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IV. Garantie d’intégrité

Author(s):
Dawn Rehm, and Taryn Parry
Published Date:
August 2008
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261. La transparence des finances publiques exige que les données communiquées aux administrations publiques soient conformes aux critères fondamentaux qui attestent de leur qualité, et que soient en place des mécanismes offrant à l’organe législatif et au public une garantie de l’intégrité de ces données. Il convient de mettre en place des mécanismes de contrôle interne de la conduite des agents de la fonction publique, de l’emploi dans la fonction publique, des audits internes, des passations de marchés, des achats et des ventes de biens publics et de l’administration des recettes nationales. Des mécanismes de contrôle externe peuvent également être assurés par le biais d’une instance nationale d’audit indépendante, d’un organisme national de statistique et d’experts indépendants.

Normes de qualité des données

4.1 Les données budgétaires doivent être conformes aux normes de qualité reconnues133.

262. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) le réalisme des données budgétaires; 2) les normes comptables; 3) la cohérence des données budgétaires et leur rapprochement d’autres données.

263. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte

  • que les principes comptables sont conformes aux normes comptables généralement acceptées;

  • que les comptes définitifs sont entièrement rapprochés des crédits ouverts, et que les résultats budgétaires globaux sont comparés aux prévisions antérieures;

  • que les pays adhèrent au Système général de diffusion de données (SGDD), à défaut d’adhérer à la Norme spéciale de diffusion des données (NSDD).

Réalisme des données budgétaires

4.1.1 Les prévisions budgétaires et les données actualisées doivent rendre compte des tendances récentes d’évolution des recettes et des dépenses, des courants macroéconomiques sous-jacents et des engagements bien précis des pouvoirs publics.

264. Il importe que les estimations et les prévisions budgétaires prennent en compte l’ensemble des informations disponibles au moment de la présentation du budget, y compris les projections les plus récentes sur les perspectives économiques et les données les plus récentes sur les dépenses, les recettes et les financements134. Lorsque ces estimations budgétaires sont mises à jour en cours d’exercice, il peut parfois s’avérer difficile de juger si les discordances observées entre les projections originales et les tendances issues des résultats les plus récents sont attribuables aux hypothèses macroéconomiques ou aux paramètres de prévision—par exemple, taux d’exécution des dépenses d’investissement ou taux de recouvrement des impôts. Il faut alors apprécier la qualité relative des diverses sources d’information et rapprocher les données discordantes. À l’occasion des révisions majeures des estimations budgétaires, il convient de fournir les explications voulues pour assurer l’intégrité du processus de projection. Les effets de tout changement apporté aux engagements stratégiques doivent également être clairement énoncés.

Normes comptables

4.1.2 Le budget annuel et les comptes définitifs doivent préciser la base comptable utilisée pour l’établissement et la présentation des données financières. Les normes comptables généralement reconnues doivent être suivies.

265. La transparence des finances publiques exige que l’on précise quels sont les principes de comptabilité appliqués135 et que les normes comptables généralement reconnues soient suivies136. Il importe de préciser quelles unités des administrations publiques sont chargées d’établir les normes et méthodes comptables, de suivre l’application des normes et d’attester de leur observation. En outre, toute révision récente des méthodes ou pratiques comptables doit être signalée, et les raisons des changements apportés ainsi que leurs effets sur les agrégats budgétaires doivent être indiqués (pour faciliter la comparaison des données d’un exercice à l’autre). Il convient par ailleurs de préparer des rapports en cours d’exercice en utilisant la même base comptable que dans le budget original. Les modifications importantes qu’il est prévu d’apporter aux méthodes ou pratiques comptables doivent être annoncées à l’avance. La pratique optimale est celle qui utilise des mécanismes d’élaboration des normes de comptabilité publique et d’information financière à la fois ouverts et indépendants de l’État137.

266. L’IPSASB de l’IFAC a élaboré des normes prescriptives et un certain nombre de recommandations descriptives sur les pratiques existantes de comptabilité publique (voir encadré 14).

Cohérence des données budgétaires et rapprochement d’autres données

4.1.3 Les données des rapports budgétaires doivent présenter une cohérence interne et elles doivent être rapprochées des données pertinentes d’autres sources. Les principales révisions aux données financières historiques et tout changement apporté à la classification des données doivent être expliqués.

Cohérence interne

267. Pour être jugés fiables, tous les rapports décrits au tableau 1 doivent au départ être fondés sur des données cohérentes. Il convient de procéder à des recoupements pour vérifier la cohérence interne des données de finances publiques, et d’indiquer le degré d’efficacité de la procédure. Il convient également d’assurer la sécurité des données.

268. La transparence des finances publiques exige que les comptes définitifs correspondent parfaitement aux crédits ouverts, et que les uns et les autres concordent avec les données des rapports MSFP 2001. Cette dernière règle garantit que tous les comptes pertinents sont intégrés dans les rapports MSFP 2001. Les rapports MSFP 2001 doivent être établis parallèlement aux rapports budgétaires et activement utilisés pour l’élaboration et l’évaluation de la politique budgétaire. La variation du stock de dettes (et d’actifs financiers) est à rapprocher du solde budgétaire publié. La tenue d’un compte de patrimoine détaillé des administrations publiques permet le suivi systématique des variations de la dette et des actifs et peut donc servir à vérifier la fiabilité des données globales.

269. Un document de référence doit être inclus dans la documentation budgétaire qui présente une analyse de l’écart entre les prévisions des principaux agrégats budgétaires effectuées dans les budgets précédents et les informations pertinentes sur les résultats obtenus. En particulier, il y a lieu de classer ces écarts selon qu’ils sont dus à des facteurs macroéconomiques qui ont influé sur les prévisions des recettes et des dépenses (par exemple, celles liées au salaire minimum, ou à d’autres facteurs, incluant les variations inattendues de la demande de services publics, divers types de catastrophes naturelles ou autres aléas, les guerres ou les troubles civils. Lorsque l’incohérence interne des données est connue ou qu’il n’est pas procédé au rapprochement nécessaire des comptes pour en vérifier la cohérence, cet état de fait doit être clairement indiqué.

Rapprochement de données

270. Il convient de procéder à un rapprochement entre les données budgétaires et les données correspondantes de nature non budgétaire, principalement les données monétaires, mais aussi les données de balance des paiements et de comptabilité nationale138. La rigueur s’impose dans le rapprochement des données budgétaires et monétaires, et toute faiblesse de ce processus doit être portée en temps opportun à l’attention du public (par exemple dans les rapports d’audit). Le solde global, qui est égal à la différence entre les recettes et les dépenses, doit concorder avec les données sur le financement qui sont communiquées par les administrations publiques et leurs contreparties—la banque centrale, le reste du système bancaire et les autres prêteurs nationaux et étrangers. Les données sur le financement de l’État doivent en outre être rapprochées des données détaillées sur les variations de la dette et des actifs financiers. Dans tous les rapports, tout écart inexpliqué entre les comptes du grand livre des administrations publiques et les comptes bancaires doit être indiqué.

271. L’un des signes de la détermination d’un pays à améliorer ses données de finances publiques est sa participation au SGDD. L’un des objectifs essentiels du SGDD est d’aider les pays à élaborer leurs systèmes statistiques jusqu’au point où ils seront en mesure de diffuser régulièrement et en temps utile des données fiables à l’intention du public. Cette condition est nécessaire pour les pays qui n’appliquent pas la NSDD. Le SGDD fournit un cadre d’évaluation des besoins et de définition des priorités en la matière. Pour participer au SGDD, les pays doivent notamment s’engager à l’utiliser comme cadre d’élaboration de leurs statistiques, établir des métadonnées139 décrivant les pratiques qu’ils suivent pour produire et diffuser leurs statistiques officielles, et annoncer leurs plans d’amélioration à court et à long terme de ces pratiques.

272. Le FMI a élaboré un cadre générique d’évaluation de la qualité des données (CEQD)140 qui traite des divers aspects du recueil, du traitement et de la diffusion des données. Un cadre d’évaluation a été mis au point pour les finances publiques, qui est compatible avec la version révisée du MSFP 2001. L’évaluation de la qualité des données peut ainsi se faire dans un cadre structuré et dans un langage commun. Le CEQD est par ailleurs un outil adaptable et complet qui peut être appliqué à des pays qui se trouvent dans des situations très diverses sans exiger une grande expertise. Il regroupe les pratiques optimales et les concepts et définitions universellement acceptées en matières de statistiques, notamment ceux des Principes fondamentaux de la statistique officielle des Nations Unies141, de la NSDD et du SGDD.

273. Un résumé du CEQD générique est présenté à l’encadré 26. Le cadre s’articule autour des principales dimensions qui ont été reconnues essentielles à une bonne qualité des données. Il offre des points de référence, ou caractéristiques observables qui peuvent servir à évaluer la qualité des données. Ces points de référence se décomposent en éléments (principaux identificateurs de la dimension qualité) et, ensuite, en indicateurs plus détaillés et concrets (non indiqués dans l’encadré 26). Le CEQD reconnaît que la qualité d’une catégorie de statistiques est intrinsèquement liée à celle de l’institution qui les produit.

Cohérence historique

274. Les principales révisions aux données financières historiques doivent être expliquées. Il convient en outre de donner des garanties quant à l’uniformité de la qualité d’une période à l’autre. Par exemple, lorsque des données budgétaires globales sont présentées dans les documents budgétaires pour les exercices précédents, il convient d’indiquer clairement si des changements ont été apportés à la classification et si les chiffres sont provisoires ou définitifs. Toute modification apportée à la classification et au traitement des transactions doit s’accompagner d’un rapprochement des présentations ancienne et nouvelle des données historiques. Les raisons qui ont motivé ce changement et ses effets approximatifs sur les finances publiques doivent également être expliqués. Les données budgétaires doivent être révisées régulièrement, suivant un calendrier préétabli et publié.

Encadré 26.Cadre d’évaluation de la qualité des données: principales dimensions

Conditions préalablesLe cadre juridique et institutionnel est favorable à l’établissement des statistiques; les ressources sont à la mesure des besoins des programmes statistiques; les statistiques englobent les informations pertinentes; la qualité est reconnue comme la pierre angulaire des travaux statistiques.
IntégritéLe professionnalisme est le principe directeur des politiques et pratiques statistiques; ces dernières doivent être transparentes et guidées par desnormes déontologiques.
Rigueur méthodologiqueLes concepts et définitions utilisés sont conformes aux cadres statistiques de référence; lechamp d’application des statistiques, le classement et la ventilation sectorielle des systèmes et la validation et l’enregistrement des flux et des stocks respectent les normes internationalement reconnues(base de comptabilisation).
Exactitude et fiabilitéLes données de base sont appropriées pour l’établissement des statistiques; les techniques employées obéissent à des procédures statistiques saines; les données de base sont régulièrementévaluées et validées; les études de révision servent d’indices de fiabilité.
UtilitéLes statistiques sont soumises à une politique de révision prévisible; les délais de diffusion et la périodicité sont ceux spécifiés par les normes de diffusion internationalement reconnues; les statistiques sont cohérentes d’une période à l’autre et par rapport aux autres grandes catégories de statistiques; les politiques et pratiques de révision sont appliquées régulièrement et suivent une procédure qui est du domaine public.
AccessibilitéLes statistiques sont présentées d’une manière claire et compréhensible, les modes de diffusion sont adéquats et les statistiques sont communiquées de manière impartiale; des métadonnées à jour et pertinentes sont publiées; et les utilisateurs peuvent bénéficier d’uneaide prompte et efficace.

Contrôle

4.2. Les activités financières doivent être soumises à des sauvegardes et à un contrôle interne effectif.

275. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) les normes de déontologie; 2) les procédures d’emploi; 3) la réglementation relative aux passations de marché; 4) les achats et les ventes d’actifs; 5) les systèmes d’audit interne; 6) l’administration des recettes nationales.

276. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte

  • que les normes relatives aux passations de marché, aux opérations financières auxquelles participe le secteur public et à la déontologie des fonctionnaires soient claires, accessibles au public et observées;

  • que les procédures d’audit interne soient claires et observées.

Normes de déontologie

4.2.1 Le comportement des agents de l’État doit être régi par des règles déontologiques claires et bien diffusées.

277. Les administrations publiques doivent se doter de dispositifs institutionnels efficaces pour promouvoir les valeurs du secteur public, ainsi que d’un code de déontologie ou de directives concernant le comportement approprié des fonctionnaires qui doivent être clairs, compréhensibles et accessibles au public. Elles adoptent souvent à cette fin des dispositions visant à promouvoir l’appui des fonctionnaires pour l’application des normes déontologiques dans leurs départements ou ministères respectifs.

278. Les agents de l’État qui ont accès aux deniers publics ou prennent des décisions concernant les recettes ou l’emploi de ces deniers, ou qui exercent d’une autre manière les pouvoirs dont ils sont investis, doivent être assujettis à un code leur interdisant tout comportement contraire à la déontologie. Certains aspects de ce Code de déontologie pourraient être inclus dans les lois budgétaires et fiscales; d’autres peuvent nécessiter des politiques, lois ou réglementations distinctes. Le Code international de conduite des agents de la fonction publique adopté par l’ONU142, qui est résumé dans l’encadré 27, sert de base à l’institution de normes déontologiques et au renforcement des normes en vigueur143. Il y a lieu de respecter les principes de gestion de l’éthique dans le service public énoncés par l’OCDE (OECD-GOV)144. Ces principes impliquent un énoncé adéquat des normes éthiques fondamentales et font ressortir l’importance d’un environnement propice à leur application, dont le cadre juridique, des procédures claires permettant d’exposer les actes répréhensibles, l’engagement politique et une promotion active d’un comportement éthique. Le rapport intitulé Observatory on Ethics Codes and Codes of Conduct in OECD Countries (Observatoire des codes d’éthique et de conduite dans les pays de l’OCDE)145 propose des exemples de codes de conduite et d’éthique adoptés récemment.

279. Même si le code de conduite contribue sensiblement à assurer l’intégrité dans tout ce qui touche les finances publiques, sa seule existence ne suffit pas. Il doit s’accompagner d’un programme actif de promotion et d’éducation visant à favoriser le dialogue et la compréhension des valeurs et de l’éthique du secteur public. Dans un nombre grandissant de pays, l’administration publique compte un ou plusieurs ombudsmans indépendants chargés de recueillir, dans des conditions appropriées de confidentialité, les commentaires des agents de la fonction publique concernant de possibles défaillances. Ces personnes ont pour mandat d’enquêter sur les cas qui leurs sont signalés, et de proposer des mesures correctrices. Certains pays ont en outre adopté des mécanismes juridiques et institutionnels visant à promouvoir le respect des règles de déontologie chez les fonctionnaires146. Enfin, des enquêtes approfondies sont souvent réalisées auprès des employés pour obtenir leurs commentaires sur les questions d’intégrité, de morale et de bien-être sur les lieux de travail.

Encadré 27.Code de conduite des agents de la fonction publique

Le Code international de conduite des agents de la fonction publique, adopté par l’ONU le 12 décembre 1996, part du principe qu’un emploi public est un poste de confiance, impliquant le devoir d’agir dans l’intérêt général. Il comprend les dispositions suivantes:

  • les agents de la fonction publique doivent éviter les conflits d’intérêts;

  • les agents de la fonction publique doivent se conformer à l’obligation de déclarer leurs avoirs et engagements personnels;

  • les agents de la fonction publique ne doivent accepter ni solliciter aucun don ou faveur susceptible d’avoir une influence sur l’exercice de leurs fonctions;

  • les agents de la fonction publique sont tenus de respecter la confidentialité des informations qu’ils détiennent;

  • les agents de la fonction publique doivent s’abstenir de toute activité politique n’entrant pas dans le cadre de leurs fonctions qui serait susceptible d’ébranler la confiance du public dans leur capacité de s’acquitter impartialement de leurs fonctions.

Procédures d’emploi

4.2.2 Les procédures et les conditions d’emploi dans la fonction publique doivent être documentées et à la disposition des parties intéressées.

280. La sélection basée sur le mérite est au cœur d’une fonction publique compétente, professionnelle et impartiale. L’application des principes du mé-rite147 dans l’emploi dans la fonction publique doit être claire. Les procédures qui régissent le recrutement et les promotions dans la fonction publique doivent être clairement spécifiées et accessibles. Les conditions d’emploi doivent être publiées. Les postes vacants doivent être annoncés et pourvus dans des conditions concurrentielles, selon des critères de sélection équitables et clairement définis, qui doivent être basés sur le mérite.

281. Un certain nombre de pays avancés ou en développement ont délégué à certaines organisations des pouvoirs considérables en ce qui a trait à la définition de leurs conditions d’emploi. Ces organisations sont autorisées à établir leurs propres politiques de recrutement et de rémunération (dans des limites variables) hors du cadre général d’un service centralisé d’emploi dans la fonction publique. C’est le cas d’un certain nombre de directions du revenu de pays en développement qui se trouvent désormais affranchies des restrictions du code de la fonction publique. Cette politique a été motivée par le point de vue selon lequel il est possible de lutter contre la corruption et la collusion avec les contribuables en favorisant une plus grande souplesse dans la détermination des conditions de rémunération et en permettant ainsi à des fonctionnaires du fisc compétents de recevoir des salaires plus élevés que ceux offerts dans d’autres secteurs de la fonction publique, en appliquant des codes de conduite très stricts. La clarté et l’accessibilité des procédures en matière de gestion des ressources humaines, y compris des conditions d’emploi, restent des exigences fondamentales.

Réglementation relative à la passation des marchés

4.2.3 La réglementation applicable à la passation des marchés doit être aux normes internationales et elle doit être accessible et observée dans la pratique.

282. La passation de marchés de biens et services, en particulier lorsqu’ils sont importants, doit être publique et transparente pour donner l’assurance que les risques de corruption sont limités et que les deniers publics sont bien utilisés. Des considérations analogues doivent présider à la sous-traitance de services publics ou aux processus de gestion. L’application rigoureuse de la réglementation relative à la passation de marchés est une condition préalable à un système robuste de passations de marchés148.

283. Des dispositifs d’adjudication appropriés et transparents doivent être mis en place pour les marchés dépassant un certain montant, et la réglementation relative à la passation de marchés doit donner autorité à un conseil ou comité d’adjudication indépendant, dont les décisions doivent pouvoir faire l’objet d’un audit149. Dans les cas où des services précédemment assurés par les administrations publiques sont cédés en sous-traitance au secteur privé, les procédures doivent être soumises aux mêmes règles que celles qui s’appliquent à la passation de marchés, ou à des règles semblables150. Certains pays ont élaboré une loi sur les marchés publics fondée sur la loi type de la Commission des Nations Unies pour le droit commercial international (CNUDCI) sur la passation des marchés de biens, de travaux et de services151.

Achats et ventes d’actifs

4.2.4 Les achats et les ventes de biens publics doivent s’effectuer de manière ouverte, et les grandes transactions doivent être signalées séparément.

284. L’achat et la vente d’éléments d’actif et de passif, par le biais de la privatisation ou d’autres moyens, doivent être menés de manière ouverte152. Les processus de prise de décision fondés sur des règlements normalisés doivent pouvoir être revus. Les problèmes de transparence se posent surtout quant aux modalités de la privatisation des sociétés publiques. Tous les aspects du processus doivent être régis par de bons principes de commercialisation, y compris la nécessité du recours à l’adjudication publique et la méthode d’allocation des concessions. Les achats et les ventes de tous les biens publics doivent faire l’objet d’un audit indépendant (par exemple, par une instance nationale d’audit), afin de donner l’assurance qu’ils ont été effectués conformément à la loi, que le prix de l’entreprise a été fixé à sa juste valeur et qu’il y a eu concurrence entre les soumissionnaires. La transparence exige également que des informations soient diffusées sur les cautions accordées aux acheteurs (et portées sur le relevé des passifs éventuels). L’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) a publié des Directives sur les meilleures pratiques pour le contrôle des privatisations153.

285. La vente d’actifs peut parfois éclipser la situation budgétaire sousjacente. Les pratiques d’information financière doivent donc rendre compte de toutes les transactions ponctuelles afin d’en déterminer clairement l’incidence sur le solde budgétaire.

Systèmes d’audit interne

4.2.5 Les activités et les finances de l’administration publique doivent être soumises à un audit interne, et les procédures d’audit doivent pouvoir être revues.

286. Du point de vue de la transparence des finances publiques, un des objectifs du contrôle interne est d’établir et conserver des données financières fiables et de les publier en temps opportun. L’INTOSAI a défini comme suit les objectifs des systèmes de contrôle interne: promouvoir des opérations ordonnées, économiques, efficientes et efficaces; prévenir les pertes de ressources dues au gaspillage, à des emplois abusifs, à une mauvaise gestion, à des erreurs et à la fraude; respecter les lois, réglementations et directives de gestion; établir et conserver des données financières et administratives fiables et les publier en temps opportun. Pour être efficaces, les dispositifs de contrôle interne doivent être appropriés, fonctionner conformément aux dispositions prévues sur toute la période et être d’un bon rapport qualité-coût. L’encadré 28 présente en résumé un ensemble de directives établies par l’INTOSAI pour l’élaboration des normes de contrôle interne. Il est proposé que les systèmes de contrôle interne de tous les pays soient conformes aux directives de l’INTOSAI.

287. L’audit interne est un des éléments importants des dispositifs de contrôle interne. Un audit interne efficace assuré par des administrations publiques constitue l’une des premières lignes de défense contre l’utilisation abusive ou la mauvaise gestion des fonds publics154. Il doit s’inscrire dans un dispositif de contrôle interne bien conçu et non s’y substituer. Les vérifications effectuées par des auditeurs internes fournissent aussi de précieux renseignements pour l’examen de la discipline financière par des services d’audit externe. L’existence et l’efficacité de l’audit interne doivent être garanties par une règle selon laquelle les procédures d’audit interne doivent être décrites de façon claire et accessible au public et l’efficacité de ces procédures doit pouvoir faire l’objet d’un examen par les auditeurs externes. Par ailleurs, en isolant l’audit interne de la gestion courante, on peut assurer l’objectivité de ses évaluations. Les pratiques en matière d’audit interne doivent être conformes aux normes internationales, telles que celles définies par l’Institut des auditeurs internes (IIA)155. L’IIA dispose d’un ensemble complet de normes pour la pratique des audits internes, de normes de qualification et de normes de fonctionnement.

Encadré 28.Directives de l’INTOSAI pour l’élaboration de normes de contrôle interne

L’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) a publié un ensemble de normes générales et détaillées qui définissent les conditions minimum à remplir pour qu’un système de contrôle interne soit acceptable.

Normes générales

  • Des objectifs de contrôle spécifiques doivent être identifiés pour chaque activité de l’organisme et doivent être appropriés, exhaustifs, raisonnables et intégrés aux objectifs généraux de l’organisme.

  • Les organes directeurs et les agents doivent maintenir à tout moment une attitude d’adhésion aux contrôles internes et faire preuve d’intégrité et de compétences suffisantes pour s’y conformer.

  • Le système doit garantir dans une mesure raisonnable la réalisation des objectifs du contrôle interne.

  • Les organes de direction doivent vérifier constamment leurs opérations et prendre sans délai les mesures correctrices nécessaires.

Normes détaillées

  • Une documentation complète sur toutes les transactions et sur le système de contrôle proprement dit doit être fournie.

  • Les transactions et les événements doivent être promptement enregistrés et bien répertoriés.

  • L’exécution des transactions et des actions doit être dûment autorisée.

  • Les principales responsabilités aux différents stades d’une transaction doivent être confiées à plusieurs personnes.

  • Une surveillance compétente doit être assurée pour veiller à la réalisation des objectifs du contrôle.

  • L’accès aux ressources et aux dossiers doit être limité aux personnes autorisées qui ont la responsabilité de leur garde ou de leur utilisation.

288. Les dispositifs d’audit interne visent à donner l’assurance que les objectifs fixés par la direction sont en voie de réalisation156. Ils permettent aux organes de direction d’évaluer d’une manière objective la conception et l’application des pratiques de gestion et leur donnent «une assurance indépendante et objective quant au caractère adéquat et au bon fonctionnement des processus de gestion des risques, de contrôle et de régie d’une organisation»157. L’audit interne fait partie d’un programme permanent d’amélioration de la gestion et de responsabilisation158. La responsabilité de l’audit interne incombe donc au directeur de chacune des entités des administrations publiques. Il se peut toutefois qu’un organe de l’administration centrale soit chargé d’élaborer une méthode d’audit interne commune à toutes les administrations publiques. Dans certains pays, les rapports d’audit interne sont également transmis à l’instance nationale d’audit.

Administration fiscale

4.2.6 L’administration fiscale doit être protégée par la loi de toute influence politique, elle doit veiller au respect des droits des contribuables et elle doit rendre publiquement compte de ses activités à intervalles réguliers.

Indépendance de l’administration fiscale

289. La législation qui établit l’administration fiscale doit également en garantir l’indépendance afin d’en assurer l’équité et l’impartialité et de la protéger contre toute ingérence politique. Pour cette raison, la nomination des dirigeants de l’administration fiscale doit être régie par la loi et ceux-ci doivent bénéficier d’une protection statutaire contre le risque de licenciement et d’influence politique dans l’interprétation des textes de loi fiscale. La nomination statutaire de commissaires fiscaux dotés de pouvoirs clairement définis en matière d’interprétation des lois et des règlements portant sur l’impôt, les douanes et toute autre question liée au recouvrement des recettes est une approche qui aide à offrir une garantie d’intégrité.

290. Le processus de recouvrement de l’impôt doit être transparent et, à cette fin, les organismes de recouvrement doivent soumettre en temps voulu à l’organe législatif un rapport annuel sur leurs activités et leurs résultats. Ce rapport doit apporter des précisions sur les mesures prises pour assurer un plus grand respect des lois fiscales, et présenter des données sur les résultats, par exemple sur les recouvrements effectifs par rapport aux prévisions budgétaires.

291. Un aspect tout aussi important de la transparence de la législation fiscale et de son application est la possibilité de soumettre les décisions administratives à une révision indépendante et la mesure dans laquelle les pouvoirs publics sont tenus d’informer les contribuables de leurs droits. Voir la pratique 1.2.2 pour une analyse des droits des contribuables.

Examen des informations sur les finances publiques

4.3 Les informations relatives aux finances publiques doivent être soumises à un examen extérieur.

292. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) l’instance nationale d’audit; 2) les rapports d’audit et les mécanismes de suivi; 3) les évaluations indépendantes des prévisions et des hypothèses; 4) l’indépendance de la vérification des données.

293. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte qu’une instance nationale d’audit indépendante du pouvoir exécutif remette en temps utile (avec une périodicité au moins annuelle) aux autorités législatives et au public des rapports récents sur l’intégrité financière des comptes de l’administration publique.

Instance nationale d’audit

4.3.1 Les finances publiques et les politiques mises œuvre doivent être soumises au contrôle d’une instance nationale d’audit ou d’un organisme analogue indépendant du pouvoir exécutif.

294. Une instance nationale d’audit doit être créée en vertu d’une loi. Ce type d’instance ne peut s’acquitter de ses responsabilités d’une manière objective et efficace que si elle est indépendante de l’entité faisant l’objet de l’audit et à l’abri de toute influence extérieure159. Dans les pays francophones, cette instance est la Cour des comptes, dans ceux du Commonwealth le National Audit Office ou l’Auditor-General Office160, et dans les pays d’Amérique latine la Contraloría General. Ces institutions ont pour fonction essentielle de garantir et d’encourager la responsabilité envers le public. Leur rôle en tant que garant d’une responsabilisation adéquate envers le public peut devenir encore plus important dans la mesure où les pouvoirs de décision des administrations publiques sont plus largement délégués dans de nombreux pays. La Déclaration de Lima de l’INTOSAI sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques dresse la liste de l’ensemble des objectifs de l’audit des administrations publiques et des questions y afférentes (voir encadré 29).

295. Les pratiques en matière d’audit externe doivent être conformes aux normes internationales, telles que celles définies par l’INTOSAI (décrites dans l’encadré 29). L’instance nationale d’audit doit être dotée du nombre nécessaire d’experts et tous les employés doivent faire preuve d’indépendance de jugement et d’action dans l’exercice de leur fonctions. Les travaux de l’instance doivent être soumis à des contrôles internes de qualité et à une évaluation indépendante. Certains pays avancés donnent mandat à l’instance nationale d’audit de faire rapport au public et à l’organe législatif sur des questions très diverses, dont la vérification des informations sur les résultats non financiers obtenus par rapport aux objectifs annoncés. La pratique optimale est donc celle qui consiste, pour une instance nationale d’audit ou un organisme analogue, à faire rapport à l’organe législatif ou au public sur toutes les questions ayant trait à l’intégrité et à la transparence des finances publiques. Idéalement, il conviendrait de procéder à un audit externe des résultats des programmes budgétaires de l’État.

296. La vérification de la régularité est la principale composante de l’audit des administrations publiques. Ce travail consiste à attester la responsabilité financière de chacune des administrations—ce qui implique l’évaluation des registres financiers—et à formuler des opinions sur les relevés financiers, à attester la responsabilité financière de l’ensemble des administrations publiques, et à vérifier les transactions et systèmes financiers et les fonctions de contrôle et d’audit internes—y compris à évaluer la conformité aux règlements et statuts.

297. Après avoir vérifié la régularité des comptes, l’auditeur formule une opinion par écrit sur la base de ses conclusions. Il donne une opinion sans réserve lorsqu’il arrive à la conclusion que: les états financiers ont été préparés à partir de bases comptables acceptables et de méthodes appliquées de manière cohérente; les comptes sont conformes aux règles et obligations statutaires; l’image qu’ils donnent de la situation financière corrobore les constatations de l’auditeur sur l’administration dont il a fait l’audit; tous les faits importants concernant les comptes sont dûment publiés.

Rapports d’audit et mécanismes de suivi

4.3.2 L’instance nationale d’audit ou l’organisme analogue doit présenter tous les rapports, y compris son rapport annuel, aux autorités législatives et les rendre publics. Des mécanismes doivent être établis pour le suivi des mesures à entreprendre.

Encadré 29.INTOSAI—Déclaration de Lima et normes d’audit

Déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques

La Déclaration de Lima a pour principal objectif d’appeler à un contrôle indépendant des administrations publiques. Adoptée par le IXe Congrès de l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI) en octobre 1977, elle définit comme suit les caractéristiques essentielles des pouvoirs et attributions d’une institution supérieure d’audit (ISA):

L’indépendance de l’ISA et de ses membres—notamment en ce qui concerne le financement de ses activités—doit être garantie par la Constitution.

Les rapports qu’elle entretient avec le parlement, les administrations publiques et le gouvernement doivent être clairement établis dans la Constitution.

Elle jouit des pouvoirs suivants: pouvoir d’enquête, d’exécution de ses recommandations et d’utilisation des avis de ses experts; pouvoir d’approbation de la réglementation des procédures comptables.

Méthodes d’audit, auditeurs et liberté d’échange d’expérience au plan international: l’ISA doit avoir les moyens et jouir de l’indépendance nécessaires pour fixer elle-même les modalités de son programme de travail et de ses méthodes de recrutement et de formation du personnel.

Communications: l’ISA doit être habilitée à transmettre les résultats de ses travaux au Parlement et au public.

Normes d’audit

Principes de base: l’instauration au sein de l’administration de systèmes appropriés d’information, de contrôle, d’évaluation et d’établissement de rapports facilitera la mise en œuvre de l’obligation de rendre compte; les autorités compétentes doivent faire adopter des dispositions énonçant les principes comptables admissibles en matière d’information financière, qui soient adaptées aux besoins de l’administration; et chaque institution de contrôle doit se fixer une ligne de conduite concernant les normes INTOSAI, ou d’autres normes spécifiques, qu’elle suivra afin de garantir la qualité de ses travaux.

Principes généraux: l’auditeur et l’institution de contrôle doivent être indépendants de l’exécutif et de l’unité contrôlée, et libres de toute influence politique; ils doivent avoir les compétences requises; ils doivent éviter les conflits d’intérêt et faire preuve de diligence dans l’application des normes de contrôle de l’INTOSAI ou d’autres normes d’audit particulières.

Normes d’application: l’auditeur doit planifier les audits adéquatement, et élaborer des procédures de contrôle de la régularité des comptes qui offrent une garantie raisonnable de détection d’erreurs, d’irrégularités et d’illégalités pouvant influer directement et largement sur les montants figurant aux états financiers; il doit évaluer la fiabilité du contrôle interne; le contrôle de la régularité des comptes a pour but de garantir l’exhaustivité et la validité du budget et des comptes; il convient enfin d’assurer une supervision adéquate du travail du personnel chargé de l’audit.

Normes des rapports: au terme de chaque audit, l’auditeur doit rédiger une opinion ou un rapport exposant ses constatations; le contenu doit être compréhensible et inclure seulement des informations étayées par des preuves suffisantes et pertinentes. De plus, il doit témoigner de l’indépendance et de l’objectivité de l’auditeur et s’avérer équitable et constructif (c’est-à-dire comporter des recommandations sur les mesures correctrices à prendre).

Source: http://www.intosai.org.

298. Selon les lignes directrices de la Déclaration de Lima, l’établissement des ISA doit être précisé par la constitution, et leur indépendance protégée par un tribunal suprême. Un système couramment employé pour garantir leur indépendance consiste à instituer des procédures de nomination ou de révocation du contrôleur général qui soient indépendantes de l’organe exécutif. Dans un certain nombre de pays, toutefois, le contrôleur général est nommé par le président ou le premier ministre et fait rapport à ces derniers, ce qui met en péril l’indépendance de l’institution.

299. Le contrôleur général doit être autorisé à faire rapport directement à l’organe législatif161. Il y a lieu en outre de présumer que tous les rapports de l’instance nationale d’audit sont automatiquement portés à la connaissance du public après leur soumission à l’organe législatif—soit immédiatement, soit dans un délai spécifié. L’ISA doit faire rapport à l’organe législatif au moins tous les ans. Certains pays ne respectent pas cet élément de la transparence des finances publiques, le rapport de l’instance sur les comptes définitifs étant transmis à l’organe législatif ou à son président sans pour autant l’être à titre officiel, et il ne relève du domaine public que beaucoup plus tard, et n’étant rendu public qu’au bout d’un long délai.

300. L’un des domaines où les rapports d’audit externe ne sont souvent pas publiés est celui des dépenses militaires ou de sécurité. Le souci de la sécurité nationale peut justifier l’existence de dispositions spéciales visant à limiter la publication des rapports d’audit. En pareilles situations, il importe toutefois que toutes les dépenses militaires soient contrôlées par une autorité non militaire et que les résultats du contrôle soient présenté à une instance législative, par exemple à une commission chargée des comptes publics162.

301. Il convient par ailleurs de mettre en place des mécanismes visant à assurer l’adoption de mesures correctrices en cas de conclusions défavorables du rapport d’audit externe. L’un de ces mécanismes consisterait à exiger de l’administration soumise à l’audit qu’elle donne par écrit une réponse publique aux conclusions et indique les mesures qu’elle entend prendre pour redresser la situation. Un autre mécanisme consisterait à établir une commission de comptabilité publique chargée d’examiner les comptes publics, ainsi que le rapport du contrôleur général, et de veiller à ce que l’exécutif soit responsable de la correction des déficiences mises en évidence par l’audit163. Le suivi transparent des audits externes est un élément important qui favorise la mise en œuvre de mesures correctrices efficaces.

302. Pour garantir que l’organe exécutif ne puisse rendre l’instance nationale d’audit inopérante en ne lui donnant pas suffisamment de fonds, en exerçant son contrôle sur la dotation en personnel ou en retardant l’examen de ses rapports—problèmes qui se posent dans un certain nombre de pays—, il y a lieu de mettre en place des mécanismes conférant un degré de contrôle législatif supérieur à la norme sur le fonctionnement de l’instance. L’un de ces mécanismes consisterait à donner à une commission législative la responsabilité de proposer le budget annuel de l’instance et de définir ses principaux domaines de priorité tout en laissant au contrôleur général une certaine souplesse pour lui permettre d’établir de sa propre initiative des rapports sur telle ou telle question de son ressort. Il est important que l’instance nationale d’audit ait accès sans restriction à tous les dossiers et documents dont elle a besoin, et soit dotée du personnel nécessaire; des dispositions législatives à cet effet aident les auditeurs à obtenir plus facilement la coopération des organismes soumis à un audit.

Encadré 30.Principes fondamentaux de la statistique officielle adoptés par l’ONU

Les éléments suivants des principes fondamentaux de la statistique officielle de l’ONU sont particulièrement importants pour renforcer l’intégrité des statistiques de finances publiques:

  • Les statistiques officielles doivent être établies et rendues disponibles en toute impartialité par les organismes responsables de la statistique officielle.

  • Les responsables des organismes de statistique doivent seuls déterminer, en fonction de considérations professionnelles, les méthodes et les procédures de collecte, de traitement, de stockage et de présentation des données statistiques.

  • Les organismes responsables de la statistique ont le droit de faire des observations sur les interprétations erronées et les usages abusifs des statistiques.

Source: http://unstats.un.org/unsd/goodprac/bpabout.asp.

Évaluations indépendantes des prévisions et des hypothèses

4.3.3 Des experts indépendants doivent être invités à évaluer les prévisions budgétaires, les prévisions macroéconomiques sur lesquelles elles se fondent et les hypothèses sous-jacentes.

303. Diverses mesures doivent être prises pour faciliter l’évaluation indépendante des prévisions budgétaires. En particulier, il y a lieu de publier à cet effet, en même temps que les prévisions budgétaires, une déclaration de responsabilité indiquant clairement quels agents de l’État ont établi les prévisions budgétaires et quels sont ceux à l’origine des prévisions macroéconomiques, c’est-à-dire quels agents sont comptables de la qualité des prévisions164. La publication régulière, dans les documents de référence, d’évaluations a posteriori des prévisions budgétaires et macroéconomiques servant de base aux budgets antérieurs, confrontées avec les résultats effectifs, contribuerait à un examen éclairé de la question par les contribuables et les spécialistes. La diffusion régulière par la banque centrale ou par les services statistiques ou économiques de leurs prévisions macroéconomiques, notamment de la méthode utilisée pour les établir, favoriserait elle aussi un débat éclairé sur la fiabilité des prévisions macroéconomiques officielles des administrations publiques165. Les méthodes et hypothèses de travail utilisées pour l’établissement des prévisions budgétaires et macroéconomiques doivent être rendues publiques au moment de la présentation du budget annuel à l’organe législatif, et de préférence quelque temps avant cette date. Leur publication avant la présentation du budget donne aux décideurs, aux prévisionnistes et analystes, à la presse financière et autres médias le temps d’examiner les prévisions macroéconomiques et de formuler des observations sur leur fiabilité166.

304. La pratique optimale est celle qui consiste à établir des mécanismes institutionnels par lesquels le public peut obtenir d’une entité indépendante l’assurance que les prévisions budgétaires et macroéconomiques sont de haute qualité167. À cet effet, les modèles budgétaires et macroéconomiques utilisés pourraient être soumis à des experts externes168. Les hypothèses macroéconomiques retenues dans le budget pourraient aussi être tirées de celles adoptées par le secteur privé169. Certains pays ont mis en place des mécanismes de contrôle formel de la qualité par des experts et les rendent publics. D’autres confient à un organisme public indépendant la responsabilité d’évaluer la qualité des prévisions macroéconomiques et d’en rendre compte au public170.

Indépendance de la vérification des données

4.3.4 Un organisme national de statistique doit avoir un statut d’institution indépendante pour vérifier la qualité des données de finances publiques.

305. L’organisme national de statistique—ou tout autre organisme équivalent—doit être protégé par une loi qui lui confère l’indépendance technique nécessaire au contrôle de l’établissement et de la publication des statistiques officielles171. Pour promouvoir l’intégrité des statistiques, en particulier de celles de finances publiques, les organismes nationaux de statistique peuvent jouer un rôle vital en coordonnant les opérations de collecte des données de base effectuées par les autres organismes publics et en centralisant la production et la diffusion des statistiques de finances publiques.

306. En outre, les modalités d’élaboration et de diffusion de ces données doivent être communiquées au public, et le code de conduite à l’intention du personnel de l’organisme de statistique doit être clair et étalé au grand jour. Un moyen de promouvoir ces aspects de la qualité des données est d’appliquer les Principes fondamentaux de la statistique officielle de l’ONU (encadré 30)172 et d’observer les normes d’intégrité des données relevant du SGDD ou de la NSDD.

307. Pour donner confiance aux utilisateurs des statistiques officielles, il est également indispensable que les pratiques et procédures de l’organisme national de statistique soient transparentes. Cela signifie notamment que celui-ci doit recevoir toutes les données de base qu’il réclame, se montrer objectif dans l’établissement des données budgétaires, avoir le droit de formuler des observations sur les interprétations erronées ou usages abusifs de l’information, et faire savoir au public si des agents de l’État ont accès aux données budgétaires avant leur publication. Les pays dont l’organisme national de statistiques ne dispose pas des moyens voulus pour procéder à des contrôles de la qualité des données budgétaires sont encouragés à sollicite une aide de l’extérieur.

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