Chapter

Temas recurrentes en materia de elaboración del presupuesto

Editor(s):
A. Antonaya, and A. Premchand
Published Date:
September 1988
Share
  • ShareShare
Show Summary Details

El problema fundamental de la elaboración del presupuesto consiste en controlar el aumento del gasto público y contenerlo dentro de los límites que el gobierno considere adecuados. Este problema presenta varios aspectos, y sus consecuencias reales son más amplias de lo que parece. Si bien el problema en sí data de hace mucho, las imperfecciones de lo que ha venido a denominarse sistemas tradicionales de elaboración del presupuesto a los efectos de satisfacer este complejo objetivo se han convertido en tema predominante de debate público en los últimos 35 años. Entre los defectos observados se cuenta la práctica de adoptar decisiones aisladas en materia de gasto, sin comparar, por una parte, la importancia relativa de los distintos tipos de gastos, y por otra, de cada uno de ellos con los niveles previsibles de recursos.

Con el transcurso del tiempo y reconociéndose la realidad de estos problemas se han adoptado una serie de medidas encaminadas a mejorar los sistemas de planificación y gestión del gasto. En el cuadro 1 se ofrece un resumen de esas medidas, junto con las características de los nuevos sistemas. Estos últimos ilustran la variación de la situación económica e institucional y sus consecuencias en lo relacionado con las modalidades y los objetivos del proceso presupuestario. Sin embargo, como este trabajo no constituye un estudio de las diversas tendencias fiscales ni de las iniciativas de reforma, esos temas no se examinan en detalle. Ahora bien, corresponde mencionar dos aspectos. En la faz positiva, la evolución de los modernos sistemas presupuestarios que se expone en el cuadro revela la constructiva determinación de superar los problemas relacionados con los sistemas tradicionales, así como la acogida favorable que han recibido los criterios de mejoramiento de los procedimientos de fiscalización de los programas de gasto, procurando que se efectúe en forma detallada y en gran escala. Actualmente, el vocabulario de los encargados de elaborar el presupuesto está saturado de expresiones tales como productividad, rendimiento, desembolsos esenciales y mejora de la eficacia. De la experiencia de varios países se desprende también que se han efectuado adaptaciones específicas para atender las necesidades de cada país. Si bien el nombre que debe asignarse a algunos de esos sistemas es motivo de polémicas, su contenido esencial ha variado poco. En la faz negativa, pese a la mencionada mejoría teórica, subsisten las dudas acerca de la eficacia de esos sistemas.

Cuadro 1.El presupuesto del gasto público
OrientaciónObjetivos y característicasTécnicas
Controla) Cumplimiento de la responsabilidad ante la legislaturaRevisión de rubros y partidas
b) Reducir las tasas de crecimiento del gasto, u otras
Gestióna) Cumplimiento de la cabal responsabilidad ante la legislaturaEvaluación de resultados
b) Hacer uso productivo de los recursos gastadosMedición de resultados
Planificacióna) Planificación del crecimiento económico basado en el supuesto de que se contará con recursosFormulación de presupuestos por programas
b) Lograr una asignación eficiente mediante evaluación de la inversión y análisis de alternativasSistemas de PPP

Análisis de costo-beneficio
c) Análisis económico de los efectos del presupuestoUna gama de diversos conceptos e instrumentos de medición, como margen presupuestario estructural y presupuesto superavitario de pleno empleo
d) Planificación para un período más prolongadoElaboración de presupuestos plurianuales
e) Reconocimiento expreso de la escasez de recursos en el marco de la planificación de la política económicaSistema de “carpetas”

Procedimientos de reconsideración
f) Planificación del presupuesto teniendo en cuenta la disponibilidad de los diferentes recursosPresupuestación de base cero
Económicaa) Flexibilidad de los presupuestos del sector público, que permitiría contrarrestar las fluctuaciones de los niveles de actividad privada y asegurar la estabilidad de la economíaAumento y reducción del gasto mediante procedimientos específicos o mecanismos institucionales
b) Gestión de la economíaControl: a) del déficit global en cuanto proporción del PIB, o b) de las necesidades de obtención de crédito
c) Contención del gasto durante los períodos de inflaciónLímites de caja
d) Restricción general del gastoLímites constitucionales
Nota: Hasta cierto punto, todas las orientaciones, características y técnicas están vinculadas entre sí, aunque algunas técnicas están más estrechamente relacionadas con determinadas orientaciones, como se desprende de este cuadro.

En gran medida, el nuevo debate que ahora observamos obedece a la creciente frustración provocada por el inexorable aumento del gasto y por la existencia de un rosario de problemas relacionados con los crecientes déficit presupuestarios, el deterioro de la base tributaria, la conjugación de altas tasas de inflación y desempleo y la opinión general del público de que los gobiernos no saben cómo administrar la economía, o bien de que, si lo saben, adoptan medidas poco eficaces. Esos temas se han tomado aún más candentes en el contexto de la gestión de la reducción del gasto. También a este respecto, las dificultades y el evidente fracaso de la gestión de las medidas de reducción del gasto han hecho surgir dudas acerca de la idoneidad de los sistemas de gestión del gasto público. Por esos motivos se han tomado medidas aún más enérgicas para mejorar los sistemas.

En busca de mejoras

El éxito de esas medidas, empero, depende del carácter y de la magnitud de los problemas que se experimentan. Las consecuencias de estos últimos no son universales; de hecho, varían de un país a otro de acuerdo con los respectivos niveles de desarrollo fiscal e institucional. No obstante, se pueden identificar determinadas tendencias generales. Con ese fin, se han dispuesto en forma esquemática (véase el cuadro 2) los principales elementos constitutivos de las estrategias de enfoque adoptadas en unos pocos países para mejorar la situación. Esas estrategias abarcan toda la gama de actividades: desde la elaboración del presupuesto hasta su ejecución, pasando por la evaluación y el papel específico de las entidades ejecutoras del gasto, y se remontan a los principales temas vinculados a los conceptos de presupuestos por resultados y programas en los años cincuenta y sesenta. Debe reconocerse, no obstante, que algunos de esos temas tienen carácter universal y permanente. El hecho de que se haga hincapié en esas estrategias indicaría que su aplicación en los decenios anteriores ha dado resultados poco alentadores y que queda mucho por hacer.

Cuadro 2.Gestión financiera del gobierno: estrategias de mejora
AustraliaCanadáReino UnidoEstados Unidos1
Contenido del programa de gestión financieraContenido de política y del sistema de gestión del gastoContenido del sistema de gestión del gasto públicoContenido de un programa de gestión del costo del gobierno
  • *Determinación de metas y objetivos.

  • *Fijación de objetivos de desembolso para cada ministerio antes de la elaboración de estimaciones.

  • *Topes globales de caja para el gasto de los departamentos administrativos, pero flexibilidad de asignación en el marco de esos topes.

  • *Cada ministerio o entidad elabora su propio plan.

  • *Cada ministerio o entidad dispone de un sistema de gestión de resultados.

  • *Elaboración de un marco plurianual de política y recursos.

  • *Fijación de límites o de “carpetas” para el gasto, con inclusión de garantías de crédito y gasto tributario.

  • *Planificación por departamento

    • —Supervisión estratégica

    • —Planes plurianuales de operaciones

    • —Medición de resultados

    • —Auditoría interna

    • —Revisión gerencial

  • *Gestión financiera encaminada a establecer vínculos entre la política económica global y el logro de eficiencia y eficacia.

  • *Programa de administración financiera

    • —Objetivos: mejorar la asignación, administración y control de los recursos del sector público.

    • —Contenido:

  • *Mejor información para los ministerios y el alto personal.

  • *Mejora de la administración de los programas mediante definición más clara de los objetivos y medición más precisa de los costos.

  • *Mejora de los sistemas de control presupuestario mediante una mayor preocupación por el costo y establecimiento de incentivos para los administradores.

  • *Medición y evaluación de los déficit presupuestarios anuales del sector público:

    • —Contabilidad en valores de caja y devengados

    • —Mejora de la contabilidad de la seguridad social, la autoridad monetaria y los activos fijos.

  • Reforma de la administración financiera:

    • —Elaboración de un presupuesto de capital para mejorar los programas de inversión de capital.

    • —Suministro de información sobre costos.

    • —Contabilización del pasivo

    • —Mejora de los controles internos mediante sistemas de planificación, contabilidad e información más adecuados.

ColombiaCosta RicaEspañaMéxico
Gestión del gasto públicoContenido del sistema de gestión del gasto públicoContenido de política y del sistema de gestión del gastoContenido de política y del sistema de gestión del gasto
Objetivo:Objetivos:
  • *Elaboración de un programa plurianual de gasto para todo el sector público.

  • *Determinación de metas para cada ministerio y para cada institución descentralizada.

  • *Creación de un sistema de control del gasto basado en los programas.

  • *Descentralización de la formulación del gasto.

  • *Mejora del control del gasto.

  • *Contenido:

    • —Expansión de las funciones de auditoría interna.

    • —Elaboración de un plan general de contabilidad para el sector público.

    • —Afianzamiento de los controles extemos.

  • *Elaboración de un programa plurianual para el sector público al nivel global, regional y sectorial.

  • *Concepción global del gasto corriente y de capital.

  • *Descentralización de la gestión del gasto.

  • *Sistema contable descentralizado y de base anual.

Mejorar la asignación y la gestión de recursos al nivel de gobierno central.Hacer más eficiente la política de gasto del gobierno.
Contenido:
  • *Mejora del sistema informatizado.

  • *Sistemas al día y exactos de declaración de datos.

  • *Mejora del sistema de comunicación de información.

  • *Racionalización de las condiciones de trabajo.

Contenido:
  • *Evaluación trimestral de las tendencias del gasto del gobierno central.

  • *Comparaciones entre los montos previstos en el presupuesto y los gastados.

  • *Análisis de las causas de las posibles desviaciones.

  • *Reelaboración de los programas de gasto.

Cuando se examina la cuestión de la pertinencia de esos temas en la situación actual, deben tenerse debidamente en cuenta los problemas a los que se ven confrontados los gobiernos en cada uno de los campos en los cuales se espera que las estrategias mencionadas en el cuadro 2 brinden soluciones duraderas. Como se señaló anteriormente, esos problemas son de gran alcance y constituyen el tema de este capítulo y de los siguientes. A esta altura se procura limitar el debate a las cuestiones que corresponderían a la etapa del proceso relacionada con la elaboración del presupuesto.

El proceso presupuestario

El estudio del proceso presupuestario reviste importancia por varios motivos. En primer lugar, se aduce que los resultados que pueden lograrse mediante el presupuesto dependen de ese proceso. Si esos resultados se expresan en función del aumento del gasto o del déficit, o de otros males fiscales parecidos, se sostiene que el deterioro de la situación fiscal puede atribuirse directamente, o en muy importante medida, a las características del marco institucional y administrativo del proceso presupuestario. De acuerdo con ese enfoque, toda modificación del marco institucional podría influir considerablemente sobre los resultados. Sin embargo, si se ahonda en la investigación, muchos resultados pueden atribuirse a los factores de política económica, más que a los institucionales. De hecho, algunos han sostenido que las tendencias fiscales no se deterioran por obra de factores institucionales, sino a pesar de ellos1. Esto no equivale a sostener que esos factores no influyen en medida alguna. Debe admitirse que los resultados fiscales, en definitiva, dependen de una compleja gama de factores. Entre éstos se cuentan los estratégicos (las metas de política del sector público y las estrategias respectivas), los relacionados con la situación (el tipo y la magnitud de las actividades, los factores de la demanda y otros aspectos extemos), los estructurales (las modalidades de organización, planificación, control y de sistemas de información), los de comportamiento (los móviles y las actitudes que influyen en los niveles operativos), los humanos (la disponibilidad y la utilización del saber técnico) y los concernientes al proceso (los sistemas tecnológicos y el nivel de la tecnología). Es evidente que un análisis exhaustivo de estos factores y de la influencia relativa de cada uno de ellos o de cada conjunto de factores escapa a los alcances del presente estudio. Los resultados fiscales y los desajustes correspondientes constituyen la expresión de problemas más profundos del proceso y plantean la cuestión, de mayor importancia, de si el proceso presupuestario y los sistemas que con él se relacionan permiten prever y hacer frente a esos desajustes y a esas crisis.

En segundo lugar, los valores que se asignan al curso de adopción de decisiones en el proceso presupuestario parecerían ser inherentes al proceso mismo. Las deficiencias de los sistemas presupuestarios tradicionales a las que se aludió anteriormente —como el hecho de que se tomen decisiones aisladas unas de otras y no se tenga en cuenta el costo o la disponibilidad de los recursos a los efectos de elaborar la política económica— han favorecido, a su vez, la primacía de valores y juicios relacionados con ellos basados primordialmente en el sujeto, más bien que en los objetivos del gasto. Esas mismas características estructurales han servido de respaldo a la opinión de que los referidos valores y juicios resultan útiles para asegurar la responsabilidad ante la legislatura. Pero esas nociones de responsabilidad se basaban en una interpretación limitada, técnica y contable, de ese concepto. Se aludía a la responsabilidad a propósito de la licitud del gasto, no de su eficiencia y eficacia. Con carácter más general, los referidos valores dependían también de otras características del sistema presupuestario y del papel desempeñado por la legislatura en materia de elaboración y aprobación del presupuesto. Cuando el presupuesto se basa en el enfoque “del financiamiento”, según el cual hay que tener en cuenta todas las necesidades financieras generadas por un proyecto o programa a lo largo de su ciclo de existencia, el resultado inevitable es que las necesidades relacionadas con el gasto se consideran como conjunto. En cambio, cuando el presupuesto se basa en el enfoque “limitativo”, de acuerdo con el cual reviste importancia preponderante imponer límites a la disponibilidad anual de recursos, es sumamente probable que todo el panorama se vuelva confuso y que, equivocadamente, se tienda a hacer hincapié en la fijación de topes al gasto.

En tercer lugar, en el contexto del proceso presupuestario deben cumplirse dos tarcas: por una parte, informar al legislador (y por lo tanto al votante) y, por otra parte, informar a los funcionarios gubernamentales encargados de adoptar decisiones. Se trata, en definitiva, de un proceso político, por lo cual de él debe emanar información sobre los costos de determinadas medidas y sus alternativas, a fin de que los políticos no adopten simultáneamente los criterios opuestos de brindar respaldo a nuevos programas de gastos y de oponerse al aumento de los tributos o de los déficit. En el ámbito gubernamental, en el que se adoptan las decisiones preliminares, ese proceso debe permitir que los encargados de tomar decisiones identifiquen y evalúen los lazos existentes entre el presupuesto y la economía, entre el nivel de los recursos y el de los compromisos, entre los costos y los beneficios y entre los objetivos de los programas y su eficacia. A su vez, para cumplir esas tareas debe contarse con varios tipos de datos, pero la medida en que se utilizan a los efectos del proceso depende de la cobertura que se dé al presupuesto y de que el sistema permita detectar las tendencias macroeconómicas y los factores de incertidumbre económica.

El presupuesto como instrumento de política económica

La función primordial del presupuesto es servir de instrumento de la política económica del gobierno. Esta comprende una amplia gama de complicadas actividades que influyen, de un modo u otro, sobre la vida de los integrantes de la comunidad a cuyo servicio está el gobierno. Si bien a lo largo del año, en forma rutinaria, se adoptan decisiones concernientes a medidas determinadas o específicas, el proceso de elaboración del presupuesto del gobierno permite, una vez al año, considerar en conjunto los programas sectoriales y sus repercusiones financieras. Cada presupuesto, por lo tanto, no sólo constituye la expresión de esas medidas, sino también de la evolución reciente y de las perspectivas de la economía del país. Aún mayor importancia reviste el hecho de que el presupuesto contiene medidas encaminadas a contrarrestar la variación cíclica de la economía. En los últimos años esas tareas, de por sí difíciles, se han complicado aún más, haciéndose necesario obrar con mayor prudencia y efectuar preparativos más adecuados ante la evolución de la situación económica. En primer lugar, los problemas que enfrenta el gobierno son de tal magnitud que ya no puede considerarse que una de sus dependencias o uno de sus ministerios, obrando en forma independiente, puedan resolverlos. Además, la situación suele variar como consecuencia de factores exógenos, y el ritmo de esa variación puede ser demasiado rápido. En esos casos, los presupuestos deben servir de base para coordinar las medidas que afectan simultáneamente a varios organismos públicos y deben contener mecanismos que permitan hacer frente a la acelerada evolución de las circunstancias. En segundo lugar, el entorno económico ha variado, y esa modificación se debe señalar en forma expresa. Anteriormente, los enfoques sobre el presupuesto se basaban en el aspecto de “hacer valer derechos” o en la ampliación de los programas, sin tener en cuenta, por lo menos plenamente, el fundamento de las medidas y los programas que se estaban aplicando. En la actualidad prevalece el enfoque de “conservar” lo conseguido como expresión de las dificultades económicas y de la necesidad de analizar el fundamento de las actividades que se están realizando, a los efectos de decidir si corresponde o no ampliar los programas. En los presupuestos, por consiguiente, debe reflejarse la escasez de recursos; ellos deben servir, además, para coordinar medidas que permitan obtener el máximo provecho de los recursos gastados.

A esos efectos se necesita un marco en el cual pueda ponerse de manifiesto expresamente esa escasez de recursos y a la vez se amplíe la gama real de medidas posibles. Puede suponerse que en un marco de ese género se podrán lograr los cambios deseados con menos ajustes. En la medida en que exista incertidumbre acerca de los alcances de la evolución de la economía, en el marco presupuestario debe hacerse hincapié no sólo en la revisión y evaluación de las actividades corrientes y en la posibilidad de reducir su costo, sino que también debe hacerse frente a los motivos de incertidumbre y a sus posibles consecuencias.

Los responsables de elaborar el presupuesto han admitido la existencia de varios de los factores que anteceden, por lo cual, con el transcurso del tiempo, han surgido técnicas destinadas a enfrentarlos. Entre los mecanismos que integran el arsenal fiscal de las autoridades públicas se cuentan los planes a mediano plazo, los modelos de predicción, los “escenarios” alternativos, el análisis de consecuencias, los estudios de contingencia y los sistemas de planificación continua del gasto. Esta última técnica, que goza cada vez de mayor aceptación (como se desprende del cuadro 2), ofrece como virtudes principales las de establecer lazos adecuados con el plan de desarrollo económico a mediano plazo y facilitar un enfoque integral de los ingresos y el gasto público a lo largo de un período, poniendo de manifiesto, por lo tanto, la escasez global de recursos que hay que tener en cuenta a los efectos de elegir entre unos programas y otros. Con dichos sistemas se trata de mejorar la calidad y el contenido de los mecanismos de previsión y la manera en que recogen la incertidumbre macroeconómica. Se necesita contar para su eficacia con mejores medios de identificar y medir los déficit presupuestarios y sus consecuencias. Por añadidura, es menester entender mejor las relaciones entre volúmenes y precios, y la estimación del costo de los proyectos. Además, en lo referente a las técnicas de evaluación del presupuesto, es necesario abandonar el enfoque basado en rubros y partidas a fin de comprender más profundamente el contenido de los programas y las relaciones entre sí. Sin embargo, no todos estos aspectos se refieren a sistemas y técnicas. Los sistemas suelen ser intrínsecamente neutros; su eficacia depende de que se logre combinar atinadamente varios elementos.

El estudio de las estrategias de mejoramiento adoptadas por varios países (que figuran en el cuadro 2) permite advertir que se ha comprendido suficientemente la multiplicidad y complejidad de las tareas que deben cumplirse. No obstante, a la luz del progreso alcanzado, cabe suponer que mucho más queda por hacer en comparación con lo logrado. La experiencia observada en varios países indica que aún no se han incorporado expresamente al proceso presupuestario los factores macroeconómicos de manera que sirvan de orientación para el presupuesto. De hecho, en muchos casos, se deduce de esa experiencia que el enfoque de los organismos centrales con respecto a la toma de decisiones sigue siendo casuístico y arbitrario. Además, muchos sistemas presupuestarios se han orientado hacia la generación de información a los efectos de justificar programas o solicitar recursos, no para lograr la reducción de unos u otros. Por otra parte, en los países en que las tasas de inflación han sido altas, se ha hecho mayor hincapié en la aplicación de directrices o índices para la fijación de precios que en el examen de los programas o en los aspectos distributivos. Sin embargo, esa relativa omisión no queda sin consecuencias, pues los efectos agregados de factores como los mencionados suelen ser demasiado abrumadores como para que puedan resolverse mediante medidas improvisadas o remedios caseros.

Aun en los casos en que se ha procurado introducir el sistema de planeamiento continuo del gasto se ha comprobado la necesidad de tener más en cuenta algunos aspectos. Con demasiada frecuencia parece no prestarse suficiente atención al papel que cumplen los participantes, en especial los diferentes organismos. Según lo ha admitido recientemente un comité en Estados Unidos, no se ha planificado para el futuro a nivel ministerial en los últimos años. Además, los responsables de elaborar el presupuesto parecen haber pasado claramente por alto la Ley de Murphy, a pesar de que, dada la importancia preponderante que tienen los factores incontrolables, tendrían que haber tomado medidas concretas de previsión. La planificación del gasto también se ha visto afectada, en la faz cualitativa, por otros factores que se describen más adelante.

¿De qué presupuesto se trata?

La eficacia del presupuesto como instrumento de política económica depende de su periodicidad, cobertura y estructura. En los últimos años se han formulado sugerencias sobre todos esos aspectos que corresponde considerar con cierto detalle en el presente estudio.

Si bien existen algunas excepciones, es la costumbre que los presupuestos sean, como mínimo, anuales. La importancia de ese criterio no ha disminuido ante la aparición de planes de desarrollo económico a mediano plazo y del sistema de planificación continua del gasto. Aunque cabe admitir que la aplicación de los programas del sector público requiere habitualmente más de un año, el sistema de presupuestos anuales ha ofrecido un grado extraordinario de flexibilidad ante la necesidad de atender nuevas tareas, y ante el hecho, mencionado en la sección anterior, de que las tareas del gobierno suelen variar con mucha frecuencia. Pero en varios casos la presentación de presupuestos anuales también ha provocado grandes problemas. De hecho, parecería que esos problemas, sea que provengan de la esfera ejecutiva o legislativa, no son en modo alguno privativos del mundo en desarrollo. Así, se tienen presupuestos anuales, que teóricamente deben constituir la expresión de los programas gubernamentales y servir de punto de partida para su aplicación anual, aunque no han cumplido esas funciones. Esto ha tenido como consecuencia, no deseada pero duradera, el surgimiento dentro y fuera del gobierno de una incertidumbre que es evitable, pero que a su vez ha contribuido a crear escepticismo sobre la credibilidad del proceso presupuestario. A los efectos de evitar ese tipo de problemas se ha sugerido un régimen presupuestario bienal. Como fundamento, se ha aducido que mediante ese tipo de presupuestos se evitarían el frenesí anual y los defectos de elaboración del presupuesto, haciéndose posible además revisar más pormenorizadamente la selección de los programas que contiene, lo que en la actualidad resulta imposible debido a que hay que obrar en un marco de plazos estrictos. Ese argumento se basa implícitamente en el enfoque “financiero” del presupuesto, de acuerdo con el cual deben asignarse fondos a objetivos determinados, sin tener en cuenta factores cronológicos y sin que la afluencia de recursos se interrumpa al cabo de un año. Esas razones, empero, podrían parecer demasiado débiles y artificiales; bastante coherentes pero poco ajustadas a las tareas y realidades que se dan en la práctica. Como se señaló anteriormente, dada la frecuencia con que se producen cambios, en especial en los países con altas tasas de inflación, a los gobiernos les resulta imprescindible contar con presupuestos más frecuentes y con estrategias que permitan hacer frente a la variación de las circunstancias. Los presupuestos bienales pueden no poseer la flexibilidad intrínseca que se necesita para cumplir las tareas que corresponden. Esto no equivale a sostener que los presupuestos anuales permitan hacer frente a esos problemas de modo enteramente satisfactorio. Más bien puede decirse que su potencial es mayor que el de los presupuestos bienales y que, en todo caso, a unos y otros habría que añadirles mecanismos correctivos adicionales para hacer frente a situaciones imprevistas.

En los últimos años, diversos factores han provocado polémicas acerca de la cobertura del presupuesto y de la función normativa del mismo. En primer lugar, ha aumentado el número de disposiciones constitucionales sobre asignación específica o preceptiva de recursos, que determinan la orientación y, en algunos casos, la magnitud del gasto. Ello ha contribuido a generar en algunos organismos una mentalidad de compartimiento estanco y, por consiguiente, ha hecho perder flexibilidad a los organismos centrales. Segundo, el aumento de las operaciones de crédito y de los incentivos consistentes en gasto tributario han puesto de manifiesto que con ese tipo de transacciones se procuraba alcanzar los objetivos más amplios relacionados con el gasto. Aunque esas dos categorías no equivalen exactamente al gasto del gobierno, parecerían haberse convertido en sustituto lógico del mismo, y su crecimiento ha solido acompañar al aumento del gasto del gobierno. Sin embargo, en la medida en que se trata de mecanismos ajenos al presupuesto tradicional y al proceso presupuestario correspondiente, también la elaboración de la política económica parecería verse afectada desfavorablemente. Para superar ese problema se recogieron explícitamente las actividades de otorgamiento de crédito en el proceso presupuestario y se fijaron topes presupuestarios que incluían los programas de crédito y el gasto tributario. Pero la aplicación de esas medidas correctivas es, en el mejor de los casos, parcial, por lo cual mucho queda por hacer. De hecho, no sería exagerado afirmar que en varios países es imperioso definir el gasto tributario, y con más razón determinar su magnitud y sus consecuencias económicas. Por lo tanto, el proceso presupuestario, en su forma actual, sólo cumple en parte las funciones que se pretende que desempeñe.

La estructura del presupuesto, considerada al margen de la clasificación funcional y económica de las transacciones, es otro de los aspectos que influyen directamente sobre la calidad del proceso de toma de decisiones presupuestarias. En especial, cabe mencionar dos aspectos de esa estructura2. A partir de los años sesenta, se han modificado en varios países los presupuestos de inversión o desarrollo económico a fin de abarcar los proyectos y programas incluidos en los planes de desarrollo o las actividades financiadas mediante ayuda del exterior. Al principio parecía que esos presupuestos eran más bien la manera de atender las exigencias de los donantes, y se preveía que se perfeccionarían con la especificación de criterios para la incorporación de partidas, integrándolos en forma adecuada con el proceso presupuestario principal, a fin de que pudieran identificarse y tenerse en cuenta en los presupuestos anuales las consecuencias financieras de carácter permanente, como los costos recurrentes. En general, esas previsiones no se han cumplido.

Hace poco se ha vuelto a considerar, y ha adquirido cierta importancia, el tema relacionado con la elaboración de un presupuesto de capital. Sus partidarios —inspirados en la experiencia de los países nórdicos durante los años treinta y en la práctica comercial— sostienen que un presupuesto de capital separado resulta útil como fuente de información de los activos creados por el gasto público y del volumen de crédito que se utiliza a esos fines. Aún mayor importancia revisten como medio de facilitar la planificación de los servicios de financiamiento de capital y de lograr una estimación más realista de la magnitud real del déficit presupuestario global. También han sostenido que prescindir de un presupuesto de capital equivaldría a crear un incentivo negativo en contra del gasto de capital. Quienes están en favor de un presupuesto unificado, que no distinga entre el presupuesto corriente y el de capital, sostienen que no existe una identidad total entre las prácticas comerciales y las estatales. Por ejemplo, la rentabilidad no tiene tanta importancia para el Estado; análogamente, para medir el patrimonio del gobierno no siempre basta con tener en cuenta el déficit presupuestario, sino que también hay que tomar en consideración los factores subyacentes de la economía en general. Además, una vez decidida la elaboración de un presupuesto de capital habría que adoptar técnicas de depreciación y, dado el carácter de los activos del gobierno (incluido el material de defensa), esas prácticas podrían resultar arbitrarias y, asimismo, hacer surgir grupos de presión en favor de proyectos “de carne y hueso”.

A los partidarios de ambas posiciones les asiste la razón hasta cierto punto y, de todas maneras, para resolver la cuestión de si es necesaria una estructura presupuestaria doble deberán tenerse en cuenta varios otros factores. Por ejemplo, habrá que analizar el proceso de planificación del capital, los servicios de estimación de los costos recurrentes y el uso de costos unitarios a los efectos de proceso y control presupuestario y otros factores conexos. No obstante, corresponde señalar que éste es uno de los temas más importantes y repetidos del actual debate.

Evaluación del presupuesto e información sobre costos

Uno de los temas más repetidos en torno al presupuesto es la necesidad de evaluar las propuestas de gasto. Se trata de una etapa en la cual los factores de organización y técnicos confluyen a los efectos del logro de los objetivos de la política fiscal.

El proceso de evaluación del presupuesto comprende la formulación de directrices en cuanto a recursos disponibles y los precios que se utilicen a los efectos de preparar estimaciones, así como un examen de estas últimas, partida por partida, o por programa y resultados, y análisis de las estimaciones de los costos, el empleo dado a los recursos humanos y otros aspectos conexos. Todos esos campos revisten enorme importancia, por lo cual es necesario analizarlos con cierto detalle. No obstante, por falta de tiempo y espacio, en el presente estudio sólo se considerarán tres aspectos.

En primer lugar, en la mayoría de los países suele distinguirse entre la planificación del ingreso y del gasto fiscales. Sin embargo, sean cuales fueren las instituciones que se ocupen de la primera de esas tareas, se procura contar con estimaciones del ingreso fiscal en una etapa relativamente temprana del proceso presupuestario, a fin de poder proporcionar a las entidades encargadas del gasto una orientación adecuada, basada en el reconocimiento expreso de la escasez de recursos. De la experiencia observada en varios países se desprende que ello rara vez se logra. Entre otros factores, el secreto que envuelve a las medidas relacionadas con el ingreso fiscal, la adopción de bases diferentes para los pronósticos en esa materia, y el hecho de que se cuente con ellos en una etapa por demás tardía del proceso presupuestario como para que puedan ser de alguna utilidad funcional, parecerían haber hecho disminuir las posibilidades de una integración de ese género. Por consiguiente, en lugar de existir convergencia entre la planificación del ingreso y del gasto fiscales en el proceso presupuestario, la divergencia se ha convertido en la característica ordinaria del mismo.

En segundo lugar, con la elaboración de información sobre costos se procura estimar con precisión las cifras del presupuesto y, en una etapa ulterior, el control del Estado de los proyectos y programas mediante la comparación de los costos reales con los estimados. Esos datos permiten también medir el insumo y el producto. Aunque en general no se discute la necesidad de contar con ese tipo de datos, la experiencia demuestra que sólo se ha logrado calcular con mayor precisión los costos de los proyectos de construcción, educación y salud pública, por lo cual queda mucho por hacer en otros campos. Además, se observa en general que cuando se dispone de datos sobre costos, la evaluación se efectúa al parecer en forma independiente, al margen del proceso presupuestario.

En tercer lugar, y por las razones que anteceden, también ha tendido a resentirse la calidad de la orientación dada para la elaboración del presupuesto. No siempre se hace saber a las entidades que realizan el gasto cuál es el nivel real de recursos disponibles, e invocando la austeridad se acude, no a una planificación organizada, sino a reducciones circunstanciales, arbitrarias, e impuestas de manera centralizada. Llega a sostenerse que con fines de austeridad se requiere centralizar el control. Sin embargo, el hecho real es que el sector de gobierno ha crecido a tal punto que ha pasado a ser dudosa la factibilidad de un sistema de dirección centralizado. En las circunstancias actuales, para que el presupuesto surta algún efecto hace falta consultar a las entidades encargadas del gasto y explicarles la realidad. No es exagerado afirmar que el fundamento del éxito del presupuesto del gobierno está en que las dependencias encargadas del gasto desempeñen de modo eficaz sus cometidos en materia de gestión financiera. En los casos en que no se ha concedido a ese factor la debida importancia, los análisis presupuestarios se han convertido en ocasiones para la adopción de estrategias evasivas, encubrimiento de información decisiva y maniobras improductivas.

Elaboración de presupuestos y productividad

Otro tema que ha despertado mucha atención concierne el papel desempeñado por la productividad en las actividades del gobierno y, por consiguiente, en el propio presupuesto. La función de elaborar el presupuesto consiste, en esencia, en asignar los recursos, en tanto que el objeto de las medidas relacionadas con la productividad es poner de manifiesto hasta qué punto se utilizan los recursos de manera eficaz. Por lo tanto, parecería existir, por lo menos en teoría, una simbiosis entre esas dos actividades. Si ello ocurriera también en la práctica, sería inútil proseguir el análisis, pero la experiencia reciente permite comprobar que no existe armonía entre ellas, por lo cual se ha reavivado el debate acerca de la función de cada una y su interdependencia.

Varios factores económicos y relacionados con actitudes han hecho que ese debate se intensifique mucho recientemente. Sólo para mencionar algunos de esos factores, cabe señalar el persistente aumento del gasto público en una amplia gama de países —industriales y en desarrollo—, hecho que ha suscitado la pregunta de si ese aumento era necesario. Desde el punto de vista de la productividad, lo importante es establecer si el aumento del gasto público se ha debido a que el Estado tiene que pagar más por los insumos, si el incremento de la productividad ha impedido que el gasto crezca aún más, o si la disminución de la productividad ha favorecido un incremento del gasto público que era, en caso contrario, evitable. Sin lugar a dudas, el aumento del gasto público da origen a varias otras cuestiones importantes —como la determinación de los factores que lo estimulan y los que permiten explicar las disparidades de sus niveles y tasas de aumento—, cuestiones que, con todo, son ajenas al presente estudio.

Uno de los principales factores que avivan el debate acerca de la productividad es la generalización de la inflación en varios países, hecho que hace hincapié en que los servicios públicos deben ser más productivos para amortiguar el efecto del aumento de los salarios sobre el sector público y, en general, el de la inflación. Si bien el tema de la productividad es motivo permanente de preocupación, pues no se limita a una etapa determinada del ciclo económico, sí parece recibir máxima atención en períodos inflacionarios.

Otro factor, cuyas consecuencias políticas son más importantes que las de los precedentes, es la sensación general que tiene el ciudadano y contribuyente de que el sector público se ha convertido en una especie de Gulliver apresado por una infinidad de cuerdas liliputienses, delgadísimas, pero que en conjunto inmovilizan al gigante fiscal y le impiden cumplir sus funciones del modo más eficaz posible.

Se hace hincapié en la productividad en cuanto medio de generar mayores beneficios económicos o efectos más beneficiosos en la vertiente económica de diversas actividades. El nivel de productividad depende de la relación entre insumo y producto, para cuya determinación hay que tener en cuenta todos los factores de producción que intervienen. A su vez, para medir la eficiencia de la utilización de esos factores se recurre en general a un concepto estricto y a otro más amplio, económico, de lo que es eficiencia. El primero se define como aumento de la producción sin modificación del nivel de los insumos, o como el mantenimiento del nivel de producción pese a la disminución del volumen de insumos. Con el concepto económico de eficiencia, en cambio, se mide la eficiencia distributiva y el progreso logrado en la satisfacción del consumidor. No obstante, en la práctica, se llama “eficiencia” al primero de esos criterios, y “eficacia” al segundo.

En la esfera pública la productividad constituye un fenómeno complicado y puede alcanzarse, como en otras situaciones, mediante la modificación de aspectos técnicos o, cuando ello no es posible, mediante la incorporación de mejores o nuevas actitudes. En el sector público, empero, presenta características especiales, que a continuación se mencionan. La prestación de servicios públicos, en especial educativos, sanitarios y otros relacionados con bienes públicos, como los de defensa, tienden a incorporar un alto coeficiente de mano de obra. No obstante, en general se admite que, en gran medida, la productividad aumenta como consecuencia de los cambios tecnológicos que trae consigo la utilización de nuevo equipo de capital; en la medida en que ese equipo suele revestir menos importancia en los sectores de servicios, el aumento de la productividad puede ser menor. Si bien en los sectores tradicionales de los servicios se ha venido utilizando cada vez más equipo de capital, la consecuencia puede haber sido el mejoramiento de los servicios, más bien que el aumento de la productividad. A decir verdad, los partidarios del sistema de contabilidad nacional toman como hipótesis que la productividad de los empleados públicos no aumenta y que el único modo de incrementar el volumen de los servicios es aumentar la fuerza de trabajo. En cambio, los responsables de elaborar la política económica que adoptan una orientación práctica sostienen puntos de vista diferentes. Por ejemplo, en Japón y Suecia se da por supuesto, a los fines del presupuesto, que en el sector público y en el privado los aumentos de productividad son casi de igual magnitud.

En el sector público, la productividad es el fruto de varios factores complejos: la estructura de las entidades públicas, los recursos —normativos, monetarios y humanos— y los programas. La productividad no puede considerarse fuera del contexto de una estructura sumamente diversificada y heterogénea como es el Estado. Es probable que a una mayor especialización correspondan mayores posibilidades de aumentar la productividad; a su vez, esa especialización supone interdependencia, confluencia y coordinación de las actividades. En el sector público puede darse una amplia especialización de papeles y funciones, tal como ocurre en los organismos biológicos multicelulares, en los que las células se especializan. De los factores mencionados en el presente estudio, la estructura de las entidades, el monto de los recursos financieros asignados y las normas jurídicas son factores exógenos, y los recursos humanos con que se cuenta constituyen, por lo menos en teoría, el único factor variable.

Establecimiento de una relación entre productividad y elaboración del presupuesto

La importancia de medir la productividad a los efectos de la elaboración del presupuesto del gobierno ha sido admitida en toda su extensión. Por ejemplo, los responsables de elaborar el presupuesto han llegado a comprobar claramente que es bastante útil medir la productividad a los efectos de analizar las necesidades de recursos humanos, materiales y financieros y, en especial, en lo que atañe a responder a preguntas tales como: ¿se están logrando los resultados programados en materia de producción? y ¿qué consecuencias cabe extraer en cuanto a las necesidades de recursos? En suma, los datos referentes a la productividad han resultado útiles para analizar las estimaciones de las entidades encargadas de efectuar el gasto acerca del volumen de la producción proyectada y de las tasas de productividad y los precios de los recursos. A esos fines, el propósito de los datos es que sirvan de instrumento objetivo de medición a los efectos de determinar la asignación de recursos y, a la vez, de marco común para que la entidad revisora central y las entidades encargadas de efectuar el gasto puedan evaluar las necesidades financieras.

Si bien se conocían los beneficios inherentes al aumento de la productividad, hasta principios de los años cincuenta no se les atribuía gran importancia a los efectos del proceso de elaboración del presupuesto. Para la evaluación realizada por las entidades centrales, y a los encargados de recopilar las estimaciones presupuestarias en sus etapas iniciales, interesaban los insumos presupuestarios, no la eficiencia productiva.

Como se desprende del cuadro 1, el objetivo de eficacia y economía, en un contexto del que formaba parte la productividad, ha continuado vigente en el transcurso de los años. Aunque se han producido varias innovaciones —cada una de las cuales ha generado su propio nivel de aceptación, aplicándose en parte y dando lugar a una penosa labor de evaluación y reevaluación de la experiencia habida, así como a una estimación de futuras tareas— en pocos casos han estado exentas de críticas. A los efectos del análisis, en este estudio se clasifican esas innovaciones en tres categorías: presupuesto por resultados, evaluación de programas e incrementalismo.

Los sistemas de presupuestación por resultados han subrayado la necesidad de medir los costos y han tratado de desviar el exceso de atención prestada a los insumos orientándola hacia el producto. Se subraya la necesidad de mejorar la clasificación de las transacciones del sector público y la medición del costo y de la eficiencia y eficacia de los programas del gobierno una vez terminados. Los encargados de elaborar el presupuesto se dieron cuenta de la importancia de aplicar criterios de productividad a los efectos de la ejecución de las operaciones del sector público, pero, dada la diversidad de éstas y la dificultad que representaba elaborar instrumentos de medición uniformes para productividad, decidieron establecer, en cambio, procedimientos de medición de la carga de trabajo.

Si bien la elaboración de presupuestos por resultados se ha utilizado, en general, de manera deficiente, ha tenido como virtud, principal la de imponer una expansión del proceso presupuestario, en cuyo marco se han considerado de modo expreso el programa de trabajo, su costo y su eficacia. Se ha procurado establecer una relación entre insumos y producto y entre los aspectos financieros y los físicos, y se ha facilitado la identificación y la medición de los vínculos entre la fuerza de trabajo y los materiales y otros factores de producción.

Pero medir la carga de trabajo no es lo mismo que medir la productividad. Como señaló Kendrick, la primera de esas actividades consiste en relacionar la producción real con una norma y procurar expresar la variación de la eficiencia en el marco de una tecnología dada3. En cambio, la medición de la productividad permite determinar la variación de la tecnología y otros factores, además de la variación de la eficiencia laboral. Esto no equivale a negar la utilidad de las mediciones relacionadas con el trabajo: aunque, como índices, son incompletas, permiten adquirir una noción general de la eficiencia de un organismo en el tiempo y en el espacio. Como en la medición de la productividad se hace hincapié en la relación entre producto y todo insumo de recursos, las mediciones relacionadas con el trabajo, que se refieren en forma primordial a recursos humanos, sólo pueden poner de manifiesto, en el mejor de los casos y en forma reducida, la relación entre producto e insumo. Además, con ellas no se procura en realidad evaluar la producción, sino más bien determinar la importancia de la fuerza de trabajo en un programa dado.

Como los presupuestos por resultados no alcanzaron los objetivos perseguidos, se experimentó con versiones modificadas, por ejemplo, los presupuestos por programas. Estos, a su vez, dieron paso, a mediados de los años sesenta, a sistemas más ambiciosos, como el presupuesto de planificación y programación (PPP), el presupuesto de base cero (PBC) y los sistemas de evaluación de programas. Con las dos primeras de esas categorías (PPP y PBC) se trató de asegurar una asignación más racional de los recursos mediante la aplicación de técnicas cuantitativas y, como corolario, se daba especial importancia a la etapa analítica del proceso presupuestario. En los sistemas de evaluación de programas se hizo mayor hincapié en la ejecución de los presupuestos, por lo cual la productividad recibió un estímulo indirecto.

El objetivo esencial de los sistemas de evaluación de programas consiste en estimar la eficacia de los programas una vez ejecutados. Las conclusiones extraídas se destinaban a usos futuros relacionados con la asignación y la utilización de los recursos. Comprenden la evaluación del uso de los recursos previstos en los programas y la medición de la eficiencia mediante una relación entre insumos y producto4. Como instrumento de análisis presupuestario, en los sistemas de evaluación de programas, al igual que en los sistemas de presupuesto de planificación y programación y en el presupuesto de base cero, se hace hincapié en el análisis de alternativas y, en virtud de su carácter de fiscalización, en la reducción de los costos. No se ha tratado de una herramienta operativa destinada a obligar a los administradores de los programas a cumplir cometidos específicos, salvo en lo que hace a una evaluación retrospectiva. En esta metodología se daba por supuesto que, de algún modo, el sistema presupuestario imperante permitiría determinar los factores y las normas de eficiencia que luego llevarían a efectuar una evaluación de la ejecución.

El tercero de los enfoques mencionados —el incrementalismo— constituye la antítesis de los dos anteriores. En esencia, debe considerarse como una estrategia destinada a lograr la aprobación del presupuesto en la esfera política. En la medida en que se considere una explicación de los enfoques presupuestarios adoptados por los gobiernos, entraña la hipótesis de que, en general, la variación de los presupuestos de un año a otro es insignificante, y de que el proceso presupuestario está al servicio del enfoque de variación mínima. También se da por supuesto que a los políticos, a las entidades encargadas del gasto y a las entidades presupuestarias centrales les resulta aceptable una estrategia de ese género. Como el incrementalismo no pretende crear un sistema, sino que se trata meramente de un instrumento de debate de determinadas características administrativas, en él no se tiene en cuenta la productividad, ni mucho menos su mejora. En ese sentido, puede considerarse como una simplificación extrema de los procesos presupuestarios.

Por qué no se concedió a la productividad la importancia práctica que cabía esperar

A la luz de la exposición sumaria que antecede, y habida cuenta de la preponderancia que se ha atribuido a la productividad y del ingente esfuerzo realizado, cabe preguntarse por qué en la práctica no se ha dado a la productividad el carácter de meta constante en la gestión de las entidades públicas. Esa divergencia entre lo que debió haber ocurrido y lo que ha sucedido puede atribuirse a varios factores. De acuerdo con la experiencia recogida en varios países, y en aras de la brevedad, cabe limitar el análisis a los factores relacionados con la gestión.

En general, se cuentan varios factores de gestión que han influido desfavorablemente sobre un posible aumento de la productividad del sector público. El primero fue la ambigüedad de los conceptos relacionados con la productividad. Encontrar el modo de medir adecuadamente la producción generada por las actividades del Estado ha seguido trastornando todos los análisis cuantitativos del sector público. No es posible medir con un solo instrumento esa amplia diversidad de tareas, y los sistemas que comprenden varios indicadores han resultado demasiado “técnicos y misteriosos”5. La aplicación de procedimientos de medición de la productividad resultó demasiado complicada en el caso de organismos cuya producción no era homogénea y estaba además sujeta a fuertes variaciones.

Otro factor fue el uso incorrecto de los instrumentos de medición de la productividad de los componentes. En un estudio realizado en 1972 en Estados Unidos se comprobó que se habían logrado algunos resultados en materia de productividad con carácter forzoso durante el proceso presupuestario debido a que se redujo la fuerza de trabajo a pesar de un aumento de la carga de trabajo6. De ese modo se registró, a corto plazo, un incremento aparente de la productividad, pero a mediano plazo se vio afectada la calidad del trabajo y, lo que es más importante, se provocó el enfrentamiento de las entidades encargadas del gasto. De ese modo, en vez de lograrse un ambiente de colaboración se introdujo en el proceso, innecesariamente, un factor de discordia.

Un tercer factor ha sido la falta de dedicación suficiente por parte de los gerentes y, en esa misma esfera, la falta de medidas constructivas e innovadoras, tan esenciales para lograr mejores resultados. Las metas de productividad deben basarse en las posibilidades de mejora de cada organismo, por lo cual, en la medida en que esas metas eran generales o que en su determinación no se tenían en cuenta los detalles necesarios para el control cotidiano de las actividades de las entidades en cuestión, la gerencia de estas últimas las consideraban foráneas, más relacionadas con los organismos centrales que con su propia situación. Aunque las mediciones de alcance general arrojan luz acerca de la evolución de la actividad de que se trata en la práctica, la gerencia tiende a dar mayor importancia a los temas concretos que entrañan una relación directa y que constituyen una expresión de sus preocupaciones.

Cuarto, se dio importancia a la productividad, pero no en el contexto del proceso presupuestario. Aunque desde la aparición del presupuesto por resultados en la mayoría de las innovaciones presupuestarias se ha hecho hincapié en los aspectos del programa relacionados con el costo y en la necesidad de reducirlo, no se ha logrado avanzar mucho en lo relacionado con la medición de los propios costos. Como la productividad no ha llegado a formar parte del proceso presupuestario, las metas de control de la productividad adquirieron un carácter accesorio. Es más, las dificultades de financiamiento del presupuesto influyeron desfavorablemente sobre las mejoras de capital. En consecuencia, la utilización de equipo anticuado se ha convertido en característica permanente de los organismos del sector público. Por último, no hubo un seguimiento adecuado de las medidas aplicadas. Esto último obedeció en parte a los factores ya mencionados, es decir, a la ambigüedad de los conceptos, favorecida por la apatía de la gerencia de las entidades en cuestión y la falta de una orientación firme y de una adecuada aplicación de los nuevos sistemas, mediante los cuales se pretendía mejorar la infraestructura.

Perspectivas

Dada la importancia de la productividad y de los resultados que siguen obteniéndose en la materia —por más que sean poco halagadores— es necesario tomar medidas para que vuelva a asignarse a este tema importancia preponderante. Como primer paso en ese sentido, es necesario enfrentar los problemas a los que en la sección precedente se atribuyó en parte la disminución relativa de la eficacia de las medidas de fomento de la productividad. Es necesario procurar el aumento de la productividad a lo largo de un período de varios años y aplicar progresivamente las medidas. La productividad debe concebirse como parte del proceso presupuestario, lo que permitiría controlar con regularidad la asignación de recursos y las relaciones de esa labor con la productividad. Procurar el aumento de la productividad como meta independiente tiende a ser una tarea ardua y, en definitiva, infructuosa. Sin embargo, no puede recomendarse en forma indiscriminada la adopción de un proceso presupuestario integrado. En la práctica, la complejidad del proceso presupuestario va en aumento a medida que se le agregan tareas adicionales sobre evaluación del gasto tributario y de las consecuencias de los programas de crédito, aspectos que se están volviendo bastante complicados. Hacer de la productividad un factor imprescindible de todos los programas tiende a crear nuevas cargas. Por consiguiente, es necesario enfocar y tratar de alcanzar adecuadamente esa meta.

A esos efectos, pueden distinguirse tres amplias categorías en lo relacionado con el gasto presupuestario: 1) bienes públicos, 2) bienes cuasicomerciales y 3) transferencias a personas físicas y sectores productivos7. A los desembolsos de la última de esas categorías les corresponde la proporción mayor en los presupuestos de los países industriales y, en menor medida, de los países en desarrollo. Ese gasto, si bien reviste importancia, sobre todo entraña un “alto coeficiente de fondos”, en tanto que el relacionado con los bienes públicos y cuasicomerciales entraña “alto coeficiente de fondos y de recursos humanos”8. Los sistemas de fomento de la productividad dan mejores resultados cuando se aplican a bienes públicos (hospitales, defensa, educación, servicios postales, etc.) y al suministro de bienes y servicios industriales. Cuando se trata de actividades de gestión, tienden a ser más eficaces las medidas relacionadas con el trabajo, dada la falta de un producto identificable. Un enfoque selectivo de ese género debe constituir la piedra angular de todo programa de fomento de la productividad del sector de gobierno.

Ese enfoque selectivo debe complementarse mediante una estrategia en la cual se haga hincapié en la mejora de 1) los sistemas de medición e información, 2) la identificación de una combinación adecuada de capital y trabajo y sus efectos y 3) una dirección centralizada y una aplicación descentralizada.

Lograr una medición más precisa es una necesidad constante, que nunca puede darse por concluida. Las actividades públicas están sujetas a un fuerte ritmo de variación, por lo cual la “vida útil” de los coeficientes de productividad tiende a ser reducida. Continúa siendo necesario mejorar los aspectos esenciales de la elaboración de datos sobre la medición del trabajo, los costos unitarios, la evaluación de las consecuencias de los programas estatales y los sistemas de información. Como se señaló anteriormente, esos factores son, en esencia, los que guardan relación con los sistemas de elaboración de presupuestos por resultados, los cuales, empero, no han llegado a convertirse en características permanentes de las actividades del gobierno. Ahora es necesario no tanto repetir esos principios, admitidos en general, sino aplicarlos en forma selectiva en los campos de los bienes públicos y cuasicomerciales.

Para elegir los campos en que pueden lograrse aumentos de productividad, debe determinarse en qué ámbitos corresponde utilizar una tecnología más avanzada y qué relación guarda con los insumos concernientes al trabajo. En el transcurso de los últimos años varios gobiernos han procurado mejorar la infraestructura y otros activos de capital para contrarrestar los efectos de los topes fijos de mano de obra establecidos en el marco de programas de austeridad o de contención del gasto. Es menester evaluar los efectos de esas medidas de sustitución a corto y mediano plazo. Además, debe elaborarse un programa escalonado de introducción de tecnología más avanzada. Sería difícil exagerar su importancia en un contexto en que se ha tendido a reducir los presupuestos con carácter general, más bien que en forma selectiva y dirigida.

Por último, la dirección y orientación de las medidas de aumento de la productividad deben estar centralizadas, pero su aplicación debe estar a cargo de la entidad concreta de que se trate. Si se reduce la flexibilidad de la gerencia debido a la fijación de topes relacionados con la fuerza de trabajo, o de otro género, es probable que surjan mecanismos de escape y que se produzcan desviaciones en materia fiscal. A las medidas encaminadas a mantener la flexibilidad administrativa deben agregarse las destinadas a atenuar las posibles consecuencias desfavorables de las metas de productividad en lo relacionado con el personal. A éste se le debe capacitar y alentar a que desempeñe el papel que le corresponde.

Los factores que anteceden tienen que considerarse en el marco de un programa integral y no como objetivos que puedan alcanzarse por separado. De hecho, de la experiencia observada resulta que la aplicación de cada medida por separado ha generado más resultados perjudiciales que beneficiosos.

Este enfoque aparece en David Stockman, “The Crisis in Federal Budgeting” [La crisis del proceso de elaboración del presupuesto federal], en Allen Schick (encargado de la edición). Crisis in the Budget Process [La crisis del proceso presupuestario], American Enterprise Institute, Washington, 1986, págs. 57 y siguientes.

Un análisis más pormenorizado de esos aspectos aparece en A. Premchand, Government Budgeting and Expenditure Controls [Elaboración del presupuesto público y los controles del gasto], Fondo Monetario Internacional (Washington, 1983), págs. 292 y siguientes.

Véase John W. Kendrick, Understanding Productivit [El concepto de productividad]. The Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1977. págs. 13-15.

Uno de los intentos de aplicación del sistema de evaluación de programas a las actividades del sector de gobierno que más éxito ha tenido se realizó en Canadá. Un análisis más pormenorizado aparece en The Treasury Board of Canada, Guide on the Program Evaluation Function [Guía sobre la función de evaluación de programas). Toronto, 1981.

Véase Measuring and Enhancing Productivity in the Federal Sector [Medición y aumento de la productividad en el sector federal], estudio elaborado por la Comisión del Servicio Civil, Oficina General de Contabilidad y Oficina de Administración y Presupuesto, Imprenta del Gobierno de Estados Unidos. Washington, 1972, pág. 16.

Ibíd.

En el estudio realizado en Estados Unidos en 1972, al que se hizo referencia con anterioridad, se dividían las transacciones del sector de gobierno en servicios públicos, servicios de apoyo (administración, adquisición y suministro y mantenimiento) y servicios industriales. Las categorías de “servicios públicos” y “servicios industriales” corresponden, en general, a las de bienes públicos y bienes cuasicomerciales en la clasificación que antecede.

Un análisis de esos aspectos aparece en Richard Rose, The Programme Approach to the Growth of Government [El crecimiento del sector público desde el punto de vista de los programas]. Universidad de Strathclyde, Glasgow, 1983, págs. 14—16.

    Other Resources Citing This Publication