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Cuestiones económicas en los programas de crédito oficial*

Editor(s):
A. Antonaya, and A. Premchand
Published Date:
September 1988
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Introducción

La elaboración del presupuesto, el análisis económico y la contabilidad de los préstamos concedidos por el gobierno han sido objeto de numerosos cuestionamientos en los últimos años. Si bien figuraban entre los temas que se debatían públicamente durante mediados de los años treinta y finales de los sesenta, han recibido más atención desde finales de los setenta debido al crecimiento desmesurado de los déficit gubernamentales y su financiamiento. A la preocupación tradicional acerca del papel que desempeñan el presupuesto y sus programas de crédito sobre la demanda agregada y la correspondiente política de gestión de la demanda, se le agrega la inquietud acerca de los efectos globales que podría tener un programa de endeudamiento del gobierno sobre los mercados financieros y acerca del papel específico que tendrían los programas de concesión de crédito en el presupuesto y la distribución del crédito entre los sectores público y privado. En el presente trabajo se examina la naturaleza y el alcance de los programas de crédito oficial en los países de la OCDE y en los países en desarrollo y se tratan algunas cuestiones relativas a la elaboración del presupuesto y sus controles. Después de exponer la justificación y los efectos económicos de dichos préstamos (sección II), viene una breve descripción de los diferentes mecanismos que pueden utilizarse para elaborar el presupuesto y controlar los préstamos (sección III). Por último, la sección IV trata el tema de la subvención de los intereses en los créditos oficiales directos y explica una técnica relativamente sencilla para medir el costo financiero efectivo que dichas subvenciones representan para el gobierno.

A manera de comentario preliminar, debemos aclarar que en los debates más recientes sobre el tema se han considerado todas las actividades crediticias del sector público, que incluyen los créditos otorgados por el gobierno y por las instituciones financieras propiedad del gobierno o patrocinadas por él, así como los préstamos por él garantizados. En el contexto del presente trabajo, sólo vamos a referirnos a la concesión de préstamos del gobierno.

I. Naturaleza y alcance del crédito oficial

Las metas nacionales pueden alcanzarse por medio de préstamos, garantías de préstamos u otras intervenciones en los mercados de capital en lugar de recurrir a gastos directos financiados con ingresos tributarios. Esta tendencia ha cobrado importancia durante las cuatro últimas décadas y sus orígenes pueden encontrarse en los déficit presupuestarios que podían incurrirse, en la seguridad de que los préstamos obtenidos para financiarlos se utilizarían para proyectos productivos que con el tiempo serían autofinanciables. En estas circunstancias, en la medida en que los proyectos productivos se organizasen por separado, el presupuesto se utilizaría como vehículo para otorgar préstamos y las dependencias prestatarias estarían libres de los controles financieros tradicionales que existen en el proceso gubernamental. Más tarde, en algunos países, el crecimiento de las empresas públicas propició la fusión de los requerimientos globales de empréstitos de estas dependencias con las del gobierno en el mercado. La creación de un fondo común central y la movilización que éste favorecía se consideraban parte esencial del marco global de instrumentos necesarios para elaborar políticas macroeconómicas adecuadas, además de beneficiar a las empresas que no tenían su propio acceso al crédito del mercado.

En la actualidad, la concesión de préstamos por el gobierno adopta tres formas generales: a) préstamos directos otorgados por las dependencias administrativas cuyas transacciones se incluyen en el presupuesto público; b) représtamos de capitales captados en un fondo común y transmitidos a las empresas públicas, y c) créditos otorgados por instituciones financieras de propiedad del gobierno y organizadas con el propósito específico de ahondar en las metas del gobierno en materia de política económica. Los desembolsos de los dos primeros tipos se incluyen en el presupuesto gubernamental y, para propósitos de control administrativo, se expresan en términos brutos. Las transacciones del último grupo no se incluyen en el presupuesto aunque, en años recientes, se han agregado extractos analíticos de sus operaciones en la información contenida en los documentos presupuestarios.

Entre los países industrializados, se observa un giro en la evolución de los préstamos, netos de rembolsos, a principios de la década de los ochenta. La concesión neta de préstamos ha tenido la tendencia de aumentar en proporción al PIB en muchos países industrializados durante toda la década de los setenta (cuadro 1). Sin embargo, entre 1980 y 1985 o el último año para el cual disponemos de datos comparativos, esa misma variable se estabilizó (siempre como porcentaje del PIB) o se redujo en 16 de los 18 países que figuran en el cuadro 1. Sigue siendo relativamente alta en algunos de los países industrializados más pequeños, como Suecia e Irlanda, y también en Italia, pero actualmente representa menos del 1% del PIB en la mayoría de los países industriales grandes. Como proporción del gasto del gobierno central, la reducción es todavía más evidente (cuadro 2), quizá como resultado de la tendencia general a la contracción presupuestaria en el mundo industrializado a partir de la segunda crisis de los precios del petróleo y de una creciente reticencia oficial a conceder préstamos netos para fomentar la política de industrialización. Al mismo tiempo, las tendencias demográficas y el aumento del índice de desempleo han causado grandes incrementos en las transferencias sociales. Los gobiernos decidieron entonces economizar en otros campos, incluyendo el de la concesión neta de préstamos.

Cuadro 1.Diversos países industriales: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del PIB; 1975–85
19751976197719781979198019811982198319841985
Alemania0,60,30,20,30,40,40,40,40,40,5
Australia4,12,81,81,41,00,70,70,70,80,60,4
Austria0,50,80,60,90,90,80,70,60,90,7
Bélgica0,50,50,40,90,61,00,80,80,70,6
Canadá2,62,11,21,21,10,81,31,20,90,6
Dinamarca0,40,40,40,40,20,40,50,40,40,5
España1,90,82,01,61,81,93,70,41,4
Estados Unidos0,90,70,50,80,81,01,10,70,40,40,7
Finlandia2,42,83,01,71,31,71,21,00,60,6
Francia1,31,31,00,81,00,71,12,20,90,80,8
Irlanda3,74,33,73,53,34,04,63,83,13,1
Italia7,76,17,42,81,51,81,72,63,72,6
Japón0,40,30,40,40,40,30,30,30,30,30,3
Nueva Zelandia7,14,44,64,32,92,52,72,32,41,9
Países Bajos1,51,41,31,11,01,21,71,41,31,20,5
Reino Unido4,12,21,11,31,81,80,61,31,60,3
Suecia4,64,84,34,83,94,33,63,43,22,42,7
Suiza0,60,4–0,10,20,20,20,70,40,60,5
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X. 1986.
Cuadro 2.Concesión neta de préstamos oficiales en países industriales
PaísPréstamos netos

como porcentaje

del gasto total, 1975
Préstamos netos

como porcentaje

del gasto total,

1985 o año más reciente
Alemania2,01,5

(1984)
Australia16,31,4
Austria1,61,7

(1984)
Bélgica1,11,1

(1984)
Canadá12,72,5

(1984)
Dinamarca1,31,1

(1984)
España9,34,7

(1983)
Estados Unidos4,12,7
Finlandia8,62,0

(1984)
Francia3,51,7
Irlanda9,25,9

(1984)
Italia19,83,9
Japón2,51,8

(1984)
Nueva Zelandia21,33,7
Países Bajos3,00,9
Reino Unido10,50,8

(1984)
Suecia14,35,7
Suiza3,02,3

(1984)
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

Esta tendencia a la contracción no es tan obvia en los países en desarrollo de África, Asia y del Medio Oriente, pero en algunos de ellos la concesión neta de préstamos representa un porcentaje cada vez menor del PIB (cuadro 3). En general, la concesión neta de préstamos es un componente más importante en la elaboración del presupuesto de algunos de los PMD más grandes que en los países industrializados (cuadro 4). A menudo, esto refleja una actitud más intervencionista.

Cuadro 3.Diversos países en desarrollo de Asia, África y Medio Oriente: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del PIB; 1975–85
19751976197719781979198019811982198319841985
Corea1,61,62,62,62,53,04,62,92,62,3
Egipto6,04,77,99,38,47,58,38,94,24,0
Filipinas0,91,41,41,52,02,03,03,42,12,62,6
India4,54,74,45,14,85,85,35,65,46,0
Indonesia1,31,81,61,11,51,41,20,71,30,8
Kenya2,23,31,42,82,72,02,22,10,70,6
Liberia1,50,23,42,92,63,63,32,83,32,7
Malasia4,12,73,74,23,43,83,9
Nepal0,2–0,1–0,1–0,1–0,1–0,1–0,1–0,2–0,1
Sir Lanka0,20,60,21,30,81,10,50,60,50,2
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X. 1986.
Cuadro 4.Diversos países de Asia, África y Medio Oriente: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del gasto público total
19751984 o año

más reciente
Corea10,311,5

(1985)
Egipto10,89,0

(1985)
Filipinas5,325,0

(1985)
India35,736,2
Indonesia6,84,2
Kenya9,52,3
Liberia7,59,31

(1986)
Malasia15,410,3

(1981)
Nepal1,7-0,7
Sri Lanka0,90,8
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

La concesión neta de préstamos cobra relieve también en varios países de América Latina, particularmente en Brasil, donde aumentó de un 5% del PIB a fines de los setenta a entre el 8% y el 9% en 1983–84 (cuadro 5). En Venezuela, la proporción de esta variable en el PIB también ha sido elevada, aumentando sustancialmente tras las dos crisis de precios del petróleo, y reduciéndose posteriormente. El caso de México es parecido. En cada uno de estos países, la concesión neta de préstamos ha constituido un instrumento importante de la política de desarrollo, como se refleja en su magnitud con respecto al gasto total del gobierno (cuadro 6). Sin embargo, este comportamiento cíclico sugiere que tienden a presentarse contracciones durante períodos de ajuste fiscal.

Cuadro 5.Diversos países de América Latina y el Caribe: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del PIB; 1975–85
19751976197719781979198019811982198319841985
Argentina2,11,71,31,51,61,82,52,20,1
Brasil1,82,14,84,84,94,56,66,99,38,0
Chile0,70,40,90,60,70,9–2,9–1,6–9,70,2
Colombia0,40,2–0,2–0,20,40,40,6
Costa Rica1,11,00,50,90,20,2–0,3–0,10,20,20,2
Jamaica4,95,75,35,66,12,95,1
México2,41,60,90,81,21,41,81,50,70,4
Uruguay0,10,60,41,00,40,40,80,60,50,5
Venezuela11,18,34,82,01,14,36,04,21,82,0
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monestario Internacional, vol. X, 1986.
Cuadro 6.Diversos países de América Latina y el Caribe: concesión neta de préstamos oficiales como porcentaje del gasto público total
19751984 o año

más reciente
Argentina10,718,5
Brasil9,840,1
Chile2,10,8
Colombia3,0–0,1

(1983)
Costa Rica5,60,8

(1985)
Jamaica16,113,0

(1981)
México16,01,8
Uruguay0,12,2

(1985)
Venezuela47,48,1
Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, Fondo Monetario Internacional, vol. X, 1986.

Como ya se mencionó, además de los préstamos oficiales directos, existe un gran número de instituciones financieras propiedad del gobierno que también otorgan crédito. La mayoría de ellas realizan operaciones de seguros, ofrecen garantías de exportación, conceden préstamos para la vivienda e hipotecas, además de efectuar una amplia gama de actividades para financiar el desarrollo. Otra de las características comunes es la administración de fondos de pensiones, que siempre se organizan con un capital inicial que aporta el gobierno; algunos de ellos también aceptan depósitos y son una parte reconocida del proceso de intermediación financiera. Como era de esperar, cada país tiene un mecanismo diferente para la asignación anual de capital a esas instituciones con cargo al presupuesto público. La forma de aplicación dista mucho de ser uniforme y las condiciones también se interpretan de manera diferente en cada país. En algunos, hay un número reducido de actividades organizadas con base en un fondo renovable, por lo que se espera que sean autosuficientes. En muy pocos casos, estos fondos renovables, y otros, pueden recibir préstamos complementarios del gobierno para propósitos específicos. En otros casos, se otorgan subvenciones anuales para el logro de objetivos que no son de carácter comercial. En algunos países, esto se realiza a través de una participación en el capital y mediante transferencias de capital que pueden destinarse a usos diferentes en cada una de las dependencias receptoras.

II. Justificación y efectos económicos

Hay varios factores de tipo económico y contables que influyen sobre los fines a los que se destinan los préstamos oficiales, así como sobre su magnitud. Si bien la situación difiere de un país a otro, y de una fase del ciclo económico a otra, es evidente que la concesión neta de préstamos oficiales no se ve como una manera de administrar la liquidez para obtener utilidades, sino que se realiza con fines de política económica. Sin embargo, el servicio social que se pretende prestar es ligeramente más remoto que el que se busca a través del gasto público directo, sin olvidar que la solvencia financiera del receptor es un factor de peso que determina la conversión a préstamo de lo que, de otra forma, sería un gasto regular.

En general, se acepta la idea de que los programas oficiales de crédito son necesarios para corregir defectos en los mercados de capital privado. Desde el punto de vista de la operación, se supone que existen estas imperfecciones toda vez que quienes tienen la posibilidad de obtener un préstamo no pueden adquirir créditos a un costo “razonable”. Esto puede deberse a flujos inadecuados de información, que dificultan o le restan precisión a la evaluación de los riesgos; puede deberse a elementos monopolistas en el proceso de intermediación o a otros factores que inhiben la movilidad del capital1; puede deberse a defectos inherentes en los instrumentos específicos de garantía2, o bien puede ser resultado de la carencia de instituciones financieras, como ocurre a veces en zonas rurales. Encontramos razones parecidas, en concepto, a las explicaciones de perfeccionamiento del mercado, pero que también pueden apoyar otros gastos presupuestarios (como recurrir únicamente a programas de crédito) y son las relativas a la explotación de externalidades económicas, el cumplimiento con las metas sociales o la alteración de la distribución del ingreso determinada por el mercado. El primero de los fundamentos prevalece sobre todo en los países en desarrollo, porque surge naturalmente dentro del contexto de la planificación.

Por ejemplo, vemos con frecuencia que los gobiernos tratan de reorientar el crédito a sectores específicos cuando creen que éstos van a generar más mecanismos de vinculación hacia adelante y hacia atrás en la economía, o cuando puede haber otras razones que expliquen la divergencia entre costos privados y sociales, como la que surge en el campo de la educación y que lleva al establecimiento de programas oficiales de préstamos a los estudiantes3.

Los procedimientos prácticos que se adoptan para la concesión de préstamos no difieren de lo que es habitual en el sector privado. El índice de incumplimiento en el rembolso de préstamos del sector público quizá tampoco sea muy diferente del que se registra en el sector privado. Si bien esto podría llevarnos a una cuestión un tanto filosófica sobre la necesidad de la concesión de préstamos por el gobierno cuando, para todo fin práctico, no hay gran diferencia en las prácticas que imperan en el sector privado, las características distintivas del crédito oficial son que se pone a disposición de personas y sectores en condiciones mucho más flexibles que en el caso del sector privado. Por consiguiente, la determinación del costo implícito de dichos mecanismos de distribución es un elemento esencial que debe considerarse al elaborar el presupuesto (véase la sección IV).

También se recurre al crédito oficial porque se considera que, en general, no afecta al nivel de tributación (aunque tendrá efectos sobre los mercados de crédito y esto a su vez modificará los gastos presupuestarios por concepto de intereses) y que es mucho más flexible que el gasto, dado que los préstamos específicos y por categorías concedidos a otros organismos autónomos y niveles gubernamentales pueden reducirse o aumentarse con mayor facilidad que el gasto. Aun cuando en su debido momento los préstamos, al igual que el gasto, van a propiciar la creación de grupos de “clientes” y de intereses especiales, se cree que el impacto es menor que en el caso del gasto.

La concesión de préstamos se percibe también como un instrumento primario de la política anticíclica que puede utilizarse con mayor eficiencia durante períodos de recesión, y una vez restablecido el ritmo normal de la actividad económica sobrevendría una reducción en la magnitud de los préstamos promocionales4. Sin embargo, al fomentar este tipo de crédito durante períodos de recesión, hay que tener mucho cuidado de asegurar que sus objetivos no entren en conflicto con los de la política monetaria.

Si bien puede esgrimirse cualesquiera de estas razones para justificar un programa específico de crédito oficial, muchos de estos mecanismos siguen existiendo bastante tiempo después de que han cambiado las condiciones originales que favorecieron su adopción. Por ejemplo, cuando dichos programas operan en zonas donde ya no se observan deficiencias significativas en el mercado, se entiende mejor la ayuda oficial como una redistribución del crédito, generalmente a tipos de interés subvencionados, para actividades o prestatarios específicos. Gran parte de estos flujos puede estar constituida por transferencias puras de ingresos, porque de todas maneras el mercado privado hubiera concedido los préstamos, sólo que a tipos de interés significativamente más altos. Sin duda alguna, este proceso sacrifica la eficiencia económica, porque cierra las puertas del crédito a otros usos con criterios más estrictos de riesgo y rendimiento y lo entrega a usuarios que han sido seleccionados, al menos en parte, con criterios que son de índole económica.

Podemos decir, entonces, que uno de los efectos económicos más reconocidos en muchos programas de crédito oficial es un cierto sacrificio en la tasa de crecimiento económico. Como hemos esbozado ya, esto no es necesariamente lo que ocurre cuando los rendimientos sociales y privados no son iguales, porque en ese caso, un programa crediticio gubernamental bien diseñado estimularía inversiones con un alto rendimiento social, aun cuando los rendimientos privados fueran relativamente bajos. Sin embargo, aunque los funcionarios públicos fueran capaces de seleccionar proyectos con alto rendimiento social (pero bajo rendimiento privado), puede aducirse que la subvención de los tipos de interés es un instrumento ineficiente en este contexto porque también distorsiona los precios de los factores (Fry, 1981, pág. 38). Si hay una intervención cuantiosa del gobierno en los mercados crediticios, dichas distorsiones fomentan la aplicación de técnicas de producción inadecuadas, con un uso intensivo de capital para los productos existentes y un desplazamiento hacia nuevos productos que también requieren más capital. De esta manera, la economía emprende un camino tecnológico equivocado y se vuelve muy difícil hacer correcciones posteriores en la estrategia de desarrollo. Además, visto desde otra perspectiva, estos programas crediticios “exitosos” elevan el desempleo, con frecuencia en economías con un excedente de mano de obra.

Es más, la existencia de préstamos relativamente baratos durante períodos prolongados puede afectar seriamente a la estructura financiera de las empresas privadas en los sectores en cuestión, por ejemplo al generar una razón deuda/capital social relativamente alta. Esta configuración de balance general del sector empresarial puede imponer limitaciones fuertes a la conducta de la política monetaria, ya que una elevación brusca de los tipos de interés puede llevar a la bancarrota a este sector si los tipos de interés de la deuda pendiente son ajustables5.

Sorprende que se hayan hecho tan pocos estudios empíricos sobre los efectos económicos reales de los programas oficiales de crédito directo del gobierno. Casi todo lo que se sabe se apoya en la experiencia de Estados Unidos y está bien explicado en un artículo de Aragon (1980)6.

Aún no tenemos mucha información para sacar conclusiones definitivas, ni siquiera para Estados Unidos y, por supuesto, lo que parece evidente quizás no pueda transferirse como tal a economías muy diferentes que se caracterizan por mercados de capital mucho menores y con menos libertad de acción. Aragon resume las incertidumbres principales sobre los efectos económicos de los programas oficiales de crédito en dos preguntas básicas:

1) ¿Producen las actividades oficiales de crédito cambios duraderos en la composición y en el volumen del crédito?

2) ¿Producen estas alteraciones cambios predecibles en la asignación de recursos económicos?

En estudios anteriores, para el período 1958–65, se llegó a la conclusión de que la respuesta es afirmativa para ambas preguntas. Sin embargo, estos estudios sólo consideraban los efectos primarios de los programas de crédito y no las diferentes reacciones compensatorias de ajuste del financiamiento y la cartera en los mercados privados. Los estudios que incorporaban estos efectos en sus modelos y que se realizaron durante 1973–78 arrojaron resultados que contradicen los de trabajos anteriores, con respecto a la mayoría de los efectos agregados a largo plazo, aunque los efectos a corto plazo fueran similares. En otros estudios se ha encontrado que, aun cuando se producen cambios en la composición global del crédito, a veces no se observan alteraciones paralelas en los activos reales. Por ejemplo, en uno de los estudios se llegó a la conclusión de que los créditos hipotecarios financian la adquisición de activos financieros y de activos reales distintos de la vivienda.

Con respecto a las cuestiones de la estabilización y al efecto sobre el pleno empleo, Aragon deduce que los programas de crédito influyen de manera diferente según las metas y supuestos específicos de cada mecanismo y, por supuesto, según la postura de política monetaria. Los objetivos de los programas especializados, como la redistribución del ingreso, tienden a limitar la eficiencia y el crecimiento de la economía, como ya se ha indicado. Por otra parte, los programas que pretenden un perfeccionamiento de los mercados de capital y el suministro de capitales de alto riesgo, en ciertos casos han propiciado la innovación, la inversión y la eficiencia.

Se encontró que había más probabilidades de efectuar nuevos gastos cuando se otorgaban créditos a prestatarios marginales o muy necesitados de capital, sobre todo en los programas de perfeccionamiento del mercado orientados a la pequeña empresa. Sin embargo, éstos eran apenas los resultados iniciales. El efecto final sobre el gasto global dependía sobre todo de la reacción de la política monetaria, porque se comprobó que el grado en que la expansión monetaria fuera acomodaticia (es decir, de apoyo) determinaba en gran medida la capacidad de los programas de crédito para generar ingresos.

Cuando la oferta monetaria se mantuvo relativamente estable, las actividades crediticias del Gobierno de Estados Unidos sencillamente desplazaron a los prestamistas y prestatarios del sector privado, es decir, se produjo un efecto de exclusión7 que tendió a compensar todo posible efecto expansivo. Sólo se obtuvo un ingreso nacional adicional cuando se amplió la oferta monetaria. En vista de que los programas de crédito adquirieron cada vez más importancia para ciertos sectores durante períodos de restricción monetaria, el apoyo que brindó el Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos también planteó un dilema en la política económica. Es más, se ha observado una marcada asimetría entre los dos efectos de desplazamiento: el de los programas de crédito y el del financiamiento del déficit presupuestario. La necesidad de financiamiento del déficit se agudizó en los períodos de mayor recesión, mientras que en el caso de los programas de crédito, se requirió un mayor financiamiento durante períodos de mucha actividad económica. Esto quiere decir que la probabilidad de un efecto de desplazamiento parece haber sido mucho más fuerte para financiar el crédito que para financiar el presupuesto, aunque esto no se hubiera dado si se hubiera adoptado una política monetaria restrictiva frente a grandes déficit fiscales.

Las elasticidades relativas de la producción de los diferentes sectores y la manera en que utilizaban el crédito tendieron a determinar si el aumento en el nivel de gasto se traducía en un crecimiento económico inflado o real. Cuando había una alta utilización de recursos en sectores favorecidos, la expansión del crédito oficial elevaba los precios sin que se produjeran cambios significativos en el producto real, aun sin estar acompañado de una expansión monetaria. Esto se debía a que al cambiar la composición del gasto se producía un alza de precios en el sector estimulado sin compensarse con una deflación de precios en los sectores desplazados. Por ejemplo, el aumento del crédito hipotecario se tradujo en reducciones en el crédito a las empresas, con una fracción mayor del gasto destinado a la vivienda y menos a actividades empresariales. La elevada demanda de viviendas en períodos de contracción del mercado de la construcción era sencillamente inflacionaria porque no se contrarrestaba con una variación de precios en el sector empresarial. Si esta situación se veía reforzada por la política monetaria, la actividad crediticia oficial en el sector hipotecario tendía a ser aún más inflacionaria.

Con todo, es muy difícil emprender un trabajo empírico sobre los efectos económicos agregados de los programas de crédito y casi imposible obtener conclusiones definitivas, porque hay una serie de problemas específicos entretejidos en todas estas observaciones. En primer lugar, las diferencias genéricas significativas en cuanto al objetivo de dichos programas tienen repercusiones diferentes sobre las variables reales y financieras (por ejemplo, un programa de perfeccionamiento del mercado tendrá efectos diferentes al de un mecanismo de redistribución del ingreso). En segundo lugar, los programas de crédito tienen etapas de evolución diferentes que alteran el grado y difusión de sus efectos (por lo tanto, sus consecuencias dependen en parte del tiempo que lleve en existencia el programa). En tercer lugar, los efectos financieros y reales de las intervenciones específicas en el mercado crediticio siguen patrones complicados y de acción desfasada que sólo pueden evaluarse con propiedad utilizando modelos econométricos completos. Dado que el nivel de agregación puede ser alto, sólo los programas más grandes pueden ser evaluados de manera realista. Por último, los efectos de los programas de crédito dependen mucho del clima financiero y económico general y de las acciones simultáneas de las políticas fiscal y monetaria. Sin embargo, a pesar de estas dificultades, parece reconocerse que varios resultados no deseables pueden estar directamente unidos a los programas oficiales de crédito: desplazamiento de prestamistas y prestatarios del sector privado; estímulo al financiamiento externo; presencia de una “cuña” de la política económica en las decisiones del sector privado; preservación de organizaciones grandes e ineficientes; creación de presiones inflacionarias, complicaciones para coordinar la política de estabilización, y sacrificio de la eficiencia económica sin aumentos correspondientes en la oferta total de fondos para inversión, en detrimento de la tasa global de crecimiento económico.

III. Los mecanismos para la elaboración del presupuesto y el control de los préstamos

Al elaborar el presupuessto de fondos prestables deben tenerse en cuenta las mismas consideraciones que en el caso de los gastos directos. Si se quiere asegurar que se han incluido todas las repercusiones que producen los préstamos, deberán tenerse en cuenta los siguientes factores.

A nivel de política económica, será necesario determinar la obligación de intervenir en la gestión de la economía y, concretamente, en un determinado sector. Deberá determinarse con exactitud la necesidad de llevar a cabo una reactivación de la economía, seguido de una consideración detallada, ya en la etapa de planificación financiera, de las cuestiones técnicas relativas a la naturaleza cuasicomercial de las actividades de los beneficiarios del crédito y de su capacidad para atender el servicio de la deuda en el futuro.

Como regla general, el proceso de elaboración del presupuesto debería también tener en cuenta los aspectos de asignación y estabilización de los programas de préstamo propuestos. Entre los primeros se cuentan: a) los cambios previstos en la orientación de la actividad económica como resultado de los préstamos; b) la magnitud de las subvenciones y sus repercusiones en la asignación de recursos en la economía (véase la sección IV), y c) la distribución del crédito entre los sectores público y privado en la economía y sus consecuencias sobre la asignación de recursos. Estas consideraciones incluyen la identificación y la especificación de los objetivos no comerciales que hayan de satisfacerse, así como sus repercusiones reales y presupuestarias a corto y mediano plazo. Las subvenciones calculadas para el limitado plazo de un ejercicio fiscal quizá no revelen plenamente la situación, y por lo tanto deben incluirse los ctstos incurridos en la duración del préstamo. Los aspectos de asignación, cuando se extienden más allá del ejercicio fiscal normal, tendrán que incluir el aspecto intertemporal del consiguiente financiamiento de la deuda. La deuda emitida hoy para financiar préstamos sólo significa un retraso en la tributación para cubrir gastos (en el sentido de que no son realmente préstamos sino que se consideran como tales solamente en términos oficiales y técnicos) que terminará pagando una generación que no ha recibido beneficio alguno de ellos.

Entre los aspectos de la estabilización se incluye la forma en que la concesión de préstamos del gobierno afecta a la gestión de la demanda y a los mercados financieros (con miras a asegurar una sincronización con la política monetaria). En términos generales, la concesión de préstamos afecta a la economía de la misma forma que el gasto directo, aunque hay datos empíricos que indican que el efecto multiplicador de los préstamos es algo más débil que el del gasto. Tanto los préstamos como el gasto tienden a incrementar el déficit y tienen que financiarse por la vía tributaria o por medio del endeudamiento. En la práctica, es muy difícil identificar y medir los efectos iniciales y a largo plazo de la concesión de préstamos como categoría independiente. A menudo, un aumento en el nivel de préstamos puede coincidir, intencionalmente, o no, con una reducción en el gasto o una mayor recaudación tributaria. De esta manera, el efecto previsto puede compensarse fiscalmente por las variaciones de los otros ingredientes del presupuesto. Con dicho fin se han elaborado convenciones en los últimos años para agregar la concesión neta de préstamos al gasto y así evaluar el efecto general del presupuesto8.

La política fiscal también tiene un cierto impacto sobre la producción a través del tipo de interés y las tasas de inflación. Si se ha de minimizar dicha influencia, se requiere una postura fiscal apropiada que procure hallar un equilibrio entre la tributación y el endeudamiento. Esto es, si se quiere evitar ejercer demasiada presión sobre las variables monetarias, será necesario especificar el nivel de endeudamiento público que sea coherente con las señales que da la política fiscal propuesta. Huelga decir que las dimensiones de ese endeudamiento público son mucho mayores que las que prevé el presupuesto. Como ya indicamos, la suma total de endeudamiento calculado para este propósito comprende el endeudamiento presupuestario directo, el endeudamiento de otras organizaciones y niveles gubernamentales y los préstamos con garantía.

En la práctica, estos considerandos imponen requisitos diferentes que a menudo se satisfacen en organizaciones diferentes. Los impuestos y otras rentas fiscales se calculan en varias dependencias, mientras que la repercusión económica del presupuesto sobre la economía se pondera en otras. Las consecuencias para los mercados financieros se analizan junto con la política monetaria, y el proceso de elaboración del presupuesto por lo general se limita a determinar lo que necesitan las dependencias. En parte para compensar esta divergencia de puntos de vista para la elaboración del presupuesto, los gobiernos han encarado las dificultades y han decidido formular presupuestos a término y estrategias financieras de mediano alcance. Se ha logrado así unificar diferentes enfoques en forma sistemática a través de una maquinaria más eficiente de planificación financiera que, aunque resulte mucho más grande que el proceso normal de preparación del presupuesto, es justificable.

Al preparar el presupuesto de préstamos surgen varias cuestiones. La primera de ellas, desde el punto de vista de la presentación, corresponde al alcance de los préstamos otorgados por el sector público, que, como se ha visto, trascienden los límites del presupuesto tradicional e incluyen los préstamos concedidos por otras dependencias autónomas y los préstamos con garantía. Si bien durante los primeros años de la década de los sesenta, estos préstamos se examinaron y analizaron a la luz de las jurisdicciones respectivas, la expansión de la planificación financiera le ha dado un cierto carácter académico a esta cuestión en la situación actual. En vista de que las prácticas de planificación financiera a medio plazo no son uniformes, podríamos dejar esta cuestión de lado en este contexto.

El segundo aspecto se refiere a la presentación de datos en términos netos y brutos. Para evaluar cómo inciden el gasto y la concesión de préstamos sobre la economía, esta última deberá tratarse en cifras “netas”, aunque desde el punto de vista de los mercados financieros son más importantes las cifras brutas, y en especial el tamaño de los préstamos nuevos otorgados en el mercado. Desde la perspectiva de la contabilidad, se considera esencial la presentación en términos brutos para facilitar las verificaciones y conciliaciones de los flujos de fondos gubernamentales, tanto los que entran como los que salen. No es difícil llevar dos conjuntos de datos porque si bien los datos presupuestarios se presentan sobre una base bruta, los extractos analíticos adjuntos a los documentos del presupuesto se expresan en términos “netos”.

El tercer aspecto tiene que ver con la forma en que debe entregarse la información sobre las actividades crediticias. Por lo que ha acontecido en varios países podemos destacar tres mecanismos: a) un presupuesto de préstamos o créditos por separado que incluya todos los tipos de préstamos otorgados por todas las dependencias, sin excluir los préstamos con garantía; b) un presupuesto de capital que contenga los préstamos oficiales y que incluya el endeudamiento del gobierno, y c) extractos analíticos, separados del presupuesto principal, que suministren información pertinente. El propósito de los tres mecanismos es dar más información al público o facilitar la actuación de los órganos legislativos. No podemos decir que uno de los tres sea mejor que los otros, pero debemos observar que un presupuesto de todos los créditos puede dar la impresión de un control exagerado, porque en la práctica quizá no sea tan factible controlar las actividades de las dependencias autónomas al mismo grado que los préstamos gubernamentales. El segundo mecanismo ya no se utiliza tanto porque varios países industrializados están dejando de elaborar presupuestos de capital. Los extractos analíticos, si bien dan mucha información, no tienen la misma aplicación que el presupuesto principal.

La última cuestión con referencia a los presupuestos de crédito, en términos operativos, es el cálculo de la subvención a los programas crediticios oficiales, y constituye el tema central de la sección IV.

La mejor manera de examinar los aspectos técnicos del control es desde el punto de vista de la dependencia encargada de él y situados en el punto en el cual se ejerce. En lo que respecta a los préstamos oficiales, el proceso de control sigue más o menos el mismo curso que se observa en otros gastos, es decir, los procedimientos de revisión, liberación de fondos y supervisión tienden a ser iguales. La diferencia estriba en que los préstamos a personas están determinados por la demanda y, por lo mismo, no hay un monto fijo. Puede darse el caso, entonces, de que se preste más de lo que se ha previsto en el presupuesto, según sea la situación económica. En tales circunstancias, la única posibilidad de control está en tratar de que se modifique la legislación pertinente. Es más, hay que tener cuidado cuando se afirma que los préstamos oficiales son los únicos que necesitan control, porque esto puede traer consecuencias inesperadas: las otras partidas del presupuesto pueden adquirir una legitimidad que puede resultar contraproducente más adelante. Esto no significa subestimar la importancia de reconocer que hay desfases en el rembolso de préstamos y en las acciones administrativas correspondientes.

En general, los préstamos otorgados por organizaciones autónomas están bajo el control de las organizaciones respectivas. El papel que desempeña el gobierno, según el marco de los controles formalmente estructurados o no, puede oscilar entre ser un mero espectador y convertirse en un organismo eficaz que orienta y controla cada uno de los aspectos operativos de estas organizaciones.

El hecho mismo de que estas organizaciones sean casi siempre autónomas entraña lo siguiente: el papel del gobierno puede estar limitado a vigilar mejor la entrega anual de fondos, dejando las operaciones cotidianas en manos de los organismos. Estos aspectos nos hacen pensar en muchas cuestiones que deben examinarse como parte de las relaciones globales entre el gobierno y sus organismos autónomos. Queda claro que para lograr una gestión ordenada de la concesión de préstamos se requiere reconocer sistemáticamente sus elementos de subvención y evaluar el efecto de la misma sobre los mercados financieros y sobre la economía, para lo cual es conveniente reforzar los procesos de elaboración del presupuesto.

IV. La medición de las subvenciones presupuestarias del crédito

Como los programas oficiales de crédito ofrecen condiciones más flexibles a los prestatarios que las que prevalecen en el mercado y, en muchos casos, más flexibles que las condiciones de los empréstitos contraídos por el gobierno, todos ellos contienen: 1) un aspecto de préstamo puro, que refleja el papel del gobierno como intermediario financiero y 2) un aspecto de distribución, que representa el grado de subvención de los intereses. Si consideramos que los intereses que se pagan y se reciben están por encima del límite fijado en el presupuesto de caja unificado, el costo anual de las subvenciones aparece reflejado en el déficit fiscal observado, pero nunca claramente identificado. Además, como estas subvenciones están distribuidas a lo largo de la duración de los préstamos, es fácil que se soslaye o se subestime considerablemente9.

La dimensión cronológica de los préstamos concedidos es lo que realmente los distingue de las demás partidas del gasto. Dado que las subvenciones al crédito son muy frecuentes en muchos países, tanto en desarrollo como industrializados, los déficit fiscales que se observan en la actualidad pueden ser resultado, en un grado sorprendentemente alto, de compromisos previos de subvención de los intereses. Y como este proceso contribuye a la creación de déficit estructurales a largo plazo, la flexibilidad de la política fiscal puede resultar seriamente restringida (véase el gráfico 1).

Gráfico 1.Carga fiscal estructural contenida en los programas oficiales de concesión de préstamos subvencionados

El gráfico 1 ilustra un programa gubernamental de ocho años que otorga un volumen de préstamos anuales, que estableceremos en 100, a un interés del 5% anual. Este programa está financiado mediante la emisión de deuda por el gobierno a un interés del 10% anual. Supondremos que la concesión de préstamos y la contratación de empréstitos están estructuradas con bonos a cinco años (el principal se paga de una sola vez al vencimiento y sólo se efectúan los pagos anuales por concepto de intereses antes de dicho vencimiento); el préstamo entra en vigor el 1 de enero y el rembolso se fija al 31 de diciembre. Como puede verse, las subvenciones anuales alcanzan un nivel de equilibrio, que se mantiene aunque no se concedan nuevos préstamos netos, y los compromisos de préstamos nuevos actuales se satisfacen plenamente con los rembolsos de los préstamos anteriores (como ocurre del sexto al octavo año). La única forma de detener estas subvenciones es dar el programa por terminado y amortizar la deuda por anticipado (del noveno al duodécimo año).

A manera de introducción, podría ser interesante aplicar a esta ilustración el método de evaluación del valor de subvención que explicamos más adelante. Sin embargo, obsérvese que en cada año en que hay una intermediación gubernamental en estas condiciones relativas (del primero al octavo año), el gobierno se compromete a dar una subvención total a los intereses del 18,95, que es el valor actual del flujo anual de subvenciones descontadas al 10% al año, o el costo de oportunidad de los fondos para el gobierno. En otras palabras, la subvención total que se otorga al inicio del programa de ocho años es de 111,23. Para tener una idea del verdadero nivel de las subvenciones otorgadas, es preferible utilizar estas cifras más elevadas que en gran medida están ocultas.

Aun así, el hecho de que no sea tan tangible el monto de estos gastos no les quita su condición de subvención y, como todo gasto público, siempre están financiados por los impuestos, el endeudamiento, o el crecimiento monetario a niveles más altos de lo que habría sido necesario, o bien por una reducción de las partidas para otros gastos en mayor medida de lo que habría sido necesario en ausencia de la subvención. Esto puede significar que esos gastos son más difíciles de controlar que otros y, por ende, cuando los períodos de austeridad obligan a recortar el presupuesto, pueden escapar al escrutinio por la mayor dificultad de justificarlos desde el punto de vista de la asignación o distribución si se comparan con los gastos que sí se reducen. No queremos decir con esto que haya que suspender todos los programas oficiales de concesión de préstamos. Como se explica en la sección II, en ciertas circunstancias las subvenciones son adecuadas y justificables, pero deben competir por los limitados recursos públicos en pie de igualdad con otras partidas. Para ello, se debe conocer al menos su verdadera magnitud.

Podemos ver que se trata de una cuestión de grado. En muchos países, el gobierno interviene en el proceso de intermediación financiera con mucha más penetración que la simple vía del crédito oficial directo. Por ejemplo, el sistema bancario puede estar nacionalizado o puede imponer topes a los tipos de interés de los depósitos y de los préstamos en todo el sistema y diferenciar los tipos de interés de manera que ciertos sectores tengan una ventaja relativa, como principio de la política económica oficial. Según la manera de financiar las subvenciones al crédito, se generará un déficit fiscal complementario mayor o menor, que deberá añadirse al que se mide convencionalmente para entender cómo inciden las operaciones fiscales sobre la demanda agregada10.

De la misma manera, las garantías oficiales a los préstamos, que no afectan al déficit de caja a menos que haya incumplimiento, también entrañan fuertes subvenciones e intervención del gobierno en los mercados de crédito11. Al ponderar el grado probable del efecto de desplazamiento debido a las actividades crediticias del gobierno, es indispensable incluir las garantías a los préstamos y el crédito directo bruto. Sobre esta base, e incluyendo toda concesión de créditos extrapresupuestarios, los últimos informes indican que en 1982 la participación del Gobierno de Estados Unidos alcanzó un nivel sin precedentes del 56% del total de los fondos captados en sus mercados nacionales de capital12.

Por último, debe subrayarse que el método empleado más adelante para separar el crédito oficial en equivalentes de “préstamo puro” y “subvención de caja” está limitado a lo que podría denominarse la columna de gastos del presupuesto. Este mecanismo de subvención al gasto es, al menos en principio, completamente intercambiable con la operación de los denominados gastos tributarios en la columna impositiva que resultan de la deductibilidad tributaria de los ingresos y pagos de intereses13. Sin embargo, ninguno de los métodos son equivalentes en la práctica ni en la forma en que tratan al presupuesto. En particular, el tamaño relativo del sector gobierno en la economía siempre va a ser más pequeño si se emplean gastos fiscales. Creemos que con un ejemplo pueden aclararse las diferencias. En este contexto, se han dejado de lado las complicaciones de los vencimientos, descuentos, etc., para el caso del gasto tributario porque el efecto es el mismo desde la perspectiva de los impuestos o de los gastos.

Para comenzar, vamos a suponer que el gobierno, que paga 7% en sus empréstitos con vencimientos similares, otorga un préstamo directo de $100 millones a un prestatario final al 3% a 15 años, cuando el mejor tipo de interés que este prestatario podría haber conseguido en el mercado sería del 10% para el mismo préstamo. El monto total de la subvención es de 7% anual. Lo podemos dividir en dos partes: la porción explícita (4% al año) representa el diferencial que el gobierno debe absorber; la porción implícita (3% al año) incluye los otros beneficios para el prestatario, comparados con su costo de oportunidad14. En esta sección nos vamos a concentrar en la porción explícita. Si suponemos una estructura sencilla de pagos periódicos, este mecanismo le cuesta directamente al gobierno, por concepto de intereses, más de $39 millones por encima del ingreso de intereses recibido durante la duración del préstamo. Expresada en términos del valor actual del servicio total de la deuda (descontada al 7%), esta subvención al crédito sería equivalente a unos $23,7 millones, lo que se define como el valor de subvención (o donación) del préstamo15. Dicho de otra manera, a los tipos de interés oficiales actuales, el gobierno podría vender el préstamo a prestamistas del sector privado en un mercado secundario por $76,3 millones. En estas circunstancias, el gobierno está absorbiendo una subvención oculta de $23,7 millones cuando celebra el contrato de préstamo. Se está comprometiendo a un déficit en esta operación para el año en curso y para los 14 años siguientes. Por supuesto, el gobierno no tiene que financiar directamente la subvención implícita, pero la contrapartida económica está en las pérdidas de eficiencia debidas a la asignación desacertada de los recursos.

Ahora bien, la misma operación de subvención podría haberse financiado mediante el ingreso tributario que no se recibe. Es decir, podría haberse ajustado el sistema impositivo de forma que el ingreso que recibe el prestamista por concepto de intereses quedara exento de impuestos. A los prestamistas que se encuentran en la categoría sujeta a un tipo impositivo del 70% o superior (en el ejemplo) les hubiera resultado rentable prestar al 3% libre de impuestos, aun cuando el costo de oportunidad para los prestatarios fuera del 10%. La posibilidad de hacer este tipo de préstamos, por supuesto, depende de las otras opciones viables para los prestamistas potenciales. En todo caso, el costo de caja directo para el presupuesto es la cantidad de ingresos tributarios que dejen de percibirse, y, más aún que en el caso anterior, es difícil detectarlo con las prácticas contables habituales. Nuevamente, debemos observar que el costo económico real de estos programas tenderá a ser más alto que el costo financiero incurrido por el gobierno. Estos otros costos o subvenciones son más difíciles de medir porque dependen del costo de oportunidad de los prestatarios; y, como hemos indicado, al estar financiados por ineficiencias y asignaciones desacertadas de los recursos, no aparecen reflejados en el déficit presupuestario.

En realidad, la mayoría de los gobiernos aplican los dos tipos de mecanismos de subvención a intereses simultáneamente, y si queremos tener una medida completa debemos incluir ambos.

Por el momento, no contamos con un método objetivo y de aceptación general para estimar el valor de la subvención en los programas oficiales de crédito directo, sobre todo por la dificultad de establecer con exactitud los tipos de interés que hubieran pagado los prestatarios en los mercados privados sin la intervención del gobierno. Es más, para algunos programas —por ejemplo, los relativos a un fracaso “total” del mercado— quizá no haya ni siquiera un tipo de interés alternativo del mercado privado. Si nos centramos en la porción explícita de la subvención total, podemos evitar los obstáculos operativos más difíciles de superar en la etapa del prestatario final. Por supuesto, el cálculo resultante es tendenciosamente bajo en términos del valor recibido por el prestatario porque no incluye la porción implícita de la subvención.

A continuación presentamos el método para estimar el valor de la subvención a los intereses para el caso más sencillo16. Si el lector estuviera interesado en casos más complicados, sugerimos el trabajo de Wattleworth (1983).

Vamos a suponer que se concede un préstamo por un monto A al tipo de interés i; el desembolso se efectúa de inmediato y se amortiza en un plazo de N años, a pagar en cuotas anuales idénticas de principal más intereses. Si definimos P como el valor de este pago periódico, tenemos que si

luego

DN se define como el factor de descuento que da el valor actual de una unidad (si el préstamo es por A dólares, la unidad será un dólar) pagadero anualmente durante N años. Su recíproco, 1/DN es el pago anual necesario para rembolsar un préstamo de un dólar durante N años.

De la misma manera, si se pudiese haber concedido el mismo préstamo al tipo de interés del mercado de i*, para estas condiciones la ecuación sería la siguiente:

Como suponemos que i* > i, el elemento de subvención para cada año está dado por

Sin embargo, si se hace el préstamo en condiciones fijas hasta su vencimiento, S, que nos da la subvención anual, tendrá un valor bastante inferior al valor actual de la subvención total que se aplica cuando el préstamo se otorga a una tasa menor, porque habría una acumulación cada año durante N años. Por lo tanto, es necesario conocer el valor capitalizado de este flujo de diferencias anuales en pagos, donde el tipo de descuento utilizado se basa en el costo de capital en el mercado (o costo de oportunidad “verdadero”):

siendo Δ el valor de subvención o donación en el préstamo.

La interpretación correcta de Δ es que las dos situaciones son idénticas en el siguiente sentido: es exactamente igual 1) conceder el préstamo a N años al tipo de interés i cuando el tipo del costo de oportunidad es i*, o 2) conceder el préstamo a N años al tipo de interés i* y además dar una donación en efectivo de Δ. Esto quiere decir que un préstamo a “interés bajo” es equivalente a un “préstamo puro” combinado con una subvención pura.

A pesar de que hemos escogido una estructura de préstamo sencilla para facilitar la explicación, los principios son los mismos aun para otras estructuras más complejas. En términos generales, el valor de subvención de un préstamo es la diferencia entre el valor actual de sus desembolsos y el valor actual de los pagos para amortizarlo, descontados al tipo de interés del mercado. El elemento de donación se define como el valor de la subvención o la donación en porcentaje del valor actual de los desembolsos. De acuerdo con estas definiciones, un préstamo concedido al tipo de interés del mercado comporta un valor de subvención y un elemento de donación de cero, mientras que una donación pura tiene un elemento de subvención del 100%. Para un préstamo “blando” o “concesionario”, el elemento de donación ocupa un lugar intermedio entre estos dos extremos.

Antes de pasar al debate de los problemas que surgen al poner en operación los métodos descritos en este trabajo, debe mencionarse la relación general entre el elemento de subvención de un préstamo y la separación entre el tipo de interés cotizado y el tipo de interés del costo de oportunidad. La periodicidad y la forma de esta conexión tiene repercusiones importantes para las aplicaciones de la técnica de estimación de la subvención y para la interpretación de los resultados. El gráfico 2 ilustra el elemento de subvención (o donación) en función de dicha separación para un bono, siendo A = 100, i = 15 y n = 20. Con base en la explicación anterior, es obvio que esta función debería cruzar la línea del cero cuando el tipo de interés (i*) del costo de oportunidad sea igual al tipo de interés efectivo (TIE) en el préstamo, que en este caso también es igual al tipo cotizado17. Cuando i* es menor que el TIE del préstamo, se pueden obtener ganancias en las operaciones del gobierno que combinan obtención y concesión de préstamos. Esto está indicado en el gráfico por tipos negativos de subvención a estos niveles18. Por otra parte, cuando i* aumenta por encima del TIE en la concesión de préstamos, tendremos tipos de subvención positivos; y cuanto más alto sea el valor de i*, mayor será la porción del préstamo a título gratuito. Sin embargo, observamos mucha falta de linealidad en la relación. Aun una separación de tipos de interés relativamente pequeña (5%) nos da un elemento de subvención bastante alto (25%). De igual manera, una vez alcanzada una cierta separación (digamos, 20%, es decir, cuando i* es igual a 40%), el elemento de subvención ya es relativamente alto (62%) y los incrementos marginales en la separación no generan mayores flujos de subvenciones complementarias. En el límite, por supuesto, cuando i* es infinitamente alta, el elemento de subvención se aproxima a su límite máximo del 100%.

Gráfico 2.Elemento de subvención y separación de los tipos de interés

Es necesario tener bastante información sobre los prestatarios en programas específicos a fin de estimar correctamente las transferencias de ingresos, los efectos sobre la distribución del crédito y el nivel total de subvenciones a los intereses. Por ejemplo, las operaciones crediticias oficiales efectuadas con un aprovisionamiento relativamente fijo de crédito total resultan en transferencias de ingresos, a prestatarios inframarginales, de la diferencia entre el gasto por intereses en que hubieran incurrido de haber utilizado el crédito privado y lo que se pagó al gobierno, mientras que la cantidad que se transfiere a los prestamistas submarginales es sólo el ingreso sobrante generado por sus proyectos después de rembolsar los préstamos del gobierno. Es más, los préstamos a este último grupo crean una transferencia real de crédito, mientras que al prestar al primer grupo no hay ninguna redistribución del crédito, a menos que estos prestatarios escojan contraer una deuda mayor que la que habrían incurrido en los mercados privados. Por lo tanto, para hacer una cuantificación precisa del papel económico de la concesión de préstamos del gobierno se necesita información fidedigna sobre la solvencia de los prestatarios, los otros tipos de interés que hubieran tenido que pagar, la elasticidad respecto al tipo de interés de sus demandas de crédito y la rentabilidad de los proyectos financiados con fondos del gobierno19.

El gráfico 3 ayuda a delimitar el contexto de este debate, e ilustra la medida de la subvención explícita así como el supuesto de inframarginalidad. Si dD y SS son las curvas de demanda y oferta en el mercado, G sería la solución en el mercado libre sin intervención del gobierno; se concedería un volumen de crédito OC al tipo de interés iFM. Si el gobierno decide entregar un volumen de crédito D’D y selecciona a los beneficiarios en forma aleatoria entre todos los que lo soliciten al tipo de interés subvencionado del gobierno (iLG), la fracción D’D/iLGD de todos los que soliciten crédito a cualquier tipo no inferior a iLG reciben préstamos oficiales subvencionados, y el resto de la demanda se satisface en el mercado privado, sin intervención gubernamental, a lo largo de D’d. Sin embargo, D’d sólo determina la cantidad residual de crédito que ofrece el mercado. Para fijar la tasa que deben pagar los prestatarios a los prestamistas privados, cuando no interviene el gobierno, debe obtenerse la demanda total de crédito tomando como referencia la cantidad canalizada al prestatario subvencionado, D’D. La intersección de esta curva combinada (d’D) con la curva de la oferta original determina el tipo a aplicarse a los prestatarios sin subvención (iFM) que demanda OA de crédito, de un total de OE, cuando AE es igual a D’D. El valor de la subvención total al interés (la explícita más la implícita) está representado por el área IGDD’. Si iBG representa el tipo de interés marginal de los empréstitos del gobierno, YBDD’ representará el valor de las subvenciones explícitas al crédito recibidas por los beneficiarios de los préstamos oficiales.

Gráfico 3.Medida de la subvención explícita

Fuente: Adaptado de von Furstenberg (1976), gráfico 1.

V. Conclusiones

Las estimaciones que Wattleworth hizo sobre la magnitud de las subvenciones a los intereses en Corea demuestran que las subvenciones explícitas en la concesión directa de préstamos del gobierno fueron un factor determinante de la posición fiscal del gobierno coreano durante los años setenta, y equivalente a por lo menos la mitad del déficit del gobierno central, en promedio. Es más, encontró que las subvenciones a los intereses aumentaron más rápidamente que ninguna otra partida del gasto público. Con un alcance más extenso de los préstamos y la inclusión del gasto fiscal basado en los intereses, podemos asegurar que las subvenciones a los intereses van a igualar o superar la totalidad del déficit año tras año.

Una de las razones de estas tendencias puede ser la naturaleza oculta de las subvenciones. Sin hacer los cálculos que se recomiendan en este trabajo, las autoridades públicas no pueden darse cuenta del monto de las subvenciones comprometidas que están incorporadas en los nuevos créditos que se otorgan cada año. Es más, siguiendo el sistema de clasificación del Fondo para sus datos sobre estadísticas de las finanzas públicas, es incluso difícil determinar el monto de la subvención anual a los intereses sin estimar el valor actual del flujo de beneficios. Otra razón es la tendencia que se ha manifestado recientemente en los tipos internacionales de interés. Como son muy altos en todo el mundo, algunos programas entrañan una subvención mucho más alta de lo que se quiso originalmente. Este proceso no sólo contribuye a una distribución desacertada de los recursos de inversión, en detrimento de la tasa de crecimiento económico, sino que también genera otras distorsiones; por ejemplo, impide una evaluación acertada de la “rentabilidad” de las empresas que han recurrido al crédito subvencionado.

Este análisis tiene consecuencias de dos tipos. En primer lugar, si se quiere ser realista en la toma de decisiones y en el control del gasto, es necesario estimar el valor de las subvenciones al crédito en forma sistemática. Esto contiene otra información implícita: una vez determinado dicho valor, puede ser más difícil justificar muchos programas con base en la distribución o asignación de los recursos, y esto, probablemente, redunde en recortes fuertes al presupuesto público y en una menor exclusión del sector privado. En segundo lugar, el análisis demuestra que la dimensión cronológica del crédito oficial le da un carácter muy diferente al de otras partidas del gasto en el presupuesto. Los márgenes, aunque pequeños, entre los empréstitos obtenidos y los préstamos concedidos, incrementan rápidamente el elemento de subvención en los préstamos a plazos más largos. En vista de la difusión de estos mecanismos de crédito subvencionado en muchos países —tanto en desarrollo como industrializados— los déficit fiscales que se observan actualmente pueden ser el reflejo de compromisos de subvención anteriormente contraídos. Por último, como todo este proceso contribuye a la creación de déficit estructurales a largo plazo, puede quedar seriamente restringida la flexibilidad de la política fiscal en el corto plazo.

No es mucha la información que se necesita para analizar el componente de la subvención de los préstamos y es de esperar que los gobiernos tengan fácil acceso a ella. La mayoría de los programas de crédito oficiales tienen condiciones fijas (vencimiento, tipo de interés, períodos de gracia) que no varían mucho con el transcurso del tiempo. Dado que el elemento de donación (el valor de subvención como proporción del valor actual de los desembolsos para préstamos) es constante para períodos fijos, se podría aplicar un método rápido: estimar dicho elemento a partir de la estructura y después multiplicar ese porcentaje por el total de fondos prestados en el programa a fin de obtener el valor de la subvención total.

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Este trabajo es una versión condensada y corregida de dos artículos más extensos sobre el tema: Premchand (1982) y Wattleworth (1983).

Por ejemplo, en Estados Unidos, el patrocinio estatal concedido a las asociaciones de ahorro y crédito y a los bancos evitó históricamente que el exceso de fondos prestables pasara de las zonas de superávit a las de demanda excesiva; véase, Plantes y Small (1981), págs. 14–15.

Como existían originalmente en los instrumentos hipotecarios residenciales de Estados Unidos, que carecían de liquidez e imponían condiciones onerosas para los prestatarios así como altos riesgos para los prestamistas antes de que el gobierno creara la Federal Housing Administration (Organismo Federal de la Vivienda) y la Federal National Mortgage Association (Asociación Federal Hipotecaria Nacional) —mercado secundario—; véase Aragon (1980), pág. 359.

Johnson (1975) da una explicación un poco diferente, pero relacionada, de las razones que aducen frecuentemente las autoridades locales para intervenir directamente en el mercado crediticio en los países en desarrollo.

Se recomienda la obra de Break (1965), un estudio empírico muy interesante sobre este aspecto.

Este hecho ha quedado ampliamente demostrado en meses recientes en los mercados internacionales de capital con la deuda externa soberana.

A menos que se indique lo contrario, el resto de esta sección está tomado directamente del artículo de Aragon. Se sugiere al lector que consulte el texto original para comprender el tema con mayor claridad.

Weidenbaum (1976), pág. 162, explica que esto se debe a varias razones. La oferta total de fondos está determinada en general por el ahorro de las unidades familiares y las empresas y por la capacidad de los bancos para aumentar la oferta monetaria. Como reacción normal de los mercados financieros ante un aumento en la demanda de fondos por parte de un prestatario, como se observa en un programa de crédito federal, se elevan los tipos de interés para equilibrar la demanda de fondos con la oferta de ahorro. Sin embargo, la demanda de fondos del gobierno federal no es elástica con respecto al tipo de interés, y la elasticidad del ahorro con respecto al tipo de interés es relativamente modesta. Como consecuencia, los prestatarios débiles y marginales quedan excluidos del mercado financiero mientras que el Tesoro y otros prestatarios paguen tipos de interés más altos.

Sin embargo, las transacciones de concesión de préstamos no se incluyen en las cuentas del ingreso nacional porque no se las considera como un gasto que genere ingreso.

Véase U.S. President’s Commission on Budget Concepts [Comisión Presidencial Estadounidense sobre Conceptos Presupuestarios] (1967), págs. 335–45, y A.S. Carron (1981), pág. 269.

El fundamento teórico de este planteamiento está explicado en McKinnon y Mathieson (1981).

En años recientes se han dedicado muchos más estudios a este importante campo. A manera de introducción, se recomienda U.S. Congressional Budget Office [Oficina Congresional Estadounidense para el Presupuesto] (1978 y 1979). Los métodos formulados para medir el valor de las garantías a los préstamos se basan en el método de créditos contingentes; véase, por ejemplo, Jones y Mason, “Valuation of Loan Guarantees” [Valoración de las garantías a los préstamos] en U.S. Congressional Budget Office (1981 b), págs. 349–77. Este tomo incluye otros trabajos interesantes.

Washington Post, 5 de junio de 1982, pág. D9.

Este enunciado aparece en varios lugares. Véase, por ejemplo, U.S. Office of Management and Budget [Oficina de Gestión y Presupuesto de Estados Unidos] (1977), pág. 87, o bien Aragon (1980), pág. 374. Además, si se desea un ejemplo de la operación de este mecanismo mediante bonos de desarrollo industrial o bonos de renta industrial en Estados Unidos, véase U.S. Office of Management and Budget (1981), págs. 184—86, y U.S. Congressional Budget Office (1981 a).

Esta distinción también se hace en Aragon (1980), pág. 373.

El elemento subvención (o donación) —concepto introducido más adelante— se define como el valor de subvención expresado en porcentaje (valor actual) del valor nominal del préstamo, que en este caso es igual a 23,7% (véase Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (1980), pág. 241).

Esta forma de abordar el problema está inspirada en una monografía de Harvey (1981). especialmente, págs. 10–29.

El tipo de interés efectivo es el que, si se utilizara como tipo de descuento, reduciría a cero el valor neto actual del préstamo.

Por supuesto, las fórmulas se cumplen cuando i* < TIE sobre el préstamo. En las aplicaciones, todos estos préstamos deberían incluirse en el análisis, para poder obtener la posición del gobierno sobre el saldo.

Break (1982), págs. 288–89. Esto significa que un estudio minucioso será probablemente muy específico para cada programa. Si se desea consultar un ejemplo excelente de este análisis, véase von Furstenberg (1976).

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