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Ajustamento Económico e Interdependência: Desafio à Condicionalidade

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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Introdução

Desde a sua fundação há quarenta anos, o Fundo Monetário Internacional tem procurado promover a cooperação entre os países membros na condução das suas relações económicas e financeiras internacionais. De acordo com um conjunto de normas de conduta geralmente aceites, esta cooperação tem sido encarada como uma condição indispensável para a expansão equilibrada do comércio internacional. Uma tal expansão contribuiria, por sua vez, para a criação e manutenção de situações de elevado nível de emprego e de rendimento real nos países membros.

Um princípio essencial subjacente à fundação desta instituição era o de que os assuntos monetários e cambiais tinham uma dimensão internacional e que, por conseguinte, diziam respeito a todos os países membros. Este princípio tornou-se mais importante com a passagem do tempo, à medida que se tornava cada vez mais evidente que as possibilidades de um país se isolar das perturbações monetárias ou cambiais eram relativamente limitadas. Uma consequência que decorre directamente deste princípio crítico de interdependência é o interesse que cada país tem na evolução da economia internacional, bem como o interesse de todos os países membros do Fundo nas economias uns dos outros. Consequentemente, no desempenho das suas responsabilidades gerais, o Fundo procura estimular e orientar essa interdependência de forma que os interesses nacionais possam ser servidos sem prejudicar os interesses da comunidade internacional.

Um aspecto importante das responsabilidades do Fundo é o seu papel como fonte de assistência financeira. Este papel, se bem que crítico, é apenas uma das funções gerais que a instituição desempenha no campo monetário internacional. Funcionando como uma agência financeira, o Fundo permite o acesso, numa base temporária, aos seus recursos de forma a dar uma oportunidade aos países membros de corrigirem os seus desequilíbrios externos através de meios que estejam de acordo com os objectivos da instituição e, por conseguinte, com os interesses dos seus membros.

O acesso aos recursos do Fundo destina-se a assistir os países membros nos seus esforços para reduzirem tanto o nível como a duração dos desequilíbrios externos, no contexto de um sistema liberal de pagamentos internacionais. Para o desempenho das suas responsabilidades como instituição financeira, o Fundo tem desenvolvido ao longo do tempo um conjunto pragmático e flexível de políticas e de procedimentos que orientam o acesso dos países membros aos seus recursos. Um objectivo básico dessas políticas e desses procedimentos é o de assegurar que os esforços feitos pelos países membros no sentido de reduzirem ou eliminarem os seus problemas da balança de pagamentos não entrem em conflito com o código de conduta estabelecido nos Estatutos da Instituição.

O presente artigo discute a evolução das políticas de utilização dos recursos do Fundo para apoiar os esforços de ajustamento dos países membros num contexto de economias interdependentes. Essas políticas incorporam as condições que estão associadas à obtenção de empréstimos do Fundo e são orientadas no sentido de procurar adaptar-se aos aspectos específicos do desequilíbrio externo do país membro, bem como aos da situação económica mundial. O desafio constituído pela condicionalidade associada ao apoio financeiro do Fundo consiste em assegurar que seja dada uma resposta apropriada a múltiplas situações cuja única característica comum é o estarem constantemente a alterar-se.

O presente artigo está estruturado segundo o esquema seguinte: A Secção I discute as primeiras experiências na luta pela interdependência, o período em que o conjunto das práticas de condicionalidade começa a ser elaborado e consolidado; a Secção II examina o processo pelo qual a interdependência se tornou sujeita a pressões e descreve as adaptações que foram feitas nas práticas de condicionalidade em resposta à mudança nas circunstâncias; A Secção III discute os desafios que irão surgir caso a interdependência venha a ser reforçada; e, finalmente, a Secção IV é constituída por algumas conclusões.

I. A Luta Pela Interdependência

O estabelecimento e a evolução do sistema de Bretton Woods em geral, e do Fundo em particular, constituem, sob vários aspectos, bases de referência válidas para avaliar os esforços no sentido da maior interdependência da economia internacional durante os últimos quarenta anos. A experiência iniciada na conferência de Bretton Woods teve um longo alcance e contribuiu de uma forma importante para fazer com que os pontos de vista nacionais sobre assuntos económicos e financeiros e suas consequências fossem encarados numa perspectiva internacional.

Após a constituição do Fundo, os países membros, além de decidirem estabelecer um código internacional de conduta económica, incumbiram também essa instituição da responsabilidade de assegurar a observância do código; assim, o Fundo foi convertido num fórum onde os conflitos de interesses seriam resolvidos no âmbito do conjunto de restrições definidas pelas normas estabelecidas por acordo. As sementes da interdependência estavam sendo lançadas e seguir-se-ia um prolongado período de laboração para as fazer germinar. Entre essas sementes destaca-se a assistência financeira que o Fundo poderia prestar e os terrmos e as condições sob as quais ela seria oferecida aos membros.

Origem do princípio da condicionalidade

Os objectivos do Fundo implicavam que a sua assistência financeira seria dispensada aos países dispostos a empreender esforços no sentido de corrigirem os seus desequilíbrios externos num período razoavelmente curto e através de vias que não fossem contrárias aos interesses dos outros membros. Por este motivo, foi sempre claro que condições de um ou de outro tipo teriam de estar associadas à assistência do Fundo. Houve um elemento de condicionalidade com o qual os países membros concordaram todos desde o princípio: tratava-se da exigência de que um país, ao solicitar o direito de utilizar os recursos do Fundo, deveria demonstrar que deles precisava para efectuar pagamentos que fossem consistentes com as disposições dos Estatutos do Fundo.

Há dois aspectos distintos nesta exigência: um deles, que na terminologia corrente é designado por existência de uma necessidade de financiamento da balança de pagamentos, tem-se mantido desde o princípio como uma característica necessária da condicionalidade; o segundo, relaciona-se com a adequação das utilizações dadas aos recursos. Foi sobre estes dois aspectos que as opiniões divergiram nas primeiras fases da evolução da condicionalidade.

Uma linha de opiniões argumentava a favor de um acesso virtualmente automático aos recursos do Fundo por um país membro logo que ele provasse precisar de tais recursos para objectivos que fossem compatíveis com os Estatutos do Fundo. Outra opinião diferente defendia que a simples existência da necessidade de recursos não garantia por si só a sua utilização em termos adequados e que, por conseguinte, se deveriam impor condições adicionais destinadas a assegurar o cumprimento das disposições do Fundo. Foi esta a opinião que prevaleceu e acabou por formar a base do conceito de condicionalidade, a partir do qual se desenvolveram as políticas e as práticas para a sua aplicação.

Origem da prática da condicionalidade

Uma série de medidas iniciais foram logo tomadas e consistiam no estabelecimento de: em primeiro lugar, o princípio de que o Fundo podia pôr em causa o pedido de acesso aos recursos de um país membro se concluísse que as justificações para esse pedido eram inadequadas; e em segundo lugar, uma condição segundo a qual a utilização dos recursos do Fundo por um país membro ficaria dependente do seu compromisso de conduzir acções de política económica de acordo com o código de conduta estabelecido nos Estatutos do Fundo.

Esta condição depressa se tornou operacional graças ao aparecimento dos acordos stand-by como instrumentos para colocar os recursos à disposição dos países membros numa base provisória e condicional1. Estes acordos tornaram-se equivalentes a linhas de crédito que definem as condições nas quais um país membro pode dispor dos recursos do Fundo.

Ao mesmo tempo que se tomavam medidas para facilitar as operações financeiras do Fundo, o mesmo se fazia na área da análise da balança de pagamentos. Neste contexto, é importante não esquecer as investigações que naquela altura vinham sendo empreendidas na instituição baseadas na relação entre rendimento e despesa nacional e os seus efeitos sobre as contas externas 2. Os resultados dessas investigações influenciaram os trabalhos práticos do Fundo e os princípios deles derivados contribuíram para afinar os processos destinados a avaliar a adequação das medidas de política económica orientadas no sentido de atingir os objectivos da balança de pagamentos. Também serviram de instrumento para conduzir os trabalhos empíricos necessários à quantificação de acções de política que tornariam possível avaliar a sua implementação.

Consolidação da condicionalidade

A introdução dos acordos de stand-by como principais instrumentos de acesso aos recursos do Fundo foi depressa seguida por dois desenvolvimentos-chave que se tornaram aspectos característicos da assistência financeira do Fundo. Esses dois desenvolvimentos reflectiam ambos a necessidade de tornar operacional a ligação entre a concessão de recursos do Fundo e o programa de política económica posto em prática pelo país membro. Foi assim que se estabeleceu que os recursos do Fundo seriam utilizados gradualmente, em intervalos específicos, durante o período do acordo de stand-by. Por sua vez, o programa de política económica definido com o país membro era estabelecido de forma explícita e quantificado a fim que a sua implementação pudesse ser verificada. A verificação da execução da política económica e seus resultados (o esforço do ajustamento do país membro) foi sincronizada com o calendário dos levantamentos (a assistência financeira do Fundo) de forma a que os segundos fossem dependentes dos primeiros.

Os aspectos operacionais das actividades do Fundo continuaram a ser acompanhados por novas investigações no domínio da análise da balança de pagamentos. A relação mencionada anteriormente, entre rendimento, despesa e a conta de bens e serviços externos, foi complementada através das suas contrapartidas na esfera financeira. Foi possível estabelecer relações estreitas entre despesa e fluxos internos de crédito por um lado, e entre a taxa de expansão monetária e a evolução do rendimento nominal agregado, por outro. Neste contexto de economias interligadas por fluxos comerciais e financeiros internacionais, é possível calcular efeitos mensuráveis sobre a balança de pagamentos global a partir do excesso ou insuficiência de expansão do crédito interno em relação à taxa de crescimento da procura de saldos monetários para uma dada trajectória do rendimento nominal 3.

Assim, e de uma forma geral, a formulação prática da condicionalidade foi baseada em princípios derivados da lógica económica e é orientada de forma a assegurar a eficiência na utilização dos recursos. Desta forma, podem observar-se padrões uniformes (derivados de considerações teóricas) num contexto de flexibilidade relativa, e levar em conta um vasto leque de situações nacionais e de características institucionais 4.

Os acontecimentos durante o período em que vigorou o sistema de Bretton Woods conduziram a economia internacional a uma integração mais ampla e uma maior interdependência. Foram feitos grandes progressos em matéria de liberalização do comércio e dos pagamentos internacionais e de convertibilidade cambial. Este processo—ao qual o Fundo e as suas práticas condicionais ofereceram um forte apoio—permitiu a extensão à area internacional do princípio da divisão do trabalho baseado em vantagens comparativas e num código de conduta determinado por acordo geral. As práticas de condicionalidade, que tinham sido desenvolvidas desde a fundação do Fundo, sofreram uma revisão geral em 1968 pelo Conselho de Directores Executivos. Esta revisão sintetizou os aspectos-chave da condicionalidade através da ênfase dada à necessidade de preservar o carácter rotativo dos recursos do Fundo e de oferecer um tratamento flexível (embora uniforme) a todos os países membros.

II. A Interdependência sob Pressão

Tal como seria de esperar, a interdependência forjada durante um extenso período de tempo manifestou-se através de uma rede cada vez mais apertada de relações económicas entre os vários países. Essa rede limitava porém a capacidade de cada país de resolver os seus próprios problemas internos; e também impunha um limite à capacidade de cada país de enfrentar isoladamente os problemas externos. Um aspecto positivo de interdependência era que esta permitia uma dispersão dos riscos e uma fragmentação dos custos do ajustamento por toda a economia internacional.

Todavia, os benefícios da dispersão do risco não estavam isentos de custos. É bastante provável que, à medida que a interdependência dispersava o impacto das políticas económicas pelos diversos países, ela também tenha reduzido o grau de atenção dado pelos responsáveis da política económica aos custos dos seus próprios erros de gestão económica. Com efeito, a interdependência provavelmente diminuiu a pressão sobre os países para prestarem suficiente atenção às consequências de políticas económicas internas inadequadas devido ao facto (pelo menos durante as fases iniciais) dessas consequências não incidirem exclusivamente sobre eles.

O aparecimento de perturbações

Um sinal claro das tensões na economia internacional foi o abandono, nos princípios da década de 70, do sistema de paridades cambiais fixas estabelecido em Bretton Woods. Ao permitirem o desaparecimento de um elemento tão fundamental do enquadramento financeiro internacional, os países tornaram claro que se reservavam o direito de reduzir o grau até ao qual estariam dispostos a aceitar as limitações da interdependência económica. Esta evolução foi acompanhada (talvez não por coincidência) pelos impactos causados na economia internacional pelo primeiro choque da subida dos preços do petróleo e foi logo seguida por uma tendência de inflação crescente. Assim, à medida que as condições económicas pioravam, o código de conduta de Bretton Woods foi sujeito a profundas revisões, particularmente no que se refere ao regime de taxas de câmbio.

Com a passagem do tempo tornou-se possível discernir uma série de tendências contraditórias. O abandono do sistema de paridades cambiais fixas deu lugar ao sistema de taxas de câmbio mais ou menos flexíveis. Mantendo-se constantes outras variáveis, tal flexibilidade estabelece limites aos diferenciais de rendimento-despesa e tende por conseguinte a isolar as economias nacionais, ou seja, a torná-las independentes. Com a recessão, surgiu o proteccionismo comercial, reforçando assim a tendência contra a interdependência provocada pela incapacidade de os países aceitarem a disciplina que ela impõe.

A resistência contra estas tendências surgiu sob a forma de uma intensificação dos fluxos de crédito entre os países que mantiveram as suas economias abertas e interligadas. Assim, a força e a coesão do sistema internacional foram em grande medida preservadas pelos movimentos internacionais de capitais. Estes fluxos tornaram os ajustamentos dos desequilíbrios externos menos bruscos do que seriam na sua ausência e, desse modo, contribuíram para aliviar as pressões proteccionistas e as alterações indevidas nas taxas de câmbio numa conjuntura de grandes desequilíbrios nos saldos correntes das balanças de pagamentos.

A adaptação da condicionalidade

Depressa se tornou claro que as alterações que estavam a surgir no sistema económico internacional depois do período de Bretton Woods eram de natureza e de ordem tais que exigiam uma adaptação na prática de condicionalidade do Fundo. A sua modificação implicava uma avaliação da combinação particular de ajustamento e de financiamento que seria apropriada às novas circunstâncias. A dimensão e a duração dos acordos com o Fundo foram também reconsideradas. Por outro lado, o aparecimento de grandes desequilíbrios nas balanças de pagamentos correntes tinha sido brusco e tinha de se dar alguma prioridade ao financiamento imediato que permitisse a trégua necessária à formulação da política de ajustamento apropriada.

Ênfase inicial dada ao financiamento

Na altura, considerava-se que a primeira prioridade era assegurar o financiamento sem exigir uma condicionalidade muito forte, de forma a evitar a introdução pelos países membros de políticas que acelerassem a recessão da economia internacional. Consequentemente, em 1974, o Fundo estabeleceu, numa base provisória, uma facilidade do petróleo para ajudar os países membros a financiarem os défices relacionados com os aumentos nos preços do petróleo e dos seus derivados 5. A condicionalidade associada à mobilização de recursos desta facilidade era mínima; para além da existência de necessidades da balança de pagamentos, ela consistia em apenas duas exigências qualitativas: os países membros deveriam consultar o Fundo sobre as suas políticas e perspectivas da balança de pagamentos, incluindo as políticas destinadas a enfrentar o problema da energia; e, ao procurarem resolver as suas dificuldades, os países membros deveriam abster-se de recorrer a restrições nas transacções internacionais.

No ano seguinte, o Conselho de Directores Executivos decidiu prolongar essa facilidade por mais um ano—criando assim a denominada “facilidade do petróleo” de 1975. Nessa altura, já era evidente que as alterações bruscas nas razões de troca que tinham ocorrido depois da subida, em 1973-74, dos preços energéticos não seriam de todo irreversíveis. Por conseguinte, a decisão sobre a facilidade de 1975 reconhecia que novos financiamentos deveriam ser acompanhados por medidas específicas de ajustamento. Em resultado disso, a condicionalidade limitada que tinha sido associada à utilização de recursos ao abrigo da facilidade de 1974 foi moderadamente agravada.

A facilidade de 1975 exigia aos países membros com problema de balança de pagamentos que, para além dos compromissos qualitativos que tinham contraído no contexto da facilidade anterior, fornecessem uma descrição quantitativa das políticas que tencionavam pôr em prática a fim de atingirem uma solução de médio prazo para os seus desequilíbrios de balança de pagamentos, e sujeitava a adequação dessas políticas à apreciação do Fundo. A declaração de intenções sobre as políticas a aplicar também deveria conter objectivos específicos relativos à conservação de energia; os países membros deveriam descrever as medidas específicas que já tinham tomado ou que tencionavam tomar em matéria de conservação do petróleo ou no desenvolvimento de fontes alternativas de energia. De uma forma geral, embora as medidas de política económica devessem ser expressas em termos quantitativos, o acesso à facilidade não estava condicionado à efectivação dos objectivos estabelecidos no programa de política económica e o desembolso não era feito em prestações parciais. Assim, apesar da condicionalidade associada aos recursos da facilidade do petróleo de 1975 ser mais forte e mais detalhada do que a da facilidade anterior, ficava ainda muito aquém dos padrões aplicados à utilização dos recursos gerais do Fundo ao abrigo de acordos stand-by nos escalões (tranches) de crédito mais altas. Em Março de 1976 as facilidades do petróleo foram suprimidas. Enquanto vigoraram, essas facilidades introduziram uma modificação importante—a favor do financiamento—na combinação entre ajustamento e financiamento que durante muito tempo tinha sido característica dos acordos stand-by do Fundo.

Ênfase subsequente sobre o ajustamento

Na altura do estabelecimento da primeira facilidade do petróleo foi tomada no Fundo outra iniciativa importante, respeitante à duração do processo de ajustamento. A natureza e a duração dos desequilíbrios de pagamentos com que se debatiam os países membros no princípio da década dos anos 70 eram de tal ordem que exigiam períodos de ajustamento mais extensos do que aqueles que eram habituais sob o regime de acordos de stand-by e que, por conseguinte, também exigiam maiores montantes de empréstimos do que os que podiam ser proporcionados ao abrigo dos mesmos acordos. Por isso, o Fundo estabeleceu em 1974 uma “facilidade alargada” com o objectivo de conceder financiamento de médio prazo aos países membros com problemas de balança de pagamentos particularmente difíceis.

A facilidade alargada foi uma inovação importante nas políticas de utilização dos recursos do Fundo. Os apoios financeiros ao abrigo dos acordos stand-by não costumavam prolongar-se por mais de 12 meses, apesar de os membros poderem recorrer—o que de facto faziam—a acordos anuais sucessivos durante vários anos. As operações realizadas no âmbito da facilidade alargada asseguravam, em contrapartida, aos países membros a possibilidade de recorrerem à assistência do Fundo durante um período que podia ir até três anos. Uma vez que um período de ajustamento mais prolongado exige maior disponibilidade de recursos para permitir o esforço de ajustamento, o Fundo também aumentou o montante dos seus apoios em relação às quotas.

A facilidade alargada foi concebida para ajudar a resolver dois tipos principais de problemas da balança de pagamentos: 1) desequilíbrios graves da balança de pagamentos devido a inadaptações estruturais na produção e no comércio, onde as distorções de preços e de custos são generalizadas e permanentes; e 2) desequilíbrios devidos a uma combinação de crescimento lento e uma situação de balança de pagamentos inerentemente débil que limitam a execução de políticas activas de desenvolvimento nacional. Quer na sua formulação quer na sua aplicação, a facilidade alargada demonstrou ser particularmente benéfica para os países em vias de desenvolvimento.

Os padrões de condicionalidade associados à utilização dos recursos ao abrigo da facilidade alargada eram semelhantes aos que se aplicavam ao abrigo de acordos stand-by. A diferença entre a utilização de recursos ao abrigo de acordos alargados e stand-by não reside tanto no grau de condicionalidade como na maior garantia dada pelo país membro num acordo alargado de que não só serão adoptadas políticas de ajustamento apropriadas mas também que essas políticas serão mantidas a médio prazo. A assistência prevista na facilidade alargada foi concedida para apoiar programas económicos de âmbito geral concebidos para restaurar o equilíbrio financeiro da economia de uma forma sustentável. Estes programas incluem políticas com o âmbito e o carácter exigidos para a correcção de desequilíbrios estruturais na produção, no comércio e nos preços. Foi prestada especial atenção a medidas de política destinadas à mobilização de recursos financeiros internos e externos, à melhoria de sua utilização, e à redução de dependência nas restrições ao comércio internacional.

Ajustamento e financiamento

Os desequilíbrios da balança de pagamentos que afectaram a economia internacional demonstraram ser tão grandes e persistentes que se previa uma procura de recursos do Fundo bastante considerável, particularmente após a cessação em 1976 das facilidades do petróleo. Para assegurar que a quantia de recursos financeiros que os países membros podiam obter do Fundo fosse adequada, foi estabelecido, nos últimos anos da década de 70, uma facilidade temporária de financiamento suplementar para oferecer assistência adicional aos países que se debatiam com desequilíbrios de pagamentos externos substancialmente elevados em relação às suas quotas.

Os fundos para financiar essa facilidade foram obtidos através de empréstimos concedidos ao Fundo pelos países membros com sólidas situações de balança de pagamentos. O objectivo desta facilidade era servir de suplemento aos recursos gerais canalizados pelo Fundo para os países membros ao abrigo dos arranjos stand-by ou da facilidade alargada, e estava sujeito aos mesmos padrões de condicionalidade. Os recursos suplementares destinavam-se a ajudar os países membros a enfrentar os grandes desequilíbrios que eram difíceis de corrigir no curto prazo. Por conseguinte, partia-se do princípio que acordos de stand-by, relativos à utilização destes recursos suplementares, cobririam períodos mais extensos do que um ano, como era habitual, indo na prática até três anos.

A facilidade de financiamento suplementar foi seguida, a partir de 1981, por uma política alargada de acesso aos recursos que serve um objectivo semelhante ao permitir aos países membros a obtenção de quantias relativamente elevadas de recursos do Fundo em relação à sua quota. Os limites para essas quantias e a própria política relativa à sua distribuição estão sujeitos a exames periódicos feitos pelo Conselho de Directores Executivos.

As adaptações feitas à condicionalidade durante a década dos anos 70 foram revistas pelo Conselho de Directores Executivos em 1978-79 e essa revisão conduziu à adopção de um conjunto de directrizes sobre a matéria 6. Essas orientações gerais realçam a necessidade de adoptar a tempo políticas de ajustamento apropriadas, cujo desígnio era prestar a devida atenção às características de cada país membro.

III. O Desafio do Futuro

Já nos últimos anos da década de 70, a economia internacional viu-se novamente sujeita a fortes pressões associadas a um segundo choque provocado pela subida mundial dos preços de energia. As dificuldades com que então passaram a debater-se muitos países foram-se juntar aos problemas já existentes de ajustamento incompleto e de lenta recuperação. Em consequência, a década de 80 iniciou-se numa situação económica mundial caracterizada por uma série de aspectos bastante preocupantes. De entre esses aspectos, salientava-se a natureza estrutural dos desequilíbrios da balança de pagamentos externos os quais, para serem corrigidos, exigiam medidas resolutas e decisivas de política económica. Estas medidas não se poderiam limitar apenas a manter o equilíbrio entre a procura e a oferta de recursos. Elas deveriam também assegurar a melhoria da distribuição e da utilização dos recursos disponíveis. Ainda mais do que em períodos anteriores, os instrumentos gerais da política macroeconómica deveriam ser complementados por instrumentos da microeconomia.

As respostas a cada situação específica tomaram formas diversas: alguns países mostraram grande determinação e foram bem sucedidos nos seus esforços para refrear a inflação interna e limitar os desequilíbrios externos da balança de pagamentos; outros países optaram por uma estratégia gradual que implicava uma dependência continuada do financiamento externo. Esta combinação de reacções distintas levou a uma situação económica internacional caracterizada pelo enfraquecimento dos preços do petróleo, por quedas na inflação mundial e nas taxas de crescimento e por taxas de juro reais elevadas.

Período de crise: aparecimento e resposta

À medida que essas tendências se consolidavam, começaram a surgir dúvidas sobre as possibilidades de sustentar os fluxos de capital. Estes fluxos tinham atingido o seu valor máximo em 1981 e a sua continuação a esse ritmo não era de forma alguma uma certeza. Por sua vez, a incerteza sobre os fluxos de capital depressa se traduziu numa preocupação sobre a qualidade dos esforços de ajustamento dos países que se debatiam ainda com sérios desequilíbrios externos. Esta preocupação baseava-se na convicção de que o crédito externo, ao qual esses países tinham recorrido em escala crescente, tinha contribuído para adiar, mais do que para apoiar, os seus esforços de ajustamento.

Até então, o Fundo tinha contribuído para apoiar o processo de ajustamento emprestando quantidades cada vez maiores dos seus recursos financeiros aos países que punham em prática políticas orientadas no sentido de atingir uma balança de pagamentos viável. Normalmente, este apoio do Fundo servia para preparar o caminho para fluxos de capital provenientes de outras fontes. Nesse sentido, o Fundo servia de catalizador—apesar de passivo—do-crédito externo.

Esta estratégia funcionou adequadamente nos períodos em que os problemas que surgiam eram específicos de cada país. O país membro e o Fundo entravam em acordo sobre um programa quantitativo concreto de política económica, os fluxos de capital recomeçavam e estava assim lançada a base para a resolução das dificuldades da balança de pagamentos. Mas os acontecimentos que começaram a desenhar-se em 1982 na economia internacional eram de natureza mais global e exigiam novas abordagens.

As opiniões sobre a combinação mais adequada de medidas de financiamento e de ajustamento para enfrentar os desequilíbrios na economia internacional passaram de atribuir ênfase ao financiamento (durante o período até 1981) a dar maior peso à necessidade de ajustamento (o período seguinte). Em resultado, os fluxos de crédito feitos pelos bancos internacionais diminuiram bruscamente. Este facto só contribuiu, como não podia deixar de ser, para tornar ainda mais difícil a gestão das reservas e da balança de pagamentos nos países com necessidade de ajustamentos externos. Não tardou que uma série de países devedores se visse a braços com sérios problemas de pagamentos externos. As implicações potenciais destes problemas para o sistema como um todo tornaram-se um motivo de preocupação que exigia uma solução urgente. O que tinha começado como um caso específico de um país, tinha-se tornado um problema sistemático.

Embora as dificuldades de pagamentos fossem aparecendo numa série de países, a atenção focava-se particularmente nos problemas dos principais países devedores. Era claro desde o início que a magnitude dos desequilíbrios com os quais esses países se defrontavam exigia esforços decididos de ajustamento interno. Também era claro que esses desequilíbrios excediam de longe a assistência financeira que o próprio Fundo podia pôr à disposição de tais países. Finalmente, também era claro que qualquer solução deveria consistir numa acção concertada dentro da comunidade financeira internacional.

A maior parte dos países com dificuldades iniciaram negociações para arranjos financeiros com o Fundo como primeiro passo no sentido de uma correcção ordenada dos desequilíbrios externos. A instituição, por sua vez, promoveu a organização de um esforço conjunto que envolveria, para além do Fundo e do país devedor, as autoridades dos principais países credores e os bancos comerciais. O impacto principal desta estratégia era duplo: em primeiro lugar, ela assegurava à comunidade financeira internacional que o país devedor faria uma série de esforços de ajustamento económico; e em segundo lugar, ela garantia ao país devedor que lhe seria prestado adequado auxílio financeiro externo para apoiar os seus esforços. Desta forma, o Fundo passou do seu papel tradicional de catalizador passivo de movimentos de capitais para o papel de catalizador activo, uma vez que os seus acordos passaram a ser apoiados pelos recursos do Fundo e dos provenientes de bancos e de entidades oficiais.

Existe uma lógica interna para esta estratégia de acção concertada: um dos seus objectivos principais era assegurar a recuperação do sistema financeiro internacional para bem de todos quantos nele participam. Tal recuperação depende, em última análise, da capacidade do sistema em produzir uma distribuição justa dos custos originados pela correcção de desequilíbrios, ou seja, obter um equilíbrio adequado entre a contribuição para este processo pelos devedores (ajustamento) e pelos credores (financiamento).

Os acordos alargados e de stand-by concluídos durante os últimos dois anos com uma série de países devedores continham compromissos explícitos respeitantes a novos empréstimos bancários externos, embora numa escala bem mais moderada do que a que tinha sido imposta em 1981. Estes compromissos representaram uma reviravolta crucial nos fluxos de crédito, que se tinham praticamente esgotado na segunda metade de 1982. Em muitos casos, os acordos também continham alterações dos esquemas de reembolso e o refinanciamento das prestações devidas aos bancos e aos credores oficiais, normalmente no âmbito do Clube de Paris. Muitos destes acordos foram apoiados através de recursos do Fundo concedidos até ao valor máximo que era possível fixar.

Os esquemas financeiros que foram assim organizados contribuíram para manter o contrôle de uma situação que apresentava todos os indícios de uma crise potencial. No decurso desse processo, definiu-se uma demarcação clara entre o papel do Fundo e o dos bancos a reflectir suas diferentes características. O Fundo funciona como uma cooperativa que detém recursos aos quais, em princípio, todos os membros têm acesso potencial em condições e em termos uniformes. Por conseguinte o Fundo, quando efectivamente empresta os seus recursos a um conjunto de países, precisa certificar-se de que eles serão reembolsados na altura combinada, a fim de proteger os direitos de utilização pelos outros países. Duas implicações básicas podem ser deduzidas desta responsabilidade: em primeiro lugar, o Fundo não pode ser encarado como uma fonte permanente de financiamento e, por conseguinte, não pode, de uma forma sustentável, preencher o lugar dos bancos na sua função de credores; em segundo lugar, a principal ênfase na concessão de assistência financeira do Fundo tem de ser dada à qualidade e ao vigor do esforço de ajustamento que o país devedor se propõe a efectuar uma vez que esta é a única base que permite assegurar a rotatividade dos créditos concedidos pelo Fundo.

Estas duas implicações preparam o terreno para uma divisão do trabalho entre o Fundo e os bancos, ou de uma forma mais geral, entre o Fundo e outras fontes de fluxos de capital. Através das suas próprias políticas de concessão de crédito, o Fundo dá ênfase ao estabelecimento de uma via de ajustamento que restaure a viabilidade à balança de pagamentos no médio prazo. Os bancos, por sua vez, através da oferta dos fluxos de capital necessários, evitam a necessidade de recorrer à contracção económica interna brusca e tornam praticável a via de ajustamento acordada.

Restauração da normalidade

O principal desafio que se põe à comunidade financeira internacional em geral, e ao Fundo em particular, consiste em encontrar um processo de estabelecer as condições necessárias para um regresso à normalidade nas relações financeiras internacionais. Foram já conseguidos avanços desse tipo em casos de situações específicas de alguns países, como se pode verificar pelos ajustamentos que já foram feitos em desequilíbrios de balanças comerciais e de pagamentos correntes. Mas falta ainda consolidar e expandir esses avanços no contexto do sistema vigente. O esforço que será necessário desenvolver envolve um número considerável de aspectos interligados, todos eles dependentes da eficiência da gestão económica dos países membros e das reacções que, por essa forma, são suscitadas junto às várias fontes internacionais de capital.

As limitações impostas pelo endividamento externo

Um primeiro ponto que continua a exigir especial atenção diz respeito às limitações impostas ao espaço de manobra dos países devedores pelos níveis actuais do seu endividamento externo. Tal como foi referido atrás, a primeira resposta a problemas relacionados com a dívida externa tinha de consistir no estabelecimento de uma acção internacional concertada para apoiar os esforços de ajustamento dos países com dificuldades de balança de pagamentos, através da concessão de novos financiamentos e da reestruturação das dívidas existentes. Não pode haver qualquer dúvida de que um elemento indispensável no processo de consolidação dos avanços conseguidos até ao momento continua a ser a gestão económica nos países devedores, orientada no sentido de assegurar que as suas situações de balança de pagamentos externos estarão em correspondência com a sua capacidade de sustentar a dívida a médio e longo prazo. Do ponto de vista do sistema como um todo, o desafio consiste em restaurar o equilíbrio da economia internacional num cenário de desenvolvimento e crescimento sustentados.

A concessão de apoio financeiro a economias envolvidas em processos de ajustamento permitiu a sustentação dos níveis de actividade produtiva, ou pelo menos evitou quedas ainda mais bruscas nesses níveis. Sob esse ponto de vista, o volume do financiamento era essencial. Embora necessária, a ênfase no volume não é por si só suficiente e tem de atender também aos termos de financiamento. Estes termos precisam de ser estabelecidos a níveis compatíveis com a capacidade económica de o país devedor reembolsar os empréstimos.

Também nesta área se tem feito progressos. Os credores têm estado a conceder termos relativamente favoráveis aos países devedores onde o ajustamento está claramente a ser efectuado. As manifestações desta tendência estão já a surgir com o aparecimento de acordos plurianuais de reestruturação dos pagamentos da dívida e com a redução das margens nas taxas de risco (spreads). Há uma boa dose de lógica nestas estratégias uma vez que, através da redução dos riscos, o ajustamento efectivo deverá ajudar a restaurar a normalidade nos movimentos de capitais.

A situação internacional no âmbito do comércio externo

O financiamento, por si só, não pode ser o único meio de apoiar os esforços de ajustamento dos países devedores. Há um segundo conjunto de aspectos de importância crucial que está relacionado com a evolução e situação do comércio internacional. A fim de se enfrentarem em bases sólidas as restrições impostas pela dívida e pelo ajustamento, é necessário que os países devedores tenham possibilidades de ganhar divisas estrangeiras, por forma a que o serviço da dívida possa ser assegurado sem eliminar as perspectivas de crescimento e de desenvolvimento. Este aspecto torna-se particularmente relevante numa altura em que há fortes pressões proteccionistas. É hoje já um ponto assente que é mais fácil atingir fortes taxas de crescimento económico por meio de estratégias de política comercial que reconheçam o papel crucial do comércio e da exportação como motores do desenvolvimento. Tais estratégias, que permitem a exploração eficiente das vantagens comparativas de cada país, não só estimulam o ritmo interno da actividade económica como também contribuem para o crescimento e para o bem estar dos seus parceiros comerciais.

É por conseguinte essencial parar e inverter as tendências proteccionistas a fim de salvaguardar o processo de recuperação económica que está a ter lugar na economia internacional. Neste contexto, torna-se importante realçar que a breve redução de dificuldades económicas, que em geral se atribui à introdução de medidas proteccionistas, é mais aparente do que real. Essas medidas, além de conduzirem a uma utilização ineficiente dos recursos, suscitam por outro lado acções de retaliação que ampliam o respectivo custo em termos de produção e de bem estar.

Neste contexto, nunca é demais sublinhar que é essencial que as estratégias de política económica sejam consistentes com outros aspectos a elas interligados. Para que sejam bem sucedidas, as iniciativas recentemente tomadas para organizar um programa de acções concertadas a níveis nacionais e a nível internacional, destinado a estimular os fluxos financeiros, têm de ser complementadas por melhorias na área comercial. De uma forma geral, a manutenção das condições de comércio livre é uma condição necessária para a eficácia do ajustamento de cada país e também para a restauração da normalidade na situação económica internacional.

A situação internacional no âmbito do crescimento

Durante os dois últimos anos, têm-se feito progressos para manter sob contrôle alguns dos problemas mais importantes com que se debate a economia internacional. Nesse processo, também começaram a surgir elementos de carácter pragmático para a solução desses problemas.

Esses elementos baseiam-se na capacidade e na vontade dos países em seguirem linhas de acção que não só reconheçam a existência de interdependência, mas que além disso proclamem as suas vantagens. O reconhecimento da necessidade de encontrar soluções de natureza interdependente é especialmente importante numa altura em que, apesar de se ter registado já algum progresso, persistem ainda problem as sérios que exigem perseverância na condução da política económica.

Durante a última década, a evolução da economia internacional reduziu, nalguns aspectos importantes, a margem de flexibilidade na gestão económica. Num certo número de países, a acumulação da dívida externa em grande escala não só provocou problemas de pagamentos de curto prazo, como exigiu que se afecte ao serviço dessa dívida uma parte significativa dos seus recursos, a médio e a longo prazo. Noutros países, os esforços para controlar a inflação exigiram um grau importante de restrição económica interna, que limitou por algum tempo as suas taxas de crescimento e que também deram em resultado taxas de juro reais historicamente elevadas. Estes acontecimentos agravaram os problemas dos países devedores e causaram preocupações quanto à duração e vigor potenciais das trajectórias do crescimento. Como já foi referido antes, a continuação destas tendências não era favorável ao comércio livre. Com o aparecimento de pressões proteccionistas, os problemas económicos em vez de serem encarados de frente, têm sido reprimidos, na expectativa de que as barreiras assim estabelecidas impeçam que os efeitos desfavoráveis externos afectem a evolução económica interna.

Nestas circunstâncias, dificilmente se podem desenvolver necessárias condições para o reaparecimento de taxas sólidas de crescimento económico na economia internacional. O crescimento é fundamental tanto para reduzir a taxa de desemprego como para aliviar o peso da dívida externa, mas ele não pode ser procurado numa base de “salve-se quem puder”. Neste contexto é essencial a consistência das políticas económicas: é evidente que as tentativas de contrôle de inflação através de restrições comerciais são contraproducentes; por outro lado, também não se deve esperar que os países possam cumprir as suas obrigações internacionais de pagamentos financeiros num contexto em que a sua capacidade de ganhar divisas estrangeiras através das exportações é injustificadamente cerceada. Estas considerações apontam, por conseguinte, para a necessidade de enfrentar os problemas nacionais numa perspectiva que reconheça interdependências internacionais.

Implicações no âmbito da condicionalidade

No exercício da condicionalidade, o Fundo deverá agora, mais do que no passado, assegurar a consistência geral das políticas económicas dos países membros, por forma a que elas se reforcem mutuamente, em vez de se prejudicarem. Um objectivo importante dessas políticas será a obtenção de taxas sólidas e sustentadas de crescimento económico, por forma a aliviar e eventualmente superar as limitações que surgiram durante uma década de severos choques económicos. Neste contexto, o problema da eficiência na utilização dos recursos tem vindo a ganhar especial relevância. Esse problema tem implicações específicas para a prática da condicionalidade, e além disso realça a sua relação com outras funções do Fundo, especialmente as que se referem ao exercício da vigilância económica. Esta responsabilidade concreta da instituição para com o conjunto dos seus membros deverá agora mais do que nunca ser desempenhada de maneira a servir de apoio à condicionalidade, a fim de assegurar que os esforços de ajustamento a médio prazo possam ser empreendidos com efectividade e sem obstáculos desnecessários.

Dada a natureza dos desequilíbrios que ainda persistem na economia internacional, não será razoável esperar que eles possam ser corrigidos num período reduzido de tempo. As práticas de condicionalidade do Fundo deverão, por conseguinte, ser estabelecidas e mantidas num contexto de médio prazo. Esse contexto é necessário para que os efeitos das medidas de política económica se propaguem à economia na sua totalidade. No processo de gestão económica, é importante mostrar determinação não só na adopção de políticas mas também na sua implementação, a fim de que possam ser colhidos os frutos esperados.

Objectivos de médio prazo da política económica

À medida que aumenta o tempo necessário para a formulação de políticas económicas, aumenta também o número de variáveis que se tornam endógenas e que, por conseguinte, deverão ser explicitamente tomadas em consideração. As taxas de actividade económica, de emprego e de crescimento são alguns dos objectivos mais importantes das políticas económicas. Contudo, não são as variáveis mais fáceis de controlar através de acções directas de política económica. Para se obterem resultados nestas frentes é necessário o estabelecimento de incentivos apropriados durante um período suficientemente longo, a fim de se tornar possível a sua propagação por toda a economia.

Um corolário importante que decorre do alargamento dos horizontes de formulação e actuação da política económica é o de que os conflitos (trade-offs) que por vezes se observam nos objectivos da política podem desaparecer ou perder relevância prática. Por exemplo, é frequente pensar-se que o crescimento está sujeito à condicionante da disponibilidade de divisas (ou, como às vezes também se pode apontar, de recursos internos), ou por outras palavras, que há um conflito entre crescimento e equilíbrio da balança de pagamentos. Este conflito não tem porém relevância quando aumenta o horizonte temporal, uma vez que não é possível manter, de uma forma sustentada, o crescimento à custa da viabilidade da balança de pagamentos, nem vice-versa. Ambos dependem da eficiência e da produtividade a médio e a longo prazo e complementam-se mais do que se substituem um ao outro. Pode-se apresentar um argumento semelhante a respeito do aparente conflito entre inflação e equilíbrio da balança de pagamentos, ou entre inflação e ritmo de crescimento. Existe um limite para o efeito de contenção que um défice da balança de pagamentos pode ter sobre a inflação registada, assim como existe um limite para o nível da taxa de crescimento que pode ser atingido por vias inflacionárias.

Segundo esta ordem de ideias, não existem conflitos entre os objectivos da política económica; quando muito, esses conflitos só podem ser encontrados entre diferentes horizontes temporais, por exemplo, entre períodos de curto prazo e períodos de médio ou longo prazo. Durante um período limitado, por exemplo, o crescimento pode ser impulsionado através de mecanismos inflacionários e à custa do défice da balança de pagamentos, ou seja, numa economia muito aberta, a obtenção de empréstimos externos e a utilização das reservas de ouro e divisas podem tornar possível a uma economia crescer mais depressa e com menos inflação do que conseguiria doutra forma. Mas as evoluções deste género são de duração limitada; é até provável que durem cada vez menos à medida que os agentes económicos se tornam mais capazes de prever as combinações de políticas que são excessivamente orientadas para objectivos de curto prazo, prejudicando os de longo prazo.

Neste domínio o desafio à condicionalidade, ou mesmo à política económica em geral, consiste em levar na devida conta todas estas complexas considerações. No que diz respeito ao Fundo, pode-se (e tem-se) argumentado que, dadas as responsabilidades jurisdicionais da instituição, deveria ser dada prioridade, na ordenação dos objectivos económicos, à prossecução de objectivos da balança de pagamentos. Existe uma boa dose de mérito neste argumento, que é frequentemente acompanhado pela observação de que objectivos de crescimento e de inflação se enquadram no âmbito de prioridades determinadas internamente. Contudo, a força destes argumentos diminui à medida que se torna claro que não existe um conflito duradoiro entre os objectivos. A mesma opinião pode ser expressa numa perspectiva diferente, da seguinte forma: a extensão da interdependência económica é tal, que é cada vez mais difícil definir as fronteiras entre as prioridades internas e as internacionais. Se abstrairmos de considerações sobre as relativas dimensões económicas, poderá argumentar-se de uma forma clara que a prossecução dos objectivos económicos internos, com base na incidência de desequilíbrios externos, é assunto de interesse internacional.

Instrumentos de política económica de médio prazo

Quando se torna explícito que os conflitos entre objectivos económicos alternativos são mais aparentes que reais, perdem igualmente relevância as distinções categóricas entre os efeitos das políticas económicas e os seus instrumentos. Também neste contexto, a escolha praticável, se é que existe, está em saber se a natureza do problema é ou não de curto prazo. Pode verificar-se, por exemplo, uma situação em que a procura agregada exceda os recursos disponíveis sem que haja qualquer indicação de que o processo é reversível. Neste caso, é necessário uma acção correctiva para condicionar a procura ao volume dos recursos disponíveis. Se o desequilíbrio é recente e relativamente limitado, o objectivo da política econãmica é influenciar o nível ou taxa de crescimento da procura mais do que a sua composição.

Todavia, é geralmente reconhecido que, excepto no prazo muito curto, tanto o nível como a composição da procura são importantes para a formulação da política económica. O padrão e a estrutura de produção são igualmente relevantes neste contexto e não podem ser ignorados. Nesta perspectiva, as medidas tipicamente rotuladas como actuando sobre a procura ou a oferta sobrepõem-se ou complementam-se entre si. Podem encontrar-se exemplos particularmente claros em variáveis como as taxas de câmbio, as taxas de juro e os preços em geral, que afectam não só todos os padrões de despesa mas também o comportamento da produção. Esta linha de raciocínio aplica-se também à distinção frequentemente feita entre variáveis macroeconómicas e microeconómicas que, embora seja útil para alguns propósitos, não deve ser supervalorizada; a validade da distinção não é universal e as variáveis microeconó-micas podem afectar as variáveis macroeconómicas e vice-versa 7.

Elos institucionais

A estreita interrelação que une os objectivos económicos é acompanhada pela estreita ligação que existe entre os instrumentos de política económica. Esta ampla correspondência de meios e de fins reflecte-se na estrutura institucional da qual o Fundo é parte integral. Outras organizações-chave do sistema são o Banco Mundial e o Acordo Geral de Pautas Aduaneiras e o Comércio (GATT).

Existe um elevado grau de complementaridade entre as responsabilidades jurisdicionais do Fundo (problemas cambiais e financeiros) e as do GATT (problemas comerciais). Também neste aspecto, a complementaridade resulta da impossibilidade de fazer uma separação clara das duas categorias de assuntos. Ela tem levado a acordos de cooperação entre as duas instituições para o desenvolvimento de suas respectivas funções.

No que diz respeito ao Banco Mundial, a relação é especialmente estreita e tem-se intensificado cada vez mais 8. O processo de colaboração entre o Fundo e o Banco tem-se desenvolvido ao longo de um período de tempo já longo e é constantemente reforçado à medida que a interdependência económica se desenvolve com o correr dos anos e através das fronteiras. Tanto o Banco Mundial como o Fundo se interessam pelas políticas económicas dos seus países membros. Se por um lado existem grandes áreas de interesse comum para as duas instituições, por outro há possibilidades consideráveis de distinguir os domínios das responsabilidades prioritárias de cada uma. De uma forma geral, as políticas de ajustamento da balança de pagamentos e os acordos cambiais têm sido a área onde se concentra a atenção do Fundo. O Banco Mundial, por sua vez, tem geralmente focalizado a sua actividade em programas de desenvolvimento e da avaliação de projectos. Esta divisão de funções entre as duas instituições continua a ser essencial.

No desempenho das suas responsabilidades distintas mas complementares, as duas instituições colaboram na tarefa de dirigir recomendações aos países membros a respeito das orientações inerentes à sua política económica. A necessidade de cooperação entre o Banco e o Fundo nunca deixou de existir, mas as circunstâncias actuais tornam essa necessidade mais premente do que nunca, à medida que a atenção dos responsáveis pela política económica se tem vindo a concentrar cada vez mais no estímulo à poupança para financiar fluxos de investimento eficientes e produtivos. Isto é importante para que se possa atingir uma evolução sólida em matéria de crescimento e de equilíbrio da balança de pagamentos. A coordenação entre o Banco e o Fundo pode contribuir para encorajar os fluxos internacionais de capital na escala e nos termos adequados, bem como para promover a mobilização dos recursos internos, de forma a manter as economias dos países membros numa via de crescimento equilibrado com viabilidade da balança de pagamentos.

Implicações gerais para os países membros do Fundo

À medida que o exercício da condicionalidade é adaptado em resposta à dinâmica da situação internacional, outras funções do Fundo têm de ser preenchidas de forma a apoiar esse tipo de actividade. Uma área onde o apoio é mais necessário é na vigilância, visto que as situações, como as que a economia internacional acaba por passar, têm implicações para cada um dos países membros, bem como para o sistema como um todo, e exigem uma acção em todas as frentes possíveis.

Através do processo de vigilância, o Fundo faz uma avaliação das políticas económicas de todos os membros. A condicionalidade pode ser encarada como um exemplo particular de vigilância. Mas a condicionalidade só se aplica aos países membros que pretendem utilizar os recursos do Fundo, enquanto o comportamento da economia internacional no seu conjunto reflecte as políticas económicas de todos os países membros; é, por conseguinte, essencial assegurar a consistência e o apoio mútuo entre a condicionalidade e a vigilância.

Estas considerações já conduziram a várias adaptações importantes no processo de vigilância. Tais adaptações estão relacionadas a problemas comerciais e da dívida externa os quais, como foi referido anteriormente, têm constituído restrições severas aos esforços de ajustamento dos países membros. As avaliações das políticas dos países membros feitas pelo Fundo foram ampliadas de forma a passarem a englobar a análise da gestão e das perspectivas da dívida externa de médio prazo, bem como das políticas comerciais, a fim de garantir que a sua formulação sirva para conduzir a economia internacional no sentido do restabelecimento do equilíbrio.

Neste contexto, tornou-se importante notar que, em momentos como o que ocorre agora, o cumprimento de um código de conduta, por todos acordado, poderá ser o meio mais directo para a solução dos problemas internos de maneira considerada apropriada de um ponto de vista internacional. Mas, para que seja efectivo, o cumprimento desse código de conduta tem de ser generalizado a todos os países membros. A este respeito a vigilância adquire particular relevância na medida em que o grau de cumprimento das normas de conduta é tanto mais satisfatório quanto mais for baseado em opções voluntárias, em vez de resultar do exercício da condicionalidade.

IV. Observações Finais

O objectivo do presente artigo foi o de discutir a um nível geral as práticas da condicionalidade do Fundo. A sua essência foi descrita na base do objectivo da promoção do ajustamento nos casos em que este é necessário. O exercício da condicionalidade tem sido adaptado às alterações na economia internacional, porque tais alterações influenciam as modalidades do ajustamento e o contexto dentro do qual ele terá de ser efectuado. Há uma característica do ajustamento que o Fundo em geral, e as suas práticas de condicionalidade em particular, procuram encorajar: o ajustamento deverá ser compatível com a interdependência que une as economias dos países membros e deve reforçá-la. Assim, o principal tema da análise da condicionalidade neste artigo foi a sua natureza como instrumento para promover o ajustamento dentro de um sistema interdependente.

As práticas da condicionalidade foram passadas em revista desde a sua origem e durante o período do sistema de paridades fixas da conferência de Bretton Woods, até à sua adaptação na década que se seguiu ao abandono desse sistema, como antecedentes para o desafio que a prática da condicionalidade enfrenta hoje em dia. O contexto actual, em que persistem sérios desequilíbrios, apesar do progresso feito até ao momento, é caracterizado por duas séries de restrições decorrentes da evolução passada. A primeira destas restrições é o resultado da acumulação, por alguns países membros, de grandes montantes da dívida externa, o que obviamente limitará no futuro as possibilidades de acção desses países. A segunda restrição é consequência do proteccionismo comercial, que representa uma tentativa contínua de revolta contra a interdependência e que, por conseguinte, é contrária aos princípios sobre os quais têm sido postuladas as soluções para os problemas actuais.

As restrições impostas pelas obrigações do serviço da dívida já contraída tornam mais duros os esforços de ajustamento; a impossibilidade de acesso aos mercados externos de exportações agrava o problema. A continuação dos fluxos de capital (cuja necessidade parece ser bem aceite) tem de ser acompanhada por fluxos de comércio livre (uma proposição que, apesar de ser bem reconhecida, parece ser de difícil aplicação concreta). A condicionalidade do Fundo tem servido de instrumento para a manutenção dos fluxos internacionais de capital. Ela tem, também, procurado manter comércio aberto entre os países membros, no que tem sido apoiada pelo exercício da vigilância sobre as políticas económicas desses países. O sucesso da condicionalidade irá inevitavelmente depender da vontade dos países de obedecerem ao código de conduta contido nos Estatutos do Fundo, ao qual se comprometeram durante um período de quarenta anos e que tem, sem qualquer dúvida, servido a economia internacional da melhor maneira.

Todavia, tem de ser reconhecido que a interdependência que daí resulta tem permitido (e continuará a permitir) que cada país se exponha a riscos mais severos do que os que provavelmente estaria disposto a correr isoladamente, uma vez que os riscos são espalhados por todo o sistema que assim irá partilhar dos prejuízos resultantes. Sob esta perspectiva, torna-se claro que sistemas fortemente interdependentes contêm intrinsicamente as sementes de sua própria desintegração potencial. Mas também é óbvio que, a menos que este aspecto da interdependência seja suficientemente bem compreendido para encorajar a aplicação dos antídotos adequados, estas sementes serão de facto plantadas e provavelmente chegarão a florir. A experiência recente na economia mundial pode proporcionar-nos um terreno fértil para o estabelecimento de tais antídotos. Com efeito, já foi iniciado o processo pelo qual as soluções que estão a ser ensaiadas deram a devida ênfase na necessidade de interdependência e se basearam em interesses comuns a todos os países membros do Fundo.

Para uma exposição mais detalhada da evolução da condicionalidade e dos acordos de standby durante os primeiros tempos, ver Subimal Mookerjee: “Policies on the Use of Fund Resources,” Staff Papers, Fundo Monetário Internacional (Washington). Vol. 13 (Novembro 1966), pp. 421-42. Ver também Joseph Gold: The Stand-By Arrangements of the International Monetary Fund: A Commentary on Their Formal, Legal, and Financial Aspects (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1970).

Ver Sydney S. Alexander, “Effects of a Devaluation on a Trade Balance”, Staff Papers, Fundo Monetário Internacional (Washington), Vol. 2 (Abril 1952), pp. 263-78; e Rudolf R. Rhomberg e H. Robert Heller, “Introductory Survey” em International Monetary Fund, The Monetary Approach to the Balance of Payments: A Collection of Research Papers by the Staff of the International Monetary Fund (Washington, 1977).

Ver Manuel Guitián, Fund Conditionality: Evolution of Principles and Practices. IMF Pamphlet No. 38 (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1981).

Sobre os problemas dos acordos de ajustamento e institucionais, ver Mark Allen. “Adjustment in Planned Economies”, Staff Papers, Fundo Monetário Internacional (Washington), Vol. 29 (Setembro 1982), pp. 398-421; e Manuel Guitián, “Fund Programs for Economic Adjustment”, em A. W. Hooke, editor, The Fund and China in the International Monetary System (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1983), pp. 96-114.

Os recursos que se tornavam disponíveis graças a esta “facilidade” podiam adicionar-se a qualquer outra assistência que os membros pudessem obter do Fundo ao abrigo das facilidades regulares e especiais já existentes; ver Joseph Gold, Financial Assistance by the International Monetary Fund: Law and Practice, IMF Pamphlet No. 27, segunda edição (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1980).

Ver Subimal Mookerjee, “New Guidelines for Use of Fund Resources Follow Review of Practice of Conditionality”, IMF Survey (Março 19, 1979), pp. 81-82; Joseph Gold, Conditionality. IMF Pamphlet No. 31 (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1979); e Manuel Guitián. Conditionality: Evolution of Principles and Practices. IMF Pamphlet No. 38 (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1981).

Ver, neste contexto, Manuel Guitián, “Economic Management and International Monetary Fund Conditionality” em Adjustment and Financing in the Developing World: The Role of the International Monetary Fund, Tony Killick, editor (Washington: Fundo Monetário Internacional, 1982) pp. 73-104.

Ver Joseph Gold, “The Relationship Between the International Monetary Fund and the World Bank”, Creighton Law Review, Vol. 15 (1981-82), pp. 499-521.

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