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As Empresas Públicas e o Ajustamento Macroeconómico em Portugal

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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I. Introdução

Neste trabalho apresenta-se um quadro global do financiamento bancário interno e externo da economia, do tipo que, desde meados de 1983, tem vindo a ser usado no Banco de Portugal para efeitos de programação monetária. Tratase de um instrumento particularmente útil na economia portuguesa, por duas ordens de razões:

  • i) em primeiro lugar, ele constitui uma apresentação sintética da quase totalidade do financiamento da economia, face à prática inexistência de um mercado de capitais e ao incipiente desenvolvimento dos intermediários financeiros não bancários;

  • ii) em segundo lugar, graças ao tratamento dado à dívida externa, ele permite analisar devidamente o papel desta no financiamento dos diversos agentes económicos—em especial as empresas públicas não financeiras—e, por essa via, o seu papel no (des)ajustamento macroeconómico dos últimos anos.

A principal conclusão do trabalho é a confirmação do facto de serem as empresas públicas não financeiras facilmente usadas para iludir—a curto prazo—os esquemas de contrôle financeiro postos em prática a partir do banco central, mesmo que tal represente, como foi o caso entre nós, um elevadíssimo custo para essas empresas. Foi, por isso, necessário começar a desenvolver, durante o último ano, alguns instrumentos de contrôle do financiamento das empresas públicas não financeiras, cujos principais aspectos são também analisados neste trabalho.

O Financiamento Bancário Total da Economia

Critérios de valorização do crédito externo

O problema mais interessante a resolver na construção de um quadro agregado do financiamento interno e externo da economia é o do(s) critério(s) de avaliação do crédito externo. No sistema utilizado pelo Banco de Portugal (ilustrado no Quadro 1) optou-se pela conjugação de dois critérios:

Quadro 1.Financiamento Total da Economia e Respectivas Contrapartidas(em biliôes de escudos)
197919801981198219831984
Dez.Dez.Dez.Dez.Jun.Dez.Jun.Dez.1
ACTIVO
Disponibilidades Líquidas
Sobre o Exterior307,6343,0411,8570,1652,1761,4839,31003,4
(em milhões de dólares)61806466632364015575579258406238
Crédito Bancário Total1319,71759,52307,72986,03259,13518,73852,64239,9
Variação em percentagem233,331,229,425,217,818,221,1
Crédito Interno1058,21397,41790,32219,02447,82668,32903,43228,4
Variação em percentagem32,128,123,925,220,218,621,0
Crédito Externo261,5362,1517,4767,0811,3850,4949,21031,5
Variação em percentagem38,542,948,225,410,917,021,3
Sector Público Alargado689,3919,81225,51636,51827,21956,02204,22436,7
Variação em percentagem33,433,233,529,419,520,624,6
Crédito Interno455,9606,4772,9935,71079,91160,41298,81444,2
Variação em percentagem33,027,521,129,424,020,324,5
Crédito Externo233,4313,4452,6700,8747,3795,6905,4992,5
Variação em percentagem34,344,454,829,313,521,224,7
Sector Público Administrativo314,3423,5595,0805,1950,81005,51142,51272,7
Variação em percentagem34,740,535,335,924,920,226,6
Crédito Interno250,7339,7474,1630,9760,4751,4853,8943,6
Variação em percentagem35,539,633,140,119,112,325,6
Crédito Externo63,683,8120,9174,2190,4254,1288,7329,1
Variação em percentagem31,844,344,121,245,951,629,5
Empresas Públícas não
Financeiras375,0496,3630,5831,4876,4950,51061,71164
Variação em percentagem32,327,031,923,014,321,122,5
Crédito Interno205,2266,7298,8304,8319,5409,0445,0500,6
Variação em percentagem30,012,02,09,534,239,322,4
Crédito externo169,8229,6331,7526,6556,9541,5616,7663,4
Variação em percentagem35,244,558,832,32,810,722,5
Outras Empresas e Particulares630,4839,71082,21349,51431,91562,71648,41823,2
Variação em percentagem33,228,924,720,315,815,116,7
Crédito Interno602,3791,01017,41283,31367,91507,91604,61784,2
Variaçâo em percentagem31,328,626,122,017,517,318,3
Crédito Externo28,148,764,866,264,054,843,839,0
Variação em percentagem73,333,12,2-7,2-17,2-31,6-28,8
Total do Activo1627,32102,52719,53556,13911,24280,14691,95263,3
PASSIVO
Massa Monetária (M2+)984,81327,51707,92147,22344,42592,02882,83253
Variação em percentagem34,828,725,724,120,723,025,5
M2834,81073,11328,51635,31761,81915,52107,1
Variação em percentagem28,523,823,121,417,119,6
M1390,9477,4517,3599,9600,9651,9676,5
Variação em percentagem22,18,416,014,08,712,6
Circulação monetária142,1165,2188,4219,5217,6240,2236,1
Variação em percentagem16,314,016,515,09,48,5
Depósitos à ordem248,8312,2328,9380,4383,3411,7440,4
Variação em percentagem25,55,315,713,58,214,9
Depósitos a prazo (Res.)443,8595,7811,21035,41160,91263,61430,6
Variação em percentagem34,236,227,625,522,023,2
Depósitos de emigrantes133,5229,9352,2488,8558,0650,8746,3
Variação em percentagem72,253,238,835,833,133,7
Aplicações de IFNM316,524,627,223,124,625,729,4
Responsabilidades não
Monetárias29,741,544,259,864,263,665,366,4
Crédito externo m-1/prazos20,631,732,945,949,746,047,848,6
FPCC48,69,510,112,312,913,914,614,9
Obrigações0,20,21,11,11,03,02,02,0
Outras0,30,10,10,50,60,70,90,9
Contrapartida de Flutuações Cambiais nas Disponibilidades Líquidas Sobre o Exterior do Banco de Portugal18,037,6101,4231,2362,1416,2481,9556,7
Diversos (Líq.)105,8170,3180,1187,0159,6187,6143,0187
Banco de Portugal39,894,082,789,066,1102,758,5
Bancos Comerciais32,938,353,866,964,872,357,8
IEC527,428.932,924,823,77,118,5
Desencontros5,79,210,66,35,05,58,2
Dívida Pública Abatida em 1980230,06168,7168,7168,7168,7168,7168,7168,7
Desencontros em Dív. Externa de OIM7-2,2-5,4-4,80,91,61,0
Dívida Externa do Sector não Monetário261,5379,5610,71087,91458,31659,11900,02276,8
Sector Público Alargado233,4330,1538,0993,81333,91533,01777,72147,3
Sector Público Administrativo63,689,7144,0255,1348,0451,6526,3653,4
Empresas Públicas não Financeiras169,8240,4394,0738,7986,01081,31251,41493,9
Outras empresas e particulares28,149,472,794,1124,3126,1122,3129,5
Flutuações Cambiais da
Dívida não Monetária--17,4-93,3-320,9-647,0-808,7-950,8-1245,3
Sector Público Alargado-16,7-85,4-293,0-586,6-737,4-872,3-1154,8
Sector Público Administrativo-5,9-23,1-80,9-157,6-197,5-237,6-324,3
Empresas Públicas não Financeiras-10,8-62,3-212,1-429,1-539,8-634,7-830,5
Outras empresas e particulares-0,7-7,9-27,9-60,3-71,3-78,5-90,5
Total do Passivo1627,62102,32719,73556,13911,24280,14691,95263,3
  • i) o que se designou por critério do financiamento, usado no cálculo do activo, que consiste em adicionar todos os movimentos de capitais com o exterior convertidos em escudos mediante as taxas de câmbio a que as operações (de entrada ou saída de fundos) têm lugar;

  • ii) o critério do endividamento, usado no cálculo do passivo, que representa o montante de escudos de que cada grupo de agentes económicos necessitaria para, no momento de referência, liquidar a totalidade da respectiva dívida externa; para obter tal valor basta converter em escudos, à taxa de câmbio corrente, o saldo acumulado da dívida externa em moeda estrangeira.

A diferença entre os montantes da dívida, obtidos segundo os dois critérios, equivale ao total de perdas de câmbio, efectivas e potenciais, que constitui uma parcela do custo do endividamento externo.

Deve notar-se que o critério do financiamento é utilizado com duas simplificações: em primeiro lugar, tomou-se como ponto de partida o saldo da dívida no final de 1979, convertido em escudos à taxa de câmbio desse momento, uma vez que se não dispunha da listagem completa das operações aí incluídas e dos momentos em que ocorrera o respectivo desembolso; para os períodos seguintes, passou a tomar-se o montante em moeda estrangeira dos pagamentos e recebimentos efectuados em cada mês; o respectivo valor líquido é convertido em escudos à taxa de câmbio média mensal, o que constitui uma boa aproximação à taxa a que as operações têm lugar.

Divergências relativamente às estatísticas publicadas pelo Banco de Portugal

O Quadro 1 apresenta algumas importantes diferenças de critério relativamente aos dados históricos publicados pelo Banco de Portugal, se bem que utilize as mesmas bases estatísticas. A principal diferença resulta do facto de, neste quadro, se ter procurado a identificação completa do financiamento e das diferenças de câmbio respeitantes a cada grupo de agentes económicos, o que não é inteiramente assegurado na série publicada. De facto, as convenções utilizadas na compilação do balanço consolidado do sistema bancário levam a incluir no crédito interno, sempre convertidas às taxas de câmbio correntes, diversas operações provenientes do exterior e denominadas em moeda estrangeira. Tal metodologia faz com que o crédito interno tenha um conteúdo variável, consoante cobre, em maior ou menor grau, parcelas de financiamento externo, nele se incluindo, além disso, um valor crescente de diferenças de câmbio, o que contradiz o método de avaliação usado para o financiamento externo tratado como tal.

Assim, por exemplo, as operações de financiamento, através da Commodity Credit Corporation, das importações de cereais e oleaginosas provenientes dos Estados Unidos foram, até final de 1982, tratadas como crédito externo. A partir de então passaram a ser intermediadas por bancos nacionais, indo integrar o crédito interno. O respectivo saldo acumulado, agregado a outras operações em idênticas circunstâncias que foi possível identificar, excede os US$1000 milhões. Dado que, ao serem incluídas no crédito interno, esse saldo é convertido em escudos, no final de cada mês, à taxa de câmbio corrente, as diferenças de câmbio que, por força destas operações, estão integradas no crédito interno às empresas públicas não financeiras ultrapassam já os 70 milhões de contos, para um total de 500 milhões no fim de 1984.

No Quadro 1, estes créditos foram, ao longo de todo o período, tratados como financiamentos externos, preservando, desse modo, a comparabilidade das séries. Tratamento análogo foi aí dado ao crédito externo a curto prazo garantido por bancos nacionais que, por convenção, as estatísticas monetárias assimilam ao crédito interno. O montante das operações assim consideradas, que ultrapassou os 1000 milhões de dólares ao longo de 1977/78, reduziu-se a quase metade em 1979, anulando-se praticamente durante 19801.

O que, na realidade, então sucedeu foi que esses financiamentos passaram a ser obtidos sem garantia bancária, procedendo-se à sua gradual reclassificação em crédito externo, à medida que as diferentes operações se venciam e eram substituídas por outras. No Quadro 1, tais operações foram sempre tratadas como financiamento externo, daí resultando a redução do crédito interno e o aumento, por idêntico montante, das disponibilidades líquidas sobre o exterior do sistema bancário, ao mesmo tempo que é acrescida (segundo o critério relevante) a dívida externa a curto prazo dos agentes económicos a que os financiamentos se dirigem.

Existem ainda outras operações de financiamento externo a bancos (quase todas de médio ou longo prazo, incluídas em Responsabilidades Não Monetárias2, no Quadro 1), que se podem classificar em dois grupos: i) operações de apoio às reservas cambiais, cuja contrapartida é um acréscimo das disponibilidades líquidas sobre o exterior do sistema bancário, mediante depósito da moeda estrangeira no Banco de Portugal; ii) operações de financiamento dos bancos, com contrapartida em crédito interno.

As primeiras foram avaliadas às taxas de câmbio de fim de período, idênticas às utilizadas para conversão das disponibilidades líquidas sobre o exterior; quanto às restantes, admitiu-se que a sua contrapartida está integralmente incluída no crédito interno a “outras empresas e particulares”, ao qual foram deduzidas as diferenças de câmbio respectivas, as quais foram igualmente abatidas no passivo3.

O Quadro 1 apresenta ainda uma outra alteração de critério relativamente às estatísticas monetárias publicadas pelo Banco de Portugal: toma em termos líquidos de depósitos, não só o crédito ao sector público administrativo, mas também o crédito às empresas públicas não financeiras; no caso destas, porém, são apenas abatidos os depósitos a prazo e os depósitos especiais em moeda estrangeira que as empresas por vezes constituem, quando têm lugar operações vultosas de financiamento externo, que não são utilizadas de imediato (estes depósitos, que vão alimentar as reservas de divisas do sistema bancário, vencem juros iguais aos da dívida externa).

Além disso, para assegurar a continuidade da série e a representatividade do peso de cada um dos agentes económicos no total do financiamento, não foi abatido ao crédito ao sector público administrativo o valor de 168,7 milhões de contos, objecto de uma operação de cancelamento da dívida pública contra a reavaliação da reserva de ouro do Banco de Portugal em Janeiro de 1980; igualmente foi considerado o valor da reserva de ouro reavaliado já em 31 de Dezembro, 1979; as contrapartidas respectivas foram incluídas em “Diversos”.

A importância destas alterações para análise da evolução do crédito interno é posta em evidência no Quadro 2, onde se comparam as taxas de crescimento obtidas no Quadro 1 com as publicadas correntemente pelo Banco de Portugal. Como bem revela o confronto com a evolução do crédito total e da massa monetária, os critérios utilizados no Quadro 1 constituem o indicador mais válido da expansão do crédito. No que concerne à operação de cancelamento da dívida pública e reavaliação da reserva de ouro em 1980, é óbvio que a situação contabilística não corresponde à apresentada no Quadro 1; todavia, para efeitos de análise, são essenciais as correcções aí introduzidas (o que, de resto, foi considerado nos capítulos relevantes do Relatório Anual do Banco).

Quadro 2.Evolução do Crédito Interno: Taxas de crescimento ao longo do ano(em percentagem)
198019811982198319841
Sector Público Administrativo
Bol. Trim, do Banco de Portugal2-31,878,651,426,110,1
Quadro 135,539,633,119,17,9
Empresas Públicas não Financeiras
Bol. Trim, do Banco de Portugal 113,513,419,545,239,1
Quadro 130,012,02,034,234,0
Outras Empresas e Particulares
Bol. Trim, do Banco de Portugal 131,229,427,219,019,1
Quadro 131,328,626,117,518,5
Crédito interno total
Bol. Trim, do Banco de Portugal112,932,530,125,120,6
Quadro 132,128,123,920,217,2
Crédito total à economia33,331,229,417,819,4
Massa monetária M2+34,828,725,720,724,9

Evolução do financiamento bancário total da economia nos últimos anos

O Quadro 2 mostra-nos sucessivas desacelerações do crédito interno e do crédito total à economia entre 1980 e 1983, seguidas por uma retomada moderada do crédito total (que, no final do ano, começará a ser acompanhada pela do crédito interno) em 1984. A análise por tipos de agentes revela grandes flutuações no crédito interno ao sector público (quer ao sector público administrativo, quer às empresas públicas não financeiras), sendo apenas o sector privado o que acompanha bastante de perto a expansão do crédito interno total. Como pode ver-se no Quadro 3, a evolução do financiamento externo explica a maior parte das flutuações do crédito ao sector público, especialmente a grande variância observada no caso das empresas públicas não financeiras que, depois de uma fortíssima expansão de 1980 a 1982, sofreram, em 1983, a maior parte do impacto de contracção do financiamento com origem no exterior.

Quadro 3.Evolução do Crédito Total por Tipos de Agentes: Taxas de crescimento ao longo do ano(em percentagem)
198019811982198319841
Financiamento total33,331,229,417,821,1
Interno (75,8)32,128,123,920,221,0
Externo (24,2)38,542,948,210,921,3
Sector Público Administrativo34,740,535,324,926,6
Interno (74,1)35,539,633,119,125,6
Externo (25,9)31,844,344,145,929,5
Empresas Públicas não Financeiras32,327,031,914,322,5
Interno (43,0)30,012,02,034,222,4
Externo (57,0)35,244,558,82,822,5
Outras Empresas e Particulares33,228,924,715,816,7
Interno (97,9)31,328,626,117,518,3
Externo (2,1)73,333,12,2-17,2-28,8
Nota: Entre parênteses, as percentagens no financiamento total do sector no fim de 1984.

A reduzida utilização de crédito externo pelo sector privado é facilmente explicável pelo custo por ele atingido, face à constante apreciação do dólar (moeda em que estão expressos mais de 75 por cento da dívida externa portuguesa e mais de 90 por cento da dívida de curto prazo), acompanhada por taxas de juro elevadas e reforçada, em 1982 el983, pelas desvalorizações pontuais do escudo (Quadro 4).

Quadro 4.Diferenciais de Juro Relativamente ao Dólar(taxas médias anuais em percentagem)
Taxas de juro activasDesvalorização

Escudo/Dólar3
Escudo1Dólar2
198020,515,36,5
198122,018,923,0
198225,814,936,5
198332,110,847,6
198435,112,228,8

No caso do sector público administrativo, é relativamente baixa a utilização de crédito externo (Quadro 5), se se tiver em conta que lhe deve competir assegurar, em conjunto com o sistema bancário, a maior parte do financiamento da balança de transacções correntes. Com efeito, o custo extra do crédito externo (que não teria sido tão elevado se os desequilíbrios não se tivessem aprofundado ao ponto de acarretar as desvalorizações de 1982 e 1983) é, na parte necessária ao financiamento da balança de transacções correntes, um custo que o país tem de suportar e que, por isso, é razoável reflectir no Orçamento de Estado: ou directamente, através do financiamento do sector público administrativo no exterior, ou mediante a concessão de garantias de câmbio (na acepção de garantir um custo igual ao do crédito interno) a financiamentos externos com características vantajosas, obtidos por outros sectores.

Quadro 5.Recurso ao Crédito Externo, por Grupos de Agentes Económicos1(em milhões de dólares)
19801981198219831984
Sector Público Administrativo404579673641528
Médio e longo prazos404579673641528
Empresas Públicas não Financeiras122616912420274861
Curto prazo927825770-55930
Médio e longo prazos2998661650833831
Outras Empresas e Particulares40825140-95-147
Curto prazo17437-75-32
Médio e longo prazos234214115-63-147
TOTAL2038252131338201242
Curto prazo1101862695-59130
Médio e longo prazos9371659243814111212

O extraordinário recurso das empresas públicas não financeiras ao crédito externo entre 1980 e 1982 (mais de US$5000 milhões, correspondendo a quase 80 por cento do respectivo financiamento total4) já não pode, contudo, ser explicado por qualquer raciocínio simples. Na realidade, ele está na base do agravamento dos desequilíbrios macroeconómicos que conduziram à presente recessão, e o seu estudo deve ser aprofundado, até porque estão longe de encontrar-se erradicados os principais factores que lhe deram origem.

Financiamento das Empresas Públicas e as Políticas Conjunturais

Introdução

Na sequência do programa de estabilização posto em prática durante os anos de 1977 e 19785, o Banco de Portugal manteve uma política de contrôle do crédito interno cujo principal objectivo consistia em alcançar um certo nível (mínimo) de disponibilidades líquidas sobre o exterior no sistema bancário. Como sempre foi reconhecido, a consecução de tal objectivo só tinha significado em termos do contrôle da balança de transacções correntes se, em paralelo, outros instrumentos fossem usados de forma adequada, nomeadamente a taxa de câmbio e o contrôle do crédito externo. De outro modo, graças à excelente posição de que o país usufruía nos mercados financeiros internacionais (decorrente do baixo nível da dívida externa, do elevado montante de reserva de ouro e do êxito da estabilização conseguida), o nível desejado de disponibilidades líquidas sobre o exterior podia ser atingido, durante algum tempo, mediante recurso ao endividamento externo; se incontrolado, o próprio acréscimo deste tenderia, contudo, a precipitar nova crise.

Na verdade, seria a pior alternativa que iria realizar-se, tendo o financiamento das empresas públicas não financeiras constituído o principal veículo da sua concretização. Importa sublinhar desde já que isso não aconteceu essencialmente por terem sido excessivas as necessidades de financiamento dessas empresas. Em primeiro lugar, as próprias estatísticas revelam que o crédito total às empresas públicas não financeiras perdeu peso no financiamento global da economia ao longo de todo o período analisado. Mais importante, porém, é o facto de grande parte do crédito por elas absorvido se ter destinado a financiar a acumulação de atrasados do sector público administrativo contra algumas dessas empresas, bem como, em geral, défices criados por uma política de fixação de preços insustentável a prazo.

O Financiamento das Importações de Bens Essenciais e a Política de Preços

O que, de facto, ocorreu entre 1980 e 1982, foi a combinação de uma política de crédito interno, de financiamento externo e de preços (nunca devidamente explicitada, essencialmente por força da falta de transparência da política de preços) de poderoso efeito desestabilizador. O seu aspecto mais importante é o que se relaciona com as políticas de fixação de preços e de financiamento das importações de combustíveis e dos designados “bens alimentares essenciais” (sobretudo cereais, oleaginosas e açúcar).

Devido à preferência do sector privado pelo financiamento das suas importações no mercado interno (o que tem a ver com o diferencial favorável de taxas de juro, reforçado pelo interesse dos bancos por estas operações), e tendo em consideração que os créditos comerciais a curto prazo constituem uma fonte de financiamento que interessa utilizar, desde 1977 as importações de combustíveis e bens alimentares essenciais estão sujeitas ao regime de financiamento externo obrigatório por um período mínimo de 6 meses, com garantia de câmbio (o que significa que o custo suportado pela empresa é igual ao do crédito interno para idêntico prazo). Da aplicação simples desta regra resultaria um nível de endividamento externo a curto prazo da ordem de US$1000 milhões, cujo custo se repercutiria nos preços (e subsídios) destes bens, todos eles sujeitos ao regime de preços fixados.

O próprio regime de fixação de preços tem, contudo, implícita a possibilidade de desajustamentos entre os preços praticados e os custos incorridos pelas empresas, sobretudo tratando-se de produtos de cotações altamente instáveis e fixadas em dólares. Em teoria, é sempre possível alterar os preços quando necessário; no entanto, o simples facto de, com o regime vigente em Portugal, essa alteração implicar uma decisão política interna (já que tem que ser decretada pelo Conselho de Ministros) torna a sua concretização em tempo útil altamente problemática. Este tipo de dificuldades tende naturalmente a agravarse quando, como sucedeu em 1980/81, os ajustamentos necessários são de grande magnitude, por decorrerem de uma subida de 2,5 vezes nos preços internacionais do petróleo bruto, seguida de forte revalorização do dólar a partir do final de 1980.

Em condições como estas, o ajustamento é, em regra, pressionado pela dificuldade em financiar o défice originado pela manutenção de preços inferiores aos custos. Normalmente, o défice surgiria no orçamento do sector público administrativo, sob a forma de um aumento de subsídios; em tais circunstâncias, o acréscimo do défice orçamental, o custo do seu financiamento e, dado o sistema de enquadramento do crédito entre nós utilizado, a redução do crédito disponível para o sector produtivo6, rapidamente deixariam transparecer as consequências macroeconómicas de um tal acréscimo de subsídios, acabando por impor a correcção dos preços.

Aconteceu, contudo, entre nós que, nesse mesmo período (de 1980 a 1982), o financiamento externo das importações de bens essenciais se revelou facilmente extensível muito para além dos 6 meses originais, através da simples renovação dos créditos vencidos; assim surgiu, pois, o necessário financiamento do défice adicional, sem que o crédito interno se tornasse mais escasso, ou a perda de disponibilidades líquidas sobre o exterior revelasse o desequilíbrio da política financeira. Desse modo, desde o fim de 1979 ao final de 1982, o financiamento externo das quatro principais empresas públicas não financeiras importadoras de bens essenciais sofreu um acréscimo de cerca de US$2000 milhões, aproximando-se dos 3000 milhões o saldo acumulado da respectiva dívida externa de curto prazo (o que compara com um total de US$3862 milhões para a dívida externa de curto prazo total do país no fim de 1982).

Do financiamento externo total às empresas públicas não financeiras no período de 1980 a 1982, quase 40 por cento foram destinados àquelas quatro empresas, relativamente às quais eles representam a simples contrapartida de subsídios não liquidados pelo sector público administrativo. Nestes inclui-se, naturalmente, o próprio custo do financiamento desses atrasados, que foi extremamente elevado face ao nível das taxas de juro do dólar e da desvalorização do escudo contra essa moeda, em que foi financiada a totalidade destes créditos.

Nos orçamentos e nas contas do sector público administrativo, unicamente apresentados numa base de caixa, este enorme acréscimo de subsídios nunca foi explicitado no período em que as responsabilidades foram assumidas, o que revela uma falha grave nos esquemas de contrôle orçamental vigentes, em particular ao nível dos serviços e fundos autónomos, onde se insere a generalidade destes subsídios.

Dado que até 1982 não se dispunha de estatísticas da dívida externa que evidenciassem suficientemente a situação, e que a evolução da balança de transacções correntes só era conhecida com algum atraso, os efeitos macroeconómicos desta política só tardiamente foram detectados. Como entretanto outros factores se lhe tinham juntado, cuja caracterização era mais evidente (nomeadamente, a perda de competitividade das exportações e o baixo nível das taxas de juro), foram esses os primeiros a serem objecto de correcção. Só depois de se obter directamente das empresas públicas não financeiras um quadro completo da situação, foi possível avaliar em toda a sua extensão os problemas decorrentes de uma política de preços e subsídios (e respectivo financiamento) obviamente insustentável.

Os pontos essenciais da sua alteração consistem em flexibilizar os mecanismos de repercussão dos custos não controláveis (v.g., cotações internacionais e taxa de câmbio) nos preços, e em assegurar que todos os subsídios que continuem a existir sejam devidamente explicitados e liquidados, o que obrigará a fazer, no caso de os subsídios serem a priori subestimados, as necessárias correcções no orçamento do sector público administrativo, ou nos proprios preços.

A constituição de atrasados para com as empresas públicas não financeiras e a definição do sector púplico alargado

Embora os atrasados decorrentes da não liquidação de subsídios e garantias de câmbio constituam de longe, se atendermos aos montantes já contabilizados, o principal factor de desestabilização financeira dos últimos anos, e um em que as origens não estão erradicadas, outros existem com potencialidades tanto ou mais perigosas. De uma forma ou de outra, todos se relacionam com a política de preços e a ignorância dos encargos financeiros que a acumulação dos atrasados implica.

O que geralmente se verificou foi a tendência para protelar tanto quanto possível os sempre impopulares aumentos de preços, sem que o orçamento do estado e o crédito ao sector público administrativo—as variáveis normalmente observadas e sujeitas a algum contrôle—reflectissem os custos dessa política. Tratava-se, em resumo, de transferir défices para as empresas públicas não financeiras admitindo dois pressupostos: i) que estas os conseguiam financiar, sobretudo graças ao seu maior acesso ao crédito externo e ii) que, por serem públicas, elas não estavam sujeitas a critérios de performance tão rigorosos quanto os utilizados pelas empresas privadas.

É neste segundo pressuposto que actualmente reside o maior perigo da filosofia de gestão do sector público que se impôs entre nós nos últimos anos. Primeiro, porque contém implícita a ideia de que o sector público, se não for “apanhado”, não responde pelos seus actos; depois, porque elimina de facto qualquer possibilidade de avaliação directa e objectiva da gestão das empresas públicas, mesmo quando aparentemente pretende impor-lhes elevados—mas inatingíveis—padrões de produtividade, recusando, por exemplo, aumentos de preços na sequência de elevadas subidas de custos (um caso típico é o de não ajustamento dos preços dos transportes colectivos em 1980, a despeito do aumento verificado nos combustíveis).

Que se impõe a alteração destas atitudes para que o país possa ser gerido, é conclusão fácilmente aceite, mas mais difícil de pôr em prática. Enquanto não o é, a definição do sector público alargado, ao reagrupar—e explicitar—os défices financeiros do sector público administrativo e das empresas públicas não financeiras pode constituir um instrumento poderoso a opôr à deterioração das normas de gestão do sector público em geral (e não só—nem sequer principalmente—as que se relacionam com as empresas públicas). Por si só, no entanto, ela não resolve o problema, podendo antes ser aproveitada como uma forma simplista de “provar” que, para reduzir o défice público, é necessário cortar, por exemplo, os investimentos politicamente menos gratificantes (que podem até ser os que economicamente melhor se justificam), em lugar de se atacarem as questões de fundo, como é o caso das despesas correntes do sector público administrativo ou da política de preços.

Mais precisamente, o respectivo saldo ascendia a US$714 milhões em 31 de Dezembro, 1979 e a US$58 milhões em 31 de Dezembro, 1980

As responsabilidades do Banco de Portugal para com o exterior são integralmente abatidas às disponibilidades líquidas sobre o exterior; o mesmo não acontece, porém, com as das outras instituições monetárias, em que apenas as responsabilidades a curto prazo (até um ano) têm esse tratamento, enquanto os financiamentos de médio prazo integram as responsabilidades não monetárias.

Este é um ponto que requer algum refinamento futuro dado que, por um lado, não ficou inteiramente assegurada a utilização do critério do endividamento no passivo e, por outro, não se conhece a desagregação correcta da contrapartida destas operações no activo. Aqui privilegiou-se o objectivo de libertar totalmente o crédito interno do efeito de diferenças de câmbio para possibilitar a melhor avaliação do financiamento dos diversos agentes económicos. Para isso houve que utilizar as estatistícas da dívida externa em conjugação com os balanços dos bancos, o que deu lugar a alguns (insignificantes) desencontros estatísticos, assinalados no Quadro 1.

No caso do sector público administrativo, cujo recurso ao crédito bancário foi um pouco superior ao das empresas públicas não financeiras no conjunto desses três anos (491 milhões de contos do sector público administrativo contra 456 das empresas públicas não financeiras), o crédito externo representou apenas 22,5 por cento do financiamento bancário total.

É vulgar situar este programa nos anos de 1978/79, aqueles em que os seus efeitos predominantemente se fizeram sentir. Na verdade, porém, as principais medidas que o integraram foram tomadas em 1977; o ajustamento dos preços administrados e a primeira desvalorização pontual do escudo (em Fevereiro), a adopção do crawling peg (em Agosto), o saneamento do sistema bancário, a elevação das taxas de juro, tendo em conta a remuneração esperada de activos no exterior (a taxa de juro dos depósitos a prazo a 180 dias subiu de 9,5 para 15 por cento), o estabelecimento dos mercados interbancários e dos limites de redesconto, e o lançamento das bases para o enquadramento do crédito interno, iniciado em Janeiro de 1978. 1979 foi, pelo contrário, um ano em que se reiniciou a desestabilização (embora reversível, como o teria sido em 1980); exemplos claros disso foram o tardio ajustamento dos preços administrados (apenas consumado no final do ano) e o recomeço da exagerada expansão do crédito.

Segundo o sistema de limites de crédito usado, o total de crédito interno de que, em cada mês, os bancos podem dispor para distribuir pelas empresas (públicas e prívadas) e particulares é, grosso modo, igual ao valor estimado da massa monetária e dos recursos próprios e responsabilidades não monetárias do conjunto do sistema bancário, abatido do montante estimado como meta para as disponibilidades líquidas sobre o exterior e do saldo estimado do crédito interno líquido ao sector público administrativo.

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