External Debt Statistics: Guide for Compilers and Users
Chapter

11. Statistiques de la dette extérieure de l’État et du secteur public

Author(s):
International Monetary Fund. Statistics Dept.
Published Date:
December 2014
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Introduction

11.1 Le présent chapitre passe en revue les sources de données et les méthodes que les organismes statistiques peuvent utiliser pour établir les statistiques de la dette extérieure du secteur public1. Des sources analogues peuvent servir aussi à l’établissement de données sur la dette extérieure garantie par l’État.

11.2 Dans l’idéal, les données nécessaires à l’élaboration des statistiques de la dette du secteur public sont intégrées dans le système comptable des administrations et sociétés publiques, de sorte que les statistiques de la dette peuvent être facilement tirées d’un système de gestion de l’information financière ou d’un système d’enregistrement et de communication des données sur la dette. Cependant, pour certains pays, cela n’est pas nécessairement le cas, ou cela n’est vrai que pour certaines unités du secteur public. Il faut alors recourir à d’autres méthodes. Les données peuvent être obtenues du débiteur, du créancier, ou indirectement par voie d’enquêtes, ou encore elles peuvent être tirées de rapports établis en application de la réglementation en vigueur, d’états financiers (bilans en particulier) publiés d’unités du secteur public, et/ou d’autres sources administratives. Les statistiques monétaires et financières, les statistiques de la position extérieure globale et autres statistiques macroéconomiques sont d’autres sources de données possibles. Plus les données sources sont détaillées, plus les statistiques de la dette extérieure du secteur public sont exactes.

11.3 Comme indiqué dans des chapitres précédents du Guide, les données à recueillir par les statisticiens doivent porter non seulement sur les passifs des unités du secteur public, mais aussi sur les garanties non appelées (passifs conditionnels), ventilées par garant, public ou privé, et être présentées soit dans l’«optique du secteur institutionnel», soit dans l’«optique du secteur public»2. Le Guide présente des tableaux qui peuvent servir à la diffusion des données sur la dette extérieure garantie : tableau 4.7 des postes pour mémoire dans l’«optique du secteur institutionnel» et tableaux 5.2 et 5.3 des postes présentés dans l’«optique du secteur public».

Office de gestion de la dette

11.4 Un office de gestion de la dette, ou office de gestion actif–passif, serait généralement la principale source des données de stock (et de flux) sur les prêts extérieurs et les titres de créance. Un grand nombre de pays ont un office de gestion de la dette—l’office de la dette publique—qui tient des comptes sur les titres de créance émis par la plupart des unités du secteur public et sur leurs emprunts. Dans certains pays, toutefois, mais c’est rare, les administrations d’États fédérés et/ou les administrations locales ont leurs propres services de gestion de la dette lorsqu’elles sont de gros émetteurs de titres de créance ou de gros emprunteurs à l’étranger. Néanmoins, les mêmes principes s’appliquent à tous les offices de la dette, quel que soit le niveau du secteur public auquel ils se situent.

11.5 En général, un office de la dette publique relève du ministère des finances ou constitue un organisme distinct du secteur des administrations publiques ou de la banque centrale. Que l’office de la dette publique soit ou non l’organisme qui établit les statistiques de la dette extérieure du secteur public, il importe qu’il agisse de concert, le cas échéant, avec tout autre organisme participant à l’établissement de ces statistiques.

11.6 Un office de la dette publique est chargé de la gestion de la dette, qui peut recouvrir sept fonctions, lesquelles sont traitées en détail dans l’appendice du présent chapitre. La bonne tenue des comptes est d’une importance primordiale pour une gestion efficace de la dette, et la disponibilité de statistiques exactes et à jour détermine le degré d’efficacité avec lequel cet office peut exercer ses autres fonctions, que celles-ci soient opérationnelles ou analytiques. Il est essentiel pour le bon fonctionnement de l’office de la dette publique que l’établissement, l’enregistrement et la diffusion des statistiques de la dette extérieure (si l’office de la dette est l’organisme statistique central) s’opèrent dans de brefs délais et de façon exhaustive.

Principales sources de données

11.7 La collecte des données par instrument de dette procure aux organismes statistiques la plus grande souplesse d’action pour répondre aux besoins des utilisateurs. En outre, la ventilation par instrument facilite la vérification détaillée de la qualité des données. Cependant, il n’est pas toujours possible ou pratique de recueillir des informations sur chaque instrument3, et il pourrait alors être nécessaire de recourir à plusieurs sources de données à la fois : par exemple, des informations par instrument pourraient être recueillies auprès des grandes entreprises publiques, et par d’autres moyens (comme les enquêtes périodiques) pour les petites entreprises publiques.

11.8 Le tableau 11.1 présente de façon succincte, pour chaque instrument de dette, les sources de données qui peuvent servir à l’établissement des statistiques de la dette extérieure. On distingue quatre principales sources de données—traitées en détail ci-après :

  • Système informatisé de gestion de la dette (SIGD).

  • Bilans.

  • Enquêtes et questionnaires.

  • Autres sources.

Tableau 11.1Sources de données pouvant servir à l’établissement des statistiques de la dette extérieure du secteur public
Sources de données

Instruments de dette
SIGDBilansEnquêtes et

questionnaires
Autres sources
Droits de tirage spéciaux (allocations)XX
Numéraire et dépôtsXX
Titres de créanceXXX
CréditsXXX
Crédits commerciaux et avancesXXX
Autres passifs liés à la dette
Régimes d’assurances, de pensions et de garanties standardXXX
Autres comptes à recevoir/à payerXX
Source : Guide SDSP; MSFP 2001; SFP : Guide d’établissement à l’usage des pays en développement; MBP6; BPM6 Compilation Guide.
Source : Guide SDSP; MSFP 2001; SFP : Guide d’établissement à l’usage des pays en développement; MBP6; BPM6 Compilation Guide.

Système informatisé de gestion de la dette

11.9 Les principales caractéristiques d’un système informatisé de gestion de la dette (SIGD) sont présentées au tableau 11.2. Les données sources pour un SIGD peuvent être tirées d’un ou de plusieurs systèmes de données, dont les systèmes comptables et les systèmes de gestion financière, ou peuvent être complétées à l’aide de ces systèmes. En général, pour la dette du secteur public, le SIGD est le pilier central du système d’enregistrement des données, les autres sources indiquées ci-dessous venant compléter le SIGD ou fournissant des données pour ce dernier.

Tableau 11.2À quoi doit servir un système informatisé de gestion de la dette (SIGD)?
TâcheFonctions
Comptabilisation des données sur la dette [ventilées par prêt]Un SIGD doit pouvoir servir à tenir à jour un inventaire exhaustif des prêts, c’est-à-dire à enregistrer :

  • des informations détaillées sur les accords de prêt—intitulé du prêt, emprunteur, créancier, montant, monnaie, but, secteur, conditions requises, créancier bancaire, autres parties, etc.;

  • les modalités de prêt—date d’entrée en vigueur, date d’échéance finale, conditions préalables à l’entrée en vigueur, profil de décaissement, commissions d’engagement, taux d’intérêt, autres commissions, profil de remboursement, conditions de remboursement anticipé, autres précisions sur le prêt, etc.;

  • les décaissements effectifs, c’est-à-dire les tirages effectifs sur le prêt;

  • les paiements effectifs au titre du service de la dette—commissions d’engagement, paiements d’intérêts, paiements de principal, commissions d’agent/de gestion, autres frais;

  • d’autres données relatives à la dette—taux de change, taux d’intérêt et variables macroéconomiques;

  • et à faciliter les fonctions opérationnelles au quotidien, par exemple assurer le règlement des paiements exigibles dans les délais brefs, le suivi des arriérés et celui des retards dans le décaissement des prêts qui peuvent donner lieu à un paiement indû de commissions d’engagement.

Communication de données sur la dette [ventilées par prêt et sur une base agrégée]Un SIGD doit être assez souple pour produire un éventail de données qui répondent aux besoins des utilisateurs, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays, à savoir :

  • récapitulatif des éléments fondamentaux des prêts ou groupes de prêts, quel que soit le critère de sélection retenu;

  • récapitulatif des taux d’utilisation des prêts—pour les prêts individuels, les groupes de prêts ou l’ensemble du portefeuille de prêts;

  • données sur la position de la dette, ventilées par monnaie, par créancier, par échéance, etc.;

  • informations sur le profil du service de la dette (données de périodes passées et prévisions)—ventilées, par exemple, sur la base de critères tels que le service de la dette envers des créanciers ou groupes de créanciers particuliers arrivant à échéance au cours d’une période déterminée, les arriérés de paiements, etc.;

  • données entrant directement dans le calcul des statistiques de la balance des paiements, de la position extérieure globale, des finances publiques, des statistiques financières internationales, des statistiques du financement du développement dans le monde, etc.

Analyse de la detteUn SIGD doit pouvoir servir aux analyses fondamentales de la dette indiquées ci-après :

  • analyse du portefeuille—consistant à effectuer des tests de sensibilité pour déterminer, par exemple, l’effet de la variation des taux de change et des taux d’intérêt sur le profil futur du service de la dette;

  • analyse de l’effet des nouvelles offres de prêt—sert à déterminer l’incidence des nouvelles propositions de prêt sur le profil du service de la dette;

  • analyse de l’effet des propositions de rééchelonnement ou de refinancement de la dette sur le profil du service de celle-ci;

  • utilisation de données macroéconomiques pour calculer les indicateurs d’endettement types—en valeur nominale et en valeur actualisée;

  • calcul de l’élément de concession des prêts ainsi que de la valeur actualisée de la dette;

  • simulations économiques de base à l’aide de données macroéconomiques;

  • utilisation par les gestionnaires de la dette des techniques de gestion des risques.

Liens avec d’autres systèmesUn SIGD doit être assez souple pour pouvoir être connecté avec d’autres systèmes. Il doit pouvoir :

  • transférer par voie électronique les données sur la dette à des applications d’usage courant comme les tableurs Excel;

  • assurer la liaison avec d’autres systèmes d’analyse ou d’information spécifiques—comme le DSM Plus de la Banque mondiale et le Système de notification de la dette à celle-ci;

  • importer à partir de sources extérieures des données ayant trait, par exemple, aux taux de change et aux taux d’intérêt;

  • être connecté avec des systèmes de gestion financière intégrée. Il s’agit là d’un emploi fondamental du SIGD, qui joue le rôle de module de crédit public, en complément des systèmes de gestion du budget, du Trésor, de la comptabilité publique et des mouvements de trésorerie du secteur public.

Bilans

Considérations d’ordre général

11.10 En général, les unités extrabudgétaires, les administrations de sécurité sociale et les entreprises publiques établissent des états financiers, notamment des bilans (comptes de patrimoine), en se conformant d’ordinaire à une norme comptable universellement acceptée. Ces bilans sont établis sur une base annuelle, et souvent sur une base trimestrielle également. De plus en plus, les unités budgétaires de l’administration centrale, des administrations d’États fédérés et des administrations locales se tournent vers les systèmes de comptabilité en droits constatés et dressent des états financiers (en particulier des bilans) conformes aux normes comptables internationales (ou nationales).

11.11 Un bilan fournit des informations sur le niveau des actifs et des passifs ainsi que des données détaillées sur les crédits et les titres de créance, les allocations de DTS4, le numéraire et les dépôts, les crédits commerciaux et avances, les régimes d’assurances, de pensions et de garanties standard, et sur les autres comptes à recevoir/à payer. Cependant, un bilan est généralement présenté sur une base agrégée, et les statisticiens devront chercher ailleurs les informations détaillées dont ils ont besoin, lesquelles se trouvent souvent dans les notes accompagnant le compte. Si ce dernier et les notes qui l’accompagnent ne leur fournissent pas les renseignements nécessaires à l’établissement des statistiques de la dette extérieure, ils devront obtenir ces renseignements—par exemple sur la résidence des créanciers—d’autres sources, telles que les systèmes comptables et le registre des créanciers que les entités de contrôle publiques peuvent détenir.

11.12 Lorsqu’ils ont recours aux données de bilan pour établir les statistiques de la dette extérieure du secteur public, les statisticiens doivent comprendre la méthodologie qui a servi à calculer les passifs sous forme d’instruments de dette inscrits dans ce compte pour assurer que les statistiques qu’ils élaborent obéissent aux principes d’évaluation, de classification et d’enregistrement adoptés. Si nécessaire, les données sources devront être mises en conformité avec ces principes.

Institutions de dépôts publiques

11.13 Une importante source d’information sur la dette extérieure du secteur public est le secteur des institutions de dépôts publiques, qui est étroitement réglementé dans presque tous les pays et communique des données de bilan à la banque centrale ou aux organismes de réglementation qui en ont besoin à des fins de surveillance ou de politique monétaire. Cependant, le bilan ne renferme généralement pas des informations suffisamment détaillées sur l’échéance des prêts et des dépôts, et un complément d’information est alors requis pour l’établissement de l’échéancier du service de la dette5. La meilleure solution est d’obtenir des données ventilées par instrument de dette et de les utiliser.

11.14 L’administration centrale et les entreprises publiques ont parfois accès à des sources de financement étrangères par l’intermédiaire d’institutions de dépôts résidentes du secteur public au lieu de s’adresser directement aux créanciers étrangers eux-mêmes. Il existe un risque de double comptabilisation si l’administration centrale et l’institution de dépôts enregistrent toutes deux l’emprunt en tant que dette extérieure. Si l’institution de dépôts emprunte à l’étranger, c’est elle—et non l’administration centrale—qui a une dette extérieure, tandis que l’administration centrale a un passif intérieur envers l’institution de dépôts.

Enquêtes et questionnaires

11.15 Il est préférable de recueillir des informations ventilées par instrument de dette, mais cela n’est pas toujours possible. Il se peut que les données du bilan ne s’y prêtent pas. Dans ce cas, les statisticiens devront recourir à des enquêtes ou questionnaires pour obtenir les données sources dont ils ont besoin aux fins de l’établissement des statistiques de la dette extérieure du secteur public. Les questionnaires peuvent servir à recueillir des données sources auprès des unités extrabudgétaires des administrations publiques, des administrations d’États fédérés, des administrations locales et de certaines entreprises publiques. Les principaux aspects de l’organisation d’une enquête sont décrits au chapitre 12 et s’étendent aux enquêtes auprès des entités du secteur public.

11.16 Les questionnaires et enquêtes doivent comporter des instructions bien claires pour assurer des taux de réponse élevés et des réponses de qualité. En outre, la tenue de séminaires et ateliers dont le but est d’expliquer aux répondants ce qu’ils doivent communiquer bénéficie à la fois à ces derniers et à l’organisme statistique et est encouragée par le Guide6.

Autres sources

11.17 Pour certains instruments de dette, il faut parfois utiliser les informations provenant de sources autres que celles indiquées ci-dessus. Il s’agit 1) des passifs des caisses de retraite des salariés du secteur public qui sont gérées par une société publique; 2) des passifs des régimes de retraite sans constitution de réserves des salariés du secteur public ; et 3) des provisions pour appels de garanties standard; par exemple, les statisticiens de la dette extérieure pourraient avoir à demander aux sociétés actuarielles d’estimer les passifs des régimes de retraite d’employeur sans constitution de réserves du secteur des administrations publiques. Par souci de cohérence, il importe de continuer à utiliser les mêmes sources et méthodes.

11.18 Dans les pays où le contrôle des changes, sous une forme ou une autre, est en vigueur, la banque centrale exige que les emprunts extérieurs soient approuvés ou enregistrés. Dans pareils cas, c’est elle qui peut fournir des informations sur les emprunts extérieurs—en particulier des entreprises publiques.

Questions concernant la collecte et l’établissement des données

Comment les données doivent-elles être recueillies et établies?

11.19 En vue d’une bonne tenue des comptes de la dette extérieure, il est nécessaire d’établir des données détaillées sur les crédits et autres types d’emprunts (numéraire et dépôts, titres de créance, crédits commerciaux et avances, etc.) et sur toutes les transactions y afférentes. L’office de la dette doit prendre en considération toutes les dettes extérieures contractées ou garanties par l’État. C’est pourquoi il est très important que l’organisme responsable de la collecte des données sur la dette extérieure contractée ou garantie par l’État soit celui qui est chargé du service de la dette ou des ordonnancements à ce titre. La prise en charge par l’État de la dette extérieure initialement contractée par diverses unités publiques doit être enregistrée en temps opportun dans les comptes. Pour assurer que les données recueillies par l’office de la dette sont fiables et exhaustives, il faut essentiellement que toutes les écritures passées dans les comptes internes soient intégrées par interface au système comptable général des administrations publiques et qu’il soit procédé périodiquement à un rapprochement des comptes.

11.20 Pour les économies dont les statistiques de la dette extérieure ne sont pas correctement établies, il se peut qu’il soit nécessaire de commencer par dresser un inventaire complet des données (et métadonnées) disponibles sur la dette extérieure existante pour déterminer la position de cette dette, y compris les arriérés de paiements accumulés au titre du principal et des intérêts. Une fois connue la position de la dette extérieure, il y a lieu de mettre en place des procédures permettant d’obtenir régulièrement des informations sur les emprunts existants et nouveaux, ainsi que sur les transactions et autres flux économiques qui influent sur la position de la dette extérieure. Il sera peut-être nécessaire de créer un dispositif institutionnel formel pour acheminer rapidement l’ensemble des flux d’informations vers l’office de la dette. Le tableau 11.3 donne la liste des informations qu’il faut théoriquement obtenir sur chaque instrument de dette. Ce tableau est expliqué plus en détail ci-dessous.

Tableau 11.3Informations à obtenir sur chaque instrument
Type d’informationDescription
I. Détails sur l’instrument d’emprunt
Objet de l’empruntTitre descriptif
Date de l’accordDate de signature de l’accord
Type d’instrumentType d’instrument de dette
Date d’entrée en vigueurDate à laquelle l’emprunt prend effet
Type d’empruntEn une seule monnaie ou en monnaies multiples, ou en plusieurs tranches
Montant empruntéMontant initial emprunté ou montant révisé après annulation ou relèvement
Monnaie de libellé de l’empruntMonnaie initiale et monnaies des décaissements et remboursements
Participants

  • Emprunteur

  • Organe d’exécution

  • Créancier

  • Organisme payeur

  • Assureur du créancier

Administrations publiques, entreprises publiques ou secteur privé
Organisme chargé de l’exécution du projet
Nom du créancier et type de créancier (multilatéral, bilatéral, etc.)
Nom, s’il est différent du prêteur
Nom et pays
GarantieEmprunts des entreprises publiques ou du secteur privé garantis par l’État et pourcentage garanti
AssuranceEmprunt assuré ou non par un organisme de crédit à l’exportation du pays créancier et pourcentage garanti
Secteur économiqueSecteur économique bénéficiaire de l’emprunt
Emploi des fondsFinancement d’un projet, etc.
II. Décaissements
Période de décaissementPériode durant laquelle le décaissement a lieu
Méthode de décaissementDécaissement direct ou remboursement
Schéma/profil de décaissement prévuProgramme de décaissement de l’emprunt
Décaissement effectifMontant et monnaie de libellé de chaque décaissement
III. Modalités d’emprunt
Les renseignements sur les intérêts appliqués doivent inclure :

  • Type de taux d’intérêt : fixe ou variable

  • Si le taux est variable : préciser le taux de base/référence et l’écart par rapport à ce taux

  • Période d’application des intérêts : dates de paiement

  • Base de calcul des intérêts (facteur de conversion : quotidien/mensuel/semestriel/ annuel, etc.)

  • Mois : nombre effectif de jours ou mois de 30 jours

  • Nombre de jours de l’année d’application des intérêts (360/365)

Commission d’engagementTaux prélevé sur le montant non décaissé (total ou partiel)
PénalitéPénalisation pour retard dans le paiement des intérêts et le remboursement du principal
Autres frais et commissionsCommission d’agent, commission de gestion, commission versée à la signature
PrincipalÉchéance : période/profil de remboursement
Type de remboursement : en un versement unique à l’échéance, en tranches égales ou par paiements périodiques, etc.
IV. Paiements effectifs au titre du service de la dettePour chaque paiement (d’intérêts, de principal, autres) effectué :

  • Date, monnaie initiale et monnaie de transaction; montant de la transaction en monnaie initiale, monnaie de transaction, monnaie nationale et, éventuellement, en dollars et DTS

  • Pour les emprunts en monnaies multiples : équivalent du montant versé dans la monnaie de libellé

V. Taux de changeTaux de change, à la date de la transaction, de la monnaie en question par rapport à la monnaie nationale
Taux de change en fin de période (quotidiens, hebdomadaires, mensuels, trimestriels, annuels)
VI. Taux d’intérêtTaux d’intérêt variable en vigueur ou taux de base/référence utilisé par le créancier pour chaque période
VII. Restructuration de la dette
  • Modification des modalités sous l’effet d’une restructuration de la dette par rééchelonnement, refinancement (volontaire ou non), abandon de créances, etc.

  • Données requises :

    • – Dette en question, arriérés, période de consolidation

    • – Modalités d’allégement de la dette (remises de dettes, rééchelonnement)

    • – Modalités de rééchelonnement (taux d’intérêt applicable, profil de remboursement)

    • – Transactions afférentes aux paiements effectifs de service de la dette ou au rééchelonnement de la dette

    • – Autres transactions de rachat ou conversion/swap

VIII. Dérivés financiers
  • Transactions découlant des contrats sur dérivés financiers

  • Positions sur instruments à terme (swaps compris) et sur options, exprimées au prix du marché et en montants notionnels

11.21 Il est préférable de ventiler les données par instrument et par tranche et selon la monnaie de libellé initiale et de les stocker dans le SIGD. Pour chaque instrument d’emprunt, il y a essentiellement trois types de renseignements à obtenir : 1) les données essentielles sur les caractéristiques et modalités qui permettront de dresser le tableau d’amortissement et celui des décaissements; 2) les données sur les décaissements effectifs, ainsi que sur les variations du montant engagé non décaissé, dues notamment à des annulations et/ou à un relèvement dudit montant (par exemple au titre d’un prêt-projet); et 3) les données sur les transactions effectives au titre du service de la dette. Il est nécessaire de disposer d’autres types de renseignements, qui sont décrits aux paragraphes 11.29–11.31.

11.22 Si l’instrument de dette est négociable, il faudra obtenir des renseignements additionnels pour déterminer le montant détenu par les résidents et par les non-résidents. Cette information peut provenir d’un organisme différent, qui est chargé de recueillir des renseignements sur les propriétaires non résidents des titres de créance. Les méthodes utilisées à cette fin sont décrites au chapitre 13.

Quelles sont les caractéristiques fondamentales de l’instrument et les modalités d’emprunt?

11.23 Les données de base sur chaque instrument de dette sont normalement tirées de l’accord de prêt ou de crédit, ou des documents connexes, dont un exemplaire doit être déposé—de préférence en vertu d’un texte de loi—auprès de l’office de la dette pour tous les instruments de la dette contractée ou garantie par l’État. Il faut obtenir, si possible, outre des données sur le montant engagé et la monnaie de libellée, des précisions sur l’emprunteur, le créancier et la catégorie de créancier (administrations publiques, banques, institutions multilatérales, etc.), l’organisme payeur, l’organe d’exécution et les monnaies de libellé des décaissements et du service de la dette. Il faut obtenir également des détails sur les modalités d’emprunt, en particulier, le cas échéant, sur la période de grâce, la date ou les dates d’échéance, les taux d’intérêt (variables ou fixes) et les frais à payer, ainsi que sur les dates de paiement des intérêts et le type de profil de remboursement du principal. Les données sur le but ou l’emploi ultime du montant emprunté sont elles aussi importantes pour l’analyse des secteurs bénéficiaires de l’emprunt, et des informations sur la situation de la garantie de l’instrument de dette permettront d’évaluer le risque auquel l’État s’expose en garantissant les emprunts d’autres entités.

11.24 Les renseignements sur les modalités d’emprunt permettront à l’office de la dette de faire des prévisions quant aux fonds nécessaires au service de la dette pour chaque instrument.

Décaissements

11.25 L’office de la dette devra établir des données sur les décaissements, en particulier sur les décaissements effectifs et prévus. Ces données lui permettront de faire des projections aussi correctes que possible du service de la dette. De toute évidence, les décaissements effectifs influent sur le total des montants décaissés et, dans bien des cas, sur le profil futur attendu des décaissements. Les données sur les décaissements peuvent généralement être obtenues des organismes chargés de l’exécution des projets ainsi que des créanciers (données par instrument ou groupes d’instruments).

11.26 Comme le mode de décaissement varie selon le type d’emprunt, l’établissement des données sur les décaissements peut être une tâche complexe. Par exemple, pour ce qui est des prêts-projets, les décaissements peuvent prendre la forme d’avances à l’emprunteur, de paiements directement effectués par le créancier aux fournisseurs de biens et services, ou de remboursements à l’emprunteur après règlement des fournisseurs par ce dernier. Le moment du décaissement varie selon le cas de figure. Lorsque des avances sont faites à l’emprunteur, ce sont les paiements périodiques du prêteur à l’administration publique emprunteuse qui constituent le décaissement. Si des paiements sont directement effectués, il y a décaissement lorsque le prêteur règle le fournisseur (quoique le débiteur puisse avoir un passif sous forme de crédit commercial envers le fournisseur lorsque les biens sont livrés et avant leur paiement par le prêteur). Si l’emprunteur est remboursé, on considère qu’il y a décaissement lorsque les remboursements sont effectués à l’emprunteur (par exemple une administration publique). L’office de la dette doit assurer le suivi de ces transactions et opérer, à intervalles réguliers, un rapprochement de ses données et des comptes tenus par les organismes d’exécution des projets.

Paiements au titre du service de la dette

11.27 Toutes les données sur les paiements au titre du service de la dette doivent être établies régulièrement et dans de bons délais. Les informations portant, par exemple, sur les remboursements de principal, les paiements d’intérêts, les commissions d’engagement, les commissions de service et autres frais et commissions (y compris les pénalités) permettront à l’office de la dette non seulement de veiller au règlement à l’échéance des sommes dues, mais aussi de suivre les instruments de dette en situation d’arriérés. Les données sur le service de la dette sont établies principalement à partir des modalités du contrat, mais peuvent aussi être tirées des relevés envoyés par les créanciers. Pour les prêts aux administrations publiques, les informations y afférentes peuvent être acquises également auprès des services chargés des paiements, comme le bureau du comptable général ou la direction des paiements extérieurs de la banque centrale. Les données sur le service de la dette extérieure des entreprises publiques peuvent être obtenues directement de l’emprunteur ou par l’intermédiaire d’une unité du ministère des finances qui assure le suivi de cette catégorie de dette. Les informations sur la dette extérieure privée qui est garantie par l’État peuvent être recueillies à l’aide d’un système d’information convenu entre les parties au moment où la garantie a été initialement émise.

11.28 Lorsque l’office de la dette est au centre du système gouvernemental d’administration financière et de contrôle du secteur public, c’est lui qui donne les ordres de paiement pour l’exécution du budget, déclenchant en même temps les procédures comptables formelles de service de la dette publique au sein des administrations publiques. Ce dispositif, connu sous l’appellation de Système de gestion financière intégrée (IFMS), est souvent appliqué dans les projets financés par la Banque mondiale ou d’autres banques de développement régionales au moyen de crédits à la modernisation du secteur public. Ce lien avec l’exécution budgétaire ne joue pas seulement pour les dépenses—à savoir le service de la dette—, mais aussi pour les recettes—lorsque le produit d’un instrument de dette est déposé dans les comptes du Trésor. L’office de la dette doit informer la direction du budget et le Trésor de la disponibilité des ressources.

Autres données requises

Taux de change et taux d’intérêt

11.29 Comme les dettes peuvent être contractées en diverses monnaies, il importe que l’office de la dette recueille et tienne à jour des informations sur les taux de change de toutes les monnaies de libellé des emprunts et des contrats sur dérivés financiers en devises. Ces données doivent être établies régulièrement et porter en particulier sur le taux de change à la date de la transaction et en fin de période (mois, trimestre, année et même semaine pour certains instruments à court terme). Cela est nécessaire parce que les décaissements et les opérations de service de la dette doivent être enregistrés dans la monnaie initiale, la monnaie de transaction (si elle diffère de la précédente) et la monnaie nationale. Pour les instruments à taux d’intérêt variables, tous les taux correspondants doivent être mis à jour pour chaque période en question pour permettre à l’office de la dette de faire des prévisions quant aux fonds nécessaires au service de la dette pour ces instruments. Si les données sur les taux de change et les taux d’intérêt variables sont à établir tous les jours, la tâche sera grandement facilitée par le recours à un service spécialisé en ligne pour l’obtention de cette information.

Variations du montant des instruments de dette et restructuration de la dette

11.30 Il y a lieu en outre de recueillir des informations sur toute modification apportée aux instruments de dette telle qu’un relèvement ou une annulation de leur montant, ou une restructuration de la dette sous forme d’une remise de dette, d’un rééchelonnement, d’un refinancement et d’une conversion de la dette, de remboursements anticipés ou d’une reprise de dette7. De même, il importe de disposer de données sur les réductions de dette accordées sous forme de décotes pour les rachats de dette. La représentation de l’office de la dette aux négociations du prêt contribuerait à assurer un enregistrement correct de ce type d’information.

Données relatives aux transactions sur dérivés financiers

11.31 Bien qu’ils ne représentent pas une dette à proprement parler, les dérivés financiers influent sur la gestion de la dette. Dans le cas des pays où les emprunteurs utilisent des dérivés financiers pour gérer leur exposition aux risques, les données sur les transactions découlant de ces contrats doivent être établies et enregistrées, de même que les positions sur contrats non dénoués, à la fois à leur valeur de marché et à leur valeur notionnelle. Comme les contrats sur dérivés financiers peuvent accroître les passifs extérieurs, leur valeur de marché doit faire l’objet d’un suivi constant. Toute augmentation directe des coûts du service de la dette résultant d’opérations de couverture au moyen de dérivés financiers (par exemple les frais de commission) doit être enregistrée.

Comment l’information doit-elle être stockée?

11.32 Pour stocker les données, l’office de la dette doit utiliser un système informatisé de gestion de la dette (SIGD) qui soit efficace et exhaustif et qui puisse exécuter un certain nombre de tâches et faciliter ainsi à la fois ses fonctions opérationnelle et directive (voir le tableau 11.2 pour de plus amples informations sur le SIGD). Un bon SIGD peut en outre servir à stocker et à extraire les informations sur la dette extérieure du secteur privé. En général, un SIGD devrait permettre :

  • l’enregistrement des données sur la dette (par prêt);

  • la communication des données sur la dette (par prêt et sur une base agrégée);

  • l’analyse de la dette;

  • la liaison avec d’autres programmes et systèmes de l’unité du secteur public.

Comment les données doivent-elles être validées?

11.33 Il est indispensable de valider les données pour assurer l’établissement en temps voulu de statistiques fiables et exhaustives de la dette extérieure, lesquelles sont essentielles à la gestion et à l’élaboration des politiques et stratégies macroéconomiques d’un pays, notamment de celles d’ordre budgétaire. Pour cette raison, le Guide recommande la mise en place de procédures à divers stades du processus d’établissement et d’enregistrement des données pour assurer que toutes les données recueillies sont validées dans les règles et rapprochées des données d’autres sources. La cohérence des données fournies aux différents services et institutions—tant internationaux que nationaux—et de celles communiquées par eux doit être vérifiée, mais ces données ne sont pas nécessairement identiques. Cependant, le processus de validation des données doit assurer que, lorsqu’il existe des différences, les facteurs à l’origine de celles-ci sont identifiés et expliqués aux utilisateurs des données.

11.34 Parmi les diverses procédures et mesures de validation des données figurent les suivantes :

  • Comparaison des données enregistrées dans le SIGD avec les données tirées des accords relatifs à l’instrument de dette, des relevés et autres documents.

  • Utilisation de systèmes dans lesquels sont intégrées des procédures de validation servant à détecter les incohérences au moment de l’enregistrement de l’information dans les systèmes de comptabilisation et de gestion de la dette.

  • Description des procédures de traitement des différentes catégories de dette extérieure et de leurs composantes, notamment des sources de données dans un manuel de procédures pour les statistiques de la dette, soit un guide pratique qui fait le point des connaissances accumulées et met à profit les expériences acquises.

  • Rapprochement périodique des données tirées d’une source et de celles provenant d’autres sources—par exemple, les données sur les paiements au titre du service de la dette peuvent être comparées avec celles de la direction des paiements extérieurs de la banque centrale; par ailleurs, l’encours des prêts pourrait être régulièrement vérifié par rapprochement des données des créanciers et des débiteurs; et les flux de trésorerie pourraient être rapprochés des comptes bancaires et des données enregistrées sur la base des droits constatés.

  • Emploi d’un système d’audit conforme aux règles générales de contrôle des finances publiques.

Appendice : Fonctions de l’office de gestion de la dette publique

11.35 Une gestion efficace de la dette par une administration publique fait intervenir sept fonctions de base (tableau 11.4) : élaboration de la politique, réglementation, dotation en ressources, comptabilité, analyse, suivi et opérations (notamment une gestion de portefeuille active). L’élaboration de la politique, la réglementation et la dotation en ressources (fonctions dites de gestion administrative de la dette) sont des fonctions exercées à un très haut niveau, c’est-à-dire par le conseil des ministres ou un organe sous sa tutelle et pourraient de ce fait être considérées comme des fonctions par lesquelles les hautes instances administratives établissent les «règles du jeu». Elles donnent ainsi une orientation et une structure à l’ensemble du système de gestion de la dette. Une fois ce cadre décidé, c’est l’office de la dette publique qui exerce les autres fonctions opérationnelles, mettant en place et exécutant l’ensemble des «règles du jeu» convenues.

Tableau 11.4Office de gestion de la dette : fonctions recommandées
Dette du secteur publicDette du secteur privé

(selon la situation de

l’économie)
FonctionsIntérieureExtérieure
Élaboration de la politique et réglementationDéfinir les objectifs et la stratégie de gestion de la dette

Décisions d’emprunt : volume, type d’instruments, calendrier, fréquence et procédures de placement

Si possible, établir une structure d’endettement de référence

Réseau de communication au sein du gouvernement/conseil des ministres/parlement

Fixer des plafonds aux emprunts en fonction des objectifs de la politique budgétaire et financière
Dispositifs institutionnels régissant les emprunts, les décaissements et le service de la dette, y compris les lois et réglementations ainsi que la politique d’octroi de garanties publiques

Établir des normes de viabilité de la dette

Cadre de politique pour les passifs conditionnels

Déterminer les besoins d’emprunt, les modalités recherchées et les sources de financement
Définir la politique d’emprunt (extérieur) du secteur privé, qui dépend de la nature du régime des changes et du degré de libéralisation des mouvements de capitaux

Déterminer les sources de financement et les dispositifs institutionnels de suivi de la dette privée (à court et long terme)

Cadre de politique pour les passifs conditionnels
Comptabilité et opérationsMarché primaire

Organiser les circuits de distribution et les procédures de placement Gérer les opérations de la dette, y compris les adjudications, souscriptions, etc.

Dispositifs institutionnels pour les contacts avec le marché
Accès à tous les flux d’informations nécessaires à l’obtention des données répondant à l’ensemble des besoins de renseignements utiles pour la réalisation des opérations et la prise de décision

Assurer l’affectation de crédits budgétaires suffisants au paiement de la dette et au service des passifs conditionnels et la planification de réserves pour les activités externalisées

Vérifier les factures et veiller à ce que les paiements au titre du service de la dette soient effectués à l’échéance

Gérer les décaissements, y compris les demandes de remboursement Pour les emprunteurs commerciaux, éventail complet des activités ayant trait à la participation au marché et à la pénétration du marché
Lorsque l’État est responsable à part entière de la gestion des réserves en devises, il y a peut-être lieu de tenir compte des besoins de service de la dette privée lors de la prise de décision sur le niveau de ces réserves
Marché secondaire

Gestion active du portefeuille des instruments de la dette publique Développer le marché obligataire et créer un marché liquide Dispositifs institutionnels pour l’intervention sur le marché et les contacts avec le marché
Rachats

Pour les nouvelles et anciennes émissions, gestion des livraisons et rachat des titres
Systèmes d’enregistrement

Système d’enregistrement des opérations de la dette Gestion des fichiers des détenteurs de titres de créance/stock Service de la dette publique et son lien avec l’exécution budgétaire Administration du registre des instruments de la dette publique
Statistique/ analytiqueTenir à jour des données exhaustives sur tous les instruments d’emprunt Établir des rapports périodiquesTenir à jour des données exhaustives (prévisionnelles et effectives), ventilées par prêt, sur les engagements, les décaissements, le service de la dette, les arriérés (à inclure dans un système informatisé de gestion)

Établir des rapports périodiques
Tenir à jour des données exhaustives (y compris sur la dette à court terme), ventilées par prêt, si possible, provenant de diverses secteurs tels que les institutions de dépôts, les autres sociétés financières, etc. Établir des rapports périodiques
Contrôle/suiviÉtablir des projections des besoins d’emprunt de l’État en tenant compte des objectifs budgétaires et monétaires et du niveau auquel la dette est soutenable

Évaluer les coûts d’emprunt (rendement) des divers instruments Veiller au respect des plafonds annuels
Surveiller les indicateurs d’endettement et autres critères de réalisation pour s’assurer de la viabilité de la dette

Procéder à une analyse du portefeuille des instruments de dette en l’inscrivant dans un cadre macroéconomique et dans le cadre de la position extérieure globale (PEG) Analyser la base de données pour la restructuration de la dette, y compris son rééchelonnement Effectuer une analyse aux fins de la gestion des risques, en particulier des risques de change et autres risques de marché
Surveiller le niveau de la dette, les prêts improductifs et autres passifs posant des risques systémiques

Surveiller les indicateurs d’endettement pertinents et autres critères de réalisation pour s’assurer de la viabilité de la dette
Gestion de portefeuille activeSuivi actif des risques (risques de taux d’intérêt, de taux de change et de contrepartie)

Évaluation des résultats à l’aide de repères ou autres critères
Analyse de marché continue Innovation constanteVeiller à favoriser une gestion efficace des risques

Surveiller le risque systémique par un contrôle prudentiel des banques

Fixer des normes visant à assurer une divulgation transparente et fiable des données sur la dette des entreprises

Élaboration de la politique, réglementation et dotation en ressources

11.36 Il s’agit ici de définir les objectifs et la stratégie de gestion de la dette, notamment à déterminer le niveau auquel la dette est soutenable. Une stratégie peut, par exemple, consister à fixer des plafonds statutaires ou à imposer des principes directeurs généraux limitant le montant des emprunts que peuvent contracter le secteur public et/ou l’économie tout entière, dans bien des cas sur approbation du parlement. Ces fonctions recouvrent en outre celles des dispositifs institutionnels qui régissent la détermination, la mobilisation et le décaissement des fonds, ainsi que le service de la dette connexe, et l’application des lois et réglementations auxquelles est soumise la gestion de la dette au niveau de l’élaboration de la politique et des opérations. La dotation en ressources assure que les fonctions de comptabilité, d’analyse et de contrôle ainsi que la fonction opérationnelle qui entrent dans la gestion de la dette publique sont remplies par un personnel qualifié, et elle consiste à recruter, motiver, former et retenir ce personnel, ainsi qu’à fournir les installations matérielles nécessaires à l’exécution des tâches requises.

Comptabilité, analyse, suivi et opérations

11.37 Par comptabilité, on entend le système d’enregistrement de toutes les informations pertinentes pour la gestion de la dette et la comptabilisation des opérations ayant trait à la mobilisation de prêts, aux crédits budgétaires et à la constitution de réserves servant à financer les paiements au titre du service de la dette, ainsi qu’au service de la dette proprement dit. La fonction d’analyse, ou statistique, utilise les informations issues de la fonction de comptabilité. Au niveau agrégé, elle inclut une analyse macroéconomique dont le but est d’examiner les diverses options disponibles, compte tenu de la conjoncture économique et des conditions du marché, et consiste en outre à déterminer la structure future de la dette extérieure. La fonction opérationnelle recouvre la négociation des prêts, l’utilisation du produit de ces derniers, le service de la dette extérieure ainsi qu’une gestion de portefeuille active. Cette dernière consiste en une gestion active au quotidien du portefeuille de la dette et tient compte de l’évolution du marché, par exemple de celle des taux d’intérêt et des taux de change, qui influe sur le portefeuille au regard des résultats recherchés et des risques encourus.

11.38 La fonction de suivi recouvre l’ensemble des activités qui consistent à tenir à jour et à analyser les statistiques de la dette extérieure. Elle contribue à assurer la réalisation des objectifs de la politique et aide à déterminer la politique de gestion de la dette. La fonction de contrôle/suivi doit assurer, notamment, que les modalités des nouveaux emprunts ne s’écartent pas des principes adoptés par les décideurs, que les fonds sont utilisés à temps et de façon adéquate et que les remboursements sont effectués selon l’échéancier établi. Au niveau agrégé, la fonction de contrôle/coordination est essentielle pour assurer que la gestion opérationnelle de la dette est en conformité avec sa gestion administrative (c’est-à-dire que les fonctions d’élaboration de la politique et de réglementation sont exercées au plus haut niveau).

11.39 La gestion active au quotidien du portefeuille de la dette tient compte de l’évolution du marché, notamment de celle des taux d’intérêt et des taux de change, qui a une incidence sur le portefeuille, car elle influe sur les résultats recherchés et les risques encourus. Officiellement, la gestion de portefeuille active relève de la fonction opérationnelle, mais, étant donné sa spécificité, il vaut mieux la considérer comme une fonction distincte.

11.40 L’emplacement et la structure organisationnelle d’un office de la dette publique (généralement appelé service de gestion de la dette) varie d’un pays à l’autre. Les différences entre les pays en développement et les pays développés tiennent à la dissimilitude de leurs sources de financement. Autrement dit, la structure organisationnelle varie selon que le pays emprunte en s’adressant principalement à l’Association internationale de développement (IDA) ou qu’il se procure des fonds en émettant des obligations sur les marchés financiers internationaux.

11.41 Pour la plupart des pays en développement, les fonctions de gestion de la dette ne sont pas exercées par un seul service, mais sont réparties entre plusieurs institutions. Un schéma de ces fonctions est présenté au graphique 11.1. Dans le type d’organisation courant, l’office de la dette fait partie du ministère des finances et a essentiellement pour mandat d’assurer la gestion de la dette intérieure et extérieure du secteur public, la dette privée étant du ressort de la banque centrale, qui exerce souvent, en sa qualité d’agent financier, les fonctions opérationnelles de la gestion de la dette publique. Les ministères du plan et des finances ainsi que la banque centrale établissent chacun des prévisions économiques qui servent de cadre à la gestion de la dette. Un comité de coordination de haut niveau, piloté par le ministère des finances (ou le cabinet du premier ministre, ou le ministère de la coordination économique), est chargé de la stratégie et de la politique d’endettement, qui doivent être intégrées dans les objectifs macroéconomiques généraux. Dans certains pays développés, toutefois, la gestion de la dette est assurée par un office indépendant qui effectue les opérations liées à la dette sur la base des objectifs fixés par le gouvernement dans le cadre d’une gestion actif–passif. L’Irlande, la Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la Suède ont mis en place de pareilles structures au sein desquelles les objectifs de la gestion de la dette sont distincts des objectifs de la gestion monétaire. Quelle que soit la structure adoptée, chaque pays doit mettre en place un cadre transparent pour que toutes les fonctions de l’office de la dette soient exercées avec efficacité.

Graphique 11.1Office de gestion de la dette publique : organigramme

Létablissement des statistiques de la dette extérieure de la banque centrale est traité au chapitre 12.

Pour une description des présentations dans l’«optique du secteur institutionnel» et dans l’«optique du secteur public», voir les paragraphes 4.3 et 5.5, respectivement, du Guide. Parce que le secteur des administrations publiques est inclus dans la présentation sous l’«optique du secteur institutionnel», les données sur les garanties non appelées (passifs conditionnels) des unités du secteur public excluent tous les passifs conditionnels entre les unités des administrations publiques. Comme l’ensemble du secteur public est inclus dans la présentation sous l’«optique du secteur public», les données sur les garanties non appelées des unités du secteur public en sont exclues, c’est-à-dire qu’il y a consolidation des passifs conditionnels entre ces unités. Pour de plus amples informations sur les sous-secteurs/unités du secteur public et sur la consolidation des statistiques de finances publiques, se reporter aux paragraphes 2.17 et 2.154–2.157, respectivement, de la publication Statistiques de la dette du secteur public : Guide pour les statisticiens et les utilisateurs (Guide SDSP).

Dans la plupart des pays, la dette extérieure du secteur public, hors administration centrale (par exemple des entreprises publiques), tend, pour sa plus grande part, à se concentrer dans un petit nombre de grosses unités. En outre, les emprunts dépassant un certain montant sont généralement limités à quelques unités du secteur public.

Les passifs sous forme de DTS seront portés au bilan de l’administration centrale ou de la banque centrale, selon le dispositif existant dans le pays. Les DTS sont traités au paragraphe 3.45.

Des exemples de types d’informations désagrégées qui pourraient être tirés du bilan d’une société financière sont donnés dans le MSMF (2000) du FMI (par exemple dans l’encadré 7.1, page 69).

Pour de plus amples informations sur la collecte, l’établissement et la diffusion des statistiques du secteur public, voir le chapitre 6 du Guide SDSP.

En effet, un nouvel instrument est créé lorsqu’une modification des termes d’un accord de prêt résulte d’une renégociation (voir chapitre 8).

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