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Comentário

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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Carlos A. F. Alcobia

Nos comentários que sobre a comunicação da Sra. Teodora Cardoso irei tecer, analisarei alguns aspectos da mesma, procurarei fornecer algumas informações adicionais e referirei alguns outros factores de desestabilização. Por fim, tentarei generalizar a outras economias e inserir o papel das empresas públicas no processo de ajustamento.

Do meu ponto de vista, os dois aspectos cruciais da comunicação são: 1) a apresentação dum quadro de financiamento global da economia com a clara diferenciação entre as noções de financiamento e endividamento; 2) o evidenciar de como o financiamento externo, conjugado com um sistema de fixação de preços de alguns bens essenciais, contribuiu para o desajustamento macroeconómico e para o encobrimento de défices orçamentais.

Com efeito, o quadro do financiamento global da economia é particularmente importante no caso de países com dívidas externas elevadas, pois permite a percepção clara de uma questão particularmente importante, que é o tratamento das diferenças da câmbio efectivas ou potenciais. Do meu ponto de vista, a inexistência daquele instrumento foi, no caso português, uma das razões para que mais cedo não tivesse havido a consciência da necessidade do ajustamento macroeconómico.

A importância, no caso português, da interrelação entre o sistema de preços e o financiamento externo na constituição de atrasados, pode ser mais facilmente entendida com alguns dados de 1982 e 1983. Assim, para um conjunto significativo de produtos essenciais fornecidos por empresas públicas, os preços administrados comportaram-se do modo seguinte:

19821983
(alteração de percentagem)
Trigo4952
Girassol2262
Milho2186
Adubos20120
Gasolina1531,6
Gasóleo28,738,9

Como se verifica, os preços em 1983 subiram muito mais do que em 1982; por sua vez, as necessidades de financiamento de uma amostra das principais empresas públicas foram em percentagem do produto interno bruto (PIB) respectivamente 10 e 6,2 por cento. Contudo, se ajustarmos aquelas necessidades dos atrasados, ou seja do crédito obtido pelas empresas públicas destinado a financiar défice orçamental oculto, então os valores são 5,7 e 5,2 por cento, respectivamente.

Verifica-se, assim, que no ano em que os acréscimos de preços foram menores, as necessidades de financiamento foram maiores (como é natural) mas, corrigidas dos atrasados, são praticamente as mesmas.

O sistema e o processo de fixação dos preços dos bens de consumo essenciais, em conjunto com a válvula do financiamento externo, permitiu a criação de atrasados, reconhecidos pelo orçamento, os quais não se reflectiram na rentabilidade das empresas.

O mesmo não aconteceu noutras empresas com preços também administrados, mas com um sistema diferente de fixação e onde o acesso ao crédito externo não era possível. Nestes casos, a rentabilidade das empresas foi afectada e o seu financiamento realizou-se por constituição de atrasados das empresas públicas para com o Estado (por exemplo, a Segurança Social, impostos em atraso, etc), fornecedores ou Banca Nacional.

Ambas as situações contribuíram para a necessidade de ajustamento macroeconómico, se bem que tenham tido importância diferente e se reflictam de desigual forma nas contas das empresas.

A importância do sistema e processo de decisão sobre os preços não teve só repercussões financeiras mas originou também orientações erradas a outros sectores da economia.

Durante os últimos anos verificou-se, por acção dos poderes públicos, uma distorção dos preços relativos e, nalguns casos, a acção ainda foi mais nefasta dados os movimentos por vezes contraditórios que apresentaram. A solução do problema não é simples, até porque boa parte destas empresas são monopólios; no entanto, é nesta área que se verifica uma necessidade premente de transformação estrutural de molde a que os esforços do ajustamento recente não se percam.

Como a autora refere, outros factores de desestabilização existiram com apoio no financiamento externo. Com efeito, a “válvula” do crédito externo foi utilizada não só pelas empresas importadoras de bens essenciais (como a autora refere, elas absorveram 40 por cento do financiamento externo no período 80/82) mas também por um conjunto de outras empresas públicas que o utilizaram basicamente por duas ordens de razões: financiamento de investimentos e financiamento dos défices de exploração.

Com efeito, o investimento das empresas públicas, com excepção do ano de 1982, cresceu normalmente a taxas superiores à do investimento global

197919801981198219831984
Global-0,514,75,7-6,3-7,5-9,2
SEE-2,19,05,0+ 2, 9+ 4,0-16,1

e concentrou-se em sectores de baixa rentabilidade quer pelas suas características próprias (exemplo: infraestruturas) quer por serem sectores em crise.

No período 1979/83, por exemplo, a estrutura do investimento das empresas públicas foi a seguinte:

(em percentagen)
Indústria34
Energia29,3
Transportes17,5
Comunicações13,5
Outros5,7

Do investimento realizado no sector industrial, cerca de três quartos concentraram-se nos sectores químico, petroquímico, refinação de petróleo e produtos siderúrgicos.

Ao longo do período investiu-se assim em activos com rentabilidades baixas, ou mesmo não rentáveis, sendo esta uma das mais importantes razões para que os níveis de rentabilidade do activo (calculada antes de despesas financeiras) apresentados em 1983 pelas empresas públicas sejam anormalmente baixos.

Neste ano, dum total de 49 empresas públicas verificava-se:

19 com rentabilidade negativa

11 com rentabilidade entre 0 e 5 por cento

9 com rentabilidade entre 5 e 10 por cento

9 com rentabilidade entre 10 e 15 por cento

1 com rentabilidade superior a 15 por cento

No âmbito do processo de ajustamento haverá assim necessidade de um grande esforço de melhoria de eficiência económica das empresas públicas que está, no entanto, bastante condicionada pelas características das empresas e também pela evolução interna e externa dos seus mercados.

As empresas públicas contribuíram para a necessidade do ajustamento macroeconómico recente; no entanto, em muitos casos não foram mais do que agentes de uma política macroeconómica incoerente.

Da comunicação deduz-se claramente que as empresas públicas foram utilizadas para o financiamento da balança de transacções correntes sem que, por sua vez, tivessem sido criados os mecanismos de compensação (com excepção de alguns casos particulares).

Ponto importante na continuação do processo de ajustamento é, por um lado, a discussão das possibilidades de continuação desta política e, por outro, da necessidade de evitar que se imputem às empresas custos que não lhes cabem.

Atente-se que, no caso de algumas destas empresas, esta via de financiamento criou situações tais (por exemplo, montante das diferenças de câmbio) que a sua solução exige uma perspectiva que ultrapassa a empresa sob pena de, para o futuro, os efeitos sobre os preços induzirem novas distorções.

Na discussão do contributo das empresas públicas para o processo de ajustamento, dever-se-á também ter presente que não é possível olhar para as contas das mesmas sem corrigi-las da inflação. Com efeito, é necessário desdramatizar parcialmente a situação sob pena de se virem a utilizar mecanismos e tomar decisões que em nada contribuirão para o ajustamento macroeconómico. A título de informação, refira-se que em 1982, para o conjunto das empresas públicas, tal ajustamento implicaria uma melhoria de 37 milhões de contos nos resultados líquidos enquanto o rácio capitais alheios/capitais próprios passaria de 3,7 para 2,5.

A comunicação da Sra. Cardoso, e alguns elementos que referi, apontam algumas das razões do contributo directo e indirecto das empresas públicas para a necessidade de ajustamento macroeconómico. A razão principal tem, no entanto, muito a ver com o modelo institucional, isto é, com a incapacidade do Estado clarificar as suas relações com as empresas. Para o conjunto das empresas públicas, o Estado tem sido incapaz de definir um modelo que clarifique as suas funções enquanto accionista e as suas funções enquanto regulador do sistema económico. O modelo de relacionamento entre as empresas públicas e o Estado é extraordinariamente confuso e incoerente tendo-se mostrado completamente ineficaz.

A continuação do processo de ajustamento exige uma alteração radical do modelo, quer ao nível central quer empresarial que, sumariamente, deverá centrar-se nos aspectos seguintes:

A nível central

— Coordenação da actividade das empresas públicas.

— Descentralização de competências para o nível da empresa.

— Introdução de esquemas de avaliação das empresas e dos gestores.

— Definição de opções estratégicas com reflexos nas empresas públicas.

A nível empresarial

— Melhorias de produtividade.

— Encerramento de actividades.

— Desinvestimento.

Quer os meus comentários, quer a comunicação, estão centrados na realidade portuguesa permitindo, no entanto, identificar algumas áreas que são comuns à generalidade dos Países e que assumem especial importância no processo de ajustamento, e que são:

1) O sistema de preços e o processo de decisão sobre os mesmos.

2) A política de investimentos.

3) O modelo institucional de enquadramento das empresas públicas.

4) A utilização das empresas públicas para fins de política macroeconómica.

Na perspectiva do tipo de ajustamentos normalmente negociados com o Fundo, isto é, numa óptica de curto prazo, somente dois dos factores antes referidos poderão ser utilizados: a política de preços e a de investimentos.

Nalguns casos, não são estes os factores cruciais do contributo das empresas públicas para a necessidade do ajustamento macroeconómico, mas antes factores que só numa perspectiva de médio prazo são solúveis.

Por último, penso ser importante referir que as realidades “empresas públicas e défices do orçamento do Estado” são realidades totalmente distintas, não podendo ser tratadas do ponto de vista técnico, e mesmo político, de modo idêntico. Podendo, em situações particulares, fazer sentido juntar os dois sectores, como foi o caso português no recente acordo, haverá que ter cuidado na sua utilização sistemática.

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