Manual de Transparencia Fiscal

Chapter

IV. Garantías de integridad

Author(s):
Dawn Rehm, and Taryn Parry
Published Date:
June 2008
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261. Es esencial para la transparencia fiscal que los datos fiscales declarados por el gobierno satisfagan criterios básicos que garanticen su calidad, y que se cuente con mecanismos que permitan certificar la integridad de los datos al Poder Legislativo y al público. Deben establecerse mecanismos internos para supervisar la conducta de los funcionarios públicos, el empleo en la función pública, la auditoría interna, las adquisiciones, las operaciones de compra y venta de activos públicos y la administración nacional de ingresos públicos. Los mecanismos de supervisión externa también ofrecen garantías a través de una entidad nacional de auditoría independiente, una entidad nacional de estadística y la contratación de expertos externos independientes.

Normas sobre la calidad de los datos

4.1 Los datos fiscales deberán cumplir las normas generales aceptadas sobre la calidad de los datos133.

262. El Código incluye buenas prácticas sobre 1) el realismo de los datos presupuestarios, 2) las normas contables, y 3) la coherencia y la conciliación de los datos fiscales.

263. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

  • El cumplimiento de las políticas contables con las normas de contabilidad generalmente aceptadas.

  • La plena conciliación de las cuentas definitivas con las asignaciones presupuestarias, y la comparación de los resultados fiscales agregados con pronósticos anteriores.

  • La participación de los países en el SGDD si no pueden suscribirse a las NEDD.

Realismo de los datos presupuestarios

4.1.1 Los pronósticos presupuestarios y las actualizaciones deberán reflejar las tendencias recientes de los ingresos y gastos, la evolución macroeconómica básica y compromisos bien definidos en materia de políticas.

264. Es importante que las estimaciones y los pronósticos presupuestarios tomen en cuenta toda la información disponible en el momento de la presentación, incluidas las últimas proyecciones sobre perspectivas económicas y los datos más recientes sobre el gasto, el ingreso y el financiamiento134. Al actualizar las estimaciones durante el ejercicio, puede ser difícil determinar si las discrepancias entre las proyecciones originales y las tendencias reflejadas en los resultados más recientes indican desviaciones en los supuestos macroeconómicos o en los parámetros de las proyecciones, como las tasas de ejecución de inversiones o las tasas de recaudación de impuestos. Deberá considerarse la calidad relativa de las fuentes de información y la conciliación entre partidas estadísticas contradictorias. Cuando se efectúen revisiones importantes de las estimaciones presupuestarias, deberán incluirse explicaciones para garantizar la integridad del proceso de proyección. También deberán distinguirse claramente los efectos de los cambios en los compromisos de política.

Normas contables

4.1.2 El presupuesto anual y las cuentas presupuestarias definitivas deberán indicar el método contable utilizado en la compilación y la presentación de los datos fiscales. Deberán seguirse las normas de contabilidad aceptadas.

265. La transparencia fiscal exige que se haga referencia a las políticas contables adoptadas135 y que se observen las normas de contabilidad generalmente aceptadas136. Debe estar muy claro quiénes son responsables, dentro del gobierno, de fijar las normas y políticas contables, y de vigilar y certificar el cumplimiento de las normas. Debe asimismo darse a conocer cualquier modificación reciente de la metodología y las prácticas contables, así como las razones del cambio y una indicación de su impacto sobre los agregados fiscales (con el fin de facilitar la comparación entre diferentes ejercicios). Los informes preparados dentro del año se elaborarán utilizando los mismos métodos contables que el presupuesto original. Cualquier cambio significativo que el gobierno se proponga introducir en las políticas o las prácticas contables debe darse a conocer con anticipación. La práctica óptima es el establecimiento de mecanismos que aseguren la transparencia en el proceso de fijación de normas sobre contabilidad pública y declaración financiera, y su independencia del gobierno137.

266. La Junta de Normas Contables Internacionales para el Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC-IPSASB) ha elaborado normas obligatorias y algunas directrices descriptivas conexas sobre la práctica contable utilizada por el gobierno (véase el recuadro 14).

Coherencia y conciliación de los datos

4.1.3 Los datos de los informes fiscales deberán ser congruentes entre sí y conciliarse con datos pertinentes provenientes de otras fuentes. Deberán explicarse las revisiones sustanciales de los datos fiscales históricos y cualquier modificación de la clasificación de los datos.

Coherencia interna

267. Para garantizar la fiabilidad de todos los informes fiscales, como se indica en el cuadro 1, estos deberán basarse en datos coherentes entre sí. Deben realizarse verificaciones cruzadas de la coherencia interna de los datos fiscales, y dar a conocer la eficacia de esos procedimientos. También deberá garantizarse la seguridad de los datos.

268. La transparencia fiscal exige que las cuentas definitivas se concilien con las asignaciones presupuestarias, y que cada una se concilie a su vez con los informes basados en el MEFP 2001. Esto garantiza que dichos informes abarcan todas las cuentas pertinentes. Los informes deben compilarse paralelamente a los informes presupuestarios, y utilizarse activamente en la formulación y la evaluación de la política fiscal. La variación del saldo de la deuda (y los activos financieros) deberá conciliarse con el saldo presupuestario declarado. El mantenimiento de un balance integral del gobierno constituye una forma sistemática de identificar las variaciones en la deuda y los activos, y, en consecuencia, puede constituir una forma de verificar la confiabilidad general de los datos.

269. Deberá incluirse en la documentación presupuestaria un documento de antecedentes que analice la diferencia entre los pronósticos de los principales agregados fiscales de presupuestos anteriores y los resultados pertinentes. En particular, las diferencias entre los pronósticos y los resultados fiscales anteriores deben desglosarse, indicando las que se deben a factores macroeconómicos que afectaron a los pronósticos de los ingresos y gastos, como las relacionadas con ayudas a los ingresos, y aquéllas que reflejan otros factores, como las variaciones imprevistas de la demanda de servicios públicos, catástrofes naturales o de otra índole, guerras o conflictos civiles. Cuando se sabe que los datos no tienen coherencia interna, o que no se ha realizado la conciliación necesaria para verificar la coherencia, este hecho debe señalarse claramente.

Conciliación con otros datos

270. Deben conciliarse los datos fiscales con los datos no fiscales conexos, en particular los datos monetarios, pero también los datos de balanza de pagos y las cuentas nacionales138. Deberá hacerse una conciliación rigurosa de datos fiscales y monetarios, y en caso de que el proceso de conciliación sea deficiente, deberá notificarse oportunamente esta situación al público (por ejemplo, en informes de auditoría). El saldo global, medido como la diferencia entre los ingresos y los gastos, debe conciliarse con los datos de financiamiento interno y externo declarados por el gobierno y el banco central, el resto del sistema bancario y otros prestamistas internos y externos. Los datos sobre financiamiento también deben conciliarse con información detallada sobre las variaciones de la deuda y los activos financieros. En todos los informes debe darse a conocer cualquier discrepancia entre las cuentas del gobierno y las cuentas bancarias.

271. Los países pueden indicar su compromiso en favor del mejoramiento de la calidad de los datos fiscales participando en el SGDD. Uno de los fines fundamentales del SGDD es ayudar a los países miembros a desarrollar sus sistemas estadísticos hasta alcanzar una etapa en la que puedan divulgar regularmente al público datos fiables y puntuales. Esto es necesario para los países que no participan en las NEDD. El SGDD proporciona un marco para evaluar las necesidades de mejoramiento de datos y la fijación de prioridades en este sentido. La participación en el sistema requiere, entre otras cosas, que los países se comprometan a utilizar el SGDD como marco del desarrollo estadístico, mediante la preparación de metadatos139 que describan las prácticas vigentes de producción y difusión de estadísticas oficiales y el anuncio de planes a corto y largo plazo para mejorar tales prácticas.

272. El FMI ha elaborado un Marco de Evaluación de la Calidad de los Datos (MECAD) genérico140. El marco comprende varios aspectos relacionados con la calidad de la recopilación, el procesamiento y la divulgación de datos dentro del ámbito del MECAD del FMI. Se ha formulado también una aplicación específica para los datos fiscales, compatible con el MEFP 2001. El MECAD proporciona la estructura y un lenguaje común para evaluar la calidad de los datos. Constituye un mecanismo amplio y flexible que puede aplicarse a diferentes situaciones en los distintos países, y puede ser utilizado por expertos y legos. Se propone reunir las prácticas óptimas y los conceptos y definiciones internacionalmente aceptados en estadística, como los Principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas141, las NEDD y el SGDD.

273. En el recuadro 26 se presenta un resumen del MECAD genérico. El marco tiene una estructura que parte de los requisitos de calidad de datos y de las dimensiones consideradas críticas para alcanzar esa calidad. Para cada una de estas dimensiones se determinan indicadores o características observables que pueden utilizarse para evaluar la calidad. Estos indicadores de la calidad se desglosan en elementos (que identifican las dimensiones de la calidad) y luego en indicadores más detallados y concretos (que no figuran en el recuadro 26). El MECAD reconoce que la calidad de un determinado conjunto de datos está intrínsecamente vinculada a la calidad de la institución que lo produce.

Coherencia histórica

274. Deberán explicarse todas las revisiones importantes de los datos fiscales históricos. También deberá asegurarse la coherencia de la calidad a lo largo del tiempo. Por ejemplo, cuando en la documentación del presupuesto se presenten datos fiscales agregados correspondientes a años anteriores, deberá indicarse si se trata de datos finales o provisionales. Deberá darse a conocer cualquier cambio que se haya introducido de un año a otro en la clasificación o el tratamiento de las transacciones, junto con la conciliación entre la antigua y la nueva presentación de los datos históricos. También se explicarán las razones de dicho cambio y una estimación de sus consecuencias fiscales. Las revisiones de los datos fiscales deberán efectuarse en forma regular y publicarse.

Supervisión

4.2. Las actividades fiscales deberán estar sujetas a una supervisión y a salvaguardias eficaces de carácter interno.

Recuadro 26.Marco de calidad de los datos: Dimensiones principales

Requisitos previos de calidadEl entorno jurídico e institucional es favorable a la compilación de estadísticas; los recursos son acordes con las necesidades de los programas estadísticos; las estadísticas abarcan información pertinente, y la calidad se considera la piedra angular de la labor estadística.
IntegridadLa profesionalidad de las políticas y prácticas estadísticas es un principio rector; esto requiere que las políticas y prácticas estadísticas sean transparentes, y se basen en normas éticas.
Solidez metodológicaLos conceptos y las definiciones que se utilizan están de acuerdo con los marcos estadísticos habituales; el alcance de las estadísticas, los sistemas de clasificación y sectorización y la valoración de los saldos y flujos y la base del registro están de acuerdo con las normas internacionalmente aceptadas.
Exactitud y fiabilidadLos datos fuente proporcionan una base adecuada para compilar las estadísticas; las técnicas estadísticas utilizadas se ajustan a sólidos procedimientos estadísticos; se realiza una evaluación y validación regular de los datos fuente, y se efectúan estudios de las revisiones para evaluar la fiabilidad.
UtilidadLas estadísticas están sujetas a una política de revisión previsible; la puntualidad y periodicidad se ajustan a las normas internacionalmente aceptadas de divulgación de datos; las estadísticas son coherentes en el tiempo y en relación con otros importantes sistemas de datos, y la política y prácticas de revisión se basan en un procedimiento regular y publicado.
AccesibilidadLas estadísticas se presentan en una forma clara y accesible, los formularios de difusión son adecuados y las estadísticas se dan a conocer en forma imparcial; se elaboran metadatos actualizados y pertinentes, y se ofrece una asistencia rápida y competente a los usuarios.

275. El Código incluye buenas prácticas sobre 1) las normas éticas; 2) los procedimientos de empleo; 3) las regulaciones sobre adquisiciones; 4) las operaciones de compra y venta de activos; 5) el sistema de auditoría interna, y 6) la administración nacional de ingresos públicos.

276. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

  • La claridad, la accesibilidad y el cumplimiento de las normas relativas de las adquisiciones, las transacciones financieras vinculadas con el sector público y el comportamiento ético de los funcionarios públicos.

Recuadro 27.Código de conducta para los titulares de cargos públicos

El Código internacional de conducta para los titulares de cargos públicos, adoptado por las Naciones Unidas el 12 de diciembre de 1996, parte del principio de que un cargo público es un cargo de confianza, que conlleva la obligación de actuar en favor del interés público. Este código contiene las siguientes disposiciones:

  • Los titulares de cargos públicos deberán evitar conflictos de intereses.

  • Deberán cumplir con los requisitos de declarar sus activos y pasivos personales.

  • No deberán aceptar regalos o favores que puedan influir en el desempeño de su función.

  • Deberán respetar el carácter confidencial de la información de que tengan conocimiento.

  • No deberán realizar actividades políticas al margen de sus funciones que puedan mermar la confianza pública en el cumplimiento imparcial de sus obligaciones.

  • La claridad y el cumplimiento de los procedimientos de auditoría interna.

Normas éticas

4.2.1 La conducta de los funcionarios públicos deberá ajustarse a normas éticas claras y ampliamente difundidas.

277. El gobierno debe establecer disposiciones institucionales eficaces para fomentar los valores en el sector público, y un código de ética o directrices sobre la conducta adecuada de los funcionarios públicos, que deben ser claros, accesibles y deben divulgarse al público. Estas medidas deberán complementarse con mecanismos que alienten a los funcionarios públicos a respaldar estas normas éticas en sus departamentos o ministerios.

278. Los funcionarios que gestionen la recaudación o la utilización de fondos públicos, o que de otra manera ejerzan sus facultades oficiales, deberán obedecer a un código de conducta que proscriba todo comportamiento carente de ética. Podrían incluirse algunos aspectos de dicho código en la legislación presupuestaria y tributaria, pero otros aspectos podrían necesitar leyes o reglas separadas. El Código internacional de conducta para los titulares de cargos públicos de las Naciones Unidas142, que se resume en el recuadro 27, proporciona las bases para adoptar normas éticas y fortalecer las normas en vigor143. Deberán observarse los principios de la OCDE sobre gestión ética en el sector público144. En estos principios se supone que existen y se aplican normas básicas de ética adecuadas, y se destaca el entorno necesario para apoyar su aplicación, que incluye el marco normativo, procedimientos claros para denunciar acciones indebidas, el compromiso político y la activa promoción de la conducta ética. En el Observatorio sobre códigos de ética y de conducta en países miembros de la OCDE145 figuran ejemplos recientes de estos códigos.

279. Aunque un código de conducta es un elemento importante para respaldar la integridad en relación con los asuntos fiscales, su mera existencia no es suficiente. Debe estar acompañado por un programa eficaz de promoción y educación para fomentar el diálogo y el conocimiento de los valores y la ética en el sector público. En un número cada vez mayor de países, los gobiernos ofrecen uno o varios órganos independientes (ombudsman) para brindar a los funcionarios públicos la oportunidad de plantear, en un entorno seguro, sus inquietudes con respecto a comportamientos que consideran carentes de ética. Estos órganos tienen el mandato de investigar y recomendar medidas correctivas. Además, algunos países han adoptado mecanismos jurídicos e institucionales para garantizar el comportamiento ético de los funcionarios públicos146. También se realizan con frecuencia encuestas generales de empleados para solicitar comentarios sobre cuestiones relativas a la integridad, la moral y el bienestar en el lugar de trabajo.

Procedimientos de empleo

4.2.2 Los procedimientos y las condiciones de empleo en el sector público deberán documentarse y ponerse a disposición de las partes interesadas.

280. La selección basada en el mérito profesional es el pilar central de una administración pública competente, profesional e imparcial. La aplicación de los principios relativos al mérito profesional147 en el empleo público deberán ser claros. Los procedimientos de contratación y ascenso del personal en la administración pública deben ser accesibles y estar claramente especificados. Debe publicarse cualquier reglamento relacionado con remuneraciones y reclutamiento en toda la administración pública. Las vacantes deben anunciarse y cubrirse en forma competitiva, mediante criterios claramente definidos.

281. En varias economías avanzadas, y en algunas economías en desarrollo, están delegándose significativas atribuciones relacionadas con las condiciones de empleo a algunos organismos. Estos organismos pueden establecer sus propias políticas de reclutamiento y—con distintas limitaciones—remuneraciones fuera del ámbito general de la autoridad empleadora central de la administración pública. Esto ocurre en el caso de algunas autoridades fiscales de países en desarrollo que están libres de las restricciones que impone el código de la función pública. Una de las motivaciones ha sido la percepción de que las prácticas corruptas, y en particular los incentivos para coludir con los contribuyentes, pueden reducirse mediante la flexibilización salarial que permite a administradores fiscales bien capacitados recibir salarios más altos que en otros sectores de la administración pública, respaldados por códigos de conducta estrictos. La claridad y la transparencia de los procedimientos relativos a los recursos humanos, incluidas las condiciones de empleo, son requisitos fundamentales.

Reglamentos sobre adquisiciones

4.2.3 Los reglamentos sobre adquisiciones, en concordancia con las normas internacionales, deberán ser asequibles y cumplirse en la práctica.

282. Los mecanismos para la contratación de bienes y servicios, particularmente cuando se trata de grandes contratos, debe ser abierta y transparente para garantizar que las oportunidades de corrupción sean mínimas y que el uso de los recursos públicos sea adecuado. Deberán aplicarse similares consideraciones a la subcontratación de servicios públicos o procesos administrativos. El cumplimiento riguroso de los reglamentos sobre adquisiciones es un requisito fundamental para el establecimiento de un sistema de adquisiciones sólido148.

283. Deberán establecerse mecanismos de licitación transparentes y apropiados para los contratos que superen un determinado umbral, y los reglamentos sobre adquisiciones deben conferir atribuciones independientes a un comité o junta de licitaciones y exigir que las decisiones de dichos órganos estén sujetas a auditorías149. En aquellos casos en que se contratan con el sector privado los servicios que anteriormente eran provistos dentro del gobierno, los procedimientos deben estar sujetos a las mismas o similares regulaciones sobre adquisiciones150. Algunos países han formulado leyes sobre adquisiciones, basadas en la Ley Modelo sobre la Contratación Pública de Bienes, Obras y Servicios, de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional (CNUDMI)151.

Compra y venta de activos

4.2.4 Las operaciones de compra y venta de activos públicos deberán realizarse en forma transparente, y las principales operaciones deberán identificarse por separado.

284. Las operaciones de compra y venta de activos y pasivos, a través de privatizaciones y otros medios, deberán ser transparentes152. Los procedimientos que rigen los procesos de decisión, basados en la reglamentación normalizada, deberán permitir su evaluación. Pueden surgir inquietudes con respecto a la transparencia sobre la manera en que se privatizan las corporaciones públicas. Todos los aspectos del proceso deberán regirse por consideraciones de una buena mercadotecnia, incluida la necesidad de un sistema abierto de licitación y contratos, y de la forma en que se otorgan las concesiones. Es necesario que las operaciones de compra y venta de todos los activos públicos puedan someterse a una auditoría independiente (por ejemplo, de una entidad nacional de auditoría), que deberá certificar que la operación se realiza conforme a la ley, que la valoración de la transacción es adecuada y que existe competencia entre los licitantes. También deberán revelarse las indemnidades otorgadas a los compradores (e incluirse en un estado de pasivos contingentes). La INTOSAI publicó las Normas para un mejor ejercicio de la auditoría de las privatizaciones153.

285. La venta de activos puede ocultar en algunas ocasiones la situación fiscal subyacente. Por lo tanto, es importante identificar plenamente las transacciones extraordinarias en el marco de declaración e indicar claramente su impacto en el saldo fiscal.

Sistemas de auditoría interna

4.2.5 Las actividades y finanzas del gobierno deberán someterse a una auditoría interna, y deberá existir la posibilidad de examinar los procedimientos de auditoría.

286. Desde el punto de vista de la transparencia fiscal, un objetivo para el entorno de control interno es obtener datos financieros fiables y divulgarlos oportunamente. Como están definidos por la INTOSAI, los objetivos de los sistemas de control interno son promover operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces; preservar el patrimonio de pérdidas por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraudes o irregularidades; respetar las leyes y reglamentaciones, y las directivas de la administración; obtener datos financieros y de gestión completos y confiables, y presentarlos a través de informes puntuales. Para ser eficaces, los controles internos deben ser apropiados, funcionar uniformemente de forma planificada durante todo el período, y ser eficaces en función del costo. En el recuadro 28 se resume un conjunto de directrices para las normas de control interno emitidas por la INTOSAI. Los sistemas de control interno de todos los países deben ajustarse a las directrices de la INTOSAI.

287. Un elemento importante de los sistemas de control interno es la auditoría interna. Una auditoría interna eficaz por parte de los organismos públicos es una de las primeras líneas de defensa contra el uso o el manejo inadecuado de los recursos públicos154. Debe basarse en un sólido entorno de control interno, y no considerarse un sustituto de dicho entorno. La verificación por parte de auditores internos también proporciona un valioso material para el examen del cumplimiento financiero por parte de organismos externos de auditoría. La existencia y la eficacia de la auditoría interna deben asegurarse exigiendo que los procedimientos de auditoría interna estén descritos en forma clara y accesible al público, y que la eficacia de tales procedimientos sea examinada por auditores externos. Además, la independencia de la auditoría interna de las actividades administrativas diarias garantiza la objetividad de sus evaluaciones. Las normas de auditoría interna deberán adaptarse a las normas internacionales, como las del Instituto de Auditores Internos (IIA, por sus siglas en inglés)155. Este instituto publica un conjunto completo de normas para el ejercicio de la auditoría interna, normas atributivas y resultados.

288. Los sistemas de control interno tienen por objeto asegurar que estén lográndose los objetivos de la administración156. Proporcionan a la administración evaluaciones objetivas del diseño y operación de las prácticas de gestión y la “garantía objetiva con respecto a la idoneidad y al funcionamiento de los procesos de gestión del riesgo, control y gobierno de una organización”157. La auditoría interna contribuye al mejoramiento sostenible del programa de gestión y rendición de cuentas158. Por lo tanto, la responsabilidad de la auditoría interna corresponde al jefe de cada organismo gubernamental. Sin embargo, puede asignarse a un organismo del gobierno central la responsabilidad de formular un esquema de auditoría interna aplicable a todo el gobierno. En algunos países, los informes de auditoría interna se dan a conocer al órgano nacional de auditoría.

Recuadro 28.Directrices de la INTOSAI sobre normas de control interno

La Organización Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) ha publicado un conjunto de normas generales y detalladas que definen un nivel mínimo de aceptabilidad de un sistema de control interno.

Normas generales

  • Para cada actividad de la organización deben especificarse objetivos específicos de control, que deben ser apropiados, exhaustivos y razonables, y estar integrados en los objetivos globales de la organización.

  • Los administradores y empleados deben mantener en todo momento una actitud de apoyo a las normas establecidas, y poseer la integridad y la suficiente competencia para cumplirlas.

  • El sistema debe proporcionar suficientes seguridades del cumplimiento de los objetivos del sistema de control interno.

  • Los administradores deben mantener una constante vigilancia de sus operaciones y adoptar rápidamente las medidas correctivas que sean necesarias.

Normas detalladas

  • Debe proporcionarse la documentación completa de todas las transacciones y del propio sistema de control.

  • Las transacciones y acontecimientos deben registrarse pronta y adecuadamente.

  • La ejecución de las transacciones y otras acciones debe estar debidamente autorizada.

  • Deben delimitarse las responsabilidades individuales en las distintas etapas de una transacción.

  • Debe proporcionarse una supervisión adecuada para asegurar el cumplimiento de los objetivos de control.

  • El acceso a los recursos y los registros debe limitarse a las personas autorizadas y responsables de su uso o custodia.

Administración nacional de los ingresos fiscales

4.2.6 La administración tributaria nacional deberá estar protegida, por ley, de las presiones políticas, y deberá garantizar los derechos de los contribuyentes e informar periódicamente al público sobre sus actividades.

Independencia de los organismos nacionales de administración de ingresos

289. Las leyes en virtud de las cuales se establecen los organismos nacionales de administración de ingresos deberán disponer la independencia de estos organismos para garantizar que reciban un trato justo e imparcial y exento de influencia política. Por esta razón, quienes tienen a su cargo la administración tributaria deben ser nombrados por ley, y contar con cierta protección establecida por ley frente a la posibilidad de destitución y de influencias políticas en la interpretación de las leyes tributarias. Un enfoque que contribuye a garantizar la integridad es el nombramiento por ley de comisionados con atribuciones específicas para interpretar las leyes tributarias, de aduanas y cualquier otra legislación relativa a la recaudación de ingresos.

290. El proceso de recaudación de impuestos debe ser transparente, y con este fin los organismos de recaudación deben presentar al Poder Legislativo informes anuales oportunos sobre sus actividades y resultados. Estos informes detallan las medidas adoptadas para mejorar el cumplimiento de las leyes tributarias, y además contienen datos relacionados con el desempeño, como los montos efectivamente recaudados en comparación con el presupuesto.

291. Otros aspectos igualmente importantes de la transparencia de las leyes y regulaciones de recaudación y de su administración son la apertura del sistema al examen de las decisiones administrativas y el grado de obligación del gobierno de informar a los contribuyentes sobre sus derechos. Los derechos de los contribuyentes se describen en la práctica 1.2.2.

Examen de la información fiscal

4.3 La información fiscal deberá someterse a examen externo.

292. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con 1) los órganos nacionales de auditoría; 2) los informes de auditoría y los mecanismos de seguimiento; 3) las evaluaciones independientes de los pronósticos y los supuestos; y 4) la independencia de la verificación de los datos.

293. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar que un órgano nacional de auditoría, independiente del Poder Ejecutivo, presente al Poder Legislativo y al público informes puntuales (con frecuencia anual, como mínimo) sobre la integridad financiera de las cuentas del gobierno.

Órgano nacional de auditoría

4.3.1 Las finanzas y las políticas públicas deberán estar sujetas al examen de un órgano nacional de auditoría o un organismo equivalente, independiente del Poder Ejecutivo.

294. Se deberá establecer por ley un órgano nacional de auditoría. Dichos órganos, también denominados entidades fiscalizadoras superiores (EFS), solo pueden “cumplir eficazmente sus funciones si son independientes de la institución controlada y se hallan protegidas contra influencias exteriores”159. En los países de habla francesa, tales instituciones se conocen como Cour des Comptes, y en los países de la Commonwealth a veces se denominan National Audit Office o Auditor-General’s Office160, mientras que en América Latina se denominan Contraloría General. Su función esencial es respaldar y promover la responsabilización en la gestión pública. Su función puede cobrar más importancia si se centra en garantizar una mayor responsabilización pública conforme muchos gobiernos proceden a descentralizar las atribuciones de decisión. La INTOSAI, en su Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización, presenta una lista completa de metas y cuestiones relacionadas con la auditoría pública (véase el recuadro 29).

295. Las normas de auditoría externa deben ser coherentes con las normas internacionales, como las de la INTOSAI, que se describen en el recuadro 29. El organismo nacional de auditoría debe contar con la debida dotación de personal básico capacitado, y todo el personal debe demostrar independencia, en cuanto a su pensamiento y sus acciones, en el desempeño de sus funciones. La labor de la oficina debe estar sujeta a garantías internas de calidad y evaluación independiente. Algunas economías avanzadas asignan a los organismos nacionales de auditoría el cometido de informar al público y al Poder Legislativo acerca de una amplia gama de temas, como la auditoría de información no financiera sobre el desempeño en comparación con las metas de desempeño anunciadas. Constituye una práctica óptima que un órgano nacional de auditoría, o una organización equivalente, informe al Poder Legislativo y al público acerca de todos los aspectos de la gestión financiera pública relacionados con la integridad y la transparencia de la política fiscal. Idealmente, el desempeño del gobierno con respecto a los programas presupuestarios debería someterse a una auditoría externa.

296. El componente básico de la auditoría gubernamental es la auditoría de regularidad, que comprende la certificación de la responsabilización de los distintos organismos—que implica la evaluación de los registros financieros—y la presentación de dictámenes sobre los estados financieros; la certificación de la responsabilización financiera del gobierno en su totalidad; y la auditoría de las transacciones y los sistemas financieros, y del control interno y las funciones de auditoría, incluida la evaluación del cumplimiento de la legislación.

297. Al completar la auditoría, el auditor emite un dictamen por escrito sobre los resultados. El auditor emite un dictamen sin reservas cuando está convencido de que los estados financieros han sido preparados utilizando bases contables aceptables y políticas aplicadas en forma uniforme, los estados financieros se ajustan a los requisitos y las reglamentaciones legales, los puntos de vista de los estados financieros concuerdan con el conocimiento que el auditor tiene del organismo auditado y se han dado a conocer en forma adecuada todos los aspectos sustanciales de los estados financieros.

Informes de auditoría y mecanismos de seguimiento

4.3.2 El órgano nacional de auditoría o el organismo equivalente deberá presentar al Poder Legislativo todos los informes, incluido el informe anual, y divulgarlos. Deberán existir mecanismos que permitan supervisar las medidas de seguimiento.

298. Las líneas básicas de la Declaración de Lima exigen que las EFS estén consagradas en la constitución, y su independencia, protegida por la corte suprema. El establecimiento de procedimientos independientes del Poder Ejecutivo para nombrar al auditor general y para destituirlo es un mecanismo común para garantizar la independencia. En varios países, la práctica de que el auditor general sea nombrado por el presidente o el primer ministro, ante quienes rinde cuentas, socava la independencia de la institución.

Recuadro 29.Declaración de Lima de la INTOSAI y normas de auditoría

Declaración de Lima sobre las Líneas Básicas de la Fiscalización

El objeto principal de la Declaración de Lima es el establecimiento de una auditoría independiente del gobierno. El documento, adoptado por el IX Congreso de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores en octubre de 1977, define las siguientes características esenciales de las facultades y las funciones de una entidad fiscalizadora superior (EFS):

Independencia: La constitución debe garantizar la independencia de las EFS y extenderla al financiamiento de sus actividades.

Relaciones con el parlamento, el gobierno y la administración: Deben estar claramente estipuladas en la constitución.

Facultades de las entidades fiscalizadoras superiores: Deben incluir la facultad de investigación, exigencia de los resultados de las verificaciones de control y el uso de los dictámenes de peritos de la EFS; la regulación de los procedimientos de contabilidad debe acordarse con la EFS.

Métodos de control, personal de control e intercambio internacional de experiencias: La entidad fiscalizadora superior debe contar con capacidad y autonomía para determinar su programa de trabajo y los métodos de contratación y capacitación del personal.

Rendición de informes: La entidad fiscalizadora superior debe estar facultada para informar al parlamento y al público.

Normas de auditoría

Principios básicos: El desarrollo de sistemas adecuados de información, control, evaluación y declaración de datos dentro del gobierno facilitará la rendición de cuentas; las autoridades pertinentes deberán velar por la promulgación de normas aceptables de contabilidad para la declaración y divulgación de información financiera que sirva a las necesidades del gobierno, y cada órgano de auditoría deberá establecer una política que indique qué normas de la INTOSAI u otras específicas va a utilizar para asegurar una alta calidad en su labor.

Normas generales: Los auditores y los órganos de auditoría deberán ser independientes del Poder Ejecutivo, de la entidad que es objeto de la auditoría y de cualquier influencia política; deberán poseer la competencia requerida; deberán evitar conflictos de interés; y deben acatar cuidadosa y responsablemente las normas de auditoría de la INTOSAI y otras normas de auditoría específicas.

Normas de procedimiento: Los auditores deben planificar adecuadamente las auditorías y diseñar procedimientos para llevar a cabo auditorías de regularidad que permitan detectar errores, irregularidades y acciones ilegales que puedan tener un efecto directo y sustancial en las cantidades declaradas en los estados financieros; los auditores deben evaluar la fiabilidad de los controles internos; la auditoría de regularidad debe certificar la validez y la cobertura del presupuesto y las cuentas públicas; y la labor del personal de auditoría debe estar debidamente supervisada.

Normas para la elaboración de los informes: Después de cada auditoría, el auditor general debe preparar un dictamen o informe por escrito en el que figuren todas las observaciones en lenguaje claro y comprensible, solo con información que esté sustentada por pruebas de auditoría competentes y pertinentes; los informes de auditoría deben ser independientes, objetivos, justos y constructivos (es decir, deben sugerir medidas correctivas).

Fuente: http://www.intosai.org.

299. El auditor general debe rendir cuentas directamente ante el Poder Legislativo161. Debe asimismo existir la presunción de que todos los informes del órgano nacional de auditoría se dan a conocer automáticamente al público una vez presentados al Poder Legislativo, ya sea inmediatamente o dentro de un plazo establecido. La EFS debe presentar informes al Poder Legislativo con una frecuencia por lo menos anual. En la actualidad, algunos países no cumplen plenamente este requisito de transparencia fiscal porque el informe de la oficina de auditoría sobre las cuentas definitivas se transmite al Legislativo, o a su presidente, pero no puede debatirse ni hacerse público hasta que transcurre un tiempo considerable.

300. Un ámbito con respecto al cual no suelen publicarse informes de auditoría externa es el relacionado con los gastos militares o de seguridad. Las consideraciones de seguridad nacional pueden justificar disposiciones especiales que limitan la publicación de informes de auditoría. Sin embargo, en estas situaciones es importante que todos los gastos militares sean auditados por una autoridad no militar, y que el resultado de la auditoría se presente a un organismo legislativo, como una comisión de cuentas públicas162.

301. Deben existir mecanismos que ayuden a garantizar la adopción de medidas correctivas en caso de que los informes de auditoría externa arrojen resultados adversos. Un mecanismo sería el requisito regulatorio de que el organismo auditado responda públicamente a los resultados, por escrito, e indique las medidas que adoptará como consecuencia del informe. Otro mecanismo sería que una comisión de cuentas públicas examinara las cuentas públicas, considerara el informe del auditor y responsabilizara al Poder Ejecutivo de la corrección de las deficiencias expuestas en la auditoría163. El seguimiento transparente de las auditorías externas es una característica importante que promueve la toma de medidas concretas de mejoramiento.

302. Para garantizar que el Poder Ejecutivo no socava la eficacia del órgano nacional de auditoría negándole el financiamiento adecuado, controlando a su personal o demorando la consideración de sus informes—lo que constituye un problema en algunos países—, deben existir mecanismos de procedimiento que permitan un grado de supervisión legislativa mayor que el habitual sobre las operaciones de dicho órgano. Un mecanismos consiste en asignar a una comisión legislativa la responsabilidad de proponer su presupuesto anual y establecer sus prioridades generales, dejando a los auditores generales cierta flexibilidad para iniciar informes sobre cualquier aspecto dentro de sus atribuciones. Es importante que el órgano nacional de auditoría tenga pleno acceso a todos los registros, documentos y personal necesarios. Los requisitos legislativos en este sentido facilitarían la cooperación de los organismos auditados.

Evaluaciones independientes de pronósticos y supuestos

4.3.3 Deberá solicitarse a expertos independientes que evalúen los pronósticos fiscales, los pronósticos macroeconómicos en que se basan, y los supuestos en los que se fundamentan.

303. Para facilitar la evaluación independiente de los pronósticos presupuestarios son necesarios varios pasos. La incorporación en los pronósticos presupuestarios de una declaración en la que se indique claramente qué organismos elaboraron los pronósticos fiscales y macroeconómicos facilitaría el proceso de evaluación, ya que identificaría el organismo del gobierno que se responsabiliza de la calidad de los pronósticos164. La publicación regular, en documentos sobre antecedentes presupuestarios, de evaluaciones ex post de los pronósticos fiscales y macroeconómicos de presupuestos anteriores, comparándolos con los resultados observados en la práctica, contribuiría al análisis informado de los pronósticos por parte de la ciudadanía y los especialistas. La publicación regular de los pronósticos macroeconómicos por parte del banco central o de organismos estadísticos o económicos, con los supuestos técnicos en que se basan, también facilitaría el debate sobre la solidez de los pronósticos macroeconómicos oficiales del gobierno165. Los métodos y supuestos de trabajo utilizados en la elaboración de pronósticos fiscales y macroeconómicos deben darse a conocer al público en el momento en que se presenta el presupuesto anual al Poder Legislativo, y preferiblemente con cierta anticipación a la presentación del presupuesto. La presentación anticipada concede tiempo para que las autoridades, los analistas independientes, la prensa financiera y los medios de comunicación en general examinen y juzguen la solidez de los pronósticos macroeconómicos166.

304. La práctica óptima consiste en que se establezcan mecanismos institucionales para proporcionar al público seguridades independientes de que los pronósticos macroeconómicos y fiscales son de alta calidad167. Esto podría incluir que los modelos fiscales y macroeconómicos se pongan a disposición de expertos externos168. Los supuestos macroeconómicos utilizados en el presupuesto también pueden extraerse de los producidos por especialistas del sector privado169. Algunos países publican las revisiones formales de la calidad efectuadas por expertos. En otros se confiere a un organismo público independiente la tarea de juzgar la calidad de los pronósticos170.

Recuadro 30.Principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas

Las siguientes características de los Principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas revisten particular importancia para la promoción de la integridad de las estadísticas fiscales:

  • Los organismos oficiales de estadística han de compilar y facilitar en forma imparcial estadísticas oficiales.

  • Los métodos y procedimientos de recopilación, procesamiento, almacenamiento y presentación de datos fiscales deben estar determinados únicamente por el jefe del organismo de estadística en base a consideraciones profesionales.

  • Los organismos de estadísticas tienen derecho a formular observaciones sobre interpretaciones erróneas y la utilización indebida de las estadísticas.

Fuente: http://unstats.un.org/unsd/goodprac/bpabout.asp.

Verificación independiente de los datos

4.3.4 Deberá establecerse un organismo nacional de estadísticas, con independencia institucional, que verifique la calidad de los datos fiscales.

305. El organismo nacional de estadísticas, o la entidad oficial equivalente, debe existir bajo el amparo de una legislación que le confiera independencia técnica para verificar la compilación y publicación de estadísticas oficiales171. A la hora de reforzar la integridad de las estadísticas fiscales y de otro tipo, los organismos nacionales de estadísticas pueden desempeñar el papel vital de coordinar la recopilación de datos fiscales básicos por parte de otros órganos oficiales y centralizar la elaboración y la difusión de las estadísticas financieras del gobierno.

306. Además, deben darse a conocer al público los plazos y las condiciones en que se producen y difunden los datos fiscales, y las pautas que rigen el comportamiento del personal del organismo de estadísticas deben ser claras y estar bien publicitadas. Una forma de promover estos aspectos de calidad es mediante el cumplimiento de los Principios fundamentales de las estadísticas oficiales de las Naciones Unidas172 (recuadro 30) y de las normas sobre integridad de los datos del SGDD/NEDD.

307. Para estimular la confianza entre los usuarios de las estadísticas oficiales, también se requiere transparencia en las prácticas y procedimientos del organismo nacional de estadística. Entre otras cosas, esto significa que dicho organismo debe contar con todos los datos básicos que requiera y que debe compilar los datos fiscales en forma imparcial, debe tener derecho a formular observaciones sobre interpretaciones erróneas o sobre el uso indebido de la información, y debe informar sobre el acceso del gobierno a los datos fiscales antes de que estos se publiquen. En los casos en que un organismo nacional de estadística carezca de los conocimientos técnicos necesarios para verificar la calidad de los datos fiscales, se recomienda recurrir a la asistencia externa.

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