Manual de Transparencia Fiscal

Chapter

III. Acceso del público a la información

Author(s):
Dawn Rehm, and Taryn Parry
Published Date:
June 2008
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177. Una de las características que define la transparencia fiscal es el acceso del público a la información fiscal80. En este sentido, los principios y las prácticas se refieren a la presentación de información completa sobre la actividad fiscal y los objetivos del gobierno, de manera tal que facilite el análisis de las políticas y promueva la rendición de cuentas.

178. Una de las principales vías para poner la información fiscal a disposición del público de manera oportuna y uniforme es publicándola en Internet con acceso fácil y gratuito.

Presentación de información completa sobre la actividad fiscal y los objetivos del gobierno

3.1 Deberá proporcionarse al público información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras, y sobre los principales riesgos fiscales.

179. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con 1) alcance de la documentación presupuestaria; 2) información sobre el desempeño pasado, reciente y futuro; 3) riesgos fiscales, pasivos contingentes, actividades cuasifiscales y gastos tributarios; 4) identificación de las fuentes de ingreso; 5) deuda y activos financieros; 6) gobierno subnacional y corporaciones públicas, y 7) informes a largo plazo.

180. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

  • La inclusión en la documentación presupuestaria de todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno central, el saldo fiscal de los gobiernos subnacionales y las finanzas de las corporaciones públicas.

  • La inclusión de detalles de la deuda, los grandes activos de carácter financiero o en forma de recursos naturales, los pasivos que no sean deuda y los pasivos contingentes en la información publicada sobre el gobierno central.

Alcance de la documentación presupuestaria

3.1.1 Los documentos presupuestarios, incluidas las cuentas definitivas y otros informes fiscales destinados al público, deberán abarcar todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno central.

181. La transparencia fiscal exige que la información sobre toda actividad fiscal que emprenda el gobierno central o que se realice en beneficio suyo forme parte de la documentación presupuestaria. Los informes deben incluir estados detallados de todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias, como las entidades autónomas del gobierno central y el saldo fiscal consolidado del gobierno central81. El nivel de detalle utilizado para describir un elemento concreto de ingreso o gasto puede variar según la magnitud y la importancia de la actividad, pero no la estructura institucional que lo administra82.

182. En el cuadro 1 se presenta una tipología del conjunto de informes fiscales que integran la documentación presupuestaria ordinaria y otros documentos complementarios presentados en el curso del ejercicio. La documentación presupuestaria ordinaria se divide en cuatro grandes categorías. La “presentación del presupuesto anual”, que gira en torno a cuentas de asignación detalladas que debe aprobar el legislativo, es el principal vehículo del gobierno para exponer los objetivos y parámetros más importantes de la política fiscal y macroeconómica. Los detalles se desglosan en los “documentos complementarios del presupuesto”, que explican los antecedentes de las propuestas del gobierno, describen los riesgos fiscales sustanciales y detallan todas las actividades extrapresupuestarias con implicaciones fiscales. Para evaluar el progreso durante el ejercicio y determinar si es necesario hacer correcciones se elaboran los “informes presupuestarios dentro del ejercicio”, que permiten comparar los resultados con las proyecciones originales. A la mayor brevedad posible tras el cierre del ejercicio se deben someter a auditoría las “cuentas definitivas” para presentárselas al legislativo acompañadas del informe de los auditores. Además, los gobiernos están publicando otros informes financieros con datos suplementarios sobre la situación financiera y sobre su desempeño a la luz de la presentación del presupuesto83, junto con informes que se ciñen al MEFP 2001.

Cuadro 1.Documentación presupuestaria y otros informes fiscales
Informe/

Documento
ObservacionesRelación con

el MEFP 2001
Documentación

presupuestaria
Presentación

del presupuesto

anual
Incluye proyecciones detalladas de ingreso, gasto, saldos y endeudamiento; medidas fiscales contempladas, y cuentas de asignaciones con detalles del gasto que autorizó o autorizará el Legislativo mediante una ley de presupuesto. Por lo general, las transacciones se clasifican por unidad administrativa y partida de gasto.El MEFP 2001 no es de aplicación universal, pero su uso facilita la compilación de las cuentas nacionales y los informes fiscales.
Documentos complementarios del presupuestoIncluyen diversos estados (que contienen por ejemplo detalles sobre fondos extrapresupuestarios, entidades autónomas, actividades cuasifiscales y riesgos fiscales) y documentos informativos (por ejemplo, sobre las perspectivas fiscales y económicas).Se prefiere la presentación del saldo global según el MEFP 2001, conciliada con la presentación en el presupuesto anual.
Informes presupuestarios dentro del ejercicioInformes sobre resultados fiscales elaborados mensual o (como mínimo) trimestralmente, con cuentas presupuestarias y extrapresupuestarias, incluida la deuda.Lo común es la presentación administrativa (como en el presupuesto anual), pero para el seguimiento de la evolución fiscal se prefiere un resumen según el MEFP 2001.
Cuentas definitivasAl final del ejercicio se le presentan al legislativo cuentas definitivas auditadas para asegurar la regularidad y la congruencia con las asignaciones presupuestarias.Al igual que en el presupuesto anual, rara vez se presenta un resumen según el MEFP 2001.
Otros informesInformes financierosSon cada vez más comunes los informes generales sobre la situación financiera y el desempeño del gobierno, sobre todo los que se presentan en base devengado, pero la IFAC-IPSASB también elaboró algunas normas de declaración de datos que son de aplicación a un sistema de contabilidad en base caja (véase IFAC, 2000a).Raras veces se suministra un resumen según el MEFP 2001, pero en algunos países los informes financieros satisfacen varias necesidades analíticas, entre ellas la declaración de datos de acuerdo con el MEFP 2001.
Informes según el MEFP 2001Informes que proporcionan información analítica sobre las finanzas públicas siguiendo el formato dispuesto en el MEFP 2001. Pueden generarse a partir de datos compilados para uno de los informes mencionados previamente, pero es probable que se uniformice la clasificación en todos los informes fiscales, dado que la contabilidad en base devengado ha quedado adoptada en el MEFP 2001 y se está generalizando en el gobierno.

183. Los aspectos relativos a la clasificación se analizan en más detalle en la parte correspondiente a la práctica 3.2.2. En el recuadro 14 se describe la relación entre la declaración de información financiera, la información fiscal y el MEFP 2001.

Información sobre el desempeño fiscal pasado, reciente y futuro

3.1.2 Deberá divulgarse información comparable a la que figura en el presupuesto anual sobre los resultados de por lo menos los dos ejercicios anteriores, así como previsiones y análisis de sensibilidad relativos a los principales agregados presupuestarios correspondientes a por lo menos los dos ejercicios siguientes.

184. Si se desea dar una imagen completa de la situación fiscal actual, deberá presentarse, en el presupuesto anual, información sobre el desempeño pasado de las finanzas públicas, con las mismas clasificaciones utilizadas en el presupuesto y respaldadas en el resto de la documentación presupuestaria84.

185. En el presupuesto anual, junto con el resultado efectivo (o previsto, si no se dispone de las cifras definitivas de los resultados del ejercicio en curso), deberán presentarse las estimaciones presupuestarias originales y revisadas de los dos ejercicios precedentes como mínimo. Asimismo, deberán incluirse pronósticos para los dos ejercicios posteriores al actual, como mínimo, partiendo de supuestos realistas sobre las perspectivas macroeconómicas y ciñéndose a los objetivos de política declarados para el mediano plazo85. La práctica óptima es incluir proyecciones fiscales agregadas para los siguientes 5 a 10 años en la documentación del presupuesto86. La información deberá incluir los principales agregados presupuestarios e información más detallada sobre los subagregados (partida de gasto, función y, cuando se disponga de la información, programa o producto).

186. La información sobre los resultados deberá estar caracterizada con claridad (por ejemplo, si es provisional y no estuvo sujeta a una auditoría, o si es definitiva y auditada). Esto permite comparar el desempeño reciente con el presupuesto y centrar la atención en los riesgos significativos a nivel de pronóstico, política o situación macroeconómica y, en términos más generales, en el realismo del presupuesto. Deberán divulgarse y justificarse todos los cambios de clasificación o presentación de partidas de un ejercicio al otro (véase la práctica 4.1.3).

Riesgos fiscales, pasivos contingentes, actividades cuasifiscales y gastos tributarios

3.1.3 Los documentos presupuestarios deberán incluir estados de cuentas en los que se describan la naturaleza y la importancia fiscal del gasto tributario, los pasivos contingentes y las actividades cuasifiscales del gobierno central, junto con una evaluación de los otros riesgos fiscales importantes.

Gastos tributarios

187. Los gastos tributarios son ingresos sacrificados como resultado de ciertas disposiciones del código tributario, tales como exenciones de la base tributaria, deducciones del ingreso bruto, créditos tributarios que se deducen de las obligaciones tributarias, reducciones de la tasa impositiva y aplazamientos del pago de impuestos (como la depreciación acelerada). Los gastos tributarios a menudo reemplazan programas de gasto explícitos. También pueden estar dirigidos específicamente a determinados tipos de gasto o a determinadas categorías de particulares, familias o empresas, según la riqueza, el ingreso, el perfil de gasto u otras características. En muchos sistemas tributarios, estos gastos pueden ser considerables en relación con el ingreso tributario total. Una diferencia importante con respecto a los programas de gasto es que el gasto tributario no requiere la aprobación anual formal del Legislativo (aunque en algunos casos puede estar sujeto a cláusulas de caducidad); al mantenerse en vigor mientras la legislación impositiva no cambie, no está sujeto al mismo grado de escrutinio que el gasto efectivo. Por eso, la proliferación del gasto tributario puede dar como resultado una seria pérdida de transparencia.

188. En el presupuesto o en la documentación fiscal conexa debe constar una declaración de los principales gastos tributarios del gobierno central que indique el propósito de política pública de cada asignación, su duración y los beneficiarios previstos. Con la excepción de casos particularmente complejos, deberán cuantificarse los gastos tributarios más importantes87. Sería ideal incluir una comparación de los resultados estimados de los gastos tributarios anteriores con el propósito de política pública que les corresponda, para poder evaluar su eficacia en relación con las disposiciones de gasto.

189. En las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE se incluye la de suministrar en la documentación presupuestaria los costos estimados de todo el gasto tributario, además de analizar, en la medida de lo posible, el gasto tributario y el gasto general que han de combinarse. Si bien puede haber graves dificultades para estimar los costos, la declaración del costo aproximado del gasto tributario y la descripción de las bases de las estimaciones pueden mejorar significativamente la transparencia88. Varios países de la OCDE publican con regularidad estimaciones de este gasto. En el recuadro 16 se presenta información sobre las prácticas adoptadas en algunos países.

Pasivos contingentes

190. La transparencia fiscal exige que los niveles nacionales de gobierno informen públicamente sobre la naturaleza y la importancia de los pasivos contingentes contraídos. Como se explica en el capítulo II, los pasivos contingentes son costos que tiene que pagar el gobierno en caso de que ocurran determinadas eventualidades89. Incluyen garantías explícitas o implícitas del gobierno, como el capital suscrito y no desembolsado y otras posibles obligaciones jurídicas.

Recuadro 16.Declaración del gasto tributario

Alemania y Estados Unidos fueron los primeros países que declararon información sobre el gasto tributario, a fines de los años sesenta, y esa práctica se ha extendido a la mayoría de los países de la OCDE, a muchos mercados emergentes, como Brasil, y a países en desarrollo.

En Alemania, el gasto tributario se declara como parte de un “informe de subvenciones” enviado al legislativo federal y sujeto al examen de la Corte Federal de Auditoría. La mayoría de los estados presentan informes parecidos a sus legislativos. Los informes incluyen tanto el gasto directo como el gasto tributario. El informe de subvenciones federales enumera para cada rubro del gasto tributario los ingresos que dejaron de percibirse en el presupuesto federal y en todas las autoridades territoriales. El informe cubre una amplia gama de impuestos directos e indirectos y los clasifica por sectores industriales y, dentro de los sectores, por tipos de impuestos. Para evitar que ciertos tipos de rubros de gasto tributario se vuelvan parte permanente del sistema impositivo, pueden diseñarse de manera tal que se eliminen gradualmente con el correr del tiempo (como incentivos tributarios para invertir en Alemania oriental). Varios institutos independientes de investigaciones económicas realizan sus propios análisis sobre los efectos económicos y la eficiencia de las subvenciones y realizan sus propios cálculos sobre la magnitud del gasto tributario (y de las subvenciones, en términos más generales).

191. Los pasivos contingentes complican la gestión financiera pública debido a la incertidumbre inherente a su efecto fiscal. En muchos países han proliferado las garantías, lo que ha dado como resultado un fuerte “déficit oculto” que no se declara90 (véase el recuadro 11).

192. En la documentación presupuestaria debe constar una declaración que indique el propósito de política pública de cada disposición que da lugar a un pasivo contingente del gobierno central, su duración y el beneficiario al que está dirigido91. En la medida de lo posible, y excepto en casos extremos, deberán cuantificarse las contingencias principales. Las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE disponen la declaración de pasivos contingentes en el presupuesto anual, en el informe de mitad de ejercicio al Legislativo y en las cuentas definitivas. Los pasivos contingentes deben clasificarse por categorías principales, y debe divulgarse información sobre las veces en que el gobierno haya liquidado pasivos contingentes92, 93. Los detalles en cuanto a garantías, declaración y valoración aparecen en los recuadros 17 y 18.

193. De acuerdo con el método de contabilidad en base caja, los pasivos contingentes solo se reconocerán cuando el evento suceda y se efectúe un pago. Por lo tanto, si bien el préstamo otorgado por el gobierno se registrará en el momento en que se conceda, un préstamo con garantía pública solo se asentará cuando el gobierno se vea obligado a efectuar un pago en efectivo al prestamista. Ese es un incentivo para que el gobierno disponga el financiamiento de una actividad mediante un préstamo con garantía pública, en lugar de asumir la responsabilidad de un gasto directo. Incluso cuando se usa el método de contabilidad en base devengado, muchos pasivos contingentes no se reconocen como pasivos a menos que puedan cuantificarse y se considere que es probable que requieran un pago futuro por parte del gobierno94. Se declararían, en cambio, en estados complementarios95.

Recuadro 17.Declaración de garantías

Independientemente del sistema contable que se use, la información sobre garantías deberá declararse en los documentos de presupuesto, los informes fiscales preparados durante el ejercicio y los estados financieros de final del ejercicio. En teoría, las garantías deberán notificarse en una declaración de pasivos contingentes más completa, que es parte de los documentos de presupuesto y que se publica junto con los estados financieros, con actualizaciones en los informes fiscales.

La información básica que debe darse a conocer en forma anual para cada garantía o programa de garantías es la siguiente:

  • Breve descripción de sus características, su propósito programado, los beneficiarios y la duración prevista.

  • Exposición total al riesgo financiero del gobierno y, cuando sea posible, una estimación del posible costo fiscal de las garantías que se hacen efectivas.

  • Pagos efectuados, reembolsos, recuperación de costos, derechos financieros establecidos frente a los beneficiarios y exenciones relativas a esos derechos.

  • Derechos de garantía u otros ingresos recibidos.

Además, los documentos de presupuesto deben incluir lo siguiente:

  • Una indicación de las reservas establecidas en el presupuesto para las solicitudes previstas de pago de garantías, y del tipo de reserva (por ejemplo, asignaciones o reservas para contingencias).

  • Un pronóstico y una descripción de todas las nuevas garantías emitidas durante el ejercicio.

Durante el año deberá publicarse información detallada sobre nuevas garantías a medida que se concedan (por ejemplo, en el boletín del gobierno). En los informes fiscales publicados durante el ejercicio deberán indicarse las nuevas garantías otorgadas durante el período, los pagos efectuados por concepto de garantías y la situación jurídica de los activos frente a beneficiarios, y deberán actualizarse el pronóstico sobre otorgamiento de nuevas garantías durante el ejercicio y la estimación del posible costo fiscal de las garantías exigidas.

Finalmente, deberá hacerse una conciliación de los cambios en el saldo de deuda pública ocurridos entre el inicio y el final del ejercicio, indicando por separado la parte del cambio que es atribuible a la asunción de deuda debida a garantías que se hacen efectivas.

Actividades cuasifiscales

194. Existen varias razones por las cuales es importante identificar y declarar información sobre las actividades cuasifiscales, y, de ser posible, cuantificarla. Primero, cuando este tipo de actividades adquiere un volumen significativo, es más difícil formular la política fiscal. El saldo presupuestario deja de ser un indicador fidedigno de la situación financiera del gobierno, y la magnitud declarada del ingreso y del gasto público no da una idea adecuada del tamaño real del gobierno. Si las actividades cuasifiscales no se declaran podría haber más incentivos para trasladar las actividades fiscales fuera del gobierno y presentar así una situación fiscal más saludable de lo que realmente es. Segundo, las actividades cuasifiscales pueden crear activos contingentes implícitos. Por ejemplo, si una corporación financiera pública garantiza un préstamo que carece de justificación comercial y cuyo impago podría perjudicar sustancialmente la rentabilidad y la viabilidad futura, el gobierno podría terminar viéndose obligado a inyectar capital. Tercero, dado que las actividades cuasifiscales suelen tener efectos de redistribución, es importante que sus efectos estén sujetos al escrutinio público. Cuarto, impiden fijar la prioridad de las actividades públicas con eficacia y flexibilidad, y hacen difícil determinar si los recursos se utilizaron con eficacia y eficiencia. En el recuadro 19 se enumeran distintos tipos de actividad cuasifiscal.

Recuadro 18.Pasivos contingentes: Valoración y tratamiento del balance

Valoración

La principal dificultad que presentan los pasivos contingentes en materia de contabilidad y declaración consiste en determinar el valor de las garantías del gobierno. Por ejemplo, en Chile, el gobierno debe estimar el valor de las garantías de ingreso mínimo y de tipos de cambio que ofrece en el contexto de los acuerdos de asociación entre los sectores público y privado. Utiliza el análisis de simulación Monte Carlo para estimar el valor de sus pasivos contingentes gene-rados por las garantías de ingreso mínimo y las garantías de participación en los ingresos fiscales, y el modelo Black Scholes de determinación del precio de las opciones para estimar el valor de sus garantías de tipos de cambio. Estas estimaciones se dan a conocer en el Informe de Finanzas Públicas, que forma parte de los documentos del presupuesto anual. Estos métodos se describen con detalle en Irwin (2003) y Arthur Anderson (2000).

Tratamiento del balance

En el sistema de contabilidad en base caja, las garantías solo se registran en las cuentas fiscales cuando se producen contingencias con cobertura y se efectúa un pago, y este podría ser el único caso en que la existencia de la garantía se hace evidente. En el sistema de contabilidad en base devengado es necesario determinar si una garantía debe tratarse como pasivo. De conformidad con las normas internacionales, solo se considera pasivo cuando la probabilidad de pago es superior al 50% y se puede hacer una estimación plausible. Cuando puede hacerse una estimación moderadamente fidedigna del costo previsto de las garantías exigidas, los gobiernos que preparan presupuestos, informes fiscales y estados financieros mediante el registro en base devengado deberán reconocer el costo previsto de la garantía cuando esta se otorga.

195. No obstante, la declaración de actividades cuasifiscales es compleja y origina una serie de planteamientos. En el caso de las corporaciones públicas no financieras, por ejemplo, muchas subvenciones pueden ser implícitas, y su impacto financiero y distributivo puede quedar oculto por otras medidas con las que coinciden (y que a veces las neutralizan). Se requiere cierto pragmatismo para decidir la gama de actividades cuasifiscales que se van a declarar y, sin duda, la magnitud financiera es uno de los criterios que deberían aplicarse al tomar esa decisión.

196. A veces también resulta difícil identificar y cuantificar las actividades cuasifiscales del banco central. Solo se reflejan en el presupuesto—a través de las utilidades del banco central transferidas al gobierno—aquellas actividades cuyos efectos financieros quedan plenamente registrados en el estado de ganancias y pérdidas del ejercicio en el cual tienen lugar96. E incluso en ese caso carecen de transparencia las implicaciones de cada actividad para la asignación de recursos dentro de la economía, los riesgos fiscales ni el orden de prioridad de las políticas del gobierno.

197. Desde el punto de vista de la evaluación de la transparencia financiera, se desprenden varias consecuencias:

  • Aun si todas las actividades cuasifiscales tienen un impacto inmediato sobre el estado de ganancias y pérdidas del banco central, y se transfiere la totalidad de las utilidades al gobierno central, estas actividades fiscales se declaran en cifras netas y existe poca información sobre los flujos brutos que dan lugar a dichas actividades97, 98.

  • Si el banco central retiene una parte de las utilidades como reservas, el costo de las actividades cuasifiscales es absorbido en parte por el presupuesto del gobierno central y en parte por un incremento de las reservas del banco central menor que el que hubiese tenido lugar en ausencia de dichas actividades99.

  • En algunos casos, el banco central participa en tantas actividades cuasifiscales que se generan pérdidas, pero las pérdidas del banco central no se declaran como gasto del gobierno central100.

  • Los efectos de algunas actividades cuasifiscales no se reflejan inmediatamente en el estado de ganancias y pérdidas del banco central. Por ejemplo, los préstamos subvencionados pueden reflejarse en una sobrevaloración de los activos del banco central y no como una reducción del superávit de operaciones101. Y los pasivos contingentes contraídos por el banco central—como garantías de tipos de cambio—no se registran como gasto hasta que surja la contingencia y deba hacerse frente a la obligación.

198. La documentación presupuestaria deberá contener declaraciones sobre las actividades cuasifiscales que indiquen, como mínimo, el propósito de política pública de cada una de las actividades cuasifiscales, su duración y el beneficiario al que está dirigida. El ministerio central que se ocupa del presupuesto deberá compilar las declaraciones de las actividades cuasifiscales con base en la información suministrada por el banco central y otras entidades del sector público que realicen actividades cuasifiscales102. El informe anual de cada corporación pública deberá indicar, asimismo, los servicios no comerciales que el gobierno les exige prestar, y las corporaciones financieras públicas deberán divulgar todos los préstamos vinculados con otras entidades estatales, además de suministrar información sobre préstamos en mora. El informe anual del banco central deberá indicar las actividades de política no monetaria que lleve a cabo en nombre del gobierno.

Recuadro 19.Tipos de actividad cuasifiscal

Operaciones vinculadas al sistema financiero

  • Préstamos subvencionados

  • Remuneración deficiente del encaje legal

  • Topes crediticios

  • Operaciones de rescate

Operaciones vinculadas al sistema cambiario

  • Tipos de cambio múltiples

  • Depósitos de importaciones

  • Depósitos sobre compras de activos externos

  • Garantías de tipos de cambio

  • Seguro de riesgo cambiario subvencionado

  • Barreras no arancelarias

Operaciones vinculadas al sector de empresas comerciales

  • Precios inferiores a los comerciales

  • Prestación de servicios no comerciales (por ejemplo, servicios sociales)

  • Fijación de precios para fines de ingresos presupuestarios

  • Pago a proveedores de precios superiores a los comerciales

199. En las declaraciones de las actividades cuasifiscales deberá incluirse suficiente información para permitir por lo menos una evaluación parcial de la importancia fiscal que podría revestir cada una103 y, en la medida de lo posible, deberán cuantificarse las principales actividades cuasifiscales. No obstante, si bien a menudo es posible dar una indicación del orden de magnitud de los efectos fiscales, como puede verse en el recuadro 20, puede ser difícil cuantificarlos con precisión, sobre todo si existen de por medio pasivos contingentes, como una garantía de préstamo104. Si se proporciona una estimación, deberá indicarse también en qué bases se hará.

200. Habrá que decidir si el sector privado, en caso de que se le exija que realice actividades de índole cuasifiscal, deberá figurar en los informes de las actividades cuasifiscales. En general, como se indicó previamente, es mejor examinar dichas actividades desde la perspectiva de la transparencia de las regulaciones. No obstante, las garantías o indemnidades que otorgue el gobierno en el contexto de la actividad del sector privado (por ejemplo, en relación con proyectos de infraestructura privados) deberán divulgarse en la declaración de pasivos contingentes105.

Recuadro 20.Estimación de los efectos fiscales de las actividades cuasifiscales

La estimación de los efectos fiscales de algunas actividades cuasifiscales es relativamente sencilla, ya que la información necesaria puede figurar en los registros contables (como el costo en que incurre una corporación pública no financiera para proporcionar servicios sociales). Otros, no obstante, son más difíciles de cuantificar. A continuación se incluyen ejemplos preparados especialmente para ilustrar la cuantificación de actividades cuasifiscales en dos casos relativamente sencillos.

Ejemplo 1: Préstamo subvencionado otorgado por una corporación financiera pública

Un banco estatal otorga un préstamo por US$10 millones a una tasa de interés del 5%. Las tasas de interés comerciales de préstamos similares oscilan entre 15% y 20%, dependiendo de elementos específicos que afectan al riesgo crediticio. El subsidio anual deberá estimarse entre US$1 millón y US$1,5 millones. Al no existir ningún factor pertinente que indique un tratamiento diferente, el costo de la actividad cuasifiscal deberá registrarse como el punto medio del rango, es decir, US$1,25 millones.

Ejemplo 2: Tipo de cambio múltiple

El banco central dispuso un tipo de cambio apreciado especial de 2,75 unidades de moneda local (UML) frente al dólar para exportaciones de minerales y de 2 UML para las importaciones de alimentos básicos. El tipo de cambio central es 3 UML por dólar, lo que supone un impuesto a las exportaciones de minerales y un subsidio a las importaciones de alimentos. Si el total de exportaciones de minerales asciende a US$3.000 millones y las importaciones totales de alimentos representan US$300 millones, el banco central obtiene utilidades por UML 450 millones. Pueden estimarse y declararse los efectos de la actividad cuasifiscal de la siguiente manera:

Impuesto cuasifiscal sobre las exportaciones de minerales = Valor de mercado de la moneda extranjera recibida menos moneda local entregada = UML 9.000 millones menos UML 8.250 millones = UML 750 millones.

Subsidio cuasifiscal a las importaciones de alimentos = Valor de mercado de la moneda extranjera entregada menos moneda local recibida = UML 900 millones menos UML 600 millones = UML 300 millones.

201. Las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE no abarcan la declaración de actividades cuasifiscales. No obstante, la práctica óptima es declarar estimaciones cuantificadas de la significación fiscal de las actividades cuasifiscales y proporcionar información sobre la base de la cuantificación.

Análisis de los riesgos fiscales

202. La documentación presupuestaria deberá indicar claramente los principales riesgos que pesan sobre las estimaciones fiscales presentadas. Lo más conveniente es recopilarlos en una “declaración de riesgos fiscales” que refleje la práctica óptima y abarque los elementos esbozados en el recuadro 21. Los componentes cruciales son la sensibilidad de las estimaciones a la variación de los supuestos económicos, y los pasivos contingentes.

Recuadro 21.Declaración de riesgos fiscales

Junto con el presupuesto anual deberá presentarse una declaración con análisis de sensibilidad e información sobre todos los riesgos fiscales materiales, cuantificados en la medida de lo posible, con indicación de aquellos casos en que algún riesgo se haya contemplado específicamente en una reserva para contingencias presupuestarias. La declaración debe contener información sobre los riesgos desglosados en las siguientes categorías:

Variaciones en los supuestos clave empleados en los pronósticos: Los efectos fiscales de las variaciones de los supuestos clave que sustentan los pronósticos macroeconómicos (por ejemplo, el efecto que tienen en el déficit fiscal un aumento o una disminución de 1 punto porcentual de la tasa supuesta de crecimiento del PIB o de la inflación, o el nivel de las tasas de interés o del tipo de cambio, o fluctuaciones específicas de los precios de importación y exportación, los ingresos derivados de recursos, o la fecha de determinados acontecimientos como privatizaciones o proyectos de inversión, con respecto a los supuestos utilizados para proyectar el presupuesto) y los efectos fiscales de las variaciones de los supuestos clave en que se basan los pronósticos de ingresos y gastos presupuestarios (por ejemplo, variación de las tasas efectivas de impuestos, los aumentos de salarios en el sector público, o el número promedio de beneficiarios de programas de asistencia social).

Pasivos contingentes: Pueden incluir garantías e indemnidades, capital suscrito y no desembolsado (por ejemplo, en instituciones financieras internacionales) y litigios contra el gobierno.

Incertidumbre acerca de la magnitud de compromisos específicos de gasto: En los casos en que en el presupuesto se ha incluido una provisión para cubrir un gasto en una partida o actividad, pero existe una incertidumbre mayor a la habitual acerca del costo probable, deberá declararse dicho riesgo. Por ejemplo, el gobierno puede haber dado a entender a los depositantes en una determinada institución financiera que está atravesando dificultades que sus depósitos estarían garantizados, pero el costo concreto de este compromiso puede ser sumamente incierto en la fecha en que se prepara la versión final del presupuesto.

Otras partidas que no se han incluido en el presupuesto porque no se sabe con certeza cuándo quedarán asentadas, qué magnitud tendrán ni si van a hacerse efectivas: Por ejemplo, el gobierno puede haber anunciado la intención general de crear un impuesto o modificar determinadas políticas de gasto cuyos detalles aún no se han concretado suficientemente para su inclusión en el presupuesto.

Identificación de las fuentes de ingresos

3.1.4 En la presentación del presupuesto anual se deberán indicar por separado las entradas de todas las principales fuentes de ingresos, incluidas las actividades relacionadas con la explotación de recursos y la asistencia externa.

203. La documentación deberá hacer posible identificar el organismo recaudador (por ejemplo, la administración de impuestos o aduanera, o los organismos de gobierno locales) y las fuentes de ingreso (por ejemplo, impuesto sobre la renta, contribuciones sociales o donaciones) de conformidad con la clasificación del MEFP 2001 (cuadro 2) u otra clasificación internacional normalizada.

Cuadro 2.Clasificación del ingreso(MEFP 2001)
1Ingreso
11Impuestos
111Impuestos sobre la renta, las utilidades y las ganancias de capital
112Impuestos sobre la nómina y la fuerza de trabajo
113Impuestos sobre la propiedad
114Impuestos sobre bienes y servicios
115Impuestos sobre el comercio y las transacciones internacionales
116Otros impuestos
12Contribuciones sociales
121Contribuciones al seguro social
122Otras contribuciones sociales
13Donaciones
131De gobiernos extranjeros
132De organizaciones internacionales
133De otras unidades del gobierno general
14Otros ingresos
141Renta de la propiedad
142Venta de bienes y servicios
143Multas, sanciones y confiscaciones
145Ingresos diversos y no identificados

204. En algunos países se requiere una clasificación complementaria de las fuentes, dependiendo de la estructura del ingreso y del nivel de gobierno en que se recauda. En los casos en que representan una parte importante del ingreso total, los ingresos provenientes del petróleo o de otro recurso natural deberán especificarse por separado. Estos ingresos podrían derivarse de los impuestos sobre la renta, gravámenes, regalías, bonos, mecanismos de participación en las utilidades o transferencias de las corporaciones públicas, u otras fuentes, como los permisos de exploración (entre otros, en los sectores de minería, petróleo y pesca) y los impuestos de exportación. En el marco de una clasificación más general de los ingresos, la partida “otros ingresos” deberá desagregarse a fin de especificar otras partidas como los intereses, dividendos, retiros del ingreso de las corporaciones públicas, renta de la propiedad, alquiler y regalías. Deberá hacerse una clasificación detallada del ingreso derivado de la venta de activos, bienes y servicios, incluido el ingreso proveniente de las licencias, concesiones o privatizaciones106.

205. Las donaciones deberán incluirse en la declaración de ingresos, de conformidad con las clasificaciones del MEFP 2001, con información complementaria proporcionada mediante un estado de las operaciones fiscales y con distinciones entre ingresos corrientes e ingresos de capital. De acuerdo con la práctica óptima, debe suministrarse información completa sobre los donantes, desglosada por sectores y programas.

206. La práctica óptima consiste en un sistema contable que permita realizar la contabilidad y declaración tanto en base devengado como en base caja. La información en base devengado, que en el caso de algunas fuentes de ingreso podría ser limitada, deberá ser reflejo de una estimación realista de las tasas de recaudación, e incluir la posibilidad de incumplimiento. En los casos en que un nivel de gobierno recauda ingreso en nombre de otro nivel de gobierno, deberá identificarse como la fuente de ingreso, y la transferencia de dicho ingreso deberá indicarse claramente en el presupuesto y otros informes fiscales.

Deuda y activos financieros

3.1.5 El gobierno central deberá divulgar información sobre el nivel y la composición de su deuda y sus activos financieros, sus pasivos significativos distintos de deuda (tales como derechos de pensiones, riesgo de garantía y otras obligaciones contractuales), y sus activos en recursos naturales.

Declaración de la deuda

207. La información completa sobre el nivel y la composición de la deuda y los activos financieros del gobierno constituye una base sólida para la elaboración del análisis de sostenibilidad fiscal. La práctica óptima con respecto al suministro de información sobre los pasivos y los activos financieros consiste en publicar balances del gobierno como parte de la documentación del presupuesto. Como se indica en el recuadro 22, para elaborar un balance del gobierno es necesario resolver varias cuestiones complejas. Cuando se publica el balance, lo ideal es que abarque tanto los activos no financieros del gobierno como los pasivos y activos financieros. Pero si no se incluyen los activos no financieros, deberá llevarse un registro de los mismos, y elaborarse una lista de los activos no financieros y los pasivos distintos de deuda que deberá adjuntarse a la documentación del presupuesto.

208. Deberán publicarse anualmente, y dentro de un plazo de seis meses después de concluido el ejercicio, detalles de la deuda y de los activos financieros del gobierno central. Sin embargo, si la deuda pública o los activos financieros son significativos, debe procurarse su publicación trimestral. La información sobre la deuda debe incluir el saldo de la deuda pendiente de pago correspondiente al año en curso y dos años anteriores, y el costo del servicio de la deuda durante el mismo período. En materia de declaración de la deuda, la práctica óptima es el requisito de las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD), que establece que la deuda del gobierno central se declare trimestralmente, con un desfase de un trimestre, incluida la deuda garantizada por el Estado (como partida informativa)107. Las NEDD también recomiendan que las proyecciones sobre el servicio de la deuda a mediano y largo plazo se publiquen trimestralmente para los cuatro trimestres subsiguientes, y en forma anual en adelante, con declaración de los montos del principal y los intereses. La amortización proyectada de la deuda a corto plazo siempre debe declararse en forma trimestral.

209. En la declaración deberá abarcarse la deuda total del gobierno central, incluidos los valores, los préstamos y los depósitos108. Para fines de comparación deberá revelarse el nivel de la deuda en la fecha en que se está declarando y en la fecha de declaración previa. Los métodos y las prácticas de valoración (por ejemplo, revaloración de la deuda indexada) deberán indicarse como partidas informativas109, junto con cualquier característica especial de los instrumentos de deuda o cualquier pasivo no declardo. Para la clasificación y la definición de la deuda deben observarse prácticas reconocidas internacionalmente (como las del MEFP 2001 o las de la OCDE, 1988). Asimismo, debe proporcionarse información sobre los fondos que se establezcan para la amortización de la deuda. En el informe de deuda del gobierno deben especificarse todos los casos en que los ingresos futuros provenientes de los recursos naturales se utilicen directa e indirectamente para constituir garantías, por ejemplo mediante el compromiso anticipado de la producción a los acreedores. Deben declararse todos los riesgos y obligaciones contractuales del gobierno que surjan de deuda relacionada con los recursos naturales.

Recuadro 22.Aspectos del balance del gobierno

Con respecto a la declaración de información sobre el balance, la práctica óptima consiste en publicar, junto con el presupuesto anual y las cuentas definitivas, un balance completo que muestre todos los pasivos y todos los activos financieros y físicos del gobierno central.

Por lo general, los gobiernos tienen cuantiosos pasivos distintos de deuda pública. Un ejemplo importante es la obligación futura de pagar las jubilaciones de los empleados públicos conforme a los acuerdos contractuales o jurídicos en vigor. Estas obligaciones no suelen estar debidamente financiadas y, si se usa un sistema contable en base devengado, las obligaciones que carecen de financiamiento aparecen en el balance como un pasivo. Los supuestos básicos que sustentan la valoración del pasivo se muestran junto con la variación del pasivo en comparación con el año precedente, y se incluye una explicación de las principales razones del cambio. En otros pasivos figuran las cuentas por pagar, como los sueldos y salarios devengados pero aún no pagados y los pagos de transferencias por pagar, entre otros 1.

En un sistema contable de base devengado es usual incluir información de distinto tipo en notas complementarias; por ejemplo, información sobre pasivos contingentes y compromisos. Los compromisos son acuerdos contractuales vigentes en virtud de los cuales el gobierno se hace responsable de cubrir una obligación futura. Los ejemplos incluyen arrendamientos de edificios por varios años y acuerdos para adquirir o construir activos de capital en el futuro. También se incluye información sobre las líneas de crédito disponibles pero aún no utilizadas

Cuando se usa un sistema contable basado totalmente en valores devengados, todos los activos físicos se valoran y registran en el balance. Esto presenta cuestiones significativas y complejas de valoración, y los países industriales han adoptado diferentes posturas en cuanto a si las ventajas de hacerlo de esta manera justifican los costos. Algunos países han adoptado sistemas de base devengado modificada, en los que los activos se amortizan en el momento de compra; la información sobre los activos físicos se limita a la declaración complementaria de datos (como la fecha y el costo de adquisición) tomados de un registro de activos.

No obstante, incluso un balance completo del gobierno, preparado según los principios de contabilidad generalmente aceptados, dista mucho de proporcionar toda la información pertinente sobre los recursos y las obligaciones del gobierno. Por ejemplo, en el MEFP 2001 no se exige que las obligaciones en el marco de los planes de indemnización por accidentes ni los pasivos relacionados con medidas ecológicas se registren en el balance. Además, ninguno de los países que ha adoptado la contabilidad en base devengado ha reconocido como pasivos algunas obligaciones importantes del gobierno, como los pagos futuros de seguridad y bienestar social. Solo se reconocen como pasivo los montos vencidos y pagaderos actualmente. No se considera que las obligaciones futuras satisfacen la definición y los criterios de reconocimiento de un pasivo. Tampoco se reconocen como activos del gobierno los impuestos futuros, ni la facultad de gravar impuestos. Habida cuenta de las grandes diferencias que existen entre la declaración de datos de los balances de los sectores público y privado, los gobiernos que preparan balances completos también declaran ampliamente los activos y pasivos que corresponden a su función de custodio. En Estados Unidos, por ejemplo, se declaran activos tales como arsenal de defensa, recursos naturales, patrimonio cultural y obligaciones de la seguridad social, además de la información que figura en el balance2. En este contexto se incluyen también proyecciones a largo plazo de los ingresos y desembolsos del gobierno.

1 Véanse la definición y una explicación del reconocimiento de los pasivos de los gobiernos en IFAC (2000b).2 Véase una explicación más amplia sobre el criterio para elaborar los balances en Estados Unidos en United States: Analytical Perspectives, Budget of the United States(publicación anual) en http://www.whitehouse.gov/omb/budget (en inglés).

210. La deuda deberá desglosarse por vencimientos remanentes y clasificarse como deuda a corto plazo (menos de 12 meses), a mediano plazo o a largo plazo110. Cuando corresponda, la deuda también deberá desglosarse en los componentes nacional y extranjera conforme al criterio de residencia, según la moneda de emisión (incluida la indexación), por tenedores de deuda o por instrumentos de deuda. Deberán divulgarse los atrasos en el pago de la deuda, asentando por separado el monto correspondiente a intereses y el monto correspondiente al principal. Además, deberán indicarse los canjes de deuda (swaps) y otras operaciones de gestión de la deuda.

211. La deuda deberá declararse en valores brutos. El MEFP 2001 exige el cálculo del valor nominal y de mercado si las discrepancias son sustanciales.

Declaración de activos financieros

212. La declaración de activos financieros deberá cubrir todos los activos del gobierno central a la fecha de declaración, así como los de la fecha de declaración previa. El informe deberá comprender una declaración precisa de las políticas contables que se han aplicado con respecto a la valoración de los activos.

213. Los activos financieros son derechos financieros en virtud de los cuales el gobierno puede recibir uno o más pagos de un deudor, así como oro monetario y derechos especiales de giro. Los activos financieros que deberán declararse son el efectivo y los equivalentes de efectivo; otros activos monetarios, como oro e inversiones, y préstamos y anticipos111. Deben proporcionarse desgloses adicionales dentro de cada categoría de activos financieros. Por ejemplo, las inversiones podrían desglosarse en valores directamente negociables, participaciones de capital en empresas privadas, inversión de cartera en empresas privadas e inversión en instituciones internacionales. Los préstamos y anticipos por cobrar podrían desglosarse por sectores (por ejemplo, préstamos para explotación agrícola, préstamos a estudiantes y préstamos para la vivienda) y dentro de los sectores según los principales programas de préstamo.

214. Las reservas en moneda extranjera del banco central no deberán incluirse en la declaración de activos financieros del gobierno central para fines de política fiscal. Generalmente, el banco central mantiene reservas para cubrir el pago de importaciones y una posible intervención en el mercado cambiario, si bien es cierto que en algunos países el gobierno central ha recurrido a las reservas del banco central para otros fines, como el reembolso de deudas, a pesar de que el banco central fuese independiente. No obstante, las reservas en divisas deberán declararse como parte de los requisitos de transparencia (es decir, en el contexto de las normas monetarias o estadísticas), y generalmente es el banco central quien las declara.

215. Cualquier característica especial de los activos financieros, por ejemplo, si garantizan una deuda u otro pasivo específico, o cualquier restricción al uso de un activo o de la renta derivada del mismo, deberá indicarse mediante partidas informativas. Deberán señalarse también los activos financieros que se excluyan de la declaración.

216. Las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE recomiendan la declaración de los activos no financieros, pero no la publicación de un balance del gobierno. El uso de un sistema contable en base devengado exige la valoración de los activos no financieros.

Pasivos significativos distintos de deuda

217. Aparte de la deuda, los gobiernos tienen pasivos significativos, lo cual podría tener importantes consecuencias para la sostenibilidad fiscal. La divulgación de información sobre el costo potencial de los sistemas públicos de pensiones sin financiamiento asignado, y las garantías gubernamentales y otras obligaciones contractuales (como las contraídas al amparo de las asociaciones entre los sectores público y privado) es un aspecto importante de la transparencia fiscal.

Planes públicos de pensiones sin financiamiento asignado

218. Los planes de pensiones de empleados y los programas de seguro social podrían comportar pasivos sustanciales para el gobierno. Las prestaciones de jubilación de los empleados públicos actuales y jubilados son obligaciones contractuales y podrían ser cuantiosas en relación con la capacidad financiera actual y futura del gobierno. La documentación fiscal deberá incluir cálculos actuariales de los pasivos netos acumulados de los planes de pensiones a la fecha y de las obligaciones netas por concepto de futuras prestaciones de jubilación (estas últimas, en valores netos actualizados y en función del flujo de caja). Deberán incluirse las pensiones de los funcionarios públicos y del personal militar, así como las prestaciones de salud de los jubilados; y los montos en juego podrían ser significativos tanto a nivel nacional como subnacional. Los programas de seguro social también pueden tener importantes consecuencias en el ámbito fiscal, que las autoridades deberán notificar en el marco de hipótesis demográficas y económicas alternativas, especialmente en vista de los efectos del envejecimiento de la población en la mayoría de los países industriales y, en medida creciente, en los países de ingreso medio.

219. Es esencial declarar con exactitud los planes de pensiones de prestaciones definidas y los de cotizaciones definidas. En el caso de los planes de prestaciones definidas es importante proporcionar una evaluación detallada no solo de la cuantía de las obligaciones actuales de los planes de pensiones para el presupuesto, sino también de los pasivos acumulados hasta la fecha, el equilibrio actuarial y las proyecciones de flujo de caja a largo plazo. Incluso en los planes de cotizaciones definidas, el gobierno podría tener una obligación implícita de garantizar que la pensión alcance un determinado nivel mínimo.

220. En el MEFP 2001, los planes públicos de pensiones para empleados sin financiamiento asignado se clasifican como una obligación contractual. Los ingresos provenientes de cotizaciones y la emisión de títulos para financiar las prestaciones se consideran un aumento de los pasivos y el pago de prestaciones, una reducción de pasivos. Existen distintos métodos para declarar estos datos. Si bien en el MEFP 2001 se recomienda declararlos en las cuentas del gobierno, otras instituciones, como Eurostat, recomiendan incluirlos en cuentas complementarias.

221. De conformidad con las prácticas óptimas de la OCDE sobre transparencia presupuestaria, las obligaciones de los planes de pensiones para empleados deben declararse en el presupuesto y en los informes de mitad y fin de ejercicio, y esas obligaciones deben clasificarse como la diferencia entre las prestaciones acumuladas como resultado de servicios prestados en el pasado y los aportes del gobierno en relación con esas prestaciones. En varios países, entre ellos Estados Unidos, los documentos de presupuesto incluyen proyecciones actuariales bien fundamentadas de la carga que representan los programas de seguro social.

Garantías del gobierno y otras obligaciones contractuales

222. En vista de la incertidumbre relacionada con las repercusiones fiscales de las garantías del gobierno, la divulgación de estas garantías constituye una buena práctica de transparencia fiscal112. Estas garantías deberán incorporarse en el informe sobre pasivos contingentes que forma parte del presupuesto; además, una declaración más exhaustiva en los informes sobre deuda facilitará el examen. La valoración de las garantías plantea varios problemas de importancia (véase el recuadro 18).

223. Las principales repercusiones fiscales que emanan de las asociaciones entre los sectores público y privado son las garantías, que deberán identificarse, detallarse y declararse en los informes sobre deuda (como partidas informativas). De ser posible, también deberán describirse y cuantificarse las otras obligaciones relacionadas con estas asociaciones.

224. Existen varios otros tipos de obligaciones que podrían entrañar derechos frente al gobierno. Entre ellos se cuentan los instrumentos financieros derivados, los atrasos en los pagos y distintos tipos de contratos condicionados. Las operaciones de saneamiento ambiental efectuadas con posterioridad a la extracción de recursos naturales también podrían conllevar costos fiscales en el futuro, especialmente en los casos de incumplimiento por parte de las empresas de recursos naturales. Los instrumentos financieros derivados pueden incluir canjes (swaps), opciones o futuros emitidos o adquiridos por el gobierno y vinculados a un índice financiero fundamental, los precios de productos básicos, o el tipo de cambio, por ejemplo. Deberán identificarse por separado las principales categorías de atrasos en los pagos. Finalmente, las cartas y líneas de crédito, las indemnizaciones por concepto de obligaciones tributarias imprevistas derivadas de contratos suscritos por el gobierno con otras unidades, y las demandas por daños y perjuicios u otras demandas legales frente al gobierno en casos judiciales pendientes también podrían dar origen a otros contratos condicionados (además de las garantías y los posibles activos generados por concepto de asociaciones entre los sectores público y privado).

Recursos naturales

225. La declaración del valor de los recursos naturales deberá hacerse de acuerdo con las recomendaciones de la Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales. En un informe anual pormenorizado deberá estimarse el valor de los recursos no agrícolas que podrían representar ingresos significativos o potencialmente significativos para el gobierno, tales como hidrocarburos, minerales, madera y otros recursos. En la medida que sea posible, los pronósticos del ingreso proveniente de los recursos deberán ser compatibles con esas estimaciones.

226. La estimación del valor de los recursos es sumamente compleja y difícil y muy susceptible a variar en función de los parámetros y definiciones que se elijan. Para los casos en que existan normas internacionales, la Guía sobre la transparencia del ingreso proveniente de los recursos naturales recomienda adoptar dichas normas y dar a conocer la metodología usada. En los informes se procurará indicar con precisión el volumen de las reservas, el valor a corto plazo (expresado en precios corrientes) y el valor a largo plazo (en base a proyecciones específicas de los precios a largo plazo y las tasas de extracción). Se recomienda hacer una estimación en todas las esferas de actividad cuando sea posible113.

Gobiernos subnacionales y corporaciones públicas

3.1.6 En la documentación presupuestaria se deberá declarar el saldo fiscal de los gobiernos subnacionales y la situación de las finanzas de las corporaciones públicas.

Gobiernos subnacionales

227. Deberá suministrarse información ex post sobre el saldo fiscal del gobierno y el saldo consolidado del gobierno general. Esto puede hacerse mediante informes basados en las cuentas nacionales, siempre y cuando reflejen los resultados efectivos de los diferentes componentes del gobierno general114. La consolidación del saldo del gobierno subnacional es particularmente útil cuando los niveles subnacionales de gobierno gozan de facultades significativas para aplicar impuestos, efectuar gastos o contraer empréstitos, o reciben transferencias cuantiosas del gobierno central. Los niveles subnacionales de gobierno también deberán declarar públicamente sus actividades extrapresupuestarias, la deuda y los activos financieros, los pasivos contingentes y el gasto tributario, así como las actividades cuasifiscales de las corporaciones públicas que están bajo su control.

228. La práctica óptima consiste en publicar información fiable sobre los resultados del gobierno general dentro de los seis meses posteriores al final del ejercicio, que comprenda los gobiernos central, consolidado y subnacionales (estatales y locales). El cumplimiento de esta práctica varía de un país a otro. Por ejemplo, en algunos países, todos los niveles de gobierno compilan datos fiscales completos utilizando una clasificación uniforme, y se presenta, junto con el presupuesto anual del gobierno central, un saldo financiero consolidado del gobierno general. En otros países, los niveles subnacionales de gobierno que son entidades fiscales independientes deben observar las mismas normas de transparencia fiscal que el gobierno central115.

229. En condiciones ideales, los informes trimestrales o semestrales deberían cubrir el saldo fiscal del gobierno general y proporcionar una base para evaluar si pueden alcanzarse las metas fiscales generales en cuyo contexto se formula el presupuesto. No obstante, se reconoce que suelen presentarse problemas para suministrar datos del presupuesto de los niveles subnacionales de gobierno en el momento en que se presenta el presupuesto del gobierno central o en momentos específicos durante el ejercicio fiscal. Esto ocurre cuando no se exige a los niveles subnacionales de gobierno que coordinen la presentación de sus presupuestos con los del gobierno central. Puede haber, además, limitaciones prácticas para recopilar datos puntualmente si la estructura de los niveles subnacionales de gobierno es muy compleja o no se han normalizado el presupuesto y las clasificaciones contables para todos los gobiernos.

Corporaciones públicas

230. Aunque muchas corporaciones públicas operan primordialmente sobre bases comerciales, su saldo financiero puede afectar el entorno macroeconómico global, y sus obligaciones financieras pueden recaer sobre el gobierno central si sufren pérdidas persistentes o acumulan una deuda excesiva. Muchos gobiernos también llevan a cabo numerosas actividades cuasifiscales fuera del presupuesto, que no son captadas por la medición convencional del saldo fiscal global del gobierno general. Por lo tanto, además de los otros requisitos de transparencia que deben cumplir las corporaciones públicas (como la divulgación de estados financieros auditados independientemente poco después de concluido el ejercicio fiscal), es importante que la información se incluya en la documentación presupuestaria sobre su situación financiera, incluidos los saldos de operación con un grado de detalle que permita la evaluación adecuada de los riesgos fiscales.

Informes a largo plazo

3.1.7 El gobierno deberá divulgar un informe periódico sobre las finanzas públicas a largo plazo.

231. En algunos países, las proyecciones a largo plazo sobre las variables fiscales han adquirido más relevancia, debido, entre otros factores, al envejecimiento de la población, los recursos naturales limitados y el posible impacto del cambio climático. La sostenibilidad fiscal en las economías avanzadas podría depender cada vez más de la adopción oportuna de medidas para afrontar obligaciones futuras para el pago de las pensiones y el gasto social para una proporción creciente de personas mayores. La transparencia ayudará a comprender mejor los costos futuros de las actuales decisiones de política, facilitará la gestión de riesgos, aumentará el respaldo a favor de la aplicación de políticas macroeconómicas adecuadas dentro del gobierno y fomentará la credibilidad en los mercados financieros. La asignación eficiente de los recursos fiscales para asegurar el financiamiento adecuado y la inversión en infraestructura contribuirá a reducir la incertidumbre en el sector privado116.

232. Las directrices de la OCDE sobre prácticas óptimas recomiendan que cada cinco años se publique un informe a largo plazo (proyecciones a 10–40 años) en el que se evalúe la sostenibilidad de las políticas fiscales vigentes, y con mayor frecuencia cuando se produzcan importantes cambios en las políticas de ingresos o de gasto, con indicación de los supuestos en los que se basa el análisis y los escenarios alternativos. A más largo plazo, también deben tomarse debidamente en cuenta, además de la deuda pública, los compromisos de política que tengan un impacto financiero futuro. Revisten particular importancia los programas públicos de pensiones, cuyo costo puede verse afectado negativamente por el envejecimiento de la población. Para ello, al evaluar la sostenibilidad, deben examinarse las obligaciones de los fondos públicos de pensiones sin financiamiento asignado117. Además, deberían considerarse otros efectos a largo plazo e incluirse en las proyecciones, como las repercusiones fiscales del agotamiento de los recursos naturales, el comercio o los cambios tecnológicos que pueden afectar a la economía (por ejemplo, en países con exportaciones agrícolas importantes, la participación del país en zonas de libre comercio o los efectos de la biotecnología en las exportaciones agrícolas), o el cambio climático.

233. Otra forma de examinar los efectos a más largo plazo de la política fiscal es mediante la contabilidad generacional, que muestra la carga tributaria neta sobre las cohortes de individuos en el resto de su vida. Al comparar la carga tributaria neta que enfrentan las diferentes cohortes, es posible examinar la medida en que las políticas actuales implican una transferencia entre generaciones y utilizar esta información como base para emitir juicios sobre la sostenibilidad de estas políticas118.

234. Es importante ir más allá del marco a mediano plazo (fiscal, presupuesto y gasto) a fin de evaluar las repercusiones de las políticas existentes a más largo plazo, cuando suelen incorporarse variables adicionales. Por ejemplo, muchos países industrializados experimentarán un aumento sustancial de la proporción de personas mayores en la población, lo que implica que las políticas de ingreso y gasto vigentes que podrían considerarse sostenibles a corto y mediano plazo no son sostenibles a más largo plazo. Ampliar el horizonte temporal es más complicado que sencillamente añadir años a las proyecciones. En cambio, debe ampliarse el foco de atención de las evaluaciones de la sostenibilidad a fin de que las autoridades económicas y el público puedan evaluar el tamaño del déficit fiscal al que está expuesto el gobierno119.

235. Las proyecciones a más largo plazo pueden presentar una incertidumbre adicional, que en parte obedece a la interacción entre las políticas, las variables económicas y la situación demográfica. Es necesario definir cargas muy diferentes para distintas generaciones con respecto al mismo compromiso de política. El realismo de los supuestos básicos y la gama adecuada del análisis de sensibilidad también adquieren mayor importancia para la transparencia. También es esencial que las proyecciones a largo plazo abarquen la gama completa de actividades fiscales, incluidos los gastos tributarios, los fondos extrapresupuestarios y los pasivos contingentes.

236. Si bien la mayor parte de los países industriales han incluido un marco presupuestario o económico a mediano plazo en la elaboración del presupuesto, en general este abarca solamente alrededor de cuatro a seis años. La integración de cuestiones a más largo plazo—como cambios demográficos—en la elaboración del presupuesto es menos común.

237. Australia y Nueva Zelandia (recuadro 23) y Estados Unidos y el Reino Unido son algunos de los pocos países que han adoptado un enfoque que considera las cuestiones a largo plazo. A finales de 2002, el Tesoro del Reino Unido publicó el primer Long Term Public Finance Report (Informe sobre las finanzas públicas a largo plazo), que comprende un análisis completo de la evolución económica y demográfica a largo plazo y su impacto en las finanzas públicas. En su Charter of Budget Honesty (Carta de honestidad presupuestaria), Australia establece que la estrategia fiscal a mediano plazo se complemente con un informe intergeneracional a más largo plazo (40 años) para evaluar la sostenibilidad a más largo plazo de las políticas gubernamentales vigentes, incluidas las repercusiones fiscales y financieras de los cambios demográficos120. En Estados Unidos, las cuestiones a largo plazo se incluyen en la elaboración del presupuesto de forma ad hoc. Si bien el presupuesto se establece dentro de un marco de cinco años, las proyecciones a 75 años se incluyen normalmente en la sección principal de Analytical Perspectives (Perspectivas analíticas), que incluyen las proyecciones correspondientes a los programas de seguridad social que por lo general se consideran extrapresupuestarios. En febrero de 2006, la Unión Europea publicó el informe “Sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas en la Unión Europea”, por primera vez, en el marco de la supervisión presupuestaria regular. Entre los supuestos críticos cabe mencionar la continuación de la política vigente, las proyecciones de población proporcionadas por Eurostat y las proyecciones macroeconómicas especificadas.

Recuadro 23.Ley de presupuesto y transparencia fiscal: Ejemplos de países

Nueva Zelandia

La Fiscal Responsability Act (Ley de responsabilidad fiscal) de Nueva Zelandia, de 1994, es un valioso instrumento de referencia que establece normas jurídicas para la transparencia de la política fiscal y la declaración de información sobre las finanzas públicas y responsabiliza formalmente al gobierno ante el público por su desempeño fiscal.

Esta ley establece cinco principios de gestión fiscal responsable: reducir la deuda pública a niveles prudentes; mantener un saldo de operaciones en su promedio durante un período razonable; mantener un nivel de patrimonio público para hacer frente a contingencias; manejar los riesgos fiscales, y mantener tasas impositivas predecibles y estables. Se permite al gobierno abandonar temporalmente la observancia de estos principios, siempre que cuenten con una clara justificación, un plan y una fecha para volver a cumplirlo.

Esta ley especifica sin ambigüedades la forma en que el gobierno debe declarar las políticas que propone y los avances logrados, para asegurar al Poder Legislativo y al público que se están observando los principios de gestión fiscal. La ley exige a los gobiernos:

  • Publicar una “declaración de política presupuestaria” que contenga prioridades estratégicas para el próximo presupuesto, intenciones fiscales a corto plazo y objetivos fiscales a largo plazo, a más tardar el 31 de marzo para el ejercicio que comienza el 1 de julio.

  • Revelar el impacto de las decisiones fiscales sobre un período de pronóstico trienal en actualizaciones económicas y fiscales regulares.

  • Presentar toda la información financiera conforme a prácticas de contabilidad generalmente aceptadas. Esto requiere la presentación de un conjunto completo de pronósticos, estados financieros e informes: un estado de operaciones, un balance, un estado de flujo de caja, un estado del endeudamiento y todo lo necesario para reflejar adecuadamente la situación financiera del gobierno.

  • Referir todos los informes que exige la ley a una comisión parlamentaria dada.

La Ley de responsabilidad fiscal incluye también ciertos requisitos específicos, a saber: la publicación de datos económicos y fiscales actualizados de 42 a 14 días antes de todas las elecciones generales; proyecciones de las tendencias fiscales durante un período de 10 años, como mínimo, y declaraciones de los compromisos y riesgos fiscales específicos del gobierno, incluidos los pasivos contingentes (véase http://www.treasury.govt.nz/publications en inglés).

Australia y el Reino Unido

La Charter of Budget Honesty (Carta de honestidad presupuestaria), de Australia, y el Code for Fiscal Stability (Código para la estabilidad fiscal), del Reino Unido, son, en principio, similares a la Ley de responsabilidad fiscal. En parte debido a su estructura federal, el texto australiano hace más hincapié en la función de la Oficina Australiana de Estadística de establecer normas de declaración de información fiscal para todos los niveles de gobierno. Además, exige específicamente un informe intergeneracional cada cinco años y un informe sobre el gasto tributario. Algunos de estos elementos, como la declaración del gasto tributario, consolidan y amplían la práctica administrativa existente, pero otros son nuevos.

Presentación de la información

3.2 La información fiscal deberá presentarse de manera que facilite el análisis de las políticas y estimule la rendición de cuentas.

238. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con 1) las guías para los ciudadanos; 2) los criterios de declaración; 3) los indicadores fiscales; y 4) la declaración de los objetivos del programa presupuestario.

239. Los requisitos básicos de este principio tienen por objeto garantizar lo siguiente:

  • La explicación clara al público de las propuestas principales y los documentos de antecedentes económicos que forman parte de la documentación presupuestaria.

  • La declaración en cifras brutas de los datos sobre ingresos, gastos y financiamiento, y la clasificación de los gastos por categorías económicas, funcionales y administrativas.

  • La presentación al Legislativo de los resultados de los programas del gobierno central.

Guía para los ciudadanos

3.2.1 Deberá distribuirse junto con el presupuesto anual una guía clara y sencilla sobre el presupuesto.

240. Además de la información detallada sobre el presupuesto, que es esencial para el análisis eficaz y que deberá estar abierta a un examen exhaustivo por parte del Poder Legislativo y la opinión pública, el gobierno debería publicar una “guía para los ciudadanos” en la que se expliquen las principales características del presupuesto de una forma objetiva, fiable, pertinente y fácil de entender. En la guía, redactada en un lenguaje sencillo y accesible, se resumirá la evolución económica reciente, se explicarán los objetivos principales del presupuesto, se enumerarán los cambios significativos o las nuevas políticas propuestas, y se indicará cómo se recaudan los ingresos, cómo se asignan los gastos y cómo se obtiene el financiamiento.

Criterios de declaración

3.2.2 Los datos fiscales deberán declararse en cifras brutas. Deberá hacerse un desglose de ingresos, gastos y financiamiento, y los gastos deberán clasificarse por categorías económicas, funcionales y administrativas.

241. Las transacciones presupuestarias deben poder examinarse desde la perspectiva de su impacto económico, la forma de asignación, el control administrativo y su propósito. Un sistema de declaración y clasificación que satisfaga estos requisitos constituye el fundamento de la presentación del presupuesto, las cuentas finales y otros informes fiscales. Una característica importante es que el gasto deberá registrarse en cifras brutas a fin de poder establecer adecuadamente la plena amplitud de las actividades gubernamentales. Ello exige que los derechos y cargos a los usuarios que utilizan algunas clínicas y hospitales para contrarrestar directamente los costos de la atención de salud pueden registrarse separadamente como ingresos del gobierno aunque no se remitan a la tesorería.

Alcance y compatibilidad con el MEFP 2001

242. El sistema de clasificación de datos deberá abarcar en su totalidad el presupuesto, definido en términos generales. También deberá ser compatible con las normas sobre clasificación de datos del MEFP 2001, en el sentido de que las distinciones, al nivel de transacciones, deberán permitir generar informes compatibles con dicho manual121. La clasificación por categoría administrativa es importante para fines de control interno. Las clasificaciones y subclasificaciones deberán ser compatibles con las distinciones analíticas del MEFP 2001122. Sin embargo, debe destacarse que el MEFP 2001 constituye una norma para la declaración de las estadísticas fiscales y no una norma de declaración contable o financiera. Las diferencias se analizan en el recuadro 14 (capítulo II). Además de proporcionar un marco analítico que facilita la evaluación del impacto agregado de las transacciones del gobierno en la economía, el MEFP 2001 constituye una norma ampliamente aceptada para la clasificación económica de ingresos y gastos, y utiliza como marco de clasificación funcional la Clasificación de las funciones de las administraciones públicas(CFAP) de las Naciones Unidas123. El uso de estas normas de clasificación facilita la comparación internacional de las declaraciones presupuestarias y proporciona la base para identificar el impacto económico del presupuesto. Sin embargo, ninguna de estas clasificaciones tiene por finalidad satisfacer las necesidades de control administrativo o programático, que requiere un desglose de las principales categorías económicas y funcionales de gastos de los distintos programas u organismos de gasto.

243. Es importante que todos los gastos militares se registren y declaren dentro de la función de defensa, incluidos los que se financian a partir de fuentes extrapresupuestarias o comerciales. Si bien con frecuencia se aducen consideraciones de seguridad nacional para justificar la falta de transparencia en este aspecto, un enfoque multilateral a favor de una mayor transparencia podría reducir los riesgos de seguridad. Las consideraciones de seguridad podrían, sin embargo, justificar un enfoque algo diferente para auditar los detalles de los gastos militares.

Coherencia con la responsabilización administrativa

244. El sistema de clasificación también deberá permitir identificar claramente la responsabilidad por la recaudación y el uso de los recursos públicos. La mayor parte de los países cuenta con clasificaciones administrativas relativamente adecuadas para este fin, con frecuencia hasta los niveles subdepartamentales. En algunos, sin embargo, la clasificación no permite la especificación detallada de las responsabilidades administrativas. Ello constituye un problema en los países en transición, en los que, de acuerdo con el régimen anterior de planificación, la asignación presupuestaria primaria se realizaba por amplias categorías funcionales, y durante el año se efectuaban las asignaciones a las distintas unidades de gasto. Muchos de estos países están cambiando su sistema de clasificación con el objeto de promover una mayor responsabilización administrativa124.

Indicadores fiscales

3.2.3 El saldo general y la deuda bruta del gobierno general, o sus equivalentes en valores devengados, deberán constituir indicadores sintéticos normalizados de la situación fiscal del gobierno. Cuando proceda, deberán complementarse con otros indicadores fiscales, como el saldo primario, el saldo del sector público y la deuda neta.

El saldo global

245. El saldo global125 del gobierno general constituye un punto de referencia que se utiliza ampliamente para analizar la política fiscal. Medido en base caja, el saldo global proporciona una indicación sucinta del impacto de la política fiscal sobre la demanda agregada: por ejemplo, un déficit más amplio suele indicar que se aplica una política fiscal más expansionista. Tiene por objeto identificar aquellas transacciones del gobierno que se traducen en endeudamiento neto de otros sectores económicos (y son “generadoras de déficit o superávit” o “por encima de la línea”). El análisis de la magnitud del déficit/superávit y sus componentes, así como las fuentes del financiamiento del déficit (o transacciones “por debajo de la línea”) también será pertinente para evaluar las consecuencias más específicas de la política fiscal en la economía (por ejemplo, el impacto de los préstamos del banco central sobre la oferta monetaria y la inflación, y el impacto del endeudamiento interno sobre las tasas de interés, la inversión y el crecimiento). En general, en el MEFP 2001, puede considerarse que el saldo de préstamos netos/endeudamiento neto equivale al valor devengado del saldo global.

246. Aunque en general es útil para el análisis del saldo fiscal del gobierno comenzar por la evaluación del saldo global del gobierno general, ello está sujeto a ciertas salvedades. En primer lugar, por razones prácticas o constitucionales, en muchos países el saldo global del gobierno central constituye la medición estándar del saldo fiscal. Ello puede obedecer al grado de autonomía de los gobiernos subnacionales o a la falta de disponibilidad de datos coherentes. En segundo lugar, si el saldo financiero de algunas corporaciones públicas puede tener efectos macroeconómicos, o está directamente afectado por las decisiones del gobierno central, el saldo del gobierno central o general debe complementarse con la medición del saldo del sector público a nivel más amplio o los valores devengados equivalentes del MEFP 2001 o por indicadores que consoliden el saldo financiero del gobierno general con los de las corporaciones públicas que presentan riesgos fiscales.

247. En tercer lugar, si la medición del saldo global muestra ciertas deficiencias en algunas circunstancias, se proporcionará información complementaria sobre mediciones alternativas del saldo con el objeto de satisfacer determinadas necesidades de política. Por ejemplo, los países con una deuda pública sustancial o en los cuales la dinámica de la deuda está deteriorándose deben declarar en forma rutinaria el saldo primario (el saldo global excluidos los pagos de intereses netos). En los casos de alta inflación, con frecuencia se declara el saldo de operaciones (el saldo global menos la parte del servicio de la deuda que compensa a los tenedores de la deuda por la inflación)126. El saldo estructural o ajustado cíclicamente (que, en diversas formas, elimina del saldo global los efectos de las fluctuaciones cíclicas o las conmociones exógenas), es utilizado en varias economías avanzadas para juzgar la orientación de la política fiscal. También hay circunstancias en las que podría resultar apropiado incluir indicadores complementarios del saldo global, que excluyen ciertas partidas muy variables. Por ejemplo, en los países con ingresos abundantes y volátiles del petróleo, las variaciones del saldo fiscal no petrolero proporcionan un indicador útil de las repercusiones de la orientación fiscal en la demanda interna127.

248. Además de la necesidad de tales medidas suplementarias, otra preocupación acerca del saldo global es que constituye un indicador en valores de caja que no refleja adecuadamente el impacto de las transacciones del balance. Por ejemplo, generalmente se recomienda que los ingresos provenientes de la venta de activos se consideren financiamiento y no ingreso, gasto de capital negativo o préstamos netos negativos128. En términos más generales, algunos países identifican un “saldo subyacente” neto de ventas de activos para eliminar esos ingresos de los ingresos por encima de la línea en una presentación del saldo en valores de caja. De igual forma, los costos de reestructuración bancaria, que por lo general reflejan una combinación de operaciones (transferencia de bonos públicos o asunción de deudas) y actividades cuasifiscales (préstamos del banco central) no ejercen el mismo impacto sobre el déficit global que el respaldo presupuestario directo. En los casos en que los niveles de las dos actividades descritas son significativos, además del saldo global se declarará el balance ampliado, que incluye estos efectos.

249. En un sistema contable integrado del gobierno, ya sea en base devengado o base devengado modificada, sería necesario conciliar las transacciones de deuda con las cuentas operativas. En un sistema contable en base caja, la IFAC recomienda que se den a conocer en forma integral los activos y los pasivos, y que se permita dicha conciliación. Sin embargo, esta contabilización de las transacciones no es necesariamente un reflejo fiel de su impacto económico, que puede deberse a políticas anteriores. En consecuencia, la necesidad de recapitalizar un banco puede derivar de la acumulación de actividades cuasifiscales anteriores (por ejemplo, crédito dirigido), de manera que el impacto se habría subestimado en el pasado, pero sobrestimado cuando se realiza la recapitalización. A pesar de ello, es esencial para la transparencia que tales transacciones queden plenamente identificadas y que el gobierno las haga públicas.

250. Otro punto polémico es la forma apropiada de tratar las donaciones. Tanto en el MEFP de 1986 como en el MEFP 2001 actual, las donaciones se consideran ingresos “por encima de la línea” o que reducen el déficit. Sin embargo, como estos flujos no están directamente regidos por el gobierno receptor, hay quien sostiene que deberían tratarse preferiblemente como partidas de financiamiento “por debajo de la línea”. Dado que en general el grado en que la información por debajo de la línea se da a conocer al público es menor, se refuerza la transparencia fiscal al considerar las donaciones por encima de la línea. Para indicar posibles aspectos relacionados con estos ingresos, en países con gran afluencia de donaciones es común identificar el saldo global, con y sin las donaciones.

251. Muchos de estos aspectos podrán abordarse efectuando una declaración fiscal en base a valores devengados, ya que ésta refleja adecuadamente las variaciones en los activos y pasivos del gobierno. Si bien muchos países continuarán utilizando saldos globales en efectivo por algún tiempo, el MEFP 2001 recomienda utilizar el sistema de base devengado para los informes fiscales. Además, cada vez se reconoce más la necesidad de complementar las declaraciones financieras en base caja por lo menos con algunos elementos de la declaración en base devengado. Varios países están adoptando sistemas contables en base devengado o base devengado modificada129. Además de utilizar el saldo global y los indicadores complementarios de análisis macroeconómico, es importante aplicar claramente estos conceptos al presentar el presupuesto anual. En muchos países, las estimaciones presupuestarias y las cuentas definitivas se presentan simplemente en un formato de valores de caja (que muestra ingresos y pagos brutos). Para asegurar la confiabilidad de los datos en los informes fiscales del MEFP 2001, el saldo global debe declararse en los informes presupuestarios y contables junto con un cuadro analítico que muestre su derivación de los datos presupuestarios. La práctica óptima es publicar los indicadores en base caja y en base devengado.

Divulgación de los objetivos del programa presupuestario

3.2.4 Una vez al año deberán presentarse al Poder Legislativo los resultados alcanzados en la consecución de los objetivos de los principales programas presupuestarios.

Recuadro 24.Leyes sobre libertad de información

Las leyes sobre libertad de información proporcionan al público acceso a los datos del gobierno y a información que facilita el análisis de las políticas públicas y promueve una mayor rendición de cuentas por parte del gobierno. Esta mayor fiscalización pública crea incentivos más poderosos para la buena gestión de gobierno y hace más difícil encubrir los errores en la adopción de decisiones, los delitos y otros problemas. Una supervisión más minuciosa por parte del público, además de ayudar a frenar los abusos, la administración deficiente y la corrupción, puede ayudar a los gobiernos porque genera mayor confianza y respaldo públicos para la adopción de decisiones difíciles.

Más de 50 países, entre ellos países desarrollados y de mercado emergente, han adoptado leyes sobre libertad de información de gran alcance a fin de facilitar el acceso público a los registros de las instituciones gubernamentales, y más de la mitad de esas leyes se han adoptado en el curso de los últimos 10 o 15 años. Además, la adopción de estas leyes se está estudiando actualmente en muchos países de América del Sur, Asia, Europa y África (principalmente, países miembros de la Commonwealth). No obstante, en algunos países, las leyes sobre libertad de información solo existen en la teoría, pues, en la práctica, se restringe el acceso a los registros del gobierno.

Características comunes

El rasgo fundamental de todas las leyes sobre libertad de información es el reconocimiento de la capacidad de las personas para solicitar información a la autoridad pública, aunque las definiciones de lo que puede solicitarse varían. En las leyes más recientes, la información generalmente se define de manera más amplia. El derecho a solicitar información se otorga a los nacionales y, por lo general, a los residentes permanentes y las corporaciones con sede en el país. Muchos países permiten actualmente a cualquier persona en el mundo solicitar información.

La otra característica común de estas leyes es la exigencia de que los organismos gubernamentales divulguen periódicamente ciertos tipos de información; por ejemplo, su estructura orgánica, sus funciones, sus reglamentos e informes anuales. En algunos casos, la ley exige que la información se publique en Internet.

Cobertura

En general, las leyes sobre libertad de información se aplican a casi todas las entidades de gobierno, incluidas las entidades locales y regionales. A veces, estas leyes se hacen extensivas también a las organizaciones no gubernamentales que reciben financiamiento público y a empresas que realizan proyectos o prestan servicios financiados por el gobierno. En algunos casos, los gobiernos han creado comisiones a cargo de decidir la adopción de ciertas políticas, y estas comisiones no están incluidas en estas leyes.

Todas las leyes sobre libertad de información contemplan algún tipo de excepción. En muchos casos se exime a ciertas instituciones, como los tribunales, el Legislativo, y las que prestan servicios en las áreas de defensa, relaciones internacionales e información. En los sistemas parlamentarios habitualmente se excluyen los documentos presentados al gabinete para la adopción de decisiones y las actas de las reuniones ministeriales. Otras excepciones habituales abarcan la privacidad de los individuos, la confidencialidad de las operaciones comerciales, las tareas policiales, información recibida de manera confidencial y los debates internos. En la mayoría de los casos, si el gobierno desea evitar la publicación, las leyes le exigen demostrar primero que la divulgación de información será perjudicial. En algunos países, este requisito se contrapesa con las ventajas de dar a conocer la información al público, y podría exigirse su divulgación si se considera que esas ventajas contrarrestan los daños. En muchos casos esta norma se aplica para divulgar delitos o casos de corrupción, o para evitar daños a personas o el medio ambiente.

Ejecución de la ley y apelación

La aprobación de una ley sobre libertad de información solo representa el comienzo del proceso. Las normas de ejecución son las que determinan si el público tiene de hecho acceso a la información. Una aplicación amplia de las excepciones, ciertos requisitos (como el de probar que existe un interés legal), las demoras prolongadas en el suministro de la información y la aplicación de cargos excesivos pueden impedir la utilidad de la ley. Además, si los organismos independientes de supervisión no cuentan con recursos adecuados, el proceso de apelación puede ser sumamente lento.

Normalmente, las leyes sobre libertad de información se aplican a través de organismos fiscalizadores y exámenes administrativos. En muchos países se han establecido órganos externos de supervisión, como defensores de determinados intereses (ombudsman), grupos de estudio o comisionados en el área de la información, a quienes se puede solicitar un examen de las decisiones de retener cierta información. Si bien estos órganos pueden ser influyentes, a menudo carecen de las atribuciones para emitir una decisión vinculante. En casi todos los países, los tribunales nacionales representan el último nivel de apelación, y sus decisiones son vinculantes. En algunos países, los tribunales son el único organismo con autoridad para efectuar un análisis externo.

Puede obtenerse más información (en inglés) en los siguiente sitios de Internet: http://www.freedominfo.org; http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2004.pdf; y http://www.privacyinternational.org/index.shtml?cmd[342][]=c1Freedom+of+Information&als[theme]=Freedom%20of%20Information&conds[1][category……..]=Freedom%20of%20Information.

252. Deben declararse los objetivos de los principales programas presupuestarios, a ser posible respaldados por el uso de indicadores sociales cuantificados. Debe realizarse el seguimiento de los resultados de los programas del gobierno, proporcionando al Poder Legislativo, dentro de los doce meses subsiguientes a la conclusión del ejercicio, una evaluación de los resultados, comparados con los objetivos especificados en el presupuesto. Debe presentarse información comparativa correspondiente por lo menos a los dos ejercicios anteriores. Las prácticas óptimas establecidas por la OCDE recomiendan que los resultados alcanzados sean objeto de una auditoría independiente, y se presenten al Poder Legislativo dentro de los seis meses posteriores a la conclusión el ejercicio.

Recuadro 25.Transparencia fiscal y normas para la divulgación de datos

El Código y el Manual en general reflejan los principios de cobertura, periodicidad y puntualidad de la divulgación enunciados en las Normas Especiales para la Divulgación de Datos (NEDD) y el Sistema General de Divulgación de Datos (SGDD). Generalmente, las normas establecidas en el marco del SGDD coinciden con las prácticas óptimas. En el caso de áreas que no están cubiertas en las NEDD y el SGDD, como la divulgación por medio de los documentos de presupuesto y las cuentas definitivas auditadas publicadas, y en otras áreas que reciben atención especial, como los pasivos contingentes, el Código establece normas específicas. En el cuadro siguiente se indican las normas pertinentes contenidas en las NEDD y el SGDD.

Sector fiscalNEDDSGDD
Operaciones del gobierno central
CoberturaAA
PeriodicidadMensualTrimestral
Puntualidad1 mes1 trimestre
Deuda del gobierno central
CoberturaBB
PeriodicidadTrimestralAnual: Se recomienda trimestralmente
Puntualidad1 trimestre1–2 trimestres
Gobierno general/operaciones del sector público
CoberturaCC
PeriodicidadAnualAnual
Puntualidad2 trimestres2–3 trimestres
A Todas las unidades del gobierno central y los fondos extrapresupuestarios, indicando los ingresos, gastos, déficit, superávit y los principales componentes del déficit o el superávit y el financiamiento; se recomienda la identificación de los pagos por concepto de intereses.B Pasivos de todas las unidades del gobierno central y los fondos extrapresupuestarios, desagregados por vencimiento, y ya sea por residencia (extranjero/en el país) o moneda1; deuda con garantía (en la medida que sea pertinente); en las NEDD se recomiendan las proyecciones trimestrales del servicio de la deuda.C Todas las unidades del gobierno central, los fondos extrapresupuestarios, los gobiernos locales y estatales, de haberlos, y los fondos de seguro social. Si se incluye el sector público, abarca el gobierno general y las corporaciones públicas no financieras.

Las NEDD y el SGDD incluyen también algunos aspectos que son importantes para la transparencia

Acceso del público. Las NEDD exigen un acceso expedito y equitativo del público (incluidos los participantes en el mercado) a los datos. Los países que se acogen a las NEDD deben cumplir con los siguientes requisitos:

  • Dar a conocer con anticipación los calendarios de publicación de datos.

  • Difundir los datos simultáneamente a todas las partes interesadas.

Integridad. Puesto que, en último término, la confianza en las estadísticas se transforma en un problema de confianza en la objetividad y profesionalidad del organismo que las produce, y que la transparencia de las prácticas y los procedimientos es un factor esencial para generar esa confianza, las NEDD exigen que los países participantes adopten las siguientes medidas:

  • Divulgar las condiciones que rigen la elaboración de las estadísticas oficiales, incluidas las relacionadas con la confidencialidad de datos identificables individualmente.

  • Especificar el acceso interno del gobierno a los datos antes de su publicación.

  • Dar a conocer los comentarios del ministerio pertinente sobre la publicación de las estadísticas.

  • Proporcionar información sobre revisiones y notificar con antelación los cambios en la metodología.

Calidad. El problema de la calidad de las estadísticas deberá abordarse en un conjunto de normas sobre cobertura, periodicidad y puntualidad de los datos. Si bien es difícil evaluar la calidad, pueden usarse valores sustitutivos, fácilmente observables, concentrados en la información que el usuario necesita para evaluar la calidad. De acuerdo con las NEDD, los países que las adoptan deben hacer lo siguiente:

Divulgar los documentos sobre metodología y las fuentes usadas para preparar las estadísticas.

Especificar los componentes, la conciliación de datos y los marcos estadísticos usados en la verificación y proporcionar garantías de aceptabilidad.

Divulgación puntual

3.3 Deberá contraerse el compromiso de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas.

253. El Código incluye buenas prácticas sobre las obligaciones legales de 1) publicar datos y 2) divulgar calendarios.

254. El requisito básico de este principio tiene por objeto garantizar la obligación legal de publicar puntualmente información fiscal.

Obligación legal de publicar datos puntuales

3.3.1 La publicación oportuna de información sobre las finanzas públicas debe constituir una obligación legal del gobierno.

255. La transparencia fiscal se basa en poner a disposición del público una amplia gama de información puntual de forma predecible y oportuna. Como garantía de ello, el gobierno debe tener una obligación legal clara. La discreción para decidir si se va a divulgar información fiscal, cuándo, con qué grado de detalle, y a quién, puede lesionar la credibilidad del gobierno y de la propia información, ya que a menudo los gobiernos se ven tentados a divulgar más la información favorable que la desfavorable. Un largo período de incumplimiento de una política de divulgación completa y oportuna de datos puede dar como resultado un alto nivel de incertidumbre en torno a la verdadera posición fiscal.

256. La publicación gratuita de información fiscal en Internet se ha convertido en un elemento esencial para garantizar que el acceso a la información es uniforme y oportuno. Incluso en los países con bajos niveles de uso público, la publicación de los documentos en Internet permite a otros medios de comunicación y a medios informales de divulgación funcionar de forma más eficaz. Los boletines oficiales y otras publicaciones de datos deberían difundirse lo antes posible en un sitio en Internet de identificación y acceso fáciles. Estas medidas deben complementar los métodos tradicionales de divulgación, como la publicación impresa y la declaración directa a la prensa y otros medios de comunicación.

257. En las guías del SGDD y las NEDD se señala que la puntualidad en la divulgación de los datos (es decir, el intervalo entre el final del período de referencia—o fecha de referencia—y la divulgación de los datos) depende de muchos factores, entre ellos algunos relacionados con disposiciones institucionales, como la preparación de los comentarios adjuntos y la edición. Las guías ofrecen orientación sobre los objetivos adecuados con respecto a la puntualidad de los datos fiscales y destacan la importancia de no comprometer otros aspectos de la calidad de los datos.

258. La obligación legal de los gobiernos de publicar información fiscal es un requisito de la transparencia fiscal. La práctica óptima es que la ley exija el acceso público a una amplia gama de información fiscal (que incluya todos los documentos oficiales de política), especificando y justificando plenamente las excepciones. En el recuadro 23 se presentan ejemplos de legislaciones nacionales que establecen claros requisitos para la declaración de información fiscal. Los informes fiscales que se emiten en relación con el presupuesto se describen en el cuadro 1.

259. Algunos países tienen leyes sobre el derecho a la información que exigen que las entidades del gobierno faciliten al público el acceso a la información que solicite (recuadro 24), con sujeción a ciertas excepciones claramente especificadas (que por lo general incluyen la seguridad nacional, las relaciones exteriores, los intereses económicos nacionales, las obligaciones de confidencialidad contraídas con terceros, las tareas policiales y la información de carácter personal). Este tipo de leyes puede crear una presunción en favor de la divulgación de información y corresponderá al gobierno demostrar que, en aras del interés general, es conveniente no revelar cierta información130.

Calendarios de publicación

3.3.2 Deberán anunciarse y cumplirse los calendarios anticipados de divulgación de la información fiscal.

Fechas de publicación

260. De conformidad con el SGDD y las NEDD (recuadro 25), deberán anunciarse con antelación los calendarios de publicación de datos en el siguiente año, indicando las fechas límite de la publicación de informes anuales y una gama de fechas para los informes más frecuentes131. Por ejemplo, podría anunciarse que un informe fiscal dado se publicará, por ejemplo, entre el 15 y el 18 de un mes determinado. Por otra parte, los países deberán dar a conocer el nombre y la sede de la oficina o persona responsable de suministrar la información más actualizada sobre la fecha probable de publicación. Los gobiernos deberán comprometerse a que los informes y datos fiscales se den a conocer simultáneamente a todas las partes interesadas. La práctica óptima está representada por los requisitos más estrictos de las NEDD132. Por ejemplo, cuando el calendario de publicación especifique una fecha límite o una gama de fechas, el país anunciaría, antes del cierre del último día hábil de la semana previa, la fecha precisa de publicación en la siguiente semana.

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