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Comentário

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
September 1985
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João da Costa Pinto

O texto que me cabe comentar propõe uma leitura da situação económica internacional, adopta um cenário de evolução desta ao longo de 1985 e identifica áreas sensíveis ou mesmo críticas, a aconselharem uma atenção particular por parte das políticas económicas a serem implementadas a nível das diferentes economias.

Sublinha ainda o texto o contínuo processo de intensificação da interdependência entre os vários grupos de economias e aponta, aliás como corolário de tal processo, a necessidade de serem adoptadas e promovidas formas cada vez mais estreitas e aprofundadas de cooperação internacional, em contraposição às forças e grupos de pressão que em algumas economias advogam o proteccionismo.

Ao adiantar a posição do Fundo em relação aos problemas que hoje se colocam a muitas economias, sejam elas industrializadas, em desenvolvimento ou de mais baixo rendimento, o texto indica a estratégia que, no entender desta organização, deve ser seguida de modo a minimizar os custos que os ajustamentos não deixarão de impor.

Como nota de inegável interesse é citado o Director-Geral do Fundo, Sr. de Larosière, afirmando: “… a necessidade em serem proporcionados financiamentos adequados às economias que estão a fazer esforços genuínos para resolver os seus problemas” 1.

Afirmação que, na perspectiva das economias que se debatem com desequilíbrios externos persistentes, não deixa de poder ser considerada como muito positiva e encorajadora.

Deixa, no entanto, algumas incertezas e interrogações, pois não clarifica a origem de tais financiamentos.

Qual o papel reservado aos credores “oficiais” e qual o peso que se espera ou se deseja venham a ter os chamados credores privados (sejam ou não instituições financeiras internacionais)?

A questão não è despicienda, dado que o maior ou menor recurso a umas ou outras fontes determinará, por via de regra, diferentes condições de custo dos financiamentos e de vulnerabilidade às oscilações repentinas dos mercados financeiros internacionais.

Da análise feita no texto da situaçao económica internacional no final de 1984 e das perspectivas de evolução em 1985 e anos seguintes, emerge um quadro de algum optimismo.

Depois de três anos de crescimento baixo, mesmo negativo, iniciou-se, a partir do início de 1983, um processo de recuperação do mundo industrializado. Para 1985 é prevista a continuação desse processo de recuperação, embora com uma certa desaceleração do crescimento, devendo a taxa de expansão do produto, para o conjunto das economias industrializadas, situar-se à volta dos 3,5 por cento.

Este quadro de relativo optimismo depois da recessão dos anos 80, 81 e 82 é moderado, no entanto, por algumas incertezas que não deixam de alimentar alguns factores de insegurança.

Considerando globalmente as economias industrializadas, o desemprego mantém-se como o ponto fraco da actual situação, com nada menos de oito países a suportar, em 1984, taxas de desemprego iguais ou superiores a 10 por cento. A prevista desaceleração do crescimento para 1985 não permite prever melhorias substanciais neste domínio. Para além de reflectir dificuldades estruturais específicas com que se debatem algumas economias industrializadas, este comportamento do emprego está em boa parte na origem de pressões políticas e sociais que têm levado alguns países a adoptar medidas proteccionistas.

O elevado nível mantido pelas taxas de juro reais e nominais é, de igual modo, motivo para preocupação. A sua eventual manutenção poderá, para além de agravar o peso dos serviços das dívidas externas, travar o investimento e desacelerar mais ainda a expansão prevista.

No que diz respeito às economias em desenvolvimento, a evolução da respectiva situação ao longo de 1983 e 1984 foi condicionada por dois tipos de factores, em parte divergentes nos seus efeitos, sobre o comportamento da actividade económica interna destes países.

A forte expansão da economia dos Estados Unidos e a recuperação, embora mais modesta de outras economias industrializadas, impulsionaram o nível do comércio mundial. As economias em desenvolvimento viram, deste modo, em parte compensados por aumentos das suas exportações os efeitos depressivos dos severos programas de ajustamento que muitas delas tiveram que adoptar.

Esta melhoria da economia mundial ter-se-á naturalmente reflectido na situação dos pagamentos internacionais e conduzido a uma melhoria da situação financeira externa de muitas economias em desenvolvimento, ou pelo menos a uma certa descompressão, depois das dificuldades agudas vividas durante os três anos de recessão. Pode afirmar-se, como o faz o texto, que a situação da dívida internacional e as necessidades de financiamento das economias em desenvolvimento melhoraram como reflexo das razões já referidas, melhoria que transparece nos rácios que é natural utilizar para medir o peso da dívida.

Os números mais recentes conhecidos, nomeadamente os publicados pela Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), vêm, com alguns ajustamentos, confirmar a situação delineada pelo texto do Sr. Struckmeyer para finais de 1984.

Quadro 1.Alguns Indicadores, 1973–85(em percentagem)
Períodos de RecessãoPeríodos de RecuperaçãoPeríodos de RecessãoPeríodos de Recuperação
197319741975197619771978197919801981198219831984 11985 2
Comércio mundial
[Crescimento em volume)12.54.0–4.011.55.05.57.01.51.0–2.51.758.55.5
Economias industrializadas
PIB3 (taxa de crescimento)46.30.6–0.75.13.94.13.51.31.6–0.12.34.83.25
Taxa de desemprego3.43.75.55.55.45.15.05.66.58.08.37.77.5
Taxa de inflação7.711.610.27.38.47.29.011.79.97.44.83.94.0
Economias em desenvolvimento5
Importadoras de petróleo
PIB (taxa de crescimento)6.55.34.05.35.76.45.15.02.81.51.63.5
Serviço da dívida rácio612.611.413.312.612.715.714.713.96.623.119.619.0
Exportadoras de petróleo
PIB (taxa de crescimento)9.17.23.78.26.32.33.7–2.0–4.0–4.3–1.14.7

De salientar apenas um valor para a taxa de crescimento da economia dos Estados Unidos para 1984 ligeiramente inferior (6,75 porcento) e uma previsão para 1985 que corresponderá, a concretizarse, a uma desaceleração mais acentuada, ficando o crescimento pelos 3 por cento.

A taxa de desemprego para o conjunto dos países industrializados será, no final de 1984, ligeiramente mais elevada (8,5 por cento), taxa que a OCDE prevê venha a manter-se em 1985, com níveis bastante elevados para algumas economias (10,5 por cento em França, 11,75 porcento no Reino Unido e 10,5 por cento na Itália).

Da situação traçada no texto e das previsões adiantadas tende assim, a meu ver, a emergir um quadro que podendo ser considerado de moderadamente optimista, não deixa de apresentar algumas zonas cinzentas a criar algumas incertezas e a alimentar alguns factores de insegurança.

A recessão que assolou a economia internacional entre 1980-82 e a recuperação de 1983 e 1984 que se lhe está a seguir não se limitaram a repetir o padrão da evolução que se seguiu ao primeiro “choque” petrolífero.

Na sequência da subida dos preços do petróleo em 1973, a actividade económica nos países industrializados desacelerou brusca e profundamente. A recuperação iniciada em 1976 foi igualmente rápida, embora com taxas de crescimento que se mantiveram abaixo da média de crescimento dos anos 60. Em contraste, as taxas de crescimento das economias industrializadas deprimiram-se menos na sequência do segundo choque petrolífero de 1979, mas a recuperação que se lhe está a seguir está a ser claramente mais lenta do que a conseguida depois de 1975.

A segunda recessão apresentou-se assim mais ligeira do que a primeira, mas mais extensa, o que decerto está ligado às severas políticas monetárias adoptadas pelas economias industrializadas para controlarem e baixarem a inflação. Como resultado, o desemprego nestas economias que, depois da primeira recessão, se mantivera à volta dos 5 por cento, depois da segunda mantém-se, como se viu, a níveis superiores a 8 por cento.

As dificuldades enfrentadas pelas economias em desenvolvimento surgem decisivamente influenciadas pelo comportamento do mundo industrializado, para além, naturalmente dos ambiciosos mas inviáveis programas de expansão, ligados ou não à adopção de políticas inadequadas de redistribuição do rendimento que muitas delas adoptaram. A segunda recessão atingiu aliás estas economias de forma mais intensa, o que se reflectiu nas taxas globais de crescimento que desaceleraram mais. Mesmo as economias em desenvolvimento que conseguiram taxas superiores de crescimento não evitaram a influência cíclica das economias industrializadas.

As elevadas taxas de juro e a depressão da procura externa convergiram, poderosamente, fazendo com que as economias em desenvolvimento, muitas das quais já debilitadas em resultado da adopção das já referidas políticas internas, se vissem apertadas entre a queda ou a estagnação das respectivas receitas em moeda externa e os elevados serviços das respectivas dívidas.

Apenas uma nota para referir a forma como algumas economias em desenvolvimento conseguiram evitar sérias dificuldades e bloqueamentos, como foi o caso do grupo das nações do sudeste asiático (ASEAN) e das economias do Extremo-Oriente.

Quadro 2.Dívida Pública em Algumas Economias da OCDE(Saldos em dívida)
Dívida Detida por
Sector privado domésticoNão residentes
197119751981197119751981
(em percentagem do PNB 1)
Estados Unidos16.613.915.13.14.54.7
Japão9.611.527.3
República Federal da Alemanha7.010.814.60.20.12.9
França9.37.810.70.90.40.5
Reino Unido52.942.942.513.08.85.2
Itália40.140.951.30.70.51.2
Fonte: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).
Quadro 3.Dívida Pública em Algumas Economias da OCDE(Saldos em dívida)
Serviço da Dívida
Total como percentagem do PNBServiço pago a não-residentes 1
197119751981197119751981
Estados Unidos1.61.72.78.018.220.2
Japão0.40.72.6
República Federal da Alemanha0.40.51.02.33.95.4
França0.60.71.4
Reino Unido2.52.73.913.415.211.6
Itália2.04.07.2
Fonte: Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).

Através da adopção de agressivas políticas de atracção de investimentos directos, orientados para a expansão das respectivas exportações, essas economias conseguiram ritmos de expansão sustentados e evitaram sérios agravamentos das dívidas externas. Elas apresentam hoje, globalmente consideradas, balanças com estruturas muito mais equilibradas que as dos países em vias de desenvolvimento de outras regiões, e com os respectivos défices correntes, financiados, em parte considerável por movimentos autónomos de capitais.

A crescente importância económica desta região levanta, a meu ver, algumas interrogações sobre os factores que estão a permitir a muitas destas economias manter processos de desenvolvimento sustentados, ao mesmo tempo que outros grupos de economias falham nos seus esforços, apesar de adoptarem políticas económicas de características idênticas.

As economias em desenvolvimento aprenderam ao longo da última década que, sendo o desenvolvimento um objectivo de longo prazo, e estando a prossecução deste sem dúvida ligado à adopção de políticas económicas dirigidas a mudanças estruturais, estas devem, simultaneamente, ser viáveis no curto prazo.

Ao contrário do que aconteceu na década de 60, em que o mundo em desenvolvimento conseguiu manter, sem grandes sobressaltos, ritmos notáveis de desenvolvimento, desde o início da presente década que os problemas de curto prazo têm vindo a multiplicar-se e a bloquear seriamente o desenvolvimento. O crescimento económico é agora ameaçado por esse enquadramento internacional caracterizado pela instabilidade e pela adopção, por parte das diferentes economias industrializadas, de estratégias e políticas diferenciadas.

A consolidação e durabilidade da reforma da economia dos Estados Unidos surge como um elemento de extrema importância na evolução da situação internacional. Talvez nunca tenha sido tão visível, como o é no actual contexto internacional, a importância da orientação que nos próximos anos (a começar pelo presente) venha a ser imprimida à política económica dos Estados Unidos; nem tão grande a respectiva responsabilidade.

A complexidade que decorre do comportamento de “variáveis-chave,” como a taxa de juro e o valor do dólar norte-americano, explica de certo as “dúvidas” e as “divergências” quanto às previsões de evolução nos próximos anos da conjuntura internacional.

A importância nuclear de que se reveste na avaliação das perspectivas do futuro próximo a evolução do défice orçamental dos Estados Unidos é unanimemente reconhecida (ou quase!).

O recurso à dívida para financiamento do défice do sector público não é obviamente novo nos Estados Unidos, nem sequer, naturalmente, específico desta economia. O padrão seguido pelos Estados Unidos durante a década de 70, principalmente a partir de 1975, pode considerar-se comum à maior parte das economias da OCDE: recurso crescente do sector público, quer à poupança doméstica, quer a recursos financeiros provenientes do exterior.

O que é novo é a tendência observada na economia dos Estados Unidos, a partir dos fins da década de 70 e princípios desta, para aumentar de forma crescente a participação neste financiamento de recursos gerados por poupanças provenientes do exterior. Em 1981 a dívida federal nas mãos de não-residentes ascendia a cerca de 5 porcento do produto nacional bruto (PNB) e a 12 por cento da dívida total. Tendo embora presentes o papel internacional do dólar e a natureza “expontânea/voluntária” dos movimentos de capitais que afluem do exterior aos mercados financeiros dos Estados Unidos, permanece o facto de as transferências para não-residentes, geradas pelo serviço da dívida, estarem a atingir níveis apreciáveis. No final de 1981 cerca de 21 por cento de todo o serviço da dívida foi pago a estes detentores, contra apenas 8 por cento dez anos antes.

De acordo com números da OCDE, o stock de activos financeiros, pertença de não-residentes, ultrapassava, nos finais de 1983, os US$600 biliões (valor próximo da totalidade da dívida externa mantida, no final do mesmo período, pelo conjunto de todas as economias em desenvolvimento não exportadoras de petróleo). O contínuo crescimento desse stock, a manter-se, poderá vir a tornar a política monetária dos Estados Unidos progressivamente mais dependente do valor do dólar, ao mesmo tempo que tenderá a reduzir (dada a rigidez do serviço da dívida e o crescente volume de activos financeiros denominados em dólares nas mãos de não-residentes) a sua eficácia para influenciar a respectiva taxa de câmbio.

Fora dos Estados Unidos e no conjunto das outras economias industrializadas, é a evolução do emprego que se mantém como o mais sério condicionante dos cenários de comportamento da economia mundial (dado o comportamento favorável da inflação ao longo de 1983 e 1984).

A agravar-se, ou mesmo a manter-se por um período longo, o actual nível de desemprego em algumas importantes economias industrializadas, existe o risco de que ganhem mais força os que nelas advogam o recurso à multiplicação de medidas proteccionistas. A OCDE estima que estas abrangem já hoje cerca de 15 por cento da totalidade dos produtos manufacturados e comercializados pelo conjunto das economias membros desta organização; percentagem aliás muito mais elevada para produtos como os têxteis, o vestuário, o aço e os automóveis. A intensificação de tais medidas, para além de em termos líquidos não favorecerem as economias que as adoptassem, teria graves consequências a nível do comércio mundial, atingindo particularmente as economias em desenvolvimento, dada a natureza dos produtos sobre os quais recai actualmente esta ameaça.

Parece pois poder afirmar-se que muito embora a situação económica mundial tenha melhorado substancialmente depois da recessão de 1980-82, apresenta ainda claros factores de instabilidade que representam uma ameaça à consolidação do processo de retoma.

As margens de actuação revelam-se estreitas e difíceis e conduzem, salvo melhor opinião, às questões seguintes:

—E se a situação da economia internacional evoluir, nos próximos anos, de forma globalmente menos favorável do que o previsto nos cenários para que apontam as projecções elaboradas?

—Como enfrentarão as economias em desenvolvimento, com dívidas externas elevadas, as dificuldades que não deixarão de surgir se a procura de importações por parte das economias industrializadas desacelerar a um ponto em que já não permita o afluxo dos recursos financeiros indispensáveis para solver os respectivos compromissos externos e financiar as reformas e algum crescimento?

Parece que, neste contexto, os apelos à solidariedade e cooperação internacionais ganham maior significado. O momento de descompressão que se está a viver quanto aos problemas financeiros, na sequência da recuperação de 1983-84, evolução que no essencial deverá manter-se em 1985, e dos acordos de reescalonamento das dívidas externas de algumas economias acordados com credores oficiais e privados, apresenta-se como propício a uma reflexão sobre esta questão.

Não se vêem, sempre que se trate de corrigir situações agudas de desequílibrio externo, alternativas eficazes à acção sobre a procura interna, com os consequentes e sempre dolorosos custos de uma desaceleração ou mesmo retracção do crescimento.

Os erros cometidos por muitas economias em passado recente, aliás em parte possíveis mercê de alguma permissividade e/ou “facilidade” por parte de muitos credores privados (na sua maioria instituições financeiras internacionais), a braços com a necessidade de procurar colocação para vultuosos excedentes de liquidez, e as oportunidades abertas pelo rápido incremento da procura de importações por parte da economia dos Estados Unidos, criaram, a meu ver, um clima internacional propício à aceitação da inevitabilidade e mesmo indispensabilidade de adopção de severos programas de ajustamento.

A questão que se coloca, e se deixa para a reflexão que merecer, liga-se às eventuais consequências que, a nível interno de muitas economias e a nível internacional, poderão desencadear-se se, por acção de algum ou alguns dos factores de instabilidade ou incerteza hoje latentes e que o texto refere, as economias em desenvolvimento virem frustradas as suas expectativas de melhoria após os dolorosos períodos de ajustamento, expectativas essas criadas no contexto da implementação de programas dirigidos à contenção ou retracção da procura interna, em nome do lançamento de bases sólidas para o arranque do crescimento e do desenvolvimento.

Cada economia deverá naturalmente assumir a responsabilidade de se flexibilizar, de se tornar mais eficiente, de reduzir progressivamente eventuais distorções nos preços, de redimensionar e tornar mais eficiente a Administração, de garantir que o sector público não administrativo deixe de ser um factor económico e psicológico de travagem do desenvolvimento. Mas há igualmente que reconhecer que dificilmente o poderá fazer se a evolução do enquadramento internacional lhe for desfavorável.

O texto reconheceu as dificuldades e os perigos potenciais que ainda condicionam a consolidação da recuperação da economia mundial. O autor afirma mesmo que: “não existe a certeza de que a presente retoma se manterá no médio prazo num contexto de estabilidade interna dos preços e de posições externas viáveis”. Cooperação e solidariedade internacionais crescentes; manutenção por parte das economias industrializadas de políticas económicas adequadas; adopção por parte das economias em desenvolvimento de programas dirigidos ao ajustamento das respectivas economias às novas, e cada vez mais exigentes, condições da concorrência internacional (sem perderem de vista a necessidade de manterem, no curto prazo, posições externas viáveis); são estes, em síntese, os “conselhos” advogados para evitar que nos próximos anos se percam os ganhos tão duramente obtidos; medidas que, sem dúvida, obtêm um consenso alargado.

Para além, no entanto, da adopção de uma “atitude” face à presente conjuntura consentânea com esta leitura, o que parece estar igualmente em causa, dada a amplitude da dívida externa acumulada pelo conjunto das economias em desenvolvimento, é o interesse na criação de mecanismos capazes de servir de suporte a uma reciclagem mais equilibrada dos recursos financeiros internacionais; mecanismos que permitam neutralizar, ou pelo menos compensar, o impacto sobre as economias em desenvolvimento das oscilações de comportamento do mundo industrializado e dos mercados financeiros internacionais; mecanismos que saídos da solidariedade e cooperação internacionais viessem a permitir, em condições a estabelecer, às economias em desenvolvimento que se esforçassem por evoluir na direcção considerada conveniente, manter dívidas externas com uma estrutura adequada, quer quanto a prazos, quer quanto a custos e origens, de modo a diminuir a actual vulnerabilidade das balanças destes países às oscilações e instabilidade dos mercados financeiros internacionais.

Quadro 4.Empréstimos no Euromercado(Principais grupos de economias)
Variação Média em Percentagens
Valores de final de ano19751976197719781979198019811982 11975-821975-781978
(biliões de US$ ou de relevante)
Valor total transaccionado Valor Bruto442547690892111113221550166120.826.416
Economias em desenvolvimento não produtoras de petróleo
Valor Bruto 263819912215919323025021.824.519
Valor Líquido 2263137456910213214427.619.733
Estrutura dos Empréstimos
(Percentagem dos valores brutos por grupos]
Economias desenvolvidas7876747575767677
Economias da Europa Oriental55655543
Economias da OPEC34666555
Economias em desenvolvimento não exportadoras de petróleo1415141414141515
Fonte: Banco de Pagamentos Internacionais (BIS).

Como última nota e em ligação com esta questão refere-se que o peso relativo dos recursos financeiros envolvidos no financiamento das economias em desenvolvimento não exportadoras de petróleo é suficientemente modesto para se compreender mal que, no futuro, continue a ameaçar a estabilidade de todo o sistema financeiro internacional. Entre 1975 e 1982, por exemplo, o peso médio dos empréstimos obtidos pelo conjunto destas economias em Eurocurrency andou apenas à volta de 15 por cento da totalidade das operações transaccionadas (cerca de 75 por cento foram financiar as economias industrializadas), cifrando-se em 1982 em cerca de US$250 biliões.

Fundo Monetário Internacional, Summary Proceedings of the Thirty-Ninth Annual Meeting of the Board of Governors, September 24-27, 1984 (Washington, 1984).

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