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El crecimiento del gasto público: repaso del análisis cuantitativo

Editor(s):
A. Antonaya, and A. Premchand
Published Date:
September 1988
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I. Introducción

Hasta principios de los años sesenta el gasto público era un área relativamente olvidada de las finanzas públicas. Sin embargo, a partir de entonces se ha venido prestando considerable atención a diversos aspectos del gasto público. Se han multiplicado en especial los estudios empíricos sobre el crecimiento y los factores determinantes del gasto estatal. El presente estudio pasa revista al progreso logrado. Los autores sostienen que el análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público ha mejorado frecuentemente la formulación de diversas hipótesis, si bien debido a limitaciones teóricas y de disponibilidad de datos, los métodos empleados no siempre han dado los resultados apetecidos.

El recorrido que se hace a continuación por las publicaciones más importantes sobre este tema no es exhaustivo, sino que simplemente trata de recoger una impresión general de los principales debates, incluyéndose en él unas cuantas pruebas de algunas de las teorías mencionadas y uno o dos experimentos con otras ideas. Tras la introducción, en la sección II se examinan dos importantes temas conceptuales que han dominado la investigación teórica en este campo. En la sección III se hace un breve resumen de los enfoques empíricos recogidos en la literatura. Dos características prominentes de esta investigación, es decir, la proliferación de factores determinantes del crecimiento del gasto público y la desagregación del gasto público total, reciben consideración independiente en las secciones IV y V. El problema de los datos, que ha cobrado creciente importancia en la investigación reciente, se aborda en la sección VI, en tanto que en las secciones VII y VIII se enfocan los problemas de la verificación de hipótesis y de estimación de modelos que se han presentado en muchos estudios empíricos. Se sostiene en la sección IX que muchas de estas dificultades se deben a la naturaleza del problema estudiado. En la conclusión se ofrecen algunas ideas sobre la posible dirección que podría seguir la investigación empírica en el futuro.

II. Repaso de las principales consideraciones teóricas

Muchos autores han tratado de explicar el proceso de crecimiento del gasto público, bien examinando la tendencia del nivel absoluto del gasto público, bien, con mayor frecuencia, estudiando las variaciones del gasto público como proporción de una determinada medida de la renta, normalmente el producto nacional bruto (PNB).

Aunque nuestro conocimiento de las causas del crecimiento del gasto público no pasa por ahora del nivel de conjetura, dos temas centrales han servido de guía para organizar nuestras reflexiones sobre la participación relativa del sector público en la economía: la “ley” de Wagner, sobre una expansión estatal en continuo crecimiento, y el “efecto de desplazamiento”, teorizado por Peacock y Wiseman. Aunque con una cierta ambigüedad, la interpretación convencional de la tesis de Adolph Wagner supone una expansión relativa continua del gasto público como consecuencia del proceso de desarrollo1. Wagner indicó que, a medida que una sociedad se industrializa, el conjunto de relaciones sociales, comerciales y jurídicas se hace más complejo en el seno de esa sociedad. El gobierno desempeñará un papel más prominente en la creación y funcionamiento de las instituciones con que se intenta controlar esta complejidad. Estas funciones normativas y protectoras del Estado producirán el aumento de los presupuestos públicos. Wagner también estimaba que muchos productos públicos son elásticos con respecto al ingreso, de forma que durante períodos de rápida industrialización, y por tanto de crecimiento de la renta, aumentará el gasto público2. Si el gasto público es elástico con respecto al ingreso, el crecimiento de ese ingreso explicará en parte la tendencia creciente del gasto público. La industrialización, la urbanización y los cambios demográficos se traducirán en un mayor gasto público a medida que el sector gubernamental reacciona ante estos procesos creando la infraestructura necesaria para la urbanización y la industrialización y elaborando nuevos planes que hagan frente a los costos sociales que entraña la vida urbana. El amplio enfoque de Wagner contiene por tanto muchos rasgos que podrían incorporarse en un análisis del crecimiento del gasto público.

Por otra parte, con la tesis de Peacock-Wiseman se trata de hallar una “explicación de la evolución cronológica del crecimiento del gasto más bien que de la magnitud absoluta del gasto público”3. Su análisis de los datos sobre gasto en el Reino Unido descubrió que lo que podrían llamarse influencias “permanentes” sobre el crecimiento, como serían las tendencias de población y empleo, no podían explicar la evolución cronológica observada. Estos autores se preguntaron entonces sobre otras influencias pertinentes y, en concreto, sobre la importancia de las perturbaciones sociales. La evolución “cronológica” aludida por Peacock y Wiseman venía dada por la serie de valores alcanzados por el gasto público como proporción del PNB a lo largo del tiempo. Su “teoría rudimentaria del proceso político” sostenía que en una democracia en que la ciudadanía tenga un concepto determinado de lo que constituye una carga impositiva tolerable, los gobiernos enfrentan serias dificultades para aumentar espectacularmente el nivel del gasto público. Durante períodos de “perturbación social”, como guerra, hambre o desastre natural, el nivel de tolerancia de la ciudadanía con respecto a la carga impositiva experimenta una revisión al alza, y el gasto público aumenta. En consecuencia, el gasto público como proporción del PNB registrará un alza repentina y se modificará la distribución del gasto. Tras la perturbación social, las tasas tolerables de tributación no regresan a sus niveles originales. El salto del gasto público se describió como “efecto de desplazamiento” y, utilizando tan solo una serie de gráficos, Peacock y Wiseman trataron de demostrar a partir de los datos del Reino Unido que esos desplazamientos se habían producido durante las guerras mundiales. Este efecto de trinquete, combinado con el que ellos describieron como “efecto de inspección”4, brindaba una explicación de la evolución cronológica del gasto público una vez desaparecida la perturbación social.

Estos dos estudios han fijado el marco para muchos estudios empíricos posteriores. El análisis empírico de la tesis de Wagner se ha centrado en los factores determinantes del crecimiento del gasto público, mientras que la investigación cuantitativa de la hipótesis de Peacock-Wiseman ha tratado de investigar las variaciones del gasto público derivadas de las crisis sociales. Aunque la literatura sobre “factores determinantes” ha crecido rápidamente, y en su mayor parte ha confirmado las líneas generales de la tesis de Wagner, el tratamiento empírico del efecto de desplazamiento ha resultado menos favorable para la tesis de Peacock y Wiseman y ha producido conclusiones contradictorias5. El sentido de estas críticas es que Peacock y Wiseman interpretaron mal su base estadística. Por ejemplo, Musgrave sostiene que después de las dos guerras mundiales el gasto público como proporción del PNB en el Reino Unido volvió a la tendencia a largo plazo que había registrado antes de la guerra, es decir, que no existe un efecto a largo plazo de las perturbaciones sociales sobre el gasto público.

No se pretende en este trabajo entrar en la polémica sobre la existencia de “desplazamientos” en el crecimiento del gasto público, tema ya estudiado previamente por uno de los autores (Diamond, 1977a). Se sostuvo entonces que la hipótesis del desplazamiento debía interpretarse como manifestación de una “ruptura estructural”. Desde este punto de vista, la ruptura postula dos regímenes distintos antes y después de la perturbación social. Consiguientemente, en lugar de pruebas estadísticas independientes sobre la estabilidad del término constante y los coeficientes de pendiente de la función de gasto, debe aplicarse una prueba total de estabilidad estructural. Aunque los resultados de tales pruebas son discutibles6, es instructivo advertir que en el pasado las interpretaciones “teóricas” del efecto de desplazamiento han dictado las técnicas estadísticas aplicadas para comprobarlo, y que las pruebas estadísticas contribuían también a la interpretación causal de todo “desplazamiento” constatado7. En todo caso, incluso si se pudiera probar adecuadamente la inestabilidad paramétrica, estos “desplazamientos” seguirían exigiendo una explicación con el fin de comprender mejor los factores que verdaderamente influyen sobre el crecimiento del gasto, y en particular, la inestabilidad aparente de dichos factores.

III. Repaso de los estudios empíricos

El análisis cuantitativo ha evolucionado en este campo de forma no atípica. En primer lugar, se ha producido un movimiento “vertical”, manifestado en el mayor rigor de la investigación aplicada a los datos; en segundo lugar, también se ha producido un movimiento “horizontal”, manifestado en una ampliación del alcance de la investigación. Aunque el trabajo realizado en los países más adelantados ejemplifica el primer proceso, los estudios comparativos entre países, e interestatales en Estados Unidos, ilustrarían más bien el segundo.

La progresión vertical en búsqueda de “leyes” positivas del crecimiento del gasto público puede estructurarse según las líneas indicadas por Haavelmo (1944). La primera etapa es la formulación de hipótesis o fase creativa de construcción de modelos provisionales. En esta fase el objetivo primordial es aislar las relaciones sistemáticas entre variables como base para una explicación teórica subsiguiente basada en estas regularidades empíricas. Tenemos como ejemplo el trabajo de Peacock y Wiseman, donde las técnicas aplicadas son fundamentalmente descriptivas. En este tipo de estudio, y en estudios subsiguientes sobre otros países, se han empleado diversos instrumentos auxiliares visuales tales como gráficos y diagramas de dispersión, o la simple correlación, para mostrar la relación entre la expansión del gasto público y el crecimiento de toda la economía.

La segunda etapa de la investigación consiste en la verificación de la hipótesis; es decir, “el problema de decidir en base a los datos si se ha de mantener y aplicar una teoría determinada o si se debe descartar y sustituir por otra” (Haavelmo, 1944, pág. 12). Se podría sostener que, tras los primeros estudios, las últimas investigaciones se han centrado fundamentalmente en el problema de identificar las variables más reveladoras que “explicarían” el crecimiento del gasto público. La técnica aplicada normalmente en esta fase es, por supuesto, el análisis de regresión.

Es claro que en algunos estudios recientes la investigación cuantitativa ha tratado de pasar a una fase ulterior, es decir, a la estimación. Esta fase se caracteriza por una modificación sutil de enfoque. En lugar de preguntarse si una relación queda verificada por los datos, se supone ahora que la existencia de una determinada relación causal está comprobada, consistiendo entonces el problema fundamental en asignar valores a los parámetros. En consecuencia, los anteriores modelos de una ecuación han quedado sustituidos por modelos de ecuaciones simultáneas, adoptándose métodos indirectos de mínimos cuadrados de dos fases con el fin de eliminar sesgos en las estimaciones (Harowitz, 1969; Henderson, 1968; Gramlich, 1969). Estas últimas técnicas se han aplicado sobre todo a datos de Estados Unidos.

Aunque la investigación cuantitativa en los países avanzados ha registrado esta progresión vertical, sólo ha sido así en base a unas cuantas hipótesis muy estrictas, en especial las que subrayan la importancia estratégica del PNB o de la renta per cápita. Muy por el contrario, la investigación comparativa entre países y, especialmente, los estudios comparativos interestatales en Estados Unidos se han apartado de esta formulación estricta una vez comprobado el poder explicativo relativamente escaso que ofrece la renta. Más concretamente, esta última metodología ha dado origen a dos hechos diferentes e importantes: se han subrayado los factores determinantes no económicos de gasto y se ha reconocido la importancia de desagregar las magnitudes del gasto público en categorías más homogéneas8. Pasamos ahora a examinar estos dos aspectos.

IV. Factores determinantes del gasto público

Un recorrido por la creciente bibliografía sobre factores determinantes pone de relieve una amplia gama de explicaciones del crecimiento del gasto público:

Influencias demográficas

La importancia del tamaño de la población se ha reconocido siempre, y muchos estudios han expresado el gasto público en valores per cápita. Además del número de habitantes, se han mencionado la rapidez del crecimiento demográfico, la distribución por edades9 y la concentración geográfica10 como posibles explicaciones de la expansión del sector público.

Influencias sociales

A partir de una interpretación del crecimiento del gasto en términos de la demanda, varios autores han subrayado las diferentes necesidades sociales de la comunidad. En especial, se ha observado una rápida expansión del gasto en educación. Algunos autores explican este crecimiento en razón de las exigencias tecnológicas cada vez mayores impuestas a la población activa (por ejemplo, Pryor, 1968, apéndice E7), mientras que otros lo explican recurriendo a un cambio de los valores sociales y de las preferencias individuales (por ejemplo, Musgrave, 1969, págs. 85 y siguientes). La diferencia estriba en si el gasto en educación se considera como partida de consumo o partida de inversión.

Otro componente del gasto público que ha crecido rápidamente ha sido el relacionado con los servicios sociales y la salud pública. También este factor ha sido interpretado de diversos modos. Algunos ven esta tendencia como la consecuencia del cambio de la organización económica y social que lleva a una mayor protección estatal del individuo11, mientras que otros la consideran una consecuencia de un cambio de ideología en virtud del cual la responsabilidad individual se sustituye por la responsabilidad colectiva12. De forma paralela a este argumento, y también como derivación de los trabajos seminales de Wagner, varios autores han sugerido que, a medida que la sociedad se desarrolla —causa y consecuencia de la división del trabajo—, el aumento concomitante de la complejidad de las relaciones sociales genera crecientes fricciones sociales. Musgrave (1969, pág. 79) señala que, por razón de esta interdependencia creciente, han aumentado también los factores externos y con ellos la necesidad de un mayor control social. La necesidad de mayor reglamentación, legislación y administración, y la prestación y mantenimiento de tales servicios e instituciones, se manifestarán en gastos crecientes13. Este argumento de perturbación social concuerda con la “hipótesis de desplazamiento” de Peacock y Wiseman en el sentido de que los desquiciamientos sociales, como una guerra o la rápida inflación, ejercen una presión al alza sobre el gasto público (Peacock y Wiseman, 1961). Otra variante de este argumento se encontraría en la necesidad de acción estatal para corregir las disfunciones de la economía, por ejemplo, las medidas de estabilización keynesianas.

Prosperidad

La proposición de que, a medida que aumenta la renta, la gente gasta proporcionalmente más en servicios, se ha traducido en la adopción de la renta per cápita como explicación favorita del crecimiento del gasto público. Sin embargo, también es probable que, con independencia de su volumen absoluto, la distribución de la renta ejerza también cierta influencia sobre el crecimiento del gasto. Esta influencia se manifestaría bien a través de su efecto sobre la demanda total, incluida la demanda de servicios y bienes públicos, bien por el hecho de que la expansión del gasto público ha sido una forma de llevar a cabo la redistribución de la renta.

Limitaciones financieras

Varias fuentes han señalado las limitaciones al crecimiento del gasto público que emanan del lado de la oferta. A partir de un estudio de los países en desarrollo y de los límites a que está sujeta la tributación, varios autores han subrayado la influencia del sistema impositivo sobre el gasto (Hindrichs, 1965; Musgrave, 1969; Oshima, 1957). En especial, se ha señalado que un factor que favorece el crecimiento del gasto es la inherente reacción recaudatoria producida por la fuerte elasticidad de la tributación con respecto al ingreso en economías avanzadas, como la del Reino Unido. También se ha considerado que los efectos de la inflación unidos a una estructura tributaria progresiva han sido causa de una expansión del sector público (“lastre fiscal”).

Naturalmente, el estudio de topes fiscales en las economías avanzadas ha tomado un giro más complejo al reconocerse la serie de limitaciones políticas que repercuten en el sistema tributario. De forma paralela, Peacock y Wiseman introdujeron el concepto de nivel “tolerable” de imposición, que constituye desgraciadamente una noción difícil de cuantificar. Una visión más simplista de este proceso es la tesis de Parkinson de que el gasto aumenta hasta agotar los ingresos fiscales disponibles (Parkinson, 1957). Morss, Fredland y Hymans (1967) identificaron la limitación, por el lado de la oferta, a la expansión del gasto público en Estados Unidos en función del volumen del déficit del año precedente.

Tecnología

El efecto profundo que la transformación tecnológica ha tenido sobre la estructura de la economía y su organización social conlleva al menos un efecto indirecto sobre el crecimiento del gasto público14. También se ha sugerido que la tecnología moderna ha aumentado la escala eficiente de producción no sólo en la industria, sino quizás incluso en servicios como los facilitados por el sector público. La tecnología ha afectado también a la distribución de la producción dentro de la economía. Al ir evolucionando ésta, la mayor división del trabajo y la integración regional crean demandas al sector de servicios para que éste facilite esa mayor interconexión.

La hipótesis de “desfase de la productividad” ha sido tema recurrente en la bibliografía sobre factores determinantes como hecho explicativo del crecimiento relativo del gasto público15. Se sostiene que la tecnología del sector privado, especialmente si se excluyen los servicios, es más susceptible de mejoras de productividad que los servicios públicos con utilización intensiva de mano de obra. El debate sobre esta proposición esencialmente empírica se ha desarrollado en su mayor parte en un nivel a priori dada la dificultad de fijar una medida de producción para las actividades estatales.

Influencias políticas y administrativas

Hasta la fecha el recurso a variables puramente políticas para explicar el gasto público ha estado limitado en gran medida a estudios comparativos interestatales en Estados Unidos, donde ha gozado de bastante interés16 Muchos observadores han estimado que la ideología política del momento parece influir mucho como factor determinante del crecimiento relativo del sector público (Hindrichs, 1965; Martin y Lewis, 1958; Andic y Veverka, 1964)17. Sin embargo, es Pryor (1968) quien, a partir de una comparación entre Alemania Occidental y Alemania Oriental, quita importancia a este factor.

También se han debatido (Dye, 1963; Morss, 1966) los efectos de los cambios de la estructura política sobre el crecimiento y la evolución cronológica del gasto público. Peacock y Wiseman han subrayado el grado de concentración del gasto al nivel de gobierno central, lo que podría llamarse “proceso de concentración”, como posible factor determinante del crecimiento global del gasto público. Se podría sostener que al transferir las decisiones de gasto pasándolas de los gobiernos locales al gobierno central nos apartamos de la relación directa entre prestaciones recibidas e impuestos pagados, produciéndose una pérdida subsiguiente de control, reforzada por las posibilidades de favores políticos entre departamentos y otras prácticas de este tipo a nivel central.

En Estados Unidos también se ha estudiado atentamente el proceso administrativo para determinar su influencia sobre el crecimiento del gasto público. La idea de que los funcionarios públicos tienen un interés personal en el crecimiento del aparato gubernamental, y que en la práctica esto constituye una especie de “ley de Say”18, no es nueva19. Los estudiosos del aparato presupuestario también se han convencido del sesgo al alza que este aparato imprime en las decisiones de gasto (Breton, 1966 y 1974; Wildavsky, 1964). Señalan en efecto que el legislativo tiene que aprobar el presupuesto en un período de tiempo sumamente corto y que, además, el presupuesto está organizado en sentido incrementalista. De aquí se deriva el argumento de que el volumen mismo del gasto público quizás ejerza presiones al alza sobre su crecimiento por falta de control adecuado. Sin embargo, es difícil elaborar indicadores empíricos para cuantificar estas presiones.

V. Aproximaciones desagregativas al estudio del crecimiento del gasto público

Como complemento de este movimiento de ampliación de la gama de explicaciones causales del crecimiento del gasto público, se ha registrado la tendencia a subrayar la importancia de desagregar el gasto total en categorías más homogéneas y de explicar la participación relativa del gasto público en la economía según la variación de su composición. Por ejemplo, Musgrave (1967) rechaza la idea de que el gasto del sector público puede explicarse mediante una serie común de generalizaciones. Este autor divide los gastos en formación de capital público, consumo público y transferencias, y asume la hipótesis de que las primeras fases del desarrollo exigen una alta proporción de inversión pública en relación con el PNB, sobre todo en transporte, regadíos y capacitación profesional. Además, se requiere una inversión en formación de capital, lo que rinde pocas extemalidades. Al proseguir el desarrollo, estas influencias van desapareciendo y la formación de capital público hará falta para complementar, proteger y adaptar la inversión privada en carreteras, defensa, alcantarillados, etc., y en el uso de estos bienes públicos, y para fomentar el capital humano (educación).

Uno de los autores de este trabajo decidió verificar la prueba transversal de Musgrave basada en datos de 1955-57 utilizando datos del FMI para 1972-73. Musgrave aplicó su prueba a 35 países pero, en la verificación, hubo que omitir a Taiwan, Dinamarca y Nigeria, conservándose los restantes 32 países del estudio anterior. Además, el gasto público se midió como porcentaje del producto interno bruto (PIB), no del PNB. Aunque Musgrave, como otros muchos investigadores, incluyó sólo el gasto público corriente, resulta interesante saber cómo se modificarían sus conclusiones si se empleara en cambio el gasto total. En el cuadro 1 se ofrece una comparación entre la prueba antigua y la nueva. En general, la comparación confirmó la idea de Musgrave de que el aparente acierto observado con las hipótesis de participación creciente desaparece si se toman separadamente los países de ingresos per cápita bajos y altos, y que el buen ajuste de la prueba con respecto a todo el grupo “simplemente obedece a una diferencia en los niveles medios en ambos extremos de la escala”20. Podría Musgrave haber añadido, si bien no lo hizo, que el alto valor que arroja el estadístico T para el término constante podría indicar una especificación probablemente inadecuada.

Cuadro 1.Regresiones sobre los gastos del gobierno central; 1955-57 y 1972-731
Número de

países
Coeficientes

de Musgrave

(1955-57)
R2Número de

países
Coeficientes de

verificación

(1972-73)
R2
1. G/Y350,120 + 0,000095 Yc0,573215,960 +

(7,56)
0,003780 Yc

(5,69)
0,52
2. G/Y 600350,097 + 0,000149 Yc0,273218,000 +

(6,84)
0,012400 Yc

(1,54)
0,28
3. G/Y 600350,272 + 0,000020 Yct0,053219,460 +

(5,74)
0,002980 Yc

(3,22)
0,32
4. G/Y150,187 + 0,000019 Yc0,333215,960 +

(7,56)
0,003780 Yc

(5,69)
0,52
5. G/Y9222,340 +

(15,15)
0,002013 Yc

(3,26)
0,10

Una confirmación espectacular de este resultado implícito se obtiene si la limitada muestra de países incluidos en la prueba de Musgrave se amplía a los 92 países para los que ahora disponemos de datos. La prueba 5 del cuadro 1 indica que la prueba equivalente a la número 1 (que rindió el buen ajuste de R2 = 0,52 en 32 países de la muestra de Musgrave de 35 países) cae acusadamente a R2 = 0,097 si se amplía la muestra. Lo que aparecía como buen ajuste en la muestra más reducida queda ahora denunciado como accidente, demostrándose que incluso el único resultado favorable que Musgrave obtuvo se desmorona si se emplea una muestra más amplia de datos más recientes. El alto valor del estadístico T para el término constante da a entender una vez más que la especificación es fundamentalmente incorrecta.

Otros autores han apoyado la idea de Musgrave sobre la importancia de las variaciones en la composición del gasto público, sin subrayar la relación causal con el PNB. Los sueldos y salarios constituyen en muchos países un elemento importante del crecimiento del sector público21. Parece existir un sesgo claro a favor de un gasto corriente mayor del previsto en relación con el gasto de capital en África y en los países industriales. Las mismas regiones parecen registrar valores más altos de lo previsto para las subvenciones como proporción de los salarios. Con respecto a América Latina aparecen relaciones opuestas22. De una consideración detenida del gasto en bienes públicos se desprende que el crecimiento de la productividad de este sector es típicamente inferior al de producción de productos básicos. “Es probable que la disparidad en la productividad sectorial se vea complicada aún más por la ausencia de limitaciones y competencia de mercado y por la influencia de grupos de presión burocráticos y sindicatos de funcionarios públicos muy bien organizados que imponen el mantenimiento de plantillas innecesarias o de una excesiva diferenciación salarial”23. La demografía domina el aumento del gasto en salud y educación superimponiendo un aumento generalizado de prestaciones reales medias24. Las transferencias (desempleo, pensiones, mantenimiento de rentas) se ven afectadas crucialmente por la demografía25, si bien también incide en ellas el corto horizonte político que tienta a los gobiernos a prolongar las obligaciones contractuales del Estado porque saben que los costos presupuestarios van a ser una carga después de que termine el mandato del gobierno (e incluso la vida de los políticos).

Muchos de los problemas que surgen cuando se verifican las hipótesis sobre crecimiento del gasto público han sido mencionados en la literatura especializada. Sin embargo, los autores dudan de que se haya comprendido plenamente la magnitud de las dificultades. Se expondrá en las secciones siguientes que estos problemas proceden de tres fuentes principales: subestimación del problema que plantean los datos, incapacidad de la teoría actual para establecer una base que permita identificar las relaciones significativas y falta de apreciación de esta limitación. Este último factor, combinado con la misma naturaleza del problema, señala la inevitable insuficiencia de la mayoría de los métodos empíricos. En consecuencia, parece excesivamente ambicioso tratar de pasar a la tercera fase de la investigación, es decir, a la estimación de un modelo especificado con rigor. Se argumentará en la sección VIII que, a falta de una teoría adecuada del proceso de decisión sobre el gasto público, los intentos de especificación de modelos, tomados, por así decir, en préstamo de otros campos económicos, tienden a ser muy simplistas y se basan en supuestos de comportamiento dudosos. Dados los graves problemas conceptuales y técnicos que toda formulación cuantitativa rigurosa encuentra en este campo, existen buenas razones para un retorno a los primeros principios, a la fase primaria de formulación de hipótesis y de búsqueda de leyes de asociación. En la sección final de este trabajo se suscribe por tanto la opinión de que aún queda margen para explorar la posibilidad de una operación de “desbroce” con el fin de identificar las relaciones más importantes de “asociación” que presenten los datos. Para terminar, se sugiere con esos fines una metodología concreta.

VI. Problemas de datos

Dada la ambigüedad de la formulación original de la tesis de Wagner, en lo que se refiere a la selección de un coeficiente de gasto público respecto de la renta nacional, ha surgido inevitablemente una cierta duda sobre qué medida estadística de gasto público o renta nacional debe emplearse26. Al elegir el numerador, una cuestión fundamental que debe aclararse es el significado exacto del concepto de gasto. Obviamente, el coeficiente adecuado de gasto depende del objetivo para el que se emplee el coeficiente. Bird (1970) ha sugerido que podría emplearse para indicar la importancia relativa del gobierno en cinco aspectos principales: como consumidor, como productor, como empleador, como redistribuidor y como asignador. Al describir los diferentes datos que cada concepto exige, Bird subrayó la dificultad de encontrar medidas operativas para cada uno de ellos. Uno de los autores de este trabajo ha efectuado un experimento de construcción de medidas para cada uno de estos conceptos con respecto a una muestra de 18 países en desarrollo y 18 países avanzados (Diamond, 1987). El ensayo demostró, en primer lugar, que según la perspectiva de política adoptada, aunque pueden elaborarse muchos coeficientes de gasto diferentes, no todos son susceptibles de cuantificación sin que haya que adoptar supuestos dudosos. En segundo lugar, incluso cuando la cuantificación es posible, es probable que surja algún conflicto en la variación de los indicadores como reflejo de importantes relaciones de compensación entre políticas diferentes. En tercer lugar, los indicadores de gasto parecen ser especialmente sensibles a la base de datos aplicada, según se deduce de las grandes diferencias resultantes cuando se cambia la cobertura o se deflactan adecuadamente los datos. En recientes análisis sobre la ley de Wagner, este problema ha adquirido importancia cada vez mayor.

Recientemente Beck (1979) ha planteado la posibilidad de que las pruebas que confirman la tesis de Wagner, derivadas de datos de series cronológicas, no sean nada concluyentes. De hecho, si se deflactan adecuadamente los agregados, la proporción entre gasto público y PIB en valores reales no aumentó en el tiempo, sino que más bien descendió, en una muestra de países desarrollados. Este resultado ha sido refrendado por Plutta (1981) y Heller (1981). Como consecuencia de estos últimos estudios, se ha puesto todavía más en duda la validez de la tesis de Wagner, planteándose la posibilidad de que sea simplemente un artilugio estadístico. Tras esta polémica, ha aumentado la importancia de la base de datos en la investigación empírica. En este sentido, resulta útil examinar una serie de datos derivados de una comparación internacional publicada por Naciones Unidas de las paridades de poder adquisitivo y de renta. Se trata con ella de corregir algunos de los problemas más graves que plantean las comparaciones internacionales, utilizándose las paridades de poder adquisitivo, y no los tipos de cambio, para establecer el estudio sobre una base internacional comparable27. Además, al facilitar series cronológicas de una longitud raramente disponible en el caso de los países menos desarrollados (PMD), se puede proceder a comparaciones entre países y entre series cronológicas.

Se dividió la muestra total en 79 países en desarrollo y 23 países avanzados y, mediante la aplicación de cuadrados mínimos ordinarios, se hizo la regresión de la proporción del sector público en el PIB real con respecto al producto interno bruto real per cápita. Las muestras transversales de países avanzados no pusieron de relieve ninguna relación significativa entre las dos variables, mientras que en la muestra de países en desarrollo la relación fue en general significativa a nivel del 5%, si bien negativa. Esto contradijo la interpretación habitual de la hipótesis de Wagner de que la participación del gasto público en el PIB aumentará a medida que aumenta la renta per cápita. Esta relación negativa persistió al utilizarse subperíodos diferentes dentro del período 1960-80 y al incluir en la muestra total una variable ficticia temporal para captar toda tendencia común. En todos los casos el poder explicativo de la ecuación de regresión fue más bien escaso, siendo el R2 ajustado nunca superior a 0,12.

Para investigar esta relación sorprendentemente débil entre la renta interna bruta per cápita real y la proporción del gasto público en el PIB, se ajustaron regresiones de series cronológicas correspondientes al período 1960-80 para cada país de la muestra. El análisis de regresión de la serie cronológica mostró un ajuste mejor a los datos, aunque en muchos casos el valor del estadístico Durbin-Watson indicó una autocorrelación en los valores residuales, arrojando dudas sobre el significado de esta mejora. Se clasificaron los países en dos grupos: A) países con relaciones positivas significativas y B) países con relaciones negativas significativas.

Se combinaron posteriormente los países de los grupos A y B en dos muestras separadas de países avanzados y países en desarrollo, ajustándose las mismas regresiones según estos datos transversales. El uso de estas muestras más homogéneas de países en desarrollo tuvo como efecto un mejor ajuste global de la relación transversal entre la proporción real del gasto público y la renta per cápita bruta real. Se aumentó así el nivel de significación del coeficiente, así como el R2 ajustado. El uso de una variable ficticia cronológica no mejoró apreciablemente los resultados. Sin embargo, lo que es más importante, sí se descubrió que la relación positiva obtenida de los datos de las series cronológicas de los países del grupo A ya no se mantenía, sino que se tomaba negativa, quedando la influencia positiva aparentemente captada en la variable de tendencia cronológica, también altamente significativa. En los países del grupo B con una relación de serie cronológica negativa entre la proporción del gasto público real y la renta interna bruta per cápita real, la relación transversal entre países se mantuvo negativa, si bien sólo significativa al nivel del 10%, con un ajuste sumamente débil. Cabe señalar que se obtuvieron resultados paralelos con respecto a los países avanzados.

Cuadro 2.Relación entre la proporción del gasto público en el PNB y el PNB per cápita (serie cronológica)
Países avanzados: agrupados por regresiones de serie cronológica
Grupo A Relación positivaGrupo B Relación negativa
BélgicaJapón
DinamarcaAustria
FinlandiaChipre
GreciaFrancia
IslandiaItalia
IrlandaPaíses Bajos
LuxemburgoEstados Unidos
Noruega
Portugal
Suecia
Suiza
Turquía
Australia
Nueva Zelandia
Países menos desarrollados
Grupo A Relación positivaGrupo B Relación negativa
CongoArgelia
EgiptoAngola
EtiopíaBurundi
GabónCamerún
Côte d’IvoireChad
KenyaGambia
LesothoGhana
LiberiaGuinea
MadagascarMalawi
MauritaniaMalí
MarruecosSwazilandia
MozambiqueCorea
NigeriaPakistán
RwandaTaiwán
SenegalRepública Dominicana
TanzaniaHaití
TúnezBrasil
ZaireEcuador
ZambiaParaguay
IraqSuriname
Filipinas
Sri Lanka
Siria
Tailandia
Barbados
Costa Rica
Honduras
Jamaica
México
Panamá
Trinidad y Tabago
Argentina
Bolivia
Guyana
Perú
Uruguay
Fiji
Cuadro 3.Relación entre participación del Estado en el PNB real y PNB real per cápita; 1960–80
MuestraConstantePNB real

per cápita

Variable

independiente
Variable

cronológica

ficticia
R2R2E.E.E.1N
Países en desarrollo
Grupo A215,297

(14,140)
−0,0025

(4,723)
2,309

(6,070)
0,240,235,144156
Grupo B321,7621

(15,562)
−0,002

(1,942)
−0,2111

(0,422)
0,060,044,47776
Países avanzados
Grupo A214,274

(9,411)
−0,0001

(2,580)
1,2743

(2,720)
0,130,103,49164
Grupo B39,7359

(6,6979)
0,0014

(3,628)
−1,799

(3,499)
0,380,332,34328
Nota: Estadístico T entre paréntesis.

De estos resultados se podría concluir que el conflicto aparente entre los datos de las series cronológicas y los datos transversales desaparece si se tiene en cuenta la tendencia común y si las variables se deflactan de forma coherente para poner de manifiesto el crecimiento del gasto público como proporción de los niveles de renta en valores reales, no nominales. De modo semejante, estos resultados no confirman ninguna diferencia entre lo ocurrido en los países avanzados o en desarrollo, como grupo o individualmente considerados a lo largo del tiempo. La conclusión que debe derivarse de estos resultados confirma de forma amplia la tesis de Beck, es decir, que si se deflactan adecuadamente los datos agregados, el gasto público como proporción del PIB en valores reales no aumenta, como se propone en la tesis de Wagner, sino que más bien desciende con el paso del tiempo. Ciertamente, estas conclusiones amplían también a los países en desarrollo las conclusiones de Beck sobre los países avanzados.

VII. Problemas que surgen de la verificación de las hipótesis

En total contraste con la gran variedad de factores causales mencionados en los textos de Hacienda pública para explicar el crecimiento del gasto estatal, las verificaciones de las hipótesis han ofrecido por lo general un enfoque sumamente limitado. Esta limitación ha surgido sin duda de la forma en que se estaba formulando la cuestión del crecimiento del gasto público. La atención prestada a la tesis de Wagner hizo que el vínculo estadístico entre PNB y gasto público pasara a primer plano. Una vez establecida la relación empírica se la expresa en valores causales: el crecimiento del PNB es causa del crecimiento del gasto público. Con este paso se plantean, naturalmente, varios problemas. Por ejemplo, al escoger el PNB como variable explicativa, y dado que el PNB incluye el gasto público entre sus componentes, el análisis supone una regresión de una variable respecto de uno de sus propios componentes: el llamado problema de “simultaneidad”. Además, la consecuencia inevitable del intento de pasar así de una conexión estadística a una relación causal es un resultado incompleto. El coeficiente que mide la capacidad de reacción del gasto público (o el gasto público como proporción del PNB) ante las variaciones de la renta puede que sólo refleje todos los factores que influyen en ambas variables. Desafortunadamente, al dejar a un lado estos factores se puede dar lugar a una “correlación espúrea”, pues el vínculo entre las dos variables puede deberse a algún factor no especificado. Por otra parte, y quizá con mayor probabilidad, el vínculo entre la renta per cápita y el volumen de gasto público puede que sea indirecto y que esté determinado por algún factor mediador no especificado, por ejemplo, algún atributo del sistema tributario o el proceso de adopción de decisiones políticas. Esta posibilidad se ve aumentada por el carácter colineal que generalmente se registra en las series económicas y exacerbada por la tendencia común de las series cronológicas.

Una dificultad importante al tratar de derivar una relación empírica entre una medida concreta del gasto público y el PIB (G/Y) y la renta per cápita es la limitación obvia que tiene el interpretarla como relación causal. Aparte de las desventajas de emplear la renta per cápita como indicador de desarrollo, punto sobre el cual volveremos, nos encontramos a priori con dos teorías opuestas para explicar la relación empírica e hipótesis conflictivas en torno a la causación. Por una parte, según la hipótesis de Wagner, se puede considerar que el gasto público es como el consumo privado y está determinado por el nivel de renta. Por otra parte, desde el punto de vista keynesiano el gasto público se consideraría como un instrumento exógeno de política que influye en el nivel de renta nacional. La elección entre estas dos interpretaciones causales opuestas es prácticamente imposible si se utilizan datos transversales. Sin embargo, Sahni y Singh (1984), utilizando datos de series cronológicas, han demostrado con datos de India y Canadá que se pueden emplear diversas técnicas econométricas, ensayadas primero por Granger y Sims, para investigar la dirección y la naturaleza del vínculo causal entre las dos variables.

Granger (1969, págs. 428-29) distingue cuatro tipos diferentes de causalidad: a) simple; b) instantánea; c) diferida y d) circular. En esta categorización los tres primeros tipos se refieren a un proceso causal unidireccional, en el que X causa Y, o a la influencia causal unidireccional inversa, en la que Y causa X. El último tipo indica un proceso causal bidireccional, en el que X e Y se influyen recíprocamente. La verificación de causalidad en una muestra de 18 países en desarrollo llevada a cabo por uno de los autores según la metodología de Granger arrojó una diversidad de resultados en cada país. En algunos de ellos no se pudo discernir una relación causal, mientras que en otros la relación puede interpretarse como un proceso causal tipo Wagner, y en otros, finalmente, como una relación keynesiana diferida (véase el cuadro 4).

Cuadro 4.Resumen de las pruebas empíricas sobre causalidad
Caso AEl nivel de renta per cápita determina

el coeficiente de gasto público
País
1.Causación simple
2.Instantánea (i)

(ii)
Chile
3.DesfaseArgentina, Bolivia,

Nigeria, Perú,

Uruguay, Venezuela
Caso BEl coeficiente del gasto público determina

el nivel de renta per cápita
País
1.Causación simple
2.Instantánea (i)

(ii)
3.DesfaseBrasil, Filipinas,

Marruecos
Caso CCausalidad bidireccional (recíproca)País
1.Causación simple
2.Instantánea (i)

(ii)
Ecuador
3.Desfase
Caso DSin relaciónPaís
Colombia, México

En conjunto los resultados de que hablamos sugieren tres conclusiones principales28. En primer lugar, y quizá lo más importante, los resultados indican que quizá haya que pensar en diferentes modelos causales para diferentes países, restando así universalidad a la “ley” de Wagner. En segundo lugar, se pone de relieve la importancia de analizar la estructura de desfases al verificar la tesis de Wagner. Ciertamente, en la mayoría de los países, cuando se tiene en cuenta la tendencia común y la influencia de otras variables causales, el coeficiente de renta per cápita sólo se torna significativo tras un desfase de dos años. En algunos países (por ejemplo, Nigeria y Uruguay) el signo de la relación cambia frente al obtenido aplicando el modelo simple de dos variables no desfasado. Un tercer aspecto de estos resultados que merece atención es que en muchos casos el ajuste del modelo es más bien débil. Por otra parte, la variable cronológica, que capta el efecto de las variables excluidas, es con frecuencia sumamente significativa, mientras que el coeficiente de la variable renta, si bien estadísticamente significativo, es relativamente bajo.

Así pues, la comprobación empírica de una hipótesis de este tipo, a saber, que la renta per cápita tiene importancia estratégica para explicar el crecimiento del gasto público, se basa en la premisa de que todas las demás variables son tan poco importantes que pueden simplemente incluirse indiscriminadamente en el término de error. La investigación transversal desmiente esta premisa, y lo mismo ocurre con los resultados mencionados previamente. Del repaso hecho de las publicaciones sobre factores determinantes destacan varios estudios comparativos entre países que subrayan la imposibilidad de aislar el gasto público frente a los factores predominantes políticos y sociales de cada país. Por tanto, si se traza el gasto público como proporción del PNB frente a la renta per cápita en un diagrama de dispersión, se puede advertir que, en gran medida, los países aparecen en dos grupos separados en los cuadrantes nordeste y sudoeste, divididos en su mayor parte en países avanzados y países en desarrollo. Esto parece indicar dos poblaciones independientes; es decir, una diferencia cualitativa más que de grado en lo que se refiere a la renta per cápita. Gandhi (1971) ha demostrado cómo cabe obtener resultados conflictivos de un análisis transversal que utilice la renta per cápita como variable independiente si la muestra incluye países desarrollados y en desarrollo. Lamentablemente, muchos de estos estudios basan sus deducciones en muestras de este tipo. Un análisis anterior realizado por uno de los autores mostró que incluso con una muestra global de 41 países en desarrollo, combinada en submuestras más homogéneas, poco se puede concluir en apoyo de la tesis de Wagner (Diamond, 1977b). Parece que el intento se basa en la idea errónea de que hay una semejanza de la evolución de diferentes países en diferentes períodos históricos. La comparación es espúrea ya que la condición de ceteris paribus no se cumple, siendo como son diferentes las condiciones iniciales en cada país.

En los estudios comparativos entre países se choca con otras dificultades. Por razón de las limitaciones de datos, la mayoría de los estudios internacionales se efectúan a niveles sumamente elevados de agregación, sin reconocer suficientemente que la cuantificación de las variaciones de los agregados heterogéneos es arbitraria. Los estudios que han intentado un análisis transversal a un nivel más desagregado han demostrado que la mayor parte del gasto público no es nada homogéneo. Esto obligó a Pryor a señalar que “las conclusiones que generalizan sobre el gasto público a partir de datos sobre gasto total arrojarán resultados muy engañosos” (Pryor, 1965, pág. 344). Esta afirmación se ve confirmada por los estudios comparativos interestatales realizados sobre Estados Unidos, y promueve la tendencia hacia una explicación desagregativa del crecimiento del gasto (véase la sección anterior).

El campo quizá más productivo dentro del análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público se encuentra en los estudios de los factores determinantes del gasto público en ciudades, gobiernos locales y estados (análisis comparativo) de Estados Unidos. En los últimos diez años se ha observado una ampliación del alcance de estos estudios en el campo de la investigación, descontando el valor explicativo de las variables puramente económicas y poniendo mayor atención en una gama más amplia de variables demográficas socioeconómicas y políticas. Desgraciadamente, hay una dificultad especial en el uso de los estudios transversales para explicar el crecimiento relativo del gasto público, que es diferente de la planteada por los problemas de comparabilidad de datos, a saber, la confusión sobre variación y nivel. Este es un error casi general que se produce al pasar de nociones sobre diferencias de nivel a nociones de variaciones entre niveles. La premisa implícita consiste en que la variación del crecimiento del gasto público, por ejemplo, si la renta de un estado aumenta de Y a Y’, equivale exactamente a la diferencia del gasto público entre estados si uno tiene el nivel de renta Y y otro el nivel más alto Y’. Esta suposición es válida, en todo caso, sólo en una perspectiva a largo plazo. Ciertamente, al generalizar así se están omitiendo varios aspectos dinámicos del proceso causal; el mismo problema registrado previamente en la investigación comparativa entre países (Pryor, 1968, apéndice E7). Por otra parte, las verificaciones arriba descritas de la relación causal con series cronológicas han subrayado la importancia de la estructura de desfases. Al no tenerse en cuenta debidamente estas limitaciones, se restringe la validez de las deducciones que pueden derivarse de estos estudios.

Se podrían resumir los rasgos sobresalientes de la literatura sobre “factores determinantes” de la forma siguiente. En primer lugar, muchos de estos estudios, tanto con series cronológicas como transversales, presentan deficiencias con respecto a la base de datos y al método estadístico empleados. Como consecuencia, cabe dudar no sólo del grado de asociación estadística descubierto, sino también si se ha aislado efectivamente un verdadero nexo causal. En segundo lugar, si se acepta la veracidad de estos resultados estadísticos, se podría concluir que el crecimiento del gasto público viene determinado sólo en parte por las variables económicas. También se podría deducir que la gama de posibles factores determinantes del gasto público es sumamente amplia y que su importancia varía de una unidad pública de gasto a otra. Por último, parece haber una cierta confusión sobre los objetivos de este tipo de investigación. No siempre se obtiene la impresión de que los investigadores han comprendido plenamente las consecuencias que se desprenden de derivar un fuerte grado de asociación estadística entre el gasto público y otras determinadas variables, ni que han establecido la justificación conceptual de este enfoque.

El grado de ajuste estadístico puede considerarse un criterio aceptable si se trata de fijar directrices para decisiones normativas, por ejemplo, en estudios transversales. Sólo se podría poner en duda la pertinencia de las variables escogidas desde el punto de vista de la política económica. Igualmente, si se va en busca de una predicción, puede entonces que la ecuación estadística sea una forma útil de resumir la tendencia entre series cronológicas, aunque esta interpretación se encuentra normalmente oscurecida por algunos supuestos conductistas innecesarios. Sin embargo, si el interés básico, como con frecuencia se supone, es comprender las causas subyacentes del crecimiento del gasto público, se puede cuestionar el éxito conseguido con estos estudios sobre factores determinantes. Para desarrollar una teoría positiva del gasto público el objetivo central debe ser utilizar los datos para llegar a alguna conclusión sobre la naturaleza del proceso de decisiones fiscales. Sin embargo, ¿se puede realmente tener la certeza de que las variables que forman parte de estas ecuaciones de regresión múltiple son en verdad “estratégicas” con respecto a ese proceso de decisión? ¿Se podría especificar un modelo de decisión basado en una gama tan amplia de indicadores? Desafortunadamente, a pesar del tremendo esfuerzo investigador realizado, no parece que estemos más cerca de una respuesta.

VIII. Problemas de especificación de modelos

Pasamos ahora a examinar los estudios que (si bien a veces sólo de forma implícita) han tratado de especificar modelos del proceso de adopción de decisiones fiscales que subyace al crecimiento del gasto público. Los autores no pueden ocultar sus reservas sobre estos intentos.

Se pueden distinguir dos orientaciones conceptuales principales que, por comodidad, denominaremos “individualística” y “colectivista”. La aproximación individualística se basa en una analogía con el mecanismo de mercado. Quizá no sea sorprendente encontrar economistas que parten de la premisa de que, como quiera que sólo los individuos tienen preferencias, las decisiones presupuestarias tomadas colectivamente pueden explicarse únicamente como resultado de los esfuerzos de diferentes individuos por maximizar sus deseos personales. De esta premisa se ha seguido una interpretación del crecimiento del gasto público en términos de la demanda. Consiguientemente no sólo se ha interpretado causalmente la relación estadística entre renta y gasto público, sino que se ha tendido a ver esta relación como una formulación de la demanda derivada de servicios públicos que justifica la estimación de un coeficiente de elasticidad. Nuestra objeción a este enfoque es doble: en primer lugar, porque inevitablemente presenta serias dificultades técnicas; en segundo lugar, porque la analogía de mercado entraña dudosos aspectos conductistas.

No siempre han sido apreciados en su justa importancia los problemas técnicos de un enfoque con una única ecuación. Como la renta per cápita incidirá probablemente en el volumen de ingresos tributarios, se incluye una variable que influye tanto en la oferta como en la demanda de servicios públicos. De aquí la acusación de que esta estimación constituye una ecuación “híbrida”; se trataría, en efecto, del problema clásico de subidentificación. Goffman (1968) ha señalado que, por razón de otro tipo de especificación equivocada, muchos de estos estudios de elasticidad están “trucados”. Ello se debe a la práctica común de evitar la simultaneidad empleando una simple razón G/Y, en lugar del concepto más preciso de elasticidad-ingreso (dG/G.Y/dY). Otra fuente de duda consiste en el simple problema técnico de que la mayoría de los modelos de regresión han sido especificados con el fin de facilitar estimaciones de una elasticidad constante. Aunque Gupta (1968) trató de obviar esta limitación utilizando una función logarítmica doble polinómica. su intento mereció críticas igualmente válidas (Bird, 1971). Además, desde un punto de vista de función estadística de demanda, hay que señalar enfáticamente que la dimensión cronológica ha quedado en gran medida marginada en la mayoría de los estudios. Como Fischer (1967, pág. 21) ha señalado con gran precisión, “parece dudoso hablar de una reacción de demanda estimada con una cierta especificación del período en que se supone tiene lugar la reacción”. Por esta razón se ha dejado de lado la cuestión de si la elasticidad a corto o a largo plazo es o no el parámetro pertinente que debe estimarse. Al prescindir de los desfases, se ha derivado la primera, si bien el interés principal de los investigadores parece centrarse normalmente en la segunda relación secular. Por otra parte, si se está investigando una relación a largo plazo, se debe estar preparado para encontrar variaciones de la función a lo largo del tiempo.

El intento de explicación del crecimiento del gasto público mediante un modelo derivado del sector privado también choca con algunos problemas conceptuales fundamentales. Aun en el caso de que se pudiera aceptar la interpretación de demanda, el modelo estadístico típico se basa en algunas premisas conductistas cuestionables. Normalmente la variable dependiente ha sido el gasto público total, tanto corriente como de capital, lo que hace más difícil justificar el coeficiente de elasticidad desde el punto de vista de la teoría. Concentrándose simplemente en el gasto corriente total no se consigue una solución, ya que persiste el problema de agregación. Como Andic y Veverka (1964) han argumentado, puede esperarse que algunos servicios públicos muestren elasticidades-ingreso relativamente altas (por ejemplo, la enseñanza), mientras que otros se comportarán como bienes inferiores (por ejemplo, el transporte público). Sin embargo, la desagregación y el intento de explicar el crecimiento de los componentes del gasto plantea la cuestión de si es válido aislar los componentes individuales claramente relacionados entre sí y con su crecimiento en conjunto.

Todo el enfoque parece basado en el supuesto de que los políticos que toman las decisiones de gasto no tienen más objetivos que los que reflejan sus preferencias individuales. Por tanto, no se tiene en cuenta el proceso político ni las instituciones que habrán de traducir estas preferencias totalmente individuales en medidas colectivas. Sólo por esta razón los autores de este trabajo considerarían la analogía de mercado como un tanto ingenua. Por ejemplo, una interpretación de demanda simple pasa por alto la posibilidad de que una tendencia sistemática de crecimiento más rápido del gasto público frente al de la renta se deba a factores de oferta y no de demanda29. El hecho es que las decisiones presupuestarias se toman por razones más políticas que económicas. Debe recordarse siempre que el problema central en este campo surge de que analizamos transacciones que normalmente se producen de modo forzoso, bienes cuyo precio no se fija fácilmente y beneficios que son difíficiles de asignar individualmente, todo lo cual parece impedir a priori el uso del análisis de mercado.

En el extremo opuesto a la analogía de mercado individualístico, se propone una solución colectivista para modelar el proceso de decisiones presupuestarias. Este enfoque tiene mucho en común con el adoptado por Adolph Wagner en el siglo XIX al basar su análisis del crecimiento del gasto público en la idea del gobierno como “ser unitario” con voluntad propia (Peacock y Wiseman, 1961, pág. 16). Se ha adoptado una variante de este enfoque en los estudios econométricos de Estados Unidos para explicar el crecimiento de los gastos de los estados y las administraciones locales (Harowitz, 1968; Henderson, 1968; Gramlich, 1969).

Estos tres estudios postulan una función benefactora del “gobierno” que comprende el consumo maximizado de bienes públicos y privados con sujeción a una serie de limitaciones. Los diferentes estudios adoptan distintas premisas sobre la forma de esta función de utilidad, si bien se supone típicamente que la utilidad marginal desciende con el aumento del gasto público, y que la desutilidad marginal de los impuestos aumenta con el crecimiento de la carga impositiva. De este modo se puede adoptar la siguiente función cuadrática:

donde Y = renta; E = gasto público; T = impuestos; B = obtención de préstamos. De forma análoga a la teoría del consumo, se supone que el conjunto de la “comunidad” tiene que afrontar una limitación presupuestaria, a saber, que los gastos no pueden superar el total de endeudamiento más impuestos: E ≤ T + B. La comunidad, a través de sus representantes elegidos, escogerá consiguientemente niveles de gasto privado y público que maximizan el bienestar general con sujeción a la limitación presupuestaria mencionada. Se forma así una función de Lagrange, fijándose en cero las derivadas parciales. El sistema puede transformarse, despejando el multiplicador de Lagrange y, mediante sustitución, en dos ecuaciones estructurales para la determinación del gasto y de los impuestos, formuladas en forma estocástica para su estimación.

También Heller (1975) especifica la función de preferencia del responsable de política económica en los países en desarrollo de la forma siguiente:

donde Ig es la inversión pública; (Y—T) la renta disponible del sector privado; Gc el consumo civil del gobierno; Gs el consumo socioeconómico del gobierno; B la corriente de obtención de préstamos internos; A1 las donaciones externas al sector público; y A2 los préstamos extranjeros al sector público. La forma funcional de la ecuación asegura una utilidad marginal decreciente para cada variable una vez que rebasa un determinado objetivo. Se maximiza entonces la utilidad con sujeción a ciertas condiciones restrictivas (en este caso, fundamentalmente, la ayuda externa). De este análisis se concluye que los signos y magnitudes de las expresiones de utilidad parecen razonables y confirman que “los responsables de las decisiones públicas distinguen claramente en sus preferencias entre tipos de gasto y su modo de financiación”31. El “efecto Please” se confirma en cuanto no es probable que un aumento de la carga tributaria se utilice plenamente en inversión; es mucho más probable que se asigne a Gs y Gc. Por otra parte, la ayuda exterior es causa de un fuerte giro desde el consumo público a la inversión.

Este modelo de determinación del gasto público plantea la importante cuestión de si el gobierno puede considerarse como cualquier otra organización económica grande que trata de conseguir ciertos objetivos, aunque su campo de acción esté circunscrito por limitaciones externas. Los autores de este trabajo dudan de que la adopción de decisiones colectivas pueda tratarse como un proceso de respuesta considerada que incorpora limitaciones y objetivos concretos. Podría sostenerse que los políticos tratan de modificar las preferencias y de eliminar las limitaciones. En todo caso, como señala Morss (1969), se requeriría una formulación más compleja para que el gobierno central reflejara la multiplicidad de objetivos que persigue y las innumerables limitaciones a que se enfrenta. No se obtendrán regularidades al tratar de relacionar el gasto público con los diferentes objetivos de los países cuando el propósito es conseguir objetivos completamente distintos, entre éstos las perspectivas de reelección y de prolongar al máximo la vida del gobierno. Además, no puede suponerse que estos aspectos “no económicos” sean constantes con el transcurso del tiempo. Aún menos puede suponerse que sean iguales en todos los países. Tratándose de políticas derivadas de un modelo de programación lineal que maximice unos objetivos individuales o múltiples sujetos a limitaciones, la elección y ponderación de dichos objetivos en razón de juicios a priori (y de conveniencia analítica) son un tanto artificiales.

Por supuesto, Lindblom y otros autores cuestionarían la hipótesis básica de maximización del comportamiento en la adopción de decisiones públicas y sostendrían que la función objetivo viene definida por una serie de decisiones ex post y carece de significado operativo para los que toman la decisión ex ante32. Además, se pueden plantear objeciones a la función de preferencia que se supone. Al no tener en cuenta las dificultades planteadas por una especificación dada o la dimensión cronológica de esta función, la adopción de una función de bienestar social pasa por alto la importante cuestión de qué preferencias —si las de unos o las de otros— deben incluirse en esa función. Arrow ha demostrado teóricamente que no existe un mecanismo coherente para agregar las preferencias individuales y sentar así la base de una elección colectiva, y que por tanto no hay apenas posibilidad de trazar unas normas para resolver el problema. Es más, en su primer estudio, Peacock y Wiseman (1961, págs. 12 y siguientes) señalaron las imperfecciones del mecanismo político mediante el cual el sector público capta las corrientes de preferencia de los ciudadanos. Al quitar importancia a las preferencias individuales, este enfoque adopta implícitamente un punto de vista de la determinación del gasto orientado hacia la oferta. Por supuesto, esta interpretación llevaría, según Wagner, a una situación con claros tonos autoritarios.

Henning y Tussing (1974) han aplicado recientemente un enfoque semejante al considerar que el proceso de decisiones fiscales se atiene a un modelo de ajuste parcial. Dejando a un lado la cuestión de la derivación de una función de preferencia, se supone que el nivel deseado de gasto público, G*, existe como simple función de la renta, Y:

Se considera entonces que el gobierno ajusta parcialmente el gasto efectivo al nivel deseado en la forma descrita por la función de ajuste:

donde el parámetro k representa la velocidad de ajuste. Lamentablemente, este estudio adolece de varios problemas de estimación. Por otra parte, las suposiciones conductistas del modelo son tan dudosas como las del enfoque de función de bienestar social descrito previamente. No cabe duda de que el concepto que Henning y Tussing tienen del proceso de adopción de decisiones fiscales es más bien superficial. Por ejemplo, es sumamente improbable que el gasto deseado dependa solamente del nivel de la renta. Por si fuera poco, Henning y Tussing no pueden eludir la necesidad de ofrecer de algún modo una teoría conductista que explique la especificación de un desfase geométrico del ajuste y la justificación conceptual de su premisa de que el gobierno no es capaz de ajustar completamente el gasto efectivo al gasto deseado33.

IX. Problemas metodológicos de mayor alcance

Hemos sostenido hasta ahora que la dificultad principal en el análisis cuantitativo del crecimiento del gasto público se debe a limitaciones de la teoría y de los datos. Los autores sospechan además que estas dificultades se han visto exacerbadas por la índole misma del problema. No se ha comprendido suficientemente que la tarea de derivar una teoría positiva del gasto público supone la evaluación de un factor mucho más amplio: la función del Estado en el desarrollo de la economía. Todo intento de presentar y explicar el importante cambio de organización social que ello refleja en la contabilidad pública enfrenta inevitablemente al investigador con una multitud de variables y una amplia gama de interrelaciones posibles. Podría argüirse que el carácter pluridimensional del desarrollo económico abre la posibilidad de que sólo con un alto número de variables pueda explicarse debidamente el crecimiento del gasto público. En consecuencia la selección de variables pertinentes no resulta fácil y, como ya se ha indicado, las teorías actuales sobre el proceso de decisiones fiscales no valen para orientar adecuadamente la investigación empírica. Considerando el problema desde este punto de vista, se plantean serias dudas sobre la posibilidad operativa de los métodos econométricos formales. Estudiemos por consiguiente este asunto con mayor detalle.

Se puede describir de forma esquemática la metodología econométrica de la forma siguiente. En primer lugar, se seleccionan variables estratégicas, vinculándolas mediante sistemas de relaciones independientes o “autónomas”. Se denomina “estructura” a este sistema formal de variables y relaciones, pudiéndose describir en su forma general de la forma siguiente:

donde n variables, Y, dependen de n funciones, f, que describen n ecuaciones independientes del modelo. El modelo cuenta por tanto con j variables exógenas, X; k constantes, a; e i variables aleatorias, u. Para estimar este sistema de ecuaciones se imponen dos premisas: en primer lugar, que se da una cierta autenticidad o invarianza en la relación entre variables endógenas y exógenas; y en segundo lugar, que los parámetros son constantes. En conjunto, el objetivo es explicar hechos observados postulando un comportamiento humano razonable o creíble en ciertas condiciones tecnológicas e institucionales, es decir, los llamados “factores condicionantes”. Este enfoque formal para el análisis del problema del crecimiento del gasto público puede luego ser objeto de escrutinio en cuatro formas diferentes. Primera, proceso de selección de variables y relaciones para su estudio; segunda, constancia de la “estructura” supuesta; tercera, neutralidad de la “estructura” y cuarta, consecuencias de la invarianza de las relaciones derivadas. Cada uno de estos aspectos plantea problemas en este campo de investigación.

En todo intento por derivar y medir relaciones empíricas, la utilización de los datos es por necesidad selectiva: se subrayan ciertas relaciones, se relegan otras a la categoría de aleatorias y se rechazan aun otras como no pertinentes. Aunque no es sorprendente que los investigadores hayan recurrido a la teoría económica para comprender los hechos, debe señalarse que esta interpretación es válida únicamente para problemas de menor alcance cuyas relaciones causales están bastante bien comprendidas. Como ya se ha apuntado, la investigación empírica reciente confirma el peligro de considerar un solo tipo de factor causal, económico o no económico, como hecho decisivo para la explicación de un proceso histórico complejo como sería la creciente importancia del sector público y su papel cambiante dentro de la economía. La necesidad inevitable de incluir un amplio espectro de influencias causales significa que aumentan ciertos problemas técnicos, como serían la multicolinealidad y la correlación espúrea. Así pues, el procedimiento para verificar una hipótesis o estimar la importancia relativa de las variables se hace sumamente difícil. Además, al tratarse de un sector tan amplio e importante, las retroacciones serán considerables y no pueden olvidarse. En consecuencia, se supone que todo intento de construir un modelo riguroso para verificar o medir los parámetros de la serie de interrelaciones está condenado a ser incompleto y subidentificado. Sin embargo, aun en el caso de que se puedan identificar todos los factores importantes y especificar su relación con respecto al gasto público, existen otras limitaciones a la construcción de un modelo econométrico adecuado.

El econometrista no tiene por qué conocer los “factores condicionantes” (las instituciones legales, políticas y sociales de un pueblo, o las preferencias y características de comportamiento de sus individuos), bastándole simplemente con que estos factores estén determinados y sean constantes. El econometrista pasa entonces a examinar, en este sistema abstracto idealizado, cómo las pequeñas variaciones de alguna variable dependiente, digamos, el crecimiento del gasto público, pueden explicarse en razón de pequeñas variaciones de las variables independientes, por ejemplo, la renta per cápita. Si los factores condicionantes varían, se registrarán efectos completamente diferentes. Por referencia al modelo econométrico, se podría decir que su estructura se ha alterado. En la medida en que el desarrollo pueda caracterizarse como la transformación de una economía desde un nivel simple de organización social a un nivel más complejo, el proceso es difícil de describir en función de parámetros fijos y ecuaciones estructurales fijas. Por el contrario, el proceso de evolución social exige una transformación estructural, ya que es gracias a la reforma de las instituciones existentes, incluidas las del sector público, que se pueden modificar los parámetros que describen la estructura de la economía (Hagen, 1965). Por esta razón la hipótesis de una serie determinada e invariante de condiciones iniciales resulta difícil de aceptar, ya que es esta misma “impermanencia” la que caracteriza el proceso de desarrollo, del cual el crecimiento del gasto público es parte integral (Peacock, 1978). Indudablemente el problema es tanto menos serio cuanto más corto sea el período de tiempo en cuestión, si bien podría sostenerse que, dada la magnitud actual del sector público, una tasa de crecimiento de unos cuantos puntos porcentuales en un período relativamente corto seguiría representando una reorganización sustancial de la economía.

Por si no fuera bastante nuestras dudas sobre lo adecuado de los modelos econométricos para analizar el proceso de desarrollo, surgen además otras dificultades especiales relacionadas con la índole del sector público en este proceso. Tales problemas se derivan de que el econometrista alega una neutralidad con respecto a la estructura o, en palabras de Kuenne, “se aplica la estructura a las condiciones que determinan el resultado pero no a las condiciones determinadas por el resultado” (Kuenne, 1963). Así pues, si se quiere derivar una “ley” empírica del crecimiento del gasto público, debemos añadir la premisa de que una variación del gasto público dejará sin modificar tales condiciones. Sólo de esta forma será lícito concentrarse puramente en el proceso de ajuste. Si se estima que esta suposición no está justificada, entonces el sistema debe cerrarse haciendo endógenas las variables que previamente se consideraron exógenas.

Se podría defender, sin embargo, que la actividad gubernamental, de la que el gasto público es una manifestación, tiene como objeto precisamente esa modificación estructural. Se puede considerar al gobierno como una institución cuya función es el mantenimiento y reforma de otras instituciones, es decir, como una institución dirigida al menos en parte a producir el cambio de los “factores condicionantes”. Las dificultades mencionadas surgen del modo en que el economista suele afrontar los problemas. La escuela económica neoclásica puede caracterizarse como “el estudio de la adaptación de medios escasos a una multitud de fines conflictivos”. El economista no tiene que explicar ni los fines ni los recursos utilizados como medios; todo el énfasis se carga en el proceso intermediario de ajuste. Sin embargo, se puede defender que, a largo plazo, una de las formas de adaptar unos recursos limitados a una multitud de fines es mediante el cambio institucional. No obstante, estos medios de adaptación quedan normalmente excluidos de los planteamientos económicos mediante los conocidos supuestos de igualdad de condiciones, tales como “dadas las instituciones sociales”, “dada una tecnología constante”, “a corto plazo”, etc. Son éstas suposiciones de dudosa validez con respecto al problema en cuestión.

Por el contrario, el problema central para derivar una teoría positiva del gasto público reside en el análisis del funcionamiento de una institución social: el proceso de decisiones fiscales. A este fin deberíamos comenzar con una idea lo más amplia posible de ese proceso, es decir, que las preferencias individuales han dominado en gran medida la formación del sistema social y sus instituciones, y que el sistema democrático, en forma imperfecta pero eficaz, traduce la ideología predominante en un mecanismo administrativo y legal. Así pues, la actividad gubernamental y el gasto público a ella vinculado constituyen un intento colectivo por influir en el estado de cosas, confirmando así la noción gladstoniana de que “el gasto depende de las decisiones”. Es difícil conciliar este punto de vista con la actitud empírica que se descubre en la mayoría de los estudios de “factores determinantes”, según la cual el gasto público es simplemente una respuesta refleja a factores de entorno. Por el contrario, estos factores desempeñan probablemente un papel menos directo al estructurar las preferencias humanas y las necesidades sociales que, una vez traducidas a través del proceso político de decisiones, resultan en un nivel y corriente determinados de gasto público. Así pues, el objetivo principal deberá ser el estudio de los factores del entorno que probablemente incidan en las preferencias individuales, así como las características del proceso de decisiones fiscales, tratando de descubrir las regularidades empíricas entre ellos y las consiguientes decisiones de gasto.

X. Sugerencias para la investigación futura

De todo lo precedente podrá concluirse con claridad que, a nuestro juicio, el análisis cuantitativo reciente del crecimiento del gasto público es en gran parte de valor dudoso. Hemos argumentado que ello se debe a la excesiva ambición de los investigadores y a que suponen que hemos alcanzado un nivel de comprensión de esta cuestión superior al real. Los autores de este trabajo consideran por tanto que hay motivos suficientes para abandonar la verificación de hipótesis específicas y la estimación de modelos no ajustados a la realidad, dedicándonos en cambio a otros modos de formulación de hipótesis más adecuadas. Esto supone el reconocimiento explícito de que nos hallamos todavía en la fase preliminar de la formulación de hipótesis de investigación. A esta conclusión también llegaron últimamente Peacock y Wiseman (1979), quienes, sintiéndose escépticos sobre gran parte del análisis cuantitativo reciente, tampoco ven grandes ventajas en volver a sus métodos originales histórico-descriptivos. Peacock y Wiseman están dispuestos, en efecto, a defender un análisis fundamentalmente inductivo que describa regularidades empíricas en las interrelaciones a lo largo del tiempo, lo que parece indicar que los objetivos de la investigación cuantitativa deben ser más modestos, es decir, ordenar, simplificar y sistematizar nuestras ideas sobre los factores determinantes del gasto público.

El problema es desenredar las complejas interrelaciones que describen el desarrollo de una economía, de la cual el crecimiento de la actividad estatal sólo representa un aspecto. Para estructurar la multiplicidad aparente de los posibles factores determinantes, Peacock y Wiseman sugieren el empleo del análisis de factores, término genérico que describe la rama del análisis de variables múltiples que trata de la estructura interna de las matrices de correlación-covariación. En esencia, dicho análisis describe un procedimiento para poner de manifiesto la estructura básica que se oculta tras la covariación de una serie de variables.

La primera fase entraña la selección de variables “pertinentes” basada en un repaso de la nutrida literatura sobre factores determinantes del gasto público, presuponiendo que la interdependencia es la norma general (de aquí el problema de la multicolinealidad). La segunda fase consiste en desenredar el complejo de interrelaciones mediante un análisis factorial ortogonal. Los “factores” derivados describirán las regularidades independientes predominantes de los datos34. Al representar de esta forma el campo empírico quizá se pueda reducir la varianza de n variables a m factores, siendo m < que n. La fase final del análisis estudiaría el potencial de esta tipología empírica para la elaboración de teorías, utilizándose los factores como nuevas variables.

Por ahora, sin embargo, los experimentos que aplican este enfoque empírico no parecen haber producido generalizaciones sobre las influencias subyacentes que estructuran las decisiones de gasto público, ni señalan campos pertinentes para la investigación futura. Ambos autores han realizado experimentos con este enfoque con datos comparativos de países y series cronológicas, para descubrir que, si bien se generaron “grupos” de factores que podían estudiarse de forma perfectamente creíble, la información no era especialmente interesante ni original. Siguen pues sospechando que la selección de variables y las diferentes técnicas de análisis de factores generan grupos diferentes que podrían ser igualmente razonables, siendo muy limitado el contenido explicativo de un grupo cualquiera. Como reconocen Peacock y Wiseman, “el análisis de factores es sólo en última instancia un mecanismo taxonómico”, y su uso indica un reconocimiento de que estamos todavía examinando el contenido de la “caja negra” a la hora de investigar el crecimiento del gasto público. Realizando mediciones de lo que produce la caja (es decir, el gasto público) según diferentes insumos (factores de entorno), se intenta describir empíricamente el funcionamiento observable de la caja negra. Es triste —por lo que ello significa en cuanto al progreso logrado en este campo— que, cerca de un siglo desde las especulaciones iniciales de Wagner, y después de casi treinta años de amplia investigación empírica, estemos todavía preguntándonos sobre el verdadero funcionamiento del mecanismo de transformación que ocurre dentro de la caja.

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Se supone generalmente que Wagner intentó explicar las tendencias del gasto público como proporción del PNB, si bien nunca lo indicó explícitamente. Para más detalles véase Musgrave (1967), pág. 73, nota 1: y Wagner (1890). Para interpretaciones posteriores véase Timm (1961), págs. 201–47; Schmidt (1966), págs. 213–14; y Bird (1971), págs. 1–26.

Para una evaluación crítica de la ley de Wagner véase Peacock y Wiseman (1961) y su introducción a la segunda edición, y Bird (1970), que evalúa algunas de las pruebas empíricas subsiguientes de la ley de Wagner.

Véase Peacock y Wiseman (1967), introducción, pág. vii. Sin embargo, los trabajos anteriores de Fabricant se suelen considerar como influyentes en Estados Unidos.

Es decir, durante la perturbación social, los grupos e individuos de la sociedad adquieren conciencia de la necesidad de aumentar el gasto público.

Se ha llevado a cabo un examen del “efecto de desplazamiento” utilizando la metodología Peacock-Wiseman en estudios sobre varios países; véanse. Andic y Veverka (1964), págs. 169-278; Blöndal (1969); Donoghue y Tait (1968); Emi (1963); Hook (1962), págs. 289-312 y Van Waadijk (1964). En conjunto estos estudios han confirmado la hipótesis. Sin embargo, estudios más recientes que han utilizado técnicas econométricas, especialmente para Estados Unidos y el Reino Unido, arrojan dudas sobre el significado estadístico de los “desplazamientos”. Para Estados Unidos, véase Tussing y Henning (1974), págs. 202-22. Para el Reino Unido, véase Gupta (1967); Bonin. Finch y Waters (1969); y Pryor (1968).

Tussing y Hemming (1978).

Véase Diamond (1977a), pág. 396 y siguientes.

En vista de los cambios ocurridos en el carácter y alcance de la investigación, ha, cambiado también la técnica aplicada. El reconocimiento del alto número de posibles variables explicativas ha exigido el uso de técnicas de selección como el análisis de covarianza (Morss, Fredland y Hymans, 1967), componentes principales (Pidot, 1971) y regresión discreta (Birdsall, 1965; Weicher, 1970). Los resultados finales se presentan normalmente en forma de una ecuación de regresión múltiple que “explica” el crecimiento de alguna categoría específica de gasto público.

Por ejemplo, Goffman y Mahar (1971), consideran que la distribución por edades de la población ha sido un factor dominante en el crecimiento del gasto público en seis países del Caribe durante el período de posguerra.

Diversos estudios han subrayado las consecuencias de la urbanización (Williamson, 1961; Deutsch, 1961; Thorn, 1967; Goffman y Mahar, 1971). Sin embargo, por lo general se han pasado por alto las consecuencias de la extensión de barrios residenciales hacia las afueras de las ciudades.

Por ejemplo, Williamson (1961) sostendría que la urbanización ha conllevado la erosión de la seguridad no formalizada del poblado y del círculo familiar ampliado y la aparición de la seguridad pública formalizada. Mientras que Andic y Veverka (1964) consideran que el cambio crucial de la organización económica ha sido la disminución secular del tamaño de la unidad de consumo, de forma que “según tiende el crecimiento económico a reducir ese tamaño y a eliminar muchas organizaciones colectivas interpuestas entre la unidad de consumo y el Estado, va surgiendo la demanda general a las autoridades públicas de protección del status económico de los diferentes miembros de la comunidad” (op. cit., pág. 219).

Este cambio de ideología se refleja en la sustitución de la responsabilidad individual por la colectiva (véanse Martin y Lewis, 1958; Andic y Veverka, 1964).

Este argumento concuerda con lo subrayado por J. K. Galbraith sobre la “ineficiencia del mercado” en el sentido de que hace falta una mayor intervención pública (Galbraith. 1968, pág. 296 y siguientes).

Es difícil decidir si su efecto sobre el gasto público ha ocurrido directamente a través, por ejemplo, de una mayor demanda de construcción de carreteras y servicios complementarios, o más indirectamente debido a la mayor movilidad subsiguiente de la población y del éxodo desde la ciudad hacia las afueras, con el fuerte incremento resultante de las necesidades de capital social.

Idea propuesta en primer lugar por Adolph Wagner y apoyada por autores posteriores (por ejemplo, Baumol, 1967; Williamson, 1961; Martin y Lewis, 1958; Baumol y Oates, 1975, capítulo 17). Gupta (1967), sin embargo, adopta una opinión diferente.

Por ejemplo, Morss, Fredland y Hymans (1967) concluyen, “… de nuestros resultados se desprende que un trabajo más profundo sobre las variables políticas confirmará indudablemente la conclusión de que los factores políticos ejercen presiones importantes y predecibles sobre el comportamiento del gasto público”.

Estos autores recurren a la noción predominante de la función del Estado como explicación causal del gasto público. Musgrave (1969, pág. 85) también se muestra partidario de subrayar los “cambios de valores culturales y de concepción de la vida” como factor “condicionante” influyente.

En palabras de Bird (1970, pág. 45) “al crear una oferta de burócratas se tiende a crear una demanda de servicios burocráticos”.

Peacock y Wiseman (1961) acuñaron la expresión “proceso de inspección” para describir este efecto, que también desempeñó un papel importante en la “ley de Parkinson” (Parkinson, 1957). Más recientemente Aaron (1966) ha propuesto la tesis de que la magnitud de los planes de la seguridad social en Estados Unidos depende del tiempo que han estado en vigor.

Musgrave (1967), pág. 111.

Véase Saunders y Klau (1985), págs. 96-97.

Ibíd., págs. 97-101.

Véase, por ejemplo. Michas (1975).

Véanse Kravis (1986); Summers y Heston (1984). Una limitación consistiría en que los datos se basan en conceptos de las cuentas nacionales y se centran en el consumo de recursos por parte del Estado, excluidos los pagos de transferencias.

Véase Diamond (1987) para una exposición más completa de estos resultados.

Ciertamente, como ya se ha indicado, hay dos aspectos de la oferta que aparecen continuamente en la literatura como explicación del crecimiento del gasto público, a saber, “desfase de productividad” del sector público (Martin y Lewis, 1956; Baumol, 1967; Levitt, 1973) e importancia de la elasticidad del sistema tributario (Williamson, 1961; Hindrichs, 1965).

Véase Heller (1975), pág. 430.

Heller (1975), pág. 441.

Lindblom (1961), págs. 295-329.

Para un análisis crítico más detallado de este enfoque y de otros afines, véase Wiseman y Diamond (1975).

Se puede abandonar este supuesto y utilizar otras técnicas para reducir las dimensiones de los datos a factores que sean correlativos (rotación oblicua).

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