respecto a las acciones a ejecutar como a los recursos proyectados para financiarlas. Finalmente, permite apreciar la capacidad de reacción del gobierno ante los efectos negativos que sobre la actividad presupuestaria pública pueden tener las desviaciones significativas de los comportamientos estimados.

Desde un punto de vista teórico, el éxito de la gestión presupuestaria pública exige la concurrencia de una serie de requisitos o elementos por parte de todos los agentes involucrados en el proceso. Brevemente, y aun a riesgo de anticipar conclusiones que se formulan en la parte final de este trabajo, mencionaremos algunos de los más importantes. En primer lugar, es necesario que tanto la Tesorería como los entes públicos gestores preparen un presupuesto en términos de flujos de caja, una vez aprobado el presupuesto del gobierno. La razón de ello es que la ejecución del presupuesto puede ser seguida más fácilmente en términos de caja, y permite al mismo tiempo a la autoridad presupuestaria controlar más eficazmente el desarrollo de los programas de gastos y planear las necesidades de financiamiento.

En segundo lugar, hace falta un sistema de información periódica que permita a los responsables de la política presupuestaria y a los gestores públicos estar debida y puntualmente informados de la ejecución presupuestaria en lo que se refiere a la evolución de los recursos y de los gastos. Sobre la base de la información mencionada, será posible la adopción de medidas correctoras, tanto de naturaleza coyuntural como estructural. La necesidad de dicha información se extiende también, por razones obvias, a la correspondiente a la evolución de las variables macroeconómicas fundamentales, por su evidente repercusión sobre el presupuesto.

En tercer lugar, es menester una coordinación eficaz entre autoridades presupuestarias y entes públicos gestores para garantizar la correspondencia entre gestión física y gestión financiera. Todos los requisitos mencionados descansan a su vez en una programación realista y flexible de los ingresos y gastos públicos, que habrá servido de base para la formulación presupuestaria.

En la mayoría de los países en desarrollo, la realidad de la ejecución presupuestaria se encuentra bastante alejada del marco teórico que se acaba de describir. Ello se explica por la concurrencia de factores exógenos, pero también por la existencia de una serie de deficiencias inherentes a los sistemas presupuestarios de dichos países. Por lo que se refiere a los primeros, la peculiar naturaleza de sus estructuras económicas genera incertidumbre casi permanente sobre su evolución y, en circunstancias adversas, afecta de modo sustancial al sistema presupuestario; tal es el caso, por ejemplo, de la caída de los precios del petróleo, café, cobre, etc. Otro factor exógeno que afecta de modo importante a la ejecución presupuestaria es la evolución del nivel de los precios. El impacto de la inflación sobre el proceso presupuestario es sobradamente conocido y por ello está de más una descripción detallada. Sin embargo, existen ciertos aspectos que parece oportuno destacar. Ante todo, es interesante señalar cómo las consecuencias negativas de una inflación más elevada de la esperada son, en parte, producto de las medidas de política o prácticas previas de los propios gobernantes. En efecto, en un primer momento, las proyecciones de los gastos públicos se basan en niveles esperados de precios que, se sabe, son inferiores a los que luego se producirán. Este fenómeno se debe, tanto al hecho de una deficiencia en la información de base como, de modo principal, al deseo de no “preanunciar” una tasa de inflación que se considera probable, para evitar sus consecuencias negativas, tanto en la reacción de otros agentes económicos, como en la percepción de la colectividad de que el gobierno es incapaz de controlar la inflación.

A niveles de inflación real superiores a los estimados es necesario superponer la política prefijada por el gobierno para hacer frente a la situación. En términos simples, dicha política se traduce en la opción entre tres alternativas: indización total, indización parcial y no indización. La primera fórmula se ha empleado en ciertos casos con carácter generalizado, aunque su impacto se hace notar de modo particular en ciertas categorías de gastos, como los sueldos y salarios, por razones políticas obvias. Naturalmente, la indización, especialmente en situaciones de hiperinflación, supone un aumento sustancial del volumen de gastos, que no se ve acompañado del correspondiente del lado de los ingresos. A partir de ciertos niveles, el control de la ejecución del presupuesto desaparece completamente, con independencia de los instrumentos que se utilicen. En estos momentos, sin embargo, la remoción de la fórmula de indización no puede producirse válidamente sino en el contexto de una reforma estructural.

La indización parcial se suele emplear en forma bastante generalizada. Obviamente, su impacto sobre el presupuesto es menor que en el caso anterior, pero también puede alcanzar niveles significativos, y sus consecuencias son prácticamente idénticas a las que se acaban de describir en el caso de la indización total. La tercer fórmula consiste en la no indización de la inflación. Este método permite, en teoría, mantener la ejecución del presupuesto dentro de unos límites manejables. En la práctica, sin embargo, su utilización se ha producido solamente en muy contadas ocasiones, no sólo por razones de tipo político y social, sino también por la severa recesión económica que puede originar. Evidentemente, en las situaciones que estamos describiendo, es muy dudoso que la utilización de técnicas perfeccionadas de gestión pueda reducir la crisis presupuestaria. Como se dijo anteriormente, se trata de situaciones límite, que exigen un tratamiento estructural.

No obstante lo afirmado en los párrafos anteriores, la mayor parte de los problemas que padecen los países en desarrollo en el terreno de la ejecución presupuestaria son atribuibles a defectos inherentes a los propios sistemas. Condensándolos, pueden agruparse en tres categorías principales: a) problemas derivados del sistema de programación de los ingresos y gastos públicos; b) problemas derivados de los sistemas de seguimiento de la ejecución presupuestaria, y c) problemas resultantes de los sistemas de coordinación entre los agentes que intervienen en el proceso presupuestario.

La ejecución presupuestaria es fundamentalmente, como ya se dijo, la puesta en práctica de los planes o programas de gasto del gobierno. De hecho, esos planes se formulan en la mayoría de los casos sin la debida información básica, o con una información insuficiente y poco ajustada a la realidad. Ello puede deberse a varias causas: mala o inexistente información sobre el comportamiento histórico de las variables económicas más importantes y del sector público, excesivo optimismo en la predicción del comportamiento de unas y otro en el corto y mediano plazo, necesidad de acomodar una serie de requerimientos o de adoptar ciertas estrategias para evitarlos, etc. Aunque la lista no es completa, lo cierto es que la combinación de todas o algunas de las causas mencionadas produce una base de acción poco confiable y crea una divergencia tan significativa entre lo que acaece y lo que se ha programado que hace necesario, en casos extremos, un replanteo total de la programación original, lo que incrementa el ya de por sí elevado nivel de incertidumbre, provoca efectos indeseados sobre otros sectores de la economía y reduce significativamente el margen de maniobrabilidad de las autoridades. También conviene destacar aquí que dichas revisiones afectan en forma muy negativa a la gestión de los entes públicos.

El segundo grupo de problemas se refiere al seguimiento de la ejecución presupuestaria. Con carácter general, puede afirmarse que no existe un sistema institucionalizado de información periódica que dé respuesta cumplida a las necesidades o requerimientos de los diferentes agentes involucrados en el proceso presupuestario. Ello es así por varias razones: en primer lugar, la cantidad y la calidad de las cifras deja mucho que desear en un buen número de ocasiones, lo cual se debe en gran medida a las carencias y defectos de los sistemas de registro de la información, así como a la insuficiencia y falta de preparación del personal que debe atender dichas funciones. En segundo lugar, se percibe una insuficiente apreciación de la necesidad de disponer de un sistema de información puntual y eficaz. Dicha infravaloración nace en ciertas ocasiones de la falta de incentivo para producir una información que no va a ser debidamente utilizada, pero suele ser el resultado de la incompleta asimilación del concepto de eficacia en la gestión y de una insuficiente comprensión del papel que desempeña la política fiscal dentro de la política económica en general. Finalmente, puede decirse que no existe la firme convicción de que la gestión presupuestaria exige una acción coordinada de todos los que intervienen en ella, ni de que las acciones unilaterales normalmente resultan en detrimento de la política global. Este aspecto será analizado a continuación.

Las consecuencias de la inexistencia de un sistema institucionalizado de seguimiento eficaz y puntual de la gestión presupuestaria son graves, tanto para las autoridades presupuestarias como para los entes gestores. Aquéllas se ven normalmente forzadas a ir a la zaga de los acontecimientos, con capacidad de reacción limitada, y se ven obligadas a tomar decisiones sin suficientes elementos de juicio. Ello se traduce, en la mayor parte de los casos, en paralizaciones o supresiones arbitrarias y unilaterales de programas de gasto, o en la adopción de fórmulas de financiamiento de los gastos que repercuten negativamente sobre otros sectores de la economía. En cuanto a los entes gestores, al impacto de las decisiones adoptadas unilateralmente por el poder central hay que añadir la dificultad o imposibilidad de evaluar no solamente el impacto de sus programas de gasto, sino principalmente de obtener información sobre el grado de eficacia con que se ejecutan dichos programas, con lo que el enfoque gerencial de la gestión pública se pierde completamente, sustituyéndose por una simple lucha por la supervivencia financiera de la institución.

El tercer grupo de problemas, como se apuntó con anterioridad, deriva de la insuficiente y, en muchos casos, inexistente coordinación entre los diversos agentes que participan en el proceso presupuestario. Como ya se ha repetido en diversas ocasiones, los grandes olvidados del proceso de gestión presupuestaria son tradicionalmente los entes públicos gestores; olvido tanto más irónico cuanto ellos constituyen una pieza fundamental de esta etapa del proceso presupuestario. En un sector público tradicionalmente obsesionado con la idea del control presupuestario y el sometimiento a la norma como última guía de sus acciones en el terreno económico-financiero, la idea de que el mayor volumen y complejidad de las acciones a ejecutar en un entorno económico cada vez más desfavorable no requiere mayores y mejores controles, sino mejores gestores, ha pasado desapercibida, y aún continúa estándolo en gran número de países.

Las autoridades presupuestarias y los entes públicos gestores desempeñan papeles distintos en el proceso presupuestario, de conformidad con los objetivos y naturaleza de uno y otros. Sin embargo, esos papeles son complementarios cuando una y otra parte conocen y respetan las reglas del juego y se traducen en una acción coordinada que facilita la adopción de decisiones a todos los niveles. En situaciones de deterioro económico, cuando los papeles no se entienden o no están bien definidos, o cuando las reglas del juego no se conocen o no se respetan, ambas partes tienden a una política de confrontación a lo largo del proceso presupuestario, que no hace sino reforzar los aspectos negativos de éste.

En principio, el papel de los entes públicos gestores en la ejecución del presupuesto opera en un doble plano: en sus relaciones con el Ministerio de Hacienda y en la ejecución de sus propias medidas de política. Las relaciones entre el Ministerio y los órganos gestores revisten una importancia especial durante esta etapa del proceso presupuestario, ya que de la comunicación de la información y las decisiones depende en gran medida que la ejecución se mantenga dentro de unos límites manejables. En la etapa inicial de la ejecución presupuestaria, es vital que los entes de gestión comuniquen al Ministerio de Hacienda su cronograma de necesidades financieras, al objeto de que éste pueda compatibilizar los requerimientos de las entidades públicas con los recursos disponibles. Después, en el transcurso de la gestión, los entes deben facilitar información periódica al Ministerio sobre el desarrollo de sus programas de gasto en términos financieros, en lo que se refiere a lo gastado como a lo comprometido. Esta información requerirá diferentes niveles de desagregación, según cual sea el destinatario de la misma. Por su parte, el Ministerio de Hacienda debe facilitar a los entes la información que sea necesaria para prever con anticipación todo posible cambio en la evolución de sus programas de gastos.

En lo que se refiere a la ejecución de las medidas de política llevadas a cabo por los órganos gestores, éstos deben disponer de las herramientas que hagan falta para un perfecto seguimiento de la ejecución de sus programas de gasto. Ello quiere decir, en el terreno de la información, que ésta debe organizarse de tal forma que no solamente satisfaga las necesidades meramente presupuestarias o contables, sino que sirva de herramienta para la toma de decisiones; es decir, supone desde la modernización de los sistemas de información hasta la elaboración de una contabilidad de costos. Juntamente con esta información básica, debe montarse un sistema de información periódico que permita conocer a los responsables del ente la posición del mismo, tanto en términos de ejecución material de proyectos como de recursos financieros invertidos en los mismos y grado de eficiencia alcanzado en su cumplimiento.

El esquema descrito no corresponde a lo que sucede en la realidad en un gran número de casos. En primer lugar, no existe el flujo necesario de comunicación entre las autoridades presupuestarias y los entes gestores, tanto por deficiencia de información como por falta de una auténtica voluntad. El Ministerio de Hacienda tiende a operar en forma unilateral y, en función de los recursos disponibles, autoriza o deniega pagos, como ya se ha mencionado. Esta conducta, que resulta de importancia extrema en situaciones de grave deterioro económico, propicia una reacción defensiva de parte de los entes gestores, traducida en la mayor parte de las ocasiones en la creación de fondos especiales o la obtención de recursos extrapresupuestarios o de destinación específica como medio de evitar la paralización o supresión de programas de gasto. En otras ocasiones, el temor a una reducción en las partidas de gasto que no hayan sido utilizadas al final del ejercicio lleva a los entes gestores a tratar de agotar el crédito en su totalidad, aunque los bienes o servicios adquiridos no resulten necesarios o aconsejables dentro de la política vigente del ente público.

En lo que se refiere a la política de gestión propiamente dicha de los entes públicos, ésta se ve influida, en primer lugar, por la falta de enfoque gerencial. Si bien no es éste un fenómeno total, sí se encuentra relativamente extendido que la posición de responsabilidad en dichos entes constituya una recompensa de tipo político. Es perfectamente comprensible que, en dichos casos, el principio que inspire la gestión del ente no sea el de la eficacia sino el de la lealtad, lo cual se traduce en la adopción de líneas políticas y de gestión a veces contrapuestas a las del Ministerio de Hacienda. Otra consecuencia negativa es, en ciertos casos, la preponderancia del clientelismo o de los grupos de presión.

Un segundo factor que menoscaba una gestión eficaz es la carencia o insuficiencia del sistema de información, o su organización en función de necesidades diferentes de las del gestor. Un tercer factor es que no hay incentivos para preparar una información útil, pues no va a ser tenida en cuenta por las autoridades presupuestarias. También en el lado del debe hay que situar la ausencia de informes periódicos sobre la marcha de los distintos programas de gasto. Finalmente, cabría incorporar a la lista todas aquellas prácticas adoptadas por los entes como reacción ante las decisiones de las autoridades presupuestarias, ya mencionadas anteriormente.

Conclusiones: reformas en los sistemas de gestión e información

El sistema de gestión presupuestaria que se ha descrito en las páginas precedentes no puede conservarse en su forma actual durante mucho más tiempo. El problema básico con el que se enfrentan en la actualidad la mayoría de los países en desarrollo es no tanto incrementar el grado de desarrollo de sus países como contener el ritmo de deterioro de sus economías en general y de sus sistemas fiscales en particular. Las múltiples medidas que se han ensayado en el terreno fiscal para reducir el déficit del sector público no han resultado fructíferas, tanto por factores exógenos al sistema fiscal como por deficiencias estructurales del mismo. Sin embargo, y por difícil que ello parezca, son estas mismas condiciones las que exigen y hacen imprescindibles las modificaciones y mejoras. En el terreno del presupuesto público, el cambio debe operar en la totalidad del proceso, debido a la naturaleza cíclica y autogenerativa del sistema. Sin embargo, circunscribiendo ahora los comentarios al área de la gestión presupuestaria, dos grandes sectores aparecen claramente como objeto de modificación: el sistema de gestión presupuestaria y el sistema de información.

La reforma de los sistemas actuales de gestión presupuestaria debe sustentarse sobre dos pilares básicos: en primer lugar, es necesario reconocer de facto la existencia de diversos papeles en el proceso de gestión, y separar adecuadamente las actividades de los agentes que los desempeñan: formulación de medidas de política, gestión, control, etc. Este aspecto, que parece obvio, no lo es tanto en la realidad, cuando ciertos contables tienden a asumir la función de gestor, o determinados gestores tienden a entrometerse en el terreno de la política fiscal, por ejemplo. Debe existir un claro entendimiento y respeto práctico de las reglas del juego. Un segundo elemento es el de la coordinación de los distintos papeles. En la práctica, existe la tendencia a identificar los términos “funciones diferentes” y “funciones antagónicas”. Dicho antagonismo se traduce, a su vez, en una serie de prácticas que refuerzan el mal funcionamiento del sistema y, por consiguiente, contribuyen a su empeoramiento.

La coordinación debe traducirse de modo principal en un permanente intercambio de información, de tal forma que, tanto las autoridades presupuestarias como los entes gestores, dispongan de suficientes elementos de juicio para adoptar decisiones correctas. Innecesario resulta añadir que dicha información, para que sea útil, debe reunir una serie de requisitos en lo que se refiere a cantidad y calidad, sobre los que no hace falta extenderse ahora en más detalle. Pero la coordinación, para ser eficaz, debe ir más allá de un simple intercambio de información y debe abarcar también una toma conjunta de decisiones cuando sea necesario. Ello presupone que toda modificación de la política básica que afecte a los responsables de la ejecución presupuestaria debe ser discutida con ellos, mediante reuniones de comités especiales o cualquier otro procedimiento que se considere idóneo, al objeto de que una y otra parte dispongan de los elementos de juicio necesarios para garantizar la bondad y eficacia de las decisiones.

Otra área donde es imperativo introducir modificaciones es la de los sistemas de información. Idealmente, los sistemas de información deben de poder dar respuesta satisfactoria a las diferentes necesidades de los diversos agentes, tales como autoridades económicas, programadores, gestores, contables, etc., a lo largo del proceso presupuestario. Dado que los sistemas integrados de información no se hallan todavía suficientemente extendidos, la práctica más común es la de disponer de sistemas parciales de información, para cada sector, conectados uno con otro en grado variable. Sin embargo, en la gran mayoría de los países en desarrollo, los sistemas de información no existen o bien poseen tales deficiencias cuantitativas y cualitativas que su utilidad es muy limitada.

La reforma de los sistemas de información debe partir de la premisa del realismo. Una de las constantes históricas de las reformas en los países en desarrollo ha sido el deseo de utilizar las más modernas técnicas o instrumentos como solución definitiva de sus males. Lamentablemente, dichos deseos no se han visto coronados por el éxito, ya que no se ha tenido en cuenta que el empleo de modernos instrumentos exige o presupone unos requisitos materiales y humanos que no se cumplen normalmente en dichos países, tales como existencia de registros contables adecuados, capacidad profesional y suficiencia de recursos materiales, etc. El realismo de la reforma, pues, debe comenzar con la preparación de un inventario de los recursos efectivos y de sus posibilidades de mejora. Así, pues, es necesario evaluar el sistema o sistemas de información estadística, los sistemas de contabilidad y control, el número y la calidad de las personas adscritas a dichas áreas, etc.

Un segundo aspecto a tener en cuenta consiste en el estudio del flujo de la información entre los distintos centros. Esto significa conocer qué tipo de información se está elaborando, cuál es el centro o centros productores de la misma, quiénes son sus usuarios y cuál es el grado de utilización de la misma. Esto tiene importancia porque en la práctica se producen frecuentes casos de duplicación de la información producida y solicitada, inadecuación de la información a las necesidades del usuario, irregularidades en la emisión de la misma y otras varias deficiencias que conducen a su desaparición o a su perpetuación a efectos puramente formales.

El tercer aspecto a ser considerado es el de la necesidad de que el sistema de información esté institucionalizado. La institucionalización de la información genera una rutina saludable, no solamente en cuanto obliga a la preparación de datos y, por consiguiente, al mantenimiento de registros, sino fundamentalmente porque crea el hábito de hacer descansar las diversas facetas del presupuesto, bien sea la formulación de la política, la toma de decisiones, el control de las mismas, etc., sobre una base objetiva y más racional, y reduce el elemento de discrecionalidad, cuya excesiva utilización ha llevado a numerosos países a un profundo e indeseado deterioro de sus sistemas.

Michel Massenet, La nouvelle gestión publique [La nueva gestión pública] (París, Hommes et techniques, 1975), pág. II.

Michel Massenet, op. cit., pág. 53.

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