Estadísticas de la Deuda Externa: Guía Para Compiladores y Usuarios
Chapter

11. Estadísticas sobre la deuda externa del gobierno y del sector público

Author(s):
International Monetary Fund. Statistics Dept.
Published Date:
December 2014
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Introducción

11.1 Este capítulo examina posibles fuentes de datos y métodos que pueden utilizar los organismos estadísticos para compilar estadísticas sobre la deuda externa del sector público1. Se pueden utilizar también fuentes parecidas para compilar datos sobre la deuda externa con garantía pública.

11.2 En circunstancias ideales, la información pertinente que se necesita para compilar estadísticas sobre la deuda externa del sector público forma parte de los sistemas contables del gobierno y de las sociedades públicas, de modo que las estadísticas de deuda pueden derivarse con facilidad de un sistema de gestión de la información financiera o de un sistema de registro y declaración de la deuda. Sin embargo, en el caso de algunos países, estas circunstancias podrían ser diferentes o podrían darse únicamente en algunas unidades del sector público. Si es así, deben emplearse otros métodos. Las estadísticas pueden obtenerse del deudor, del acreedor o indirectamente a través de información en forma de encuestas, informes regulatorios, estados financieros publicados (en particular, balances) de unidades del sector público u otros registros administrativos. La información puede obtenerse también de las estadísticas monetarias y financieras, la posición de inversión internacional y otras estadísticas macroeconómicas. Cuanto más detallados sean la datos fuente, más exactas serán las estadísticas sobre la deuda externa del sector público que se compilen.

11.3 Como se indicó en capítulos anteriores, además de la información sobre los pasivos de las unidades del sector público, los compiladores deben recopilar datos sobre las garantías vigentes (pasivos contingentes) por garante, público o privado, siguiendo el “enfoque del sector institucional” o el “enfoque basado en el sector público”2. La Guía contiene cuadros que pueden servir para divulgar datos sobre la deuda externa garantizada: el cuadro de partidas informativas 4.7 para el “enfoque del sector institucional” y los cuadros 5.2 y 5.3 para el “enfoque basado en el sector público”.

Oficina de la deuda

11.4 La oficina de la deuda, u oficina de gestión de activos y pasivos, es por lo general la principal fuente de datos sobre el saldo (y los flujos) de préstamos y títulos de deuda externos. Muchos países tienen una oficina de la deuda—la oficina de la deuda pública—que lleva cuenta de los títulos de deuda emitidos por la mayoría de los componentes del sector público y de sus préstamos. Sin embargo, aunque no es lo común, en algunos países, los gobiernos estatales o locales tienen su propia oficina de deuda si son grandes emisores de títulos de deuda o si captan grandes volúmenes de fondos en el extranjero. No obstante, los mismos principios rigen para todas las oficinas de la deuda a todos los niveles del sector público.

11.5 Por lo general, la oficina de la deuda del gobierno es el ministerio de Hacienda o está constituida como un organismo separado dentro del sector del gobierno o del banco central. Sea o no la oficina de la deuda del gobierno la encargada de compilar las estadísticas sobre la deuda externa del sector público, es importante que la oficina de la deuda del gobierno se coordine, según corresponda, con otros organismos que participan en compilación de estas estadísticas.

11.6 La oficina de la deuda está encargada de la gestión de la deuda, que puede implicar siete funciones, descritas en detalle en el apéndice de este capítulo. Una gestión de la deuda eficaz exige registros adecuados, y la disponibilidad de estadísticas exactas y actualizadas determina con qué eficacia puede llevar a cabo la oficina de la deuda sus demás funciones, ya sea operacionales o analíticas. Para el buen funcionamiento de una oficina de la deuda pública, es fundamental que la compilación, el registro y la divulgación (si la oficina de la deuda es el principal organismo compilador) de las estadísticas de deuda externa se lleven a cabo de manera puntual y exhaustiva.

Principales fuentes de datos

11.7 La información recopilada al nivel de los instrumentos de deuda uno por uno ofrece a los organismos compiladores la máxima flexibilidad para atender las necesidades de los usuarios. Además, si se conocen los detalles de cada instrumento individual, es posible efectuar verificaciones minuciosas de la calidad. Sin embargo, quizá no siempre sea posible ni práctico recopilar3 información al nivel de cada instrumento de deuda. Posiblemente sea necesario utilizar una combinación de fuentes de datos; p. ej., se podría recopilar información sobre cada instrumento de deuda de grandes sociedades públicas, y por otros medios (como encuestas periódicas) en el caso de sociedades públicas pequeñas.

11.8 El cuadro 11.1 resume, por instrumento de deuda, las posibles fuentes de datos para compilar las estadísticas sobre la deuda externa del sector público. Se pueden distinguir cuatro tipos principales de fuentes de datos, que se analizan en detalle a continuación:

  • Sistema informatizado de gestión de la deuda

  • Balances

  • Encuestas y cuestionarios

  • Otras fuentes

Cuadro 11.1Posibles fuentes de datos para la compilación de estadísticas sobre la deuda externa del sector público
Fuentes de datos

Instrumentos de deuda
SIGDBalancesEncuestas y

cuestionarios
Otras fuentes
Derechos especiales de giro (asignaciones)XX
Moneda y depósitosXX
Títulos de deudaXXX
PréstamosXXX
Créditos y anticipos comercialesXXX
Otros pasivos de deuda
Seguros, pensiones y mecanismos normalizados de garantíaXXX
Otras cuentas por pagarXX
Fuentes: Guía de EDSP, MEFP 2001, GFS: Guía de compilación de EFP para países en desarrollo, MBP6 y Guía de compilación del MBP6.

Sistema informatizado de gestión de la deuda (SIGD)

11.9 Las principales características de un sistema informatizado de gestión de la deuda se presentan en el cuadro 11.2. Los datos fuente de un sistema informatizado de gestión de la deuda pueden tomarse de los siguientes sistemas de datos o complementarse con ellos: sistemas contables, sistemas de gestión financiera y otros sistemas. Generalmente, en el caso de la deuda del sector público, un sistema informatizado de gestión de la deuda es el núcleo del sistema de registro de datos, mientras que las otras fuentes arriba mencionadas suministran datos al sistema informatizado de gestión de la deuda o lo complementan.

Cuadro 11.2Funciones que debería cumplir un sistema informatizado de gestión de la deuda (SIGD)
FuncionesRequisitos
Registro de la deuda (préstamo a préstamo)Un sistema informatizado de gestión de la deuda (SIGD) deberá mantener una lista completa de información sobre los préstamos:
  • Registros de las características de los acuerdos de préstamo: título del préstamo, prestatario, acreedor, monto, moneda, propósito, sector, condiciones aplicables, banco acreedor, otras partes intervinientes, etc.

  • Registros de las condiciones de los acuerdos: fecha de vigencia, fecha del vencimiento final, condiciones previas a la entrada en vigencia, estructura de desembolsos, comisiones por compromiso de recursos, tasa de interés, otros cargos, estructura del reembolso, condiciones de pago anticipado, otras características de la evolución del préstamo, etc.

  • Registros de los desembolsos efectivos, es decir, registros de los giros efectivos en el marco del préstamo.

  • Registros de los pagos efectivos del servicio de la deuda: comisiones por compromiso de recursos, pagos de intereses, pagos del principal, comisiones de gestión o de agente, otros cargos.

  • Registros de datos relacionados con la deuda: tipo de cambio, tasa de interés y variables macroeconómicas.

  • Respaldo de las funciones diarias relacionadas con las operaciones de deuda: asegurar que los pagos se efectúen puntualmente, gestión de los atrasos y seguimiento de los atrasos en el desembolso de los préstamos que puedan dar lugar al pago injustificado de comisiones de compromiso.

Informes sobre la deuda [préstamo a préstamo y datos agregados]Un SIGD debe ser lo suficientemente flexible como para producir diversos informes sobre la deuda que satisfagan los requisitos de los usuarios dentro y fuera del país:
  • Informes resumidos en los que se presente información básica sobre cada uno de los préstamos o grupos de préstamos basados en distintos posibles criterios de selección.

  • Informes resumidos sobre las tasas de utilización de los préstamos, ya sea sobre préstamos independientes, grupos de préstamos o toda la cartera de préstamos.

  • Informes sobre el volumen de la deuda basados en criterios de selección como la composición por monedas, la composición por acreedores, la estructura de vencimientos, etc.

  • Informes sobre la estructura del servicio de la deuda (datos históricos y proyecciones) basados en criterios de selección, por ejemplo, servicio de la deuda de próximo vencimiento frente a acreedores específicos o a un grupo de acreedores dentro de un período determinado, atrasos de la deuda, etc.

  • Informes para el uso directo de las estadísticas de balanza de pagos, el marco de la PII, las estadísticas de finanzas públicas, las estadísticas financieras internacionales, las estadísticas sobre los flujos mundiales de financiamiento para el desarrollo, etc.

Análisis de la Análisis de la deudaUn SIGD debe desempeñar funciones básicas de análisis de la deuda:
  • Análisis de la cartera de préstamos: realizar pruebas de sensibilidad para determinar, por ejemplo, los efectos de las variaciones de los tipos de cambio y las tasas de interés sobre la estructura futura del servicio de la deuda.

  • Análisis sobre el impacto de las nuevas ofertas de préstamo: realizar pruebas del impacto de las nuevas propuestas de préstamo sobre la estructura del servicio de la deuda.

  • Análisis sobre el impacto de las propuestas de reprogramación o refinanciamiento de la deuda sobre la estructura del servicio de la deuda.

  • Utilizar datos macroeconómicos para calcular los indicadores estándar de la deuda, en valores nominales y presentes.

  • Calcular el elemento de donación de los préstamos y el valor presente de la deuda.

  • Realizar simulaciones económicas básicas utilizando datos macroeconómicos.

  • Brindar a los administradores de la deuda la posibilidad de utilizar técnicas de gestión del riesgo.

Vínculos con otros programasUn SIGD debe ser lo suficientemente flexible como para vincularse con otros sistemas:
  • Exportar los datos de la deuda de forma electrónica a otros programas de uso corriente, como las hojas de cálculo Excel y Lotus.

  • Establecer vínculos con otros sistemas para realizar análisis específicos o declarar datos, como el modelo plus de sostenibilidad de la deuda del Banco Mundial y el sistema de notificación de la deuda al Banco Mundial.

  • Importar datos, como las tasas de interés y los tipos de cambio, de fuentes externas.

  • Vincularse con sistemas integrados de gestión financiera. Esta función es esencial para que el SIGD desempeñe el papel de módulo de crédito público como complemento del presupuesto, la tesorería, la contabilidad pública y el flujo de caja del sector público.

Balances

Generalidades

11.10 Por lo general, las unidades extrapresupuestarias, los fondos de la seguridad social y las sociedades públicas elaboran estados financieros—por ejemplo, balances—generalmente de acuerdo con una norma contable internacionalmente aceptada. Estos balances se compilan anualmente y, a menudo, también trimestralmente. Las unidades presupuestarias del gobierno central, los gobiernos estatales y los gobiernos locales están implementando con creciente frecuencia sistemas contables con valores devengados y compilando estados financieros (incluidos los balances) que se ciñen a normas contables internacionales (o nacionales).

11.11 Un balance incluye información sobre los saldos de los activos y los pasivos, y suministra información detallada sobre préstamos y títulos de deuda, así como asignaciones de DEG4, moneda y depósitos, créditos y anticipos comerciales, seguros, pensiones y mecanismos normalizados de garantía, y otras cuentas por pagar. No obstante, un balance presenta por lo general la información de manera agregada, y los compiladores necesitan información detallada, que aparece reflejada a menudo en las notas a los balances. Si el balance y las notas del balance no contienen la información necesaria para compilar las estadísticas de deuda externa, se debe obtener información adicional—tal como la residencia de los acreedores—de fuentes complementarias, como los sistemas contables y los registros de acreedores que puedan llevar las entidades públicas de supervisión.

11.12 Al usar los balances como fuente de compilación de las estadísticas sobre la deuda externa del sector público, los compiladores deben comprender la metodología que sirve de base para reflejar los pasivos de deuda en el balance fuente, para cerciorarse de que las estadísticas que compilen reflejen, según corresponda, la correcta valoración, clasificación y base de registro. De ser necesario, se deben ajustar los datos fuente para reflejar la debida valoración, clasificación y base de registro.

Sociedades captadoras de depósitos

11.13 Una importante fuente de información sobre la deuda externa del sector público es el sector de las sociedades públicas captadoras de depósitos, que está estrechamente regulado en casi todos los países y suministra datos sobre los balances a los bancos centrales o los organismos regulatorios para efectos tanto de supervisión como de política monetaria. Sin embargo, los balances por lo general no contienen suficiente información detallada sobre el vencimiento de los préstamos y los depósitos; y se necesita información adicional para calcular los calendarios de pago del servicio de la deuda5. La mejor manera de lograrlo es obteniendo y utilizando información individual sobre los distintos instrumentos de deuda.

11.14 El gobierno central y las sociedades públicas a veces acceden a fuentes de financiamiento externas mediante sociedades públicas residentes captadoras de depósitos, en lugar de tomar prestados fondos directamente de los prestamistas extranjeros. Existe la posibilidad de que haya doble contabilización si tanto el gobierno como la sociedad pública captadora de depósitos declaran esos fondos como un pasivo de deuda externa. Si esta última capta fondos en el exterior, es la sociedad—no el gobierno—la que tiene el pasivo de deuda externa, en tanto que el gobierno tiene un pasivo interno ante la sociedad captadora de depósitos.

Encuestas y cuestionarios

11.15 Es preferible, pero no siempre posible, recopilar información al nivel de cada instrumento de deuda individualmente. La información del balance posiblemente no cumpla todos los requisitos. En ese caso, los compiladores tendrán que usar encuestas o cuestionarios para obtener datos fuente para la compilación de estadísticas sobre la deuda externa del sector público. Los cuestionarios pueden servir para recopilar datos fuente de las unidades extrapresupuestarias del gobierno, los gobiernos estatales, los gobiernos locales y algunas sociedades públicas. Los principales aspectos de la organización de una encuesta se describen en el capítulo 12 y se aplican también a las entidades del sector público.

11.16 Los cuestionarios y encuestas deben incluir instrucciones de declaración claras para obtener una alta tasa de respuesta y respuestas de buena calidad. Además, también es útil tanto para los encuestados como para la entidad compiladora organizar seminarios y cursos para explicar los requisitos de declaración a los encuestados, y en la Guía se recomienda esta práctica6.

Otras fuentes

11.17 Para algunos instrumentos de deuda quizá se necesite información de fuentes de datos que no sean las arriba mencionadas. Tal es el caso de 1) fondos de pensiones de empleados del sector público administrados por una sociedad pública; 2) planes de pensión de los empleados del sector público no capitalizados, y 3) disposiciones para invocar el pago en el marco de mecanismos normalizados de garantía; p. ej., los compiladores de estadísticas de deuda externa quizá deban solicitar que empresas actuariales hagan una estimación de los pasivos en el caso de los sistemas de pensiones para empleados estatales no capitalizados. En aras de la coherencia, es importante aplicar las mismas fuentes y métodos a lo largo del tiempo.

11.18 En los países con algún tipo de control cambiario, el banco central exige la aprobación o el registro de los empréstitos externos. En tales casos, el banco central puede proporcionar información sobre dichos empréstitos, particularmente en el caso de las sociedades públicas.

Algunos factores que influyen en la recopilación y compilación de datos

¿Cómo se deben recopilar y compilar los datos?

11.19 Para llevar un registro adecuado de la deuda externa, es necesario compilar información detallada sobre los préstamos y otros tipos de empréstitos (como moneda y depósitos, títulos de deuda, créditos y anticipos comerciales, etc.), y todas las transacciones conexas. La oficina de la deuda debe registrar todos los datos sobre la deuda pública o con garantía pública. Por esta razón, es muy importante que el organismo encargado de compilar información sobre este tipo de deuda sea el mismo que el encargado de atender o autorizar los pagos del servicio de la deuda. La deuda externa que asuma el gobierno pero que originalmente haya sido contraída por diferentes unidades públicas debe figurar oportunamente en los registros de deuda. Para que los datos recopilados por la oficina de la deuda sean fiables y exhaustivos, un requisito básico es que todos los asientos del sistema contable interno sean cotejados con el sistema contable del gobierno general y que se realice periódicamente una conciliación adecuada.

11.20 En el caso de las economías que no dispongan de registros adecuados de datos sobre la deuda, podría ser necesario compilar en primer lugar una relación exhaustiva de la deuda existente a fin de establecer el volumen de la deuda, incluidos los atrasos que se hayan acumulado por concepto de capital e intereses. Una vez determinado el volumen de la deuda, deberían establecerse procedimientos para obtener regularmente información sobre los empréstitos nuevos y los ya existentes, así como sobre otras transacciones que afecten al volumen de la deuda. Es posible que deban establecerse mecanismos institucionales formales para que la oficina de la deuda reciba un flujo puntual y completo de información. El cuadro 11.3 enumera la información que habría que compilar, en circunstancias ideales, para cada instrumento de deuda. Este cuadro se describe a continuación con más detalle.

Cuadro 11.3Información que deberá compilarse sobre cada instrumento
Tipo de informaciónDescripción
I. Detalles sobre el instrumento
Propósito del financiamientoTítulo descriptivo
Fecha del acuerdoFecha en la que se firmó el acuerdo
Tipo de instrumentoTipo de instrumento de financiamiento
Fecha de vigenciaFecha en la que entró en vigencia
Tipo de financiamientoSi el financiamiento se lleva a cabo en una moneda o en múltiples monedas, o en múltiples tramos
Monto obtenido en préstamoMonto original obtenido en préstamo o monto revisado tras una cancelación o un aumento
Moneda del financiamientoMoneda original y monedas en que se efectúan el desembolso y los reembolsos
Participantes
  • Deudor

Gobierno, empresas públicas o sector privado
  • Organismo ejecutor

Organismo encargado de ejecutar el proyecto
  • Acreedor

Nombre y tipo de acreedor (multilateral, bilateral, etc.)
  • Organismo encargado de efectuar desembolso

Nombre si es diferente que el prestamista
  • Asegurador del acreedor

Nombre y país
GarantíasFinanciamiento de empresas públicas o del sector privado con garantía del gobierno, y porcentaje garantizado
AseguradoFinanciamiento asegurado por un organismo de garantía de exportaciones en el país acreedor y porcentaje garantizado
Sector económicoSector económico que recibe el financiamiento
Uso de los fondosSi se obtiene para financiar un proyecto, etc.
II. Desembolsos
Período del desembolsoPeríodo durante el cual se efectuarán los desembolsos
Método de desembolsoPor ejemplo, desembolso directo o reembolso
Estructura prevista del desembolsoPronóstico de la forma en que se desembolsará el financiamiento
Desembolso efectivoMonedas y monto de cada desembolso efectuado
III. Condiciones del financiamientoLa información sobre las tasas de interés aplicadas debería incluir:
  • Tipo de tasa de interés: tasa fija o variable

  • En el caso de la tasa variable, especificar la tasa de interés básica o de referencia y el diferencial/margen

  • Período de vigencia de la tasa de interés: fechas de los pagos

  • Base para calcular los intereses (factor de conversión: diario/mensual/semestral/anual, etc.)

  • Meses: número de días efectivos o meses de 30 días

  • Días del año de intereses (360/365)

Comisión por compromiso

Cargos por penalizaciones

Otros cargos Principal
Tasa aplicada sobre el monto (total o parcial) no desembolsado

Cargos por atrasos en los pagos de los intereses y el principal

Por ejemplo, comisión de gestión, comisión de agente, comisión inicial, etc.

Vencimiento: estructura/período de reembolso

Tipo de reembolso: reembolsable de una sola vez al vencimiento, basado en pagos iguales o periódicos, etc.
IV. Pagos efectivos del servicio de la deudaPara cada pago efectuado (de intereses, principal, otros cargos):
  • Fecha, moneda y moneda de la transacción; monto de la transacción en la moneda original, moneda de la transacción, moneda nacional y tal vez dólar de EE.UU. y DEG. En casos de financiamiento en múltiples monedas: monto equivalente pagado en la moneda del empréstito

V. Tipo de cambioTipo de cambio entre la moneda pertinente y la moneda nacional en la fecha de cada transacción Tipos de cambio del final del período (diarios, semanales, mensuales, trimestrales, anuales)
VI. Tasas de interésTasas de interés variables vigentes basadas en la tasa básica o de referencia utilizada por el acreedor para cada período de vigencia
VII. Reestructuración de la deuda
  • Variación de las condiciones como resultado de la reorganización de la deuda mediante reprogramación, refinanciamiento (voluntario o involuntario), cancelación, etc.

  • Fecha requerida:

    • -Deuda en cuestión, atrasos, período de consolidación

    • -Condiciones del alivio de la deuda (condonación de la deuda, reprogramación)

    • -Condiciones de la deuda reprogramada (tasa de interés aplicable, estructura de los reembolsos)

    • -Transacciones relacionadas con los pagos efectivos del servicio de la deuda o con la deuda reprogramada

    • -Otras transacciones derivadas de acuerdos de recompra o de conversión/swap

VIII. Instrumentos financieros derivados
  • Transacciones derivadas de contratos sobre instrumentos financieros derivados

  • Saldo calculado según el valor de mercado y según los montos teóricos de los contratos a término (incluidos los swaps) y las opcioness

11.21 La mejor manera de compilar datos es instrumento por instrumento, tramo por tramo, en la moneda original, y con un sistema informatizado de gestión de la deuda. Para cada instrumento de financiamiento deberán compilarse fundamentalmente tres tipos de información: 1) la información básica sobre las características y los términos que permitirán elaborar los cuadros de amortización y desembolsos; 2) los datos sobre los desembolsos efectivos, así como las variaciones del monto comprometido y no desembolsado, en el supuesto caso de que se hayan producido cancelaciones y/o aumentos (por ejemplo, en el marco de un préstamo para proyectos), y 3) transacciones efectivas del servicio de la deuda. Se necesitan también otros tipos de información, tal como lo describen los párrafos 11.29–11.31.

11.22 Si el instrumento de deuda es negociable, se necesitará información adicional para atribuir la residencia del propietario. Esta información puede proceder de un organismo diferente, que se encarga de compilar información sobre los instrumentos negociados que son propiedad de no residentes. Los métodos para compilar esta información figuran en el capítulo 13.

¿Cuáles son los principales detalles y condiciones de los empréstitos?

11.23 Normalmente podrá obtenerse información básica sobre cada instrumento de deuda consultando el acuerdo de préstamo o de crédito u otros documentos conexos, del que debería depositarse una copia—preferiblemente dentro de un marco legal—en la oficina de la deuda en el caso de todos los instrumentos de deuda pública o con garantía pública. Además de compilar datos sobre los montos comprometidos y la moneda, cuando sea posible también deberá recopilarse información sobre el prestatario, el acreedor y la categoría del acreedor (gobierno, banco, institución multilateral, etc.), el organismo que efectúa el desembolso, los organismos ejecutores y las monedas en que se efectuarán los desembolsos y se pagará el servicio de la deuda. Además de lo mencionado en la sección anterior, también debe compilarse información sobre las características de las condiciones del financiamiento, en particular el período de gracia y la(s) fecha(s) de vencimiento, las tasas de interés (variable o fija) y los cargos que deban abonarse, y las fechas de los pagos de intereses y el tipo de estructura de los reembolsos del principal. Los datos sobre el propósito o el uso del monto obtenido en préstamo (sector institucional y uso de los fondos) también son importantes para analizar los sectores que se han beneficiado del financiamiento, mientras que la existencia de garantías permitirá evaluar el riesgo asumido por el gobierno mediante la concesión de garantías a otras entidades prestatarias.

11.24 La información sobre las condiciones permite a la oficina de la deuda proyectar las obligaciones relacionadas con el servicio de la deuda de cada instrumento.

Desembolsos

11.25 La oficina de la deuda también deberá compilar información sobre los desembolsos, incluidos los desembolsos efectivos y los previstos. A partir de esta información, en la medida de lo posible, podrán elaborarse proyecciones exactas sobre el servicio de la deuda. Es evidente que los desembolsos efectivos afectan al total de los montos no desembolsados y, en muchos casos, la estructura futura de los desembolsos. Los datos sobre los desembolsos pueden obtenerse por lo general de las entidades encargadas de ejecutar proyectos y de los acreedores (instrumento por instrumento o por grupo de instrumentos).

11.26 Dado que los diferentes tipos de financiamiento pueden desembolsarse de varias formas, la tarea de compilar datos sobre los desembolsos puede resultar compleja. Por ejemplo, en el caso de los préstamos para proyectos, los desembolsos pueden asumir la forma de anticipos a la entidad prestataria, pagos directos del prestamista a los proveedores de bienes y servicios, o de reembolsos cuando el prestatario ya ha pagado a los proveedores. El momento en que se efectúa el desembolso de acuerdo con estos métodos es diferente. Si se trata de anticipos, lo que constituye el desembolso son los pagos periódicos del prestamista al gobierno prestatario; si se trata de un pago directo, es el momento en que el prestamista le paga al proveedor (aunque el deudor podría tener un pasivo por un crédito comercial ante el proveedor cuando recibe los bienes y antes de que pague el prestamista), y si se trata de un reembolso, es cuando lo recibe el prestatario (p. ej., un gobierno). La oficina de la deuda debe realizar el seguimiento de estas transacciones y conciliar periódicamente sus registros con la información que mantienen las entidades encargadas de ejecutar los proyectos.

Pagos del servicio de la deuda

11.27 Todos los datos sobre los pagos del servicio de la deuda deben compilarse puntualmente y en forma regular. La información sobre los reembolsos del principal, los pagos de intereses, las comisiones por compromiso, las comisiones por servicio y otros cargos y comisiones (incluidos los cargos por penalizaciones) permitirá a la oficina de la deuda no solo asegurar que los pagos se efectúen puntualmente sino también realizar un seguimiento de los instrumentos de deuda que se encuentran en mora. Los datos del servicio de la deuda se obtienen principalmente de los términos y condiciones del contrato pero también pueden obtenerse de los estados enviados por los acreedores. En el caso de los préstamos del gobierno, la información también puede obtenerse de las entidades encargadas de efectuar los pagos, como la contaduría general o el departamento de pagos externos del banco central. El servicio de la deuda de las empresas públicas puede obtenerse directamente de la entidad que recibe el préstamo o a través de una unidad del ministerio de Hacienda, que lleva a cabo un seguimiento de esta categoría de deudas. Los datos sobre la deuda privada con garantía pública pueden obtenerse por medio de un mecanismo acordado en el momento en que se solicitan originalmente las garantías.

11.28 Si la oficina de la deuda constituye la entidad central del sistema de administración financiera del gobierno y del control del sector público, esta ordena los pagos para la ejecución del presupuesto, activando al mismo tiempo los procedimientos contables formales dentro del gobierno para el servicio de la deuda pública. Este marco, conocido como el Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGF), se utiliza frecuentemente en los proyectos financiados por el Banco Mundial u otros bancos regionales de desarrollo, a través de préstamos para la modernización del sector público. Esta conexión con la ejecución del presupuesto ocurre no solo del lado del gasto—es decir, del servicio de la deuda—, sino también del lado del ingreso, cuando se deposita en las cuentas del Tesoro el producto de un instrumento de deuda. La oficina de la deuda debería comunicar a la oficina de presupuesto y al Tesoro que los recursos se encuentran a su disposición.

Otros requisitos de datos

Tipos de cambio y tasas de interés

11.29 Dado que las deudas pueden contraerse en diversas monedas, es importante que la oficina de la deuda recopile y mantenga información sobre los tipos de cambio de todas las monedas en las que se haya obtenido financiamiento, así como la información relacionada con los acuerdos sobre instrumentos financieros derivados en moneda extranjera. Esta información deberá compilarse regularmente y deberá incluir las fechas en que se han efectuado las transacciones y los finales de período (mes, trimestre, año y, en el caso de algunos instrumentos a corto plazo, quizá semanas). Esta información es necesaria porque los desembolsos y las operaciones del servicio de la deuda deben registrarse en la moneda original, la moneda de transacción (si no es la misma que la original) y la moneda nacional. En el caso de los instrumentos con tasas de interés variables, deberán compilarse todas las tasas básicas correspondientes a cada período de vigencia de la tasa de interés, de forma que la oficina de la deuda pueda proyectar las obligaciones del servicio de la deuda con respecto a estos instrumentos. Si los datos sobre los tipos de cambio y las tasas de interés variables deben compilarse diariamente, resulta muy conveniente disponer de un servicio especializado informatizado, en línea, para obtener esta información.

Cambios de los montos de los instrumentos de deuda y reestructuración de la deuda

11.30 Deberá compilarse asimismo información sobre los cambios en los instrumentos de deuda, como ampliaciones o cancelaciones del monto, o sobre la reorganización de la deuda mediante reprogramación, condonación, refinanciamiento o pago anticipado7. Del mismo modo, debe mantenerse información sobre la reducción de la deuda concedida a través de descuentos sobre recompras de deuda. La intervención de la oficina de la deuda en el proceso de negociación ayudará a garantizar que este tipo de información se registre correctamente.

Datos sobre las transacciones de instrumentos derivados

11.31 Si bien los instrumentos financieros derivados no constituyen deuda propiamente dicha, tienen repercusiones sobre la gestión de la deuda. En el caso de los países donde los prestatarios utilizan instrumentos financieros derivados para gestionar el riesgo, deberán compilarse y registrarse datos sobre las transacciones derivadas de estos acuerdos, así como el saldo de los acuerdos pendientes, al valor de mercado y al valor teórico. Puesto que los instrumentos financieros derivados pueden crear obligaciones externas adicionales, es menester realizar un seguimiento continuo de su valor de mercado. Deberá registrarse todo aumento directo de los costos del servicio de la deuda derivados de operaciones de cobertura utilizando instrumentos financieros derivados (por ejemplo, gastos de comisión).

¿Cómo debe almacenarse esta información?

11.32 La oficina de la deuda deberá almacenar la información en un SIGD integral y eficiente que pueda realizar diversas tareas y cumplir funciones operativas y de política (véase más información sobre el SIGD en el cuadro 11.2). También puede utilizarse un buen sistema de este tipo para almacenar y obtener información sobre la deuda externa del sector privado. Por lo general, un sistema informatizado de gestión de la deuda debería realizar las siguientes funciones:

  • Registro de la deuda (préstamo a préstamo)

  • Notificación de la deuda (préstamo a préstamo y en forma agregada)

  • Análisis de la deuda

  • Vinculación con otros paquetes de medidas y sistemas de la unidad del sector público

¿Cómo deben validarse los datos?

11.33 La validación de los datos es fundamental para garantizar la compilación de datos fiables, completos y puntuales sobre la deuda externa, que a su vez son esenciales para la gestión y la formulación de las políti cas y estrategias macroeconómicas y microeconómicas de un país. Por esta razón, en la Guía se recomienda establecer procedimientos en las distintas etapas del proceso de compilación y registro de datos para garantizar que todos los datos obtenidos sean validados y conciliados adecuadamente con otras fuentes de información. Si bien deberá comprobarse la coherencia de los datos proporcionados por los diferentes departamentos e instituciones, internacionales y nacionales, es posible que estos datos no sean idénticos. Sin embargo, el proceso de validación de los datos deberá garantizar que, si existen diferencias, los factores que las originan se identifiquen y expliquen a los usuarios de los datos.

11.34 Entre los diferentes procedimientos y medidas que pueden aplicarse cabe señalar:

  • Verificación de los datos del SIGD con datos extraídos de los acuerdos, estados y demás documentación del instrumento de deuda.

  • Sistemas que incorporen procedimientos internos de validación para comprobar las incoherencias en el momento de registro de la información en los sistemas de gestión y registro de datos.

  • Descripción de los procedimientos para tratar los diferentes tipos de deuda y sus componentes, incluidas las fuentes de datos, en un manual de procedimientos para la deuda que constituya una guía de instrucciones en la que se acumule información y se transmitan distintas experiencias.

  • Conciliación periódica de los datos obtenidos de una fuente con los obtenidos de otras fuentes. Por ejemplo, los datos sobre los pagos del servicio de la deuda pueden cotejarse con los registros mantenidos por el departamento de pagos externos en el banco central, periódicamente podrán verificarse asimismo los saldos de los préstamos con los deudores y los acreedores; y los flujos de efectivo podrán reconciliarse con las cuentas bancarias y los registros de devengos.

  • Un mecanismo de auditoría que sea compatible con las reglas generales de control de las finanzas públicas.

Apéndice: Funciones de la oficina de la deuda pública

11.35 Una gestión eficaz de la deuda por parte del gobierno comprende siete funciones básicas (véase el cuadro 11.4): de política, normativas, de obtención de préstamos, de registro, analíticas, de control y operativas (incluida una gestión activa de la cartera). Las funciones de política, normativas y de obtención de préstamos (denominadas funciones directivas de gestión de la deuda) están a cargo de altos funcionarios de gobierno, por ejemplo, un consejo de ministros o un subgrupo de esa entidad y, en ese sentido, podría considerarse que sirven para establecer las “reglas del juego” en los niveles superiores del gobierno. En consecuencia, mediante estas funciones se orienta y organiza todo el sistema de gestión de la deuda. Una vez decidido este marco, es la oficina de la deuda del gobierno la que se encarga de las demás funciones operativas, implementando y ejecutando las “reglas del juego” acordadas.

Cuadro 11.4Algunas de las funciones recomendadas para una oficina de la deuda
FuncionesDeuda públicaDeuda privada

(según la economía)
InternaExterna
Políticas y normasFormular objetivos y estrategias de gestión de la deuda Formular decisiones sobre el volumen, tipo de instrumento, fecha de emisión, frecuencia y técnicas de venta Cuando sea factible, preparar una estructura de referencia de la deuda Establecer sistemas de comunicación entre el gobierno, el gabinete y el parlamento

Establecer límites de endeudamiento de conformidad con las metas en materia de política presupuestaria y fiscal
Mecanismos institucionales para la obtención de préstamos, desembolsos y servicio de la deuda, incluidas leyes y reglamentos, así como las políticas sobre garantías públicas Establecer normas sobre la viabilidad de la deuda Marco de política sobre pasivos contingentes

Determinar necesidades de financiamiento, condiciones deseables y fuentes de financiamiento
Determinar la política relativa a la obtención de préstamos privados (externos) (según las características del régimen cambiario y de la liberalización de la cuenta de capital) Establecer fuentes y mecanismos institucionales para el seguimiento de la deuda privada a corto y largo plazo Marco de política para los pasivos contingentes
Registro y operacionesMercado primario

Organizar mecanismos de distribución y procedimientos de venta Administrar las operaciones de deuda, incluidas subastas, suscripciones, etc. Crear mecanismos institucionales para establecer contactos con el mercado

Mercado secundario

Gestión dinámica de la cartera pendiente del gobierno Creación de mercados de deuda y mercados líquidos

Crear mecanismos institucionales para intervenir en el mercado y establecer contactos

Rescate

Gestión de la administración del suministro y rescate de títulos, tanto para emisiones nuevas como antiguas

Mecanismos de registro

Sistema de registro de las operaciones de deuda

Gestión de registros de los tenedores y el saldo de la deuda Servicio de la deuda pública y su relación con la ejecución presupuestaria Gestión del registro de los instrumentos de deuda del gobierno
Toda la información necesaria está disponible a fin de compilar los datos necesarios para cubrir todas las necesidades de información para las operaciones y la toma de decisiones

Garantizar que se aprueben las asignaciones presupuestarias necesarias para cubrir los pasivos contingentes de la deuda y del servicio de la deuda y para la planificación de reservas para la externalización Verificar recibos y cerciorarse de que los pagos del servicio de la deuda se efectúan en las fechas de vencimiento

Gestión de desembolsos incluidas las solicitudes de reembolso En el caso de los préstamos en mercados comerciales, todas las actividades relacionadas con la participación y penetración en el mercado
En los casos en que el gobierno está totalmente a cargo de las reservas en moneda extranjera, tomar en cuenta quizá las necesidades relativas al servicio de la deuda del sector privado al adoptar decisiones sobre el nivel de las reservas en divisas
Estadísticas/análisisMantener datos actualizados y completos sobre todos los instrumentos de crédito

Preparar informes periódicos
Mantener datos actualizados y completos sobre compromisos, desembolsos, servicio de la deuda y atrasos para cada préstamo (pronósticos y datos efectivos), destinados a un sistema de gestión informatizado Preparar informes periódicosMantener datos actualizados y completos (incluida la deuda a corto plazo), sobre cada uno de los préstamos, en la medida que sea posible, provenientes de diversos sectores, por ejemplo, el sector bancario, el sector no bancario, etc.

Preparar informes periódicos
Control/seguimientoElaborar proyecciones de las necesidades de crédito público en el contexto de las metas fiscales y monetarias y el logro de niveles de deuda viables

Evaluar el costo del crédito (rendimiento) de varios instrumentos Asegurarse de que se respeten los topes anuales
Seguir los indicadores de la deuda y otros indicadores del desempeño para garantizar la viabilidad de la deuda Realizar análisis de la cartera de deuda en un marco macroeconó-mico y un marco de la PII Analizar la base de datos para la reestructuración de la deuda, incluida la reprogramaciónDar seguimiento a los niveles de deuda, los préstamos en mora y otros pasivos que presentan riesgo sistémico Seguir los indicadores de deuda pertinentes y otros indicadores del desempeño para garantizar la viabilidad de la deuda
Gestión activa de la carteraSeguir de cerca los riesgos (tasa de interés, tipo de cambio y riesgos de la contraparte)

Evaluación de los resultados usando indicadores de referencia u otras normas de evaluación
Realizar análisis para la gestión del riesgo, sobre todo el riesgo cambiario y otros riesgos de mercado Análisis continuo de mercados Labor continua de innovaciónSe recomienda velar por una gestión eficaz del riesgo Fiscalizar el riesgo sistémico mediante una supervisión bancaria prudente Establecer normas para una divulgación de datos transparente y fiable por parte de las empresas

Políticas, normas y dotación de recursos

11.36 Estas funciones comprenden la formulación de objetivos y estrategias para la gestión de la deuda, incluida la determinación de niveles de sostenibilidad de la deuda. Por ejemplo, podrían imponerse, por medio de una estrategia, límites legales o directrices generales para la obtención de préstamos por parte del sector público o la economía en su conjunto, que en muchos casos deberán ser aprobados por el parlamento. Estas funciones abarcan también los mecanismos institucionales que rigen la determinación, la movilización y el desembolso de los fondos, y el consiguiente servicio de la deuda, así como la aplicación de las leyes y normas que rigen la gestión de la deuda a nivel de políticas y operaciones. La función relativa a la dotación de recursos tiene como finalidad asegurar que las funciones de registro, análisis, control y operaciones relacionadas con la gestión de la deuda pública sean realizadas por personal cualificado y comprende la contratación, motivación, capacitación y retención del personal. La dotación de recursos también debería proveer instalaciones físicas adecuadas para llevar a cabo las tareas necesarias.

Registro, análisis, control y operaciones

11.37 La función de registro se refiere al sistema de registro de toda la información pertinente a la gestión de la deuda y a las actividades relacionadas con la obtención de préstamos, la asignación de presupuestaria y de reservas para los pagos del servicio de la deuda, y el servicio de la deuda. En la función analítica, o estadística, se utiliza la información suministrada a través de la función de registro. En general, la función analítica comprende un análisis macroeconómico destinado a explorar las diversas opciones disponibles en vista de las condiciones económicas y del mercado, y la determinación de la estructura futura de la deuda externa. La función de operaciones implica la negociación, la utilización del producto de los préstamos y el servicio de la deuda externa, así como una gestión activa de la cartera. Esta última abarca la gestión activa diaria de la cartera de deuda y tiene en cuenta la evolución del mercado, por ejemplo en términos de las tasas de interés y los tipos de cambio, que influyen en la cartera desde el punto de vista del desempeño deseado y el riesgo.

11.38 La función de seguimiento comprende todas las actividades relativas al mantenimiento de estadísticas de la deuda y su análisis. Esta función ayuda a lograr el cumplimiento de los objetivos en materia de políticas y contribuye a identificar las políticas de gestión de la deuda. La función de control/seguimiento tiene como finalidad garantizar, entre otras cosas, que las condiciones para la obtención de nuevos préstamos siguen las directrices establecidas por las autoridades superiores, que los fondos se utilicen de manera oportuna y adecuada, y que los reembolsos se hagan en los plazos fijados. En general, la función de control/coordinación es esencial para lograr que la gestión operativa de la deuda se ajuste a las decisiones de alto nivel sobre gestión de la deuda (es decir, a las funciones normativas y de política realizadas en los niveles superiores de gobierno).

11.39 La gestión activa diaria de la cartera de deuda tiene en cuenta la evolución del mercado, por ejemplo en términos de las tasas de interés y los tipos de cambio, que influyen en la cartera desde el punto de vista del desempeño deseado y el riesgo. Oficialmente, esta función guarda relación con la función operativa, pero, en vista de su especificidad, es preferible considerarla independientemente.

11.40 La ubicación y estructura orgánica de la oficina de la deuda (generalmente denominada unidad de gestión de la deuda) variará según el país. Las diferencias que existen entre los países en desarrollo y los desarrollados se deben a las diferencias en las fuentes de financiamiento. Esto significa que la estructura orgánica de un país que recibe principalmente fondos de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) será diferente a la de un país que emite bonos en los mercados financieros internacionales.

11.41 En la mayoría de los países en desarrollo, las funciones de gestión de la deuda no están en manos de una sola oficina, sino que se encuentran distribuidas entre varias instituciones. En el gráfico 11.1 se presentan esquemáticamente estas funciones. Típicamente, existirá una oficina en el ministerio de Hacienda centrada en la deuda pública interna y externa, mientras que el banco central se encargará de supervisar la deuda privada, asumiendo frecuentemente las funciones operativas relacionadas con la deuda del gobierno, en calidad de agente financiero. Los ministerios de Planificación y Hacienda y el banco central formulan pronósticos económicos que sirven de fundamento para la gestión de la deuda. Un comité de coordinación de alto nivel encabezado por el ministerio de Hacienda (o la oficina del primer ministro o un ministerio de coordinación económica) se encarga de las estrategias y políticas de deuda, que deben incluirse en los objetivos macroeconómicos globales. En algunos países desarrollados, sin embargo, existe una oficina gubernamental de deuda independiente que realiza operaciones de deuda basándose en los objetivos fijados por el gobierno como parte de sus operaciones de gestión de activos y pasivos. En Irlanda, Nueva Zelandia, el Reino Unido y Suecia se han creado estructuras destinadas a delinear objetivos independientes para la gestión de la deuda y la gestión monetaria. No importa cuál sea la estructura usada, todos los países deben contar con un marco transparente para lograr un funcionamiento eficiente de todas las funciones de la oficina de la deuda.

Gráfico 11.1Organigrama de una oficina de la deuda pública

La compilación de las estadísticas de deuda externa del banco central se analizan en el capítulo 12.

Véanse las descripciones del “enfoque del sector institucional” y del “enfoque basado en el sector público” en la Guía, párrafos 4.3 y 5.5, respectivamente. Dado que el “enfoque del sector institucional” incluye al gobierno general como sector, los datos sobre garantías pendientes (pasivos contingentes) para este sector excluyen todos los pasivos contingentes de las unidades del gobierno general. Dado que el “enfoque basado en el sector público” incluye al sector público en su totalidad, se excluyen los datos sobre garantías pendientes de unidades dentro del sector, es decir, se consolidan los pasivos contingentes de las unidades del sector público. Véanse más detalles sobre subsectores/unidades del sector público y la consolidación de las estadísticas de las finanzas públicas en Estadísticas de la deuda del sector público: Guía para compiladores y usuarios (Guía de EDSP) párrafos 2.17 y 2.154-2.157, respectivamente.

En la mayoría de los países, el grueso de la deuda externa del sector público que no sea la del gobierno central (p. ej., sociedades públicas) suele estar concentrado en un pequeño número de unidades grandes. Existe también una tendencia a que el endeudamiento por encima de cierto monto se limite a algunas unidades del sector público.

Los pasivos correspondientes a los DEG figuran en el balance del gobierno central o del banco central, según el sistema de cada país. Los DEG se analizan en el párrafo 3.45.

Para consultar ejemplos de la información desagregada que puede obtenerse de los balances de las sociedades financieras, véase FMI (2000), MEMF (p. ej., recuadro 7.1, pág. 76).

Para más información sobre la recopilación, compilación y divulgación de estadísticas sobre el sector público, véase el capítulo 6 de la Guía de EDSP.

De hecho, se crea un instrumento nuevo cuando una renegociación altera las condiciones de un acuerdo de préstamo (véase el capítulo 8).

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