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Apéndice 5. Acuerdos regionales

Author(s):
Sage De Clerck, and Tobias Wickens
Published Date:
April 2017
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En este apéndice se describen varios acuerdos regionales de cooperación monetaria y económica y las implicancias de estos acuerdos para las estadísticas de finanzas públicas.

Introducción

A5.1 En este apéndice se abordan los principales temas que se plantean para las EFP a raíz de los acuerdos regionales. Los acuerdos regionales involucran la coordinación de unidades institucionales en varios países para un propósito monetario o económico determinado. Estos acuerdos normalmente reciben el apoyo de organismos regionales a escala transfronteriza que necesitan estadísticas macroeconómicas armonizadas para supervisar el desarrollo económico y los avances en lograr los objetivos del acuerdo regional. Los problemas estadísticos que se plantean al compilar datos armonizados tienden a ser los mismos que se abordan en el marco de las EFP: definiciones, cobertura, momento de registro, frecuencia, clasificaciones y formatos de presentación. Una forma eficaz de lograr esta armonización consiste en usar una metodología común, como la del MEFP 2014.

A5.2 Cuando los acuerdos regionales crean organismos regionales mediante un acuerdo legal intergubernamental (por ejemplo, un tratado), estas instituciones se clasifican como una organización internacional/ regional si cumplen con los requisitos para ser considerados una unidad institucional y los criterios para constituir un organismo internacional1. La creación de organismos regionales responde a muchos propósitos, entre los que se incluyen apoyar, dirigir e incluso regir aspectos de las relaciones económicas o procesos de integración entre las economías de la región. Los organismos regionales pueden ser financieros (por ejemplo, bancos de desarrollo o bancos centrales regionales) o no financieros (por ejemplo, organismos económicos o administrativos).

A5.3 Los acuerdos regionales tienden a fortalecer las relaciones económicas entre los gobiernos de los países participantes y entre los organismos regionales y los gobiernos de los países participantes. Como estas relaciones económicas pueden generar flujos y posiciones de saldos significativos, es importante establecer directrices para su registro en las EFP.

A5.4 En este apéndice se presentan los principales tipos de acuerdos regionales, y se señalan los principales temas en materia de EFP que se observan en cada caso. Posteriormente, el apéndice analiza la utilización de las EFP en el marco de acuerdos regionales y, por último, analiza los requisitos de armonización para promover una coordinación óptima de políticas y consistencia de datos.

Tipos de acuerdos regionales

A5.5 En el transcurso de las últimas décadas, se han establecido diversos acuerdos regionales con distintos grados de cooperación e integración entre los países participantes. Tales acuerdos regionales incluyen:

  • Uniones aduaneras, que tienen aranceles y otras políticas comerciales comunes frente a economías de países no miembros.

  • Uniones económicas, que armonizan algunas políticas económicas para promover una mayor integración económica.

  • Uniones monetarias y de moneda común, que establecen una política monetaria única y el uso de una moneda única en un territorio.

Uniones aduaneras

A5.6 Una unión aduanera es un tipo de acuerdo regional mediante el cual se acuerda un arancel (derechos de aduana) común con respecto a las otras economías, mientras que el movimiento de mercancías entre los países miembros del acuerdo tiende a estar exento de impuestos, si bien puede excluir algunas exenciones en ciertos sectores2. Este tipo de acuerdo es diferente de los convenios bilaterales de cooperación entre dos países en áreas comerciales, los que tienen bajo, o ningún, impacto en las EFP3.

A5.7 En la compilación de las EFP para los países miembros de una unión aduanera, el tema principal radica en el registro de los derechos de aduana en las cuentas de los países miembros que participan de la unión. Los derechos de importación de los países no pertenecientes a la unión aduanera se cobran habitualmente en los puntos de ingreso a la unión aduanera, en base a un arreglo mutuamente convenido. Dado que estos puntos de ingreso pueden estar concentrados en uno de los miembros, o en un pequeño grupo de miembros, de la unión aduanera, se implementan fórmulas de participación en los ingresos entre los países miembros. Por lo tanto, el registro de los derechos de aduana en las EFP de cada miembro de la unión aduanera se ve afectado por la organización institucional y administrativa de la unión aduanera.

A5.8 Los párrafos que siguen describen cuatro tipos posibles de acuerdos regionales4:

  • Una agencia designada impone tasas5, recauda y distribuye los fondos provenientes de los derechos de aduana.

  • Una agencia designada impone tasas y distribuye los derechos de aduana, pero los gobiernos de los países miembros recaudan los derechos de aduana en nombre de la agencia designada.

  • Los gobiernos de los países miembros tienen derechos colectivos (es decir, derechos compartidos por todos en el grupo) para imponer, cobrar y distribuir los derechos de aduana.

  • Los gobiernos de los países miembros tienen derechos colectivos para imponer los derechos de aduana, pero es un solo miembro el que recauda y distribuye los derechos de aduana.

A5.9 En los cuatro escenarios, donde existen convenios económicos de los cuales participa un pequeño grupo de economías, se recomienda que los gobiernos participantes acuerden procedimientos de registro comunes y apropiados, a fin de evitar asimetrías bilaterales6. La información requerida debe estar siempre disponible de parte de los servicios aduaneros. Si una parte del monto de los aranceles aduaneros queda retenido en carácter de comisiones por recaudación (independientemente de cómo la agencia o el gobierno recaudador calcule el monto), estas comisiones deben registrarse sin deducir los gastos por concepto de donaciones cuando el fondo aduanero se distribuye entre los miembros. El monto retenido debe contabilizarse como ventas incidentales de establecimientos no de mercado (1423) en las cuentas de la agencia o del gobierno recaudador, y como uso de bienes y servicios (22) en las cuentas del gobierno del país miembro que recibe las donaciones.

A5.10 Para determinar la atribución de los derechos de aduana y las transferencias asociadas a la coparticipación de la recaudación entre los países miembros deberían utilizarse las normas de atribución de impuestos (véanse los párrafos 5.33– 5.38). El registro de esos derechos de aduana y de las transferencias de donaciones en los cuatro tipos de acuerdos se discute en los párrafos A5.11–A5.18.

Una agencia designada impone tasas, recauda y distribuye los fondos provenientes de los derechos de aduana

A5.11 En este caso, la agencia designada tiene derecho a imponer tasas y recaudar los derechos de aduana y distribuir los ingresos. Si la agencia designada constituye una unidad institucional, es posible que reúna las condiciones para ser considerada un organismo internacional (véanse los párrafos 2.16–2.21), en cuyo caso todas las transacciones descritas deberían realizarse entre este organismo internacional y los gobiernos de los países miembros. De lo contrario, se trataría de una entidad residente en un país miembro, y en tal caso todas las transacciones descritas se realizarían entre ese gobierno y los gobiernos de los demás países miembros. Si la agencia designada no es una unidad institucional separada, debería ser clasificada con la unidad de gobierno que la controla.

A5.12 El ingreso proveniente de derechos de aduana se atribuye a la agencia designada y debe registrarse como derechos de aduana y otros derechos de importación (1151) cuando tiene lugar el evento económico subyacente (por ejemplo, importaciones de bienes y servicios) que da origen a los derechos de aduana, junto con un asiento de contrapartida que incremente la partida de dinero legal y depósitos (3202) u otras cuentas por cobrar (3208).

A5.13 Un acuerdo de coparticipación de ingresos puede determinar que la agencia designada deba distribuir el fondo de ingresos a los gobiernos nacionales participantes en función de un evento económico subyacente (por ejemplo, importaciones de bienes o servicios). En este caso, el ingreso se registra como una donación (13), con un asiento de contrapartida en otras cuentas por cobrar (3208) en las cuentas de los países miembros, cuando tiene lugar el evento económico subyacente. En las cuentas de la agencia designada se debe registrar un monto idéntico de gasto en la forma de una donación (26) y un asiento de contrapartida en otras cuentas por pagar (3308). Según sea la clasificación sectorial de la agencia designada, el ingreso por donaciones debe registrarse bien como donaciones corrientes de organismos internacionales (1321) o como donaciones corrientes de gobiernos extranjeros (1311), mientras que el gasto por donaciones ha de clasificarse como donaciones a gobiernos extranjeros (261) o donaciones a otras unidades del gobierno general (263). La magnitud de las donaciones depende de la naturaleza del acuerdo de coparticipación. Sin embargo, estas distribuciones de ingreso pueden exhibir un elemento de redistribución de ingresos entre los miembros de un acuerdo regional. Es decir, las distribuciones no se basan en eventos económicos subyacentes, sino que se efectúan según una fórmula acordada y negociada. En este caso, la donación ha de registrarse cuando la economía del país miembro adquiere un derecho incondicional sobre la agencia designada. En el momento de la distribución, las economías de los países miembros extinguen la partida otras cuentas por cobrar (3208), con un incremento correspondiente en el activo financiero dinero legal y depósitos (3202). A la inversa, la agencia designada debería registrar una reducción en otras cuentas por pagar (3308) y una reducción en el activo financiero dinero legal y depósitos (3202).

Una agencia designada impone y distribuye los derechos de aduana, pero los gobiernos de los países miembros recaudan los derechos de aduana en nombre de la agencia designada

A5.14 Si los gobiernos nacionales ofician de agentes recaudadores de los derechos de aduana en representación de la agencia designada frente a los importadores en su propia economía, el gobierno nacional recaudador solo debe registrar transacciones de activos financieros y pasivos cuando tiene lugar el evento económico. Se debe registrar un pasivo en otras cuentas por pagar (3308) a la agencia designada, con un asiento de contrapartida en dinero legal y depósitos (3202) o en otras cuentas por cobrar (3208). Dado que el ingreso procedente de los derechos de aduana es atribuido a la agencia designada, se debe registrar un derecho financiero exigible al país miembro que recauda los aranceles aduaneros, bajo otras cuentas por cobrar (3208) a medida que se devenga el ingreso en la forma de derechos de aduana. Cuando el gobierno nacional recaudador efectúa el pago a la agencia designada, este gobierno miembro registra una reducción de activos financieros en la cuenta dinero legal y depósitos (3202), junto con un asiento de contrapartida para extinguir el pasivo en la forma de otras cuentas por pagar (3308).

A5.15 Las distribuciones del fondo de ingresos por parte de la agencia designada se tratan como se indica en el párrafo A5.13.

Los gobiernos de los países miembros poseen derechos colectivos para imponer, recaudar y distribuir los derechos de aduana

A5.16 Si los gobiernos de los países miembros poseen derechos colectivos de recaudación para imponer derechos de aduana en virtud del acuerdo de unión aduanera, el ingreso proveniente de la recaudación de derechos de aduana se atribuye a los gobiernos de los países miembros, de acuerdo con la actividad económica subyacente que origina los derechos de aduana. El ingreso total proveniente de los derechos de aduana que se atribuye a cada gobierno de un país miembro es proporcional a la actividad económica subyacente respectiva que da origen a los derechos de aduana. Cada gobierno de un país miembro registra los derechos de aduana exigibles sobre sus importaciones en base devengado (es decir, en el momento en que se produjo el evento económico subyacente), independientemente del mecanismo de coparticipación del fondo de ingresos o de dónde se recaudan los derechos de aduana. Si el acuerdo de unión aduanera establece que el gobierno de cualquier país miembro tiene derecho a recibir una porción del fondo aduanero mayor a la constatada por las actividades económicas subyacentes, los gobiernos de los países miembros han de registrar un ingreso por donaciones (131)/ gasto por donaciones (261) al momento en que se establecen los derechos incondicionales, con un asiento correspondiente en otras cuentas por cobrar (3208)/por pagar (3308).

A5.17 Puede suceder que los puertos de entrada a la unión aduanera estén ubicados en una sola economía o en un grupo pequeño de economías de los países miembros. Si este es el caso, podría suscitarse una discrepancia entre el ingreso por derechos de aduana recaudado por un país miembro y la porción del fondo aduanero de dicho miembro. En estas circunstancias, el gobierno recaudador registra, al momento en que puede establecerse dicho derecho, un incremento en el pasivo en la forma de otras cuentas por pagar (3308) y un aumento correspondiente en activos financieros en la forma de dinero legal y depósitos (3202) para el gobierno recaudador. Las diferencias entre el ingreso aduanero recaudado por cada uno de los países miembros de la unión aduanera y el total de la porción de cada miembro en el fondo aduanero debe sumar cero para toda la unión aduanera, dado que los ingresos aduaneros recaudados por la unión aduanera son equivalentes a los ingresos a ser compartidos entre los gobiernos de los países miembros.

Los gobiernos de los países miembros tienen derechos colectivos para imponer el derecho de aduana, pero es un solo miembro el que recauda y distribuye los derechos de aduana

A5.18 Si los gobiernos de los países miembros poseen derechos colectivos de recaudación para imponer el derecho de aduana, la recaudación tributaria se atribuye a los gobiernos de los países miembros en función de la actividad económica subyacente que da origen a los derechos de aduana. Si uno de los gobiernos de los países miembros recauda todo el ingreso aduanero, el registro se efectúa como se indica en los párrafos A5.16–A5.17. En este caso, sin embargo, solo el gobierno recaudador registrará un incremento del pasivo en otras cuentas por pagar (3308), puesto que el resto de las economías tendrán derechos en la forma de otras cuentas por cobrar (3208) sobre la economía recaudadora por la porción que le corresponda del ingreso aduanero.

Uniones económicas

Introducción

A5.19 A efectos estadísticos, una unión económica es aquella a la cual pertenecen dos o más economías. Las uniones económicas se establecen mediante un acuerdo legal intergubernamental suscrito entre países o jurisdicciones soberanas con la intención de promover una mayor integración económica. En una unión económica, los diferentes países o jurisdicciones comparten algunas de las características jurídicas y económicas asociadas a un territorio económico nacional. Estos elementos incluyen: i) la libre circulación de bienes y servicios dentro de la unión económica y un régimen tributario común para las importaciones procedentes de economías no miembros (zona de libre comercio); ii) la libre circulación de recursos financieros dentro de la unión económica; y iii) la libre circulación de personas (físicas y jurídicas) dentro de la unión7. Además, en una unión económica se crean organismos regionales específicos para apoyar su funcionamiento. En una unión económica suele existir alguna forma de cooperación y coordinación en cuanto a la política fiscal y monetaria.

A5.20 En esta clase de acuerdo regional se establece una mayor cooperación que en un acuerdo de unión aduanera (que podría haber sido el primer paso), puesto que los miembros se ponen de acuerdo para armonizar una parte significativa de las condiciones en que se lleva a cabo la actividad económica en todo el territorio de la unión. El ejemplo principal es la Unión Europea (UE). La UE adopta una legislación común en algunas áreas, principalmente en normas de competencia o de productos. También se contempla la armonización de los impuestos en algunas áreas. El propósito de estas uniones consiste en unificar los mercados ampliando su tamaño, mejorando la eficiencia y desarrollando la especialización. Las uniones económicas, por lo general, logran una gran, sino total, libertad de circulación de bienes, servicios, capital e individuos, al eliminar los obstáculos que limitan dicha circulación.

A5.21 Las uniones económicas pueden también incluir políticas comunes en otros ámbitos. Estas pueden adquirir diversas formas, desde medidas sencillas de coordinación de políticas, hasta un marco fuertemente armonizado e incluso una gestión centralizada y directa por parte de organismos supranacionales que poseen un presupuesto autónomo y estrictas normas de política.

A5.22 Una unión económica debe estar dotada de entidades específicas autorizadas para administrar un presupuesto autónomo. Estas entidades pueden tener mayor o menor autonomía para llevar a cabo sus funciones, en concordancia con los acuerdos institucionales suscritos entre los países miembros de la unión.

A5.23 Entre los países miembros de una unión económica pueden existir donaciones significativas que se pagan y reciben para apoyar determinadas actividades económicas o para desarrollar la región. Sin embargo, el tamaño de los presupuestos comunes en las uniones económicas existentes es mucho menor que el presupuesto de los países miembros. Los flujos involucrados constituyen una porción pequeña del total de ingreso y gasto de los países miembros individuales8. Todos los requisitos vinculados a la política fiscal se perciben, en general, como acuerdos de cooperación/coordinación, más que como políticas fiscales comunes efectivas.

Residencia en una unión económica

A5.24 El territorio económico de una unión económica se compone del territorio económico de los países o jurisdicciones miembros, y de las instituciones regionales que comprenden las mismas economías, o un subconjunto de ellas, y que se crean para gestionar el funcionamiento de la unión económica.

A5.25 Ser residente de una economía de una unión económica implica ser residente de la unión económica. Los organismos regionales que operan dentro de las fronteras del territorio de la unión económica también son residentes de la unión. No obstante, los organismos regionales que no están conformados por las mismas economías, o que no son un subconjunto de los que conforman la unión económica, deben considerarse como no residentes de la unión económica9.

Registro de algunas transacciones específicas vinculadas con organismos regionales

A5.26 El presupuesto común de la unión que es administrado por un organismo regional puede ser financiado a través de diferentes tipos de fuentes. Las fuentes principales son los impuestos y las donaciones. Por ejemplo, en la UE, la mayor parte de sus recursos presupuestarios se basan en el ingreso nacional bruto (INB) y en los ingresos del impuesto al valor agregado de cada país.

A5.27 Los gravámenes directos a cuenta del presupuesto común —que en la práctica suelen ser recaudadas por los gobiernos de los países miembros— se registran como impuestos del presupuesto común, de acuerdo con el principio de atribución de impuestos (véanse los párrafos 5.33–5.40). Esos ingresos no pueden considerarse parte de los ingresos del gobierno de la economía del país miembro, puesto que son recaudados por el país miembro en representación de la unión. Conforme al registro en base devengado, la recaudación de los impuestos dará origen a otras cuentas por pagar (3308) para el país miembro recaudador, y a otras cuentas por cobrar (3208) en las cuentas del organismo regional, al momento en que se devenguen los impuestos para el organismo internacional. Estos flujos de impuestos deben registrarse en términos brutos, sin deducir comisiones de recaudación. En caso de existir disposiciones específicas relativas a comisiones de recaudación (con base en gastos efectivos, un monto determinado, o un porcentaje), estas deben considerarse ingreso generado por ventas incidentales de establecimientos no de mercado (1423) en las cuentas del gobierno del país miembro, y como un gasto por uso de bienes y servicios (22) en las cuentas del organismo regional.

A5.28 Las agencias de la unión también pueden ser financiadas directamente mediante contribuciones efectuadas por los países miembros, según criterios acordados. Las contribuciones pueden consistir en porciones acordadas de algunos impuestos y tasas. Estos impuestos y otros ingresos son atribuidos a los gobiernos de los países miembros y no se recaudan en nombre de la unión sino por cuenta propia. Por lo tanto, los respectivos gobiernos de los países miembros registran en sus cuentas la totalidad del monto recaudable como impuestos y otros ingresos, y una subsiguiente donación a pagar al organismo regional.

A5.29 El gasto del organismo regional comprende sus costos administrativos y operativos, pero también aquellos costos asociados a la ejecución de las políticas comunes en beneficio de los miembros de la unión. Los costos administrativos y operativos impactan en mayor medida a la economía donde el organismo regional está físicamente ubicado. Estos montos habitualmente no son significativos y, en los casos en que se formula un presupuesto común, representan una porción pequeña del total de los gastos del organismo regional. De estos, una pequeña parte podría consistir en transacciones con el gobierno anfitrión y deben registrarse en las cuentas del gobierno del país miembro respectivo, de acuerdo con la naturaleza económica de la transacción.

A5.30 El gasto asociado con la ejecución de políticas comunes en beneficio de los miembros de la unión económica ejerce un impacto sobre categorías específicas de beneficiarios en los respectivos países miembros. Para registrar con exactitud estas transacciones, el beneficiario final y la naturaleza del gasto deben identificarse independientemente de los acuerdos prácticos y/o institucionales para canalizar los montos pagados por las agencias de la unión a estos beneficiarios económicos.

  • Cuando estos gastos del presupuesto de la unión administrado por el organismo regional cubren costos que benefician directamente a unidades de gobierno de los países miembros (en el contexto de un programa determinado como, por ejemplo, proyectos de infraestructura, investigación y desarrollo), se debe registrar un ingreso como donaciones de organismos internacionales (132) en las cuentas del gobierno del país miembro, una vez cumplidas todas las condiciones.

  • Cuando las unidades de gobierno de los países miembros actúan en calidad de agentes en representación de la unión, todas las transacciones realizadas en nombre de la unión deben, con el tiempo, tener un impacto neutral en el ingreso y gasto del gobierno del país miembro10. Por ejemplo, si el gobierno del país miembro recibe fondos de parte del organismo regional para distribuirlos a los beneficiarios en representación de la unión, solamente deben registrarse transacciones en activos financieros y pasivos en las cuentas del gobierno del país miembro. El gobierno nacional registra un incurrimiento de pasivo por los montos recibidos, clasificado como otras cuentas por pagar (3308), que son distribuibles a otros beneficiarios económicos. La distribución efectiva al beneficiario final reduce esta cuenta por pagar de la unidad de gobierno. En el caso del beneficiario, estos montos deben registrarse en la categoría apropiada de ingreso por cobrar, por lo general, alguna clase de transferencia por cobrar como, por ejemplo, donaciones (13), subsidios (14411) o transferencias no clasificadas en otra partida (144). El organismo regional registra los montos por pagar en las categorías correspondientes de gasto, tales como donaciones (26), subsidios (25) o transferencias no clasificadas en otra partida (282).

  • Los montos que deben ser distribuidos por el gobierno, en su calidad de agente de la unión, pueden adoptar la forma de reembolsos exigibles por el beneficiario final. Estos derechos de cobro se fundan generalmente en documentos que constatan el gasto incurrido por los beneficiarios. Todo monto distribuido por el gobierno, en base a tales derechos de los beneficiarios, da origen a un derecho financiero del gobierno sobre el organismo regional, que se registra principalmente en otras cuentas por cobrar (3208), mientras que el organismo regional incurre en un pasivo, otras cuentas por pagar (3308). Cuando el gobierno del país miembro actúa en representación de unidades no gubernamentales, puede suceder que el primero anticipe devoluciones a partir del presupuesto común de la unión. Estas devoluciones anticipadas también se registran como transacciones en activos financieros y pasivos, especialmente en otras cuentas por cobrar/por pagar (3208/3308) entre el gobierno y el organismo regional.

  • Cuando los derechos del gobierno sobre el organismo regional por montos reembolsados en nombre del organismo regional no son totalmente compensados por dicho organismo, el registro que realice el gobierno del país miembro depende de las circunstancias:

    • ◦ El gobierno del país miembro podría optar por cubrir el gasto realizado por los beneficiarios finales a partir de fuentes presupuestarias propias. Como contrapartida del gasto se registra una reducción de los derechos sobre el organismo regional. Dicho gasto debe clasificarse de acuerdo con la naturaleza económica de la transferencia —usualmente, algún tipo de transferencia por pagar como, por ejemplo, donaciones (26), subsidios (25) o transferencias no clasificadas en otra partida (282). El momento del registro del gasto depende del momento en que el gobierno decide cubrir el gasto.

    • ◦ El organismo regional podría argüir que el país miembro no debería haber realizado el reembolso. El gobierno del país miembro podría recuperar los fondos de los beneficiarios, o registrar el monto como un gasto del país miembro.

A5.31 La cobertura completa de datos de una unión económica exige que la información incluya datos de los países miembros, así como de las agencias de la unión. Además, para consolidar las cuentas de la unión —es decir, para eliminar todos los flujos y posiciones de saldos entre los países miembros y las agencias de la unión— los datos correspondientes a los sectores de las contrapartes deberían estar disponibles para brindar información sobre transacciones, posiciones de saldos y otros flujos económicos. La compilación de las cuentas de la unión permite efectuar un análisis de los flujos y posiciones de saldos de la unión en su conjunto. También permite supervisar las contribuciones de cada país miembro a la unión y medir el impacto de la unión en cada economía miembro a través de mecanismos de redistribución.

Uniones monetarias y de moneda común

A5.32 Una unión monetaria tiene lugar cuando existe una política monetaria única entre las economías, establecida mediante un acuerdo jurídico intergubernamental. En una unión monetaria, la toma de decisiones relativas a la política monetaria es delegada a un organismo centralizado. Existen diferentes modelos —por ejemplo, un banco central único para toda la unión (posiblemente solo con sucursales en las economías nacionales)11 o bien un sistema de tipo federal en el cual subsisten los bancos centrales nacionales, los cuales mantienen algunas actividades específicas no ligadas directamente a la política monetaria12.

A5.33 Sin embargo, la característica central de una unión monetaria radica en que la política monetaria es conducida exclusivamente a escala de la unión. Existe un conjunto único de tasas de interés de intervención y los bancos centrales nacionales (o las sucursales) no pueden bajo ninguna circunstancia adecuar de manera autónoma la política monetaria a las condiciones nacionales. Pueden, no obstante, ejercer algunas actividades específicas en el proceso de implementación de la política monetaria, tales como la gestión de las garantías que pueden requerirse para acceder a la liquidez del banco central y la entrega de billetes en las distintas economías13.

A5.34 Si una unión monetaria reemplaza a las monedas nacionales por una moneda única, se forma una unión de moneda común. A efectos estadísticos, una unión de moneda común se define como una unión a la cual pertenecen dos o más economías y que posee un organismo central regional de toma de decisiones; normalmente, un banco central de la unión cambiaria, dotado de la autoridad legal para llevar adelante una política monetaria única y emitir la moneda única de la unión.

A5.35 Las uniones monetarias y de moneda común no plantean complicaciones específicas para las EFP, aun en los casos donde un único banco central común sustituye al banco central nacional en el contexto de las relaciones entre el banco central y el gobierno. El banco central de la unión cambiaria es una unidad institucional por derecho propio, que posee activos e incurre en pasivos, y no es residente de ninguna economía miembro de la unión cambiaria, sino que es residente de la unión cambiaria (véase el párrafo 2.21). Las distribuciones de utilidades de dichos bancos centrales regionales deben clasificarse como ingreso en el activo financiero al cual están atribuidas las suscripciones de las economías miembros.

Uso del marco estadístico del MEFP dentro de los acuerdos regionales

A5.36 Para participar de acuerdos económicos regionales se requiere cierta cooperación y coordinación de las políticas fiscales. No obstante, solo en el contexto de las uniones monetarias se considera, en general, que dicha cooperación y coordinación es un elemento indispensable para garantizar su funcionamiento óptimo.

A5.37 En una unión monetaria existe una política monetaria única que interactúa con las políticas fiscales que se llevan a cabo principalmente a nivel nacional en cada país miembro. Al mismo tiempo, las condiciones fiscales pueden tener un impacto sobre las políticas monetarias.

A5.38 Por consiguiente, para instrumentar políticas monetarias adecuadas, monitorear los desequilibrios macroeconómicos en las economías de los países miembros y consolidar las cuentas de la unión, se deben compilar estadísticas fiscales en una forma consistente para todos los miembros de la unión. La consistencia en la compilación de datos fiscales permite efectuar una medición precisa de las diferencias en agregados tales como la carga tributaria, la proporción del gasto del gobierno en relación al PIB, el peso respectivo de diferentes tipos de impuestos en la carga tributaria total, la composición del gasto, la implementación de normas presupuestarias, etc.

A5.39 Cuando en una unión se acuerdan políticas fiscales coordinadas, el alcance de dicha cooperación/ coordinación fiscal tiene consecuencias para el marco de presentación de la información estadística. Las metas fiscales pueden definirse y supervisarse a escala de la unión. Ejemplos de estas variables clave son el nivel de la deuda bruta/neta, el resultado operativo, el préstamo neto/endeudamiento neto, o, en el caso del registro en base caja, el superávit/déficit de efectivo. Las metas cuantitativas (o “valores de referencia”) pueden fijarse para la unión, y estas metas pueden expresarse como montos nominales o relaciones respecto del producto interno bruto14.

A5.40 La coordinación de políticas fiscales también puede requerir información más desagregada. Por ejemplo, para el cálculo de los resultados primarios es preciso contar con los datos sobre el ingreso por, y el gasto en, intereses. De manera análoga, para eliminar la influencia del ciclo económico en el ingreso y el gasto mediante el cálculo del balance estructural puede ser necesario contar con información adicional (véase el anexo del capítulo 4). Por otra parte, para medir el resultado de objetivos económicos específicos, se necesita información muy pormenorizada sobre tipos de gastos, como los vinculados a las metas de desarrollo social o la planilla salarial de los empleados del gobierno. El marco estadístico para la unión debería diseñarse con suficiente nivel de detalle, y ser aplicado por todos los países miembros de manera completamente consistente, a fin de captar la información pertinente necesaria para supervisar los avances en la implementación de los objetivos de coordinación fiscal.

Requisitos de armonización para las EFP en las uniones económicas o monetarias

A5.41 La armonización de las EFP en el contexto de las uniones económicas y monetarias es importante. Puede ser útil introducir directrices adicionales al MEFP para el caso de las uniones económicas y monetarias. Las directrices adicionales podrían establecer “resoluciones” o “normas de política fiscal” sobre transacciones específicas, agregados o partidas de resultado que pueden ocurrir en los países miembros del acuerdo regional. También podría ser útil aclarar adicionalmente los conceptos y definiciones de las directrices existentes cuando se observa disparidad en la interpretación de tales directrices entre los países de una unión, o cuando la aplicación de estas directrices plantea dificultades para los países miembros. Algunos ejemplos de armonización de acuerdos regionales se presentan en el recuadro A5.1.

A5.42 Una razón habitual por la que los datos fiscales no son comparables entre países, es la delimitación del sector gobierno general. En la mayoría de los países, existen casos dudosos relacionados con las unidades que venden bienes o servicios como actividad principal, con diversos niveles de apoyo financiero por parte de unidades de gobierno (a través de subsidios, donaciones y otras transferencias corrientes). Acordar directrices precisas para la clasificación y sectorización de esas unidades es un factor importante para asegurar la comparabilidad de los datos. En caso de suscitarse dudas respecto de estas clasificaciones, debería existir un mecanismo apropiado de resolución de disputas. En este contexto, el concepto de precios económicamente significativos podría aclararse con una perspectiva pragmática. También se recomienda publicar listas institucionales de las unidades del gobierno general y del sector público de cada país, a fin de mostrar de manera transparente qué unidades están incluidas en el sector gobierno general y en el sector público.

A5.43 Otra posible razón por la cual los datos no pueden compararse entre los países es el momento en que se registran los eventos económicos. En muchos países, las unidades de gobierno siguen aplicando el registro en base caja. Las directrices estadísticas y las normas de contabilidad internacionales han adoptado el registro en base devengado. Si bien un número creciente de gobiernos han adoptado el registro en base devengado, muchos países continúan utilizando combinaciones diversas de datos fuente derivados de cuentas en base caja y en base devengado. Las diferencias en los rezagos temporales entre los eventos económicos y los flujos de efectivo asociados podrían distorsionar la evaluación de la posición fiscal en un año determinado, si se utiliza mayormente la contabilidad en base caja. Por tal motivo, es preferible que las metas fiscales incluyan mediciones según criterios de caja y de devengado. Si no existe disponibilidad de datos fuente en base devengado, los países de la unión deberían acordar una metodología para estimar los ajustes que fueren necesarios a fin de convertir los datos de base caja en datos de base devengado. En la práctica, los ajustes requeridos son especialmente importantes para los impuestos, las contribuciones sociales y los intereses.

A5.44 En la práctica, lograr la comparabilidad de las mediciones de deuda bruta y deuda neta entre todos los países de una unión económica o monetaria puede resultar difícil. En este Manual y en la EDSPG, todos los instrumentos de deuda emitidos por las unidades de gobierno se consideran parte de la cobertura de deuda (véanse los párrafos 7.236–7.245). Cuando la definición de deuda bruta y deuda neta en una unión difiere de las definiciones de deuda acordadas internacionalmente, los datos deben rotularse con claridad, y cualquier desvío de la cobertura requerida y de la definición estándar debe comunicarse a los usuarios de la información. Los instrumentos de deuda excluidos de la definición de deuda de la unión deberían mostrarse en partidas informativas a fin de posibilitar la comparación de los datos entre los miembros de la unión y otros países, y evitar el problema de los pasivos “ocultos”.

Recuadro A5.1Acuerdos regionales para armonizar las EFP

Unión Aduanera de Bielorrusia, Kazajistán y la Federación de Rusia

La unión aduanera entre Bielorrusia, Kazajistán y Rusia entró en vigor en 2010. Cuentan con controles comerciales y aranceles externos comunes y dos organismos regionales toman decisiones relacionadas con la unión. Estos organismos se financian con transferencias de los países miembros. Los derechos de aduana que se recaudan en el primer punto de entrada se redistribuyen entre los países miembros mediante cuentas especiales de los miembros en sus respectivos tesoros y bancos centrales. Si bien no ha habido ninguna iniciativa de armonización específica de información fiscal, los países miembros están considerando la importancia de que exista consistencia en el registro de datos y valoraciones comerciales, y en el registro de cobros y redistribuciones relacionados con la recaudación de derechos de aduana.

Unión Monetaria del Caribe Oriental

En 2012, los bancos centrales del Caribe oriental y los países miembros apoyaron una propuesta para migrar del formato de información existente (basado en el MEFP 1986) a una presentación que hiciera hincapié en la integración de saldos y flujos, tal como lo recomienda el MEFP 2001.

Unión Europea

El procedimiento de déficit excesivo, definido por el Tratado de Maastricht (artículo 104) en vigor en la Unión Europea desde 1994, es un conocido acuerdo regional en la compilación de datos fiscales. Las referencias conceptuales a agregados de deuda y de déficit se basan en el Sistema Europeo de Cuentas (SEC). Las prácticas de compilación y los requerimientos de información son legalmente vinculantes en la Unión Europea; las regulaciones adoptadas por la Comisión Europea constituyen la base para la presentación de información. Eurostat publicó el Manual sobre el déficit público y la deuda pública para ayudar a los Estados miembros en la aplicación de los principios del SEC. Dicho Manual aborda los problemas estadísticos más comunes que se plantean en la UE.

Mercosur

En la 40a sesión de ministros de economía y presidentes de bancos centrales del Mercosur, realizada en diciembre de 1998, se reconoció la necesidad de contar con datos estadísticos basados en una metodología común. Esta metodología común se materializó en el año 2000, producto de la decisión de los países miembros de coordinar sus políticas macroeconómicas con objetivos de convergencia común. Se acordó la preparación de estadísticas armonizadas, comenzando con seis indicadores: resultado fiscal nominal del gobierno nacional, resultado fiscal primario del gobierno nacional, deuda neta del gobierno nacional, deuda neta del sector público consolidado, variación de la deuda neta del sector público consolidado, nivel de precios y elaboración de un nuevo indicador de resultado fiscal estructural. Se han realizado esfuerzos adicionales desde entonces para armonizar las estadísticas del Mercosur de acuerdo con las normas internacionales.

Comunidad para el Desarrollo de África Meridional (SADC)

En 2010, los participantes de los países miembros de la SADC apoyaron una propuesta presentada por la Secretaría de la SADC para que se adoptara la presentación de estadísticas fiscales del MEFP 2001, a partir de 2012. El trabajo preliminar de conversión de las bases de datos fiscales históricos de la SADC (basados en el MEFP 1986) concluyó y los países se comprometieron a comenzar la compilación de un Estado de fuentes y usos de efectivo y un Balance financiero.

Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMAO) y Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC)

En junio de 2009, el Consejo de Ministros de la UEMAO adoptó cinco regulaciones (directivas) relacionadas con la gestión de las finanzas públicas. Una de las directivas se relaciona con el formato de información común de las operaciones fiscales de los gobiernos, conocida como Tableau des operations financières de l’État (TOFE). La directiva TOFE se basa en la metodología del MEFP 2001. El objetivo a largo plazo de esta directiva es que los países miembros produzcan datos comparables de flujos y saldos de sus respectivos gobiernos generales. En diciembre de 2001, el Consejo de Ministros de la CEMAC adoptó directivas similares, incluida la directiva TOFE. En ambas uniones monetarias, se determinó un período de transición para la plena implementación de las directivas. (Al momento de publicarse este Manual, la CEMAC estaba llevando a cabo una revisión de sus directivas de finanzas públicas, una de las cuales se relaciona con los formatos comunes de presentación de información sobre las operaciones fiscales de los gobiernos).

Los organismos internacionales se discuten en los párrafos 2.16–2.21.

Son ejemplos de estos acuerdos: el Mercosur, conformado por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela; y la Unión Aduanera Sudafricana, que incluye a Botsuana, Lesoto, Namibia, Sudáfrica y Suazilandia.

También pueden observarse acuerdos bilaterales de comercio entre un acuerdo regional y terceros países, o entre acuerdos regionales. En general, los “acuerdos de libre comercio” están comprendidos dentro de esta categoría.

Pueden existir otros acuerdos menos formales o menos completos. Por ejemplo, en el caso de los países del Mercosur, los derechos de aduana de cada país miembro hasta ahora se han registrado como impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales, dado que bienes de terceros países que transitan de uno a otro miembro de la unión se consideran importaciones y exportaciones entre los diferentes miembros de la unión aduanera. En 2010, los miembros del Mercosur acordaron un código aduanero que permitirá la confirmación definitiva de una auténtica unión aduanera y la redistribución de los derechos de aduana entre los miembros.

Gravar un impuesto supone que la agencia posee la potestad para aplicar el impuesto, ya sea en carácter de mandante o mediante la autoridad delegada de un mandante, y la agencia posee poder discrecional para fijar y modificar la tasa del impuesto.

Los países miembros del Mercado Común Centroamericano (MCCA) (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua) aplican un arancel externo común para los productos fabricados e importados desde fuera del MCCA. No obstante, cada miembro del MCCA puede determinar excepciones para determinados productos.

Como se señala en el párrafo 2.11 una economía y, por extensión, una unión económica, puede incluir zonas físicas o jurídicas (especiales) en las cuales rijan, en cierta medida, leyes distintas.

Al momento de redactarse este Manual, el presupuesto común de la Unión Europea ascendía a cerca de 1% del PIB de la unión.

Véanse los párrafos 2.6–2.21 donde se presenta una descripción del uso de los criterios de residencia en las EFP.

En algunos casos, en el contexto de los programas gestionados a escala de la unión, y mediante acuerdo, una parte del gasto puede ser financiada por el gobierno del país miembro; con respecto a esta porción del gasto, el impacto sobre las finanzas del gobierno del país miembro no será neutral.

Este tipo de acuerdo se aplica en el caso de la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMAO) y de la Comunidad Económica y Monetaria de África Central (CEMAC). La UEMAO está formada por Benín, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Guinea Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo. El CEMAC comprende a Camerún, República Centroafricana, Chad, República del Congo, Guinea Ecuatorial y Gabón.

Este tipo de convenio se aplica en el caso de la Unión Monetaria Europea con el “sistema del euro”, integrado por los bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la UE.

Véase el MBP6, Apéndice 3.

En el caso de la Unión Económica y Monetaria de África Occidental (UEMAO), estas metas cuantitativas, denominadas “criterios de convergencia”, son importantes para la supervisión multilateral que realiza la Comisión del UEMAO con el objeto de garantizar la convergencia del desempeño económico y de las políticas económicas de los países miembros.

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