Chapter

II. Processus budgétaires ouverts

Author(s):
Dawn Rehm, and Taryn Parry
Published Date:
August 2008
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109. Le processus budgétaire et les informations contenues dans les documents budgétaires sont essentiels à la transparence des finances publiques. Le budget annuel est, presque sans exception, le principal instrument de la politique de finances publiques. C’est par son intermédiaire que l’État présente ses projets de dépenses et indique par quels moyens ils seront financés, dans le contexte d’un énoncé explicite de ses objectifs stratégiques. Parallèlement à la budgétisation par ligne des dépenses établie par unité administrative et qui fournit l’essentiel des informations nécessaires aux autorités législatives pour examiner et approuver les dépenses, l’État utilise le budget afin de dévoiler les détails de ses proposition de recouvrement de recettes et d’emprunts, pour les insérer dans leur contexte historique, et expliquer comment elles l’aideront à atteindre ses objectifs.

110. L’information fournie à l’occasion du budget annuel doit couvrir l’ensemble des activités financières, indépendamment du dispositif institutionnel dans lequel elles s’inscrivent. Il n’est possible de mesurer avec exactitude la compatibilité de l’utilisation des ressources publiques avec les objectifs politiques et les programmes annoncés que si des éléments comme les fonds extrabudgétaires, les opérations quasi budgétaires et le s dépenses fiscales sont intégrés dans la présentation du budget. Les informations sur la manière dont le budget est préparé et exécuté, y compris sur le rôle de documents comme les circulaires budgétaires, doivent également être aisément disponibles. Le chapitre III décrit plus en détail le type d’informations requises pour assurer la transparence des finances publiques, y compris les présentations fonctionnelles et économiques. Seules certaines de ces informations seront évoquées dans le présent chapitre.

111. Bien que les principes et pratiques exposés dans le présent chapitre soient décrits avant tout dans le contexte des activités de l’administration centrale, ils sont également pertinents pour les administrations infranationales qui ont des compétences en matière d’imposition et de dépenses, reçoivent ou effectuent des transferts à l’administration centrale, et pourraient ellesmêmes jouir de la capacité d’emprunter. La transparence exige à la fois que l’administration centrale dispose d’informations suffisantes pour s’acquitter de ses responsabilités—élaboration des politiques budgétaires générales et des politiques macroéconomiques et évaluation des répercussions de ces politiques sur son propre budget et sur le reste du secteur public—et pour rester comptable de ses actions. Dans le même ordre d’idées, les dispositions relatives à la communication des informations dont il est question au chapitre III s’appliquent également, dans une large mesure, aux administrations publiques infranationales.

112. Les principes et pratiques concernant la transparence du processus budgétaire se rapportent à la préparation, la documentation et la présentation budgétaires, aux procédures d’exécution du budget, ainsi qu’à la publication d’informations sur les finances publiques et aux audits. Plusieurs meilleures pratiques de l’OCDE en matière de transparence budgétaire (Transparence budgétaire—Les meilleures pratiques de l’OCDE) s’attachent particulièrement à ce pilier du Code; nous y faisons référence lorsqu’elles suppléent aux bonnes pratiques décrites dans ce pilier54.

Processus de préparation du budget

2.1 La préparation du budget doit suivre un calendrier établi et obéir à des objectifs de politique budgétaire et macroéconomique bien définis.

113. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) le calendrier budgétaire; 2) le cadre à moyen terme; 3) l’impact des mesures budgétaires; 4) la viabilité et les risques budgétaires; 5) la coordination des activités budgétaires et extrabudgétaires.

114. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte

  • qu’un projet de budget réaliste soit présenté au parlement conformément à un calendrier établi;

  • que les coûts et les effets vraisemblables des nouvelles mesures de dépense et de recettes soient clairement exposés;

  • qu’un cadre budgétaire pluriannuel cohérent fondé sur des hypothèses économiques réalistes soit proposé.

Calendrier budgétaire

2.1.1 Il faut établir un calendrier budgétaire et y adhérer. Il faut prévoir des délais suffisants pour permettre aux autorités législatives d’examiner le projet de loi de finances.

115. Un calendrier budgétaire fiable, accessible au public, et la mise en place de procédures y afférentes auxquelles le pouvoir exécutif adhère rigoureusement constituent des éléments importants d’un processus transparent de préparation du budget. Cela aide à assurer un accès complet et équitable au processus budgétaire. Toutefois, il ne s’agit pas d’ôter à l’exécutif la possibilité de délibérer sérieusement de la question et de prendre des décisions mûrement réfléchies avant de soumettre tous les éléments du projet de budget à l’examen de l’organe législatif et du public. Cela est particulièrement important lorsqu’il s’agit de modifier la politique fiscale. Toutefois, il devrait être possible de prédire le moment où les propositions de l’exécutif—sous forme de document de consultation, d’ébauche ou de document définitif—seront portées à la connaissance du public. Normalement, le projet de budget devrait lui-même être rendu public lorsque l’organe exécutif soumet son budget aux fins d’approbation par les autorités législatives.

116. Dans ses meilleures pratiques, l’OCDE recommande de présenter un rapport prébudgétaire à l’organe législatif et de le publier au plus tard un mois avant la présentation du budget annuel. Ce rapport doit indiquer les objectifs économiques et budgétaires à moyen terme, ainsi que le total des recettes, des dépenses, du déficit ou de l’excédent, et de la dette55; il peut être utile à l’organe législatif et au public dans leur examen de la stratégie et des objectifs globaux de finances publiques.

117. L’ampleur des changements apportés par l’organe législatif au projet de budget qui lui est soumis peut varier en fonction du type de système politique. Néanmoins, en règle générale, le projet de budget détaillé doit être présenté à l’organe législatif dans un délai suffisant pour permettre une délibération circonstanciée—notamment par les comités et les sous-comités, le cas échéant—avant l’expiration des délais prescrits par la loi. Dans ses meilleures pratiques, l’OCDE recommande que le projet de budget soit présenté à l’organe législatif au moins trois mois avant le début de l’exercice budgétaire, et que le budget soit approuvé avant le début de l’exercice budgétaire56. Lorsque les administrations infranationales sont appelées à jouer un rôle, le calendrier de préparation du budget établi à leur intention doit prévoir des délais suffisants pour les consultations; il convient par ailleurs de prévoir la communication en temps utile des informations nécessaires à la conduite du processus budgétaire de l’administration centrale.

Cadre de politique budgétaire à moyen terme

2.1.2 Le budget annuel doit être réaliste et être préparé et présenté dans un cadre global de politique macroéconomique et budgétaire à moyen terme. Les objectifs budgétaires et les règles budgétaires éventuelles doivent être clairement énoncés et expliqués.

118. Le budget est établi dans une perspective annuelle, mais il importe qu’il s’inscrive dans une politique financière globale et viable à long terme. La documentation budgétaire doit à tout le moins indiquer comment le budget annuel de l’État aidera ce dernier à réaliser ses objectifs plus généraux concernant les finances des administrations et du secteur public, ainsi que ses objectifs à long terme en matière de déficit et d’endettement. Ce type d’énoncé sera plus utile s’il inclut des précisions quantitatives sur les finances des administrations ou du secteur public et sur les perspectives financières à long terme. Cette information doit en général être présentée dans un document de référence qui fait partie de la documentation budgétaire57.

Budgets réalistes

119. Le réalisme d’un projet de budget dépend de l’effet combiné d’une gamme de facteurs. En particulier, il est crucial que le cadre macroéconomique sous-jacent soit fondé sur un ensemble d’hypothèses plausibles et compatibles les unes avec les autres, qui ont une chance raisonnable de se réaliser et présentant un faible risque de distorsions. De telles conditions permettront d’établir des projections fiables des coûts budgétaires liés aux obligations prévues par la loi comme l’assurance-chômage et d’autres prestations sociales. Les projections de recettes doivent être réalistes, c’est-à-dire conformes aux tendances récentes, et la contribution des nouvelles mesures ou des améliorations administratives doit être crédible (encadré 7). Les conséquences des politiques et programmes antérieurs et nouveaux et celles de tous les fonds extrabudgétaires, des dépenses budgétaires importantes et des activités quasi budgétaires doivent être pleinement prises en compte.

Encadré 7.Prévisions des recettes

Il existe quatre grandes méthodes de prévision des recettes:

Taux effectif. Cette méthode consiste à multiplier, pour chaque impôt, la prévision de la base imposable par le taux d’imposition effectif correspondant. On calcule ce taux en divisant les recouvrements de la dernière période pour laquelle des données sont disponibles par la base imposable estimée. La transparence exige que des informations soient communiquées sur la manière dont le taux effectif est calculé, les hypothèses économiques qui sous-tendent les prévisions de la base imposable et tout ajustement fait pour tenir compte de l’évolution de l’un quelconque des facteurs susmentionnés.

Élasticité. Cette méthode met en jeu une relation empirique stable entre la croissance des recettes procurées par chaque impôt et celle de la base imposable correspondante, présentée comme élasticité. Pour faire une prévision de l’accroissement des recettes, on multiplie la croissance prévue de la base imposable par l’élasticité et on ajoute ensuite l’estimation de l’effet de l’évolution de la structure fiscale, des capacités de l’administration fiscale ou du degré de discipline fiscale. Par souci de transparence, il convient de classer séparément ces composantes des prévisions de recettes.

Modélisation. Certaines économies avancées se servent de modèles globaux d’équilibre général pour faire des prévisions de recettes qui tiennent compte de l’interdépendance du système fiscal et de l’économie. D’autres ont recours à un échantillon de déclarations d’impôt pour construire des modèles de microsimulation qui décrivent les dispositions effectives de la loi fiscale, et ils utilisent ces modèles pour faire des prévisions microéconomiques qui sont ensuite agrégées; cette méthode peut s’avérer particulièrement utile pour la prévision des recettes dégagées des ressources naturelles. La méthode fondée sur le taux effectif ou l’élasticité peut être employée pour établir des prévisions sur la base de la politique en vigueur, et les modèles de microsimulation peuvent être utilisés pour estimer l’effet sur les recettes des changements d’ordre fiscal. La transparence exige la publication d’informations sur les modèles utilisés et la valeur des divers paramètres retenus.

Tendance et autocorrélation. Il est difficile de relier l’évolution des recettes non fiscales (dérivées de droits et commissions particulières, des bénéfices des sociétés ou des valeurs patrimoniales) aux variables macroéconomiques sousjacentes. Dans pareils cas, les tendances passées, complétées par des informations spécifiques sur chaque source de recettes, sont parfois les seuls moyens pratiques d’effectuer des prévisions. La transparence exige que le mode de détermination de la tendance soit spécifié et que soient diffusées les informations pertinentes sur les facteurs qui influencent les prévisions.

120. Il importe particulièrement de ne pas établir les coûts prévisibles des programmes en se fondant sur des «cibles» comme celles qui sous-tendent parfois les plans de développement pluriannuels. Pour ce qui concerne les cadres de politiques macroéconomiques à court et à moyen terme, il faut utiliser des hypothèses réalistes afin d’établir les projections centrales autour desquelles pourront s’articuler une gamme d’autres scénarios sur lesquels s’appuiera l’analyse de sensibilité et de viabilité.

Cadres à moyen terme

121. Le budget annuel doit être préparé et présenté dans un cadre macroéconomique à moyen terme quantitatif exhaustif et cohérent. La forme la plus simple d’un tel cadre, souvent appelée «perspectives budgétaires à moyen terme», comprend généralement des estimations sans contraintes de l’incidence des politiques en vigueur à moyen terme. Pour adapter cette démarche à l’élaboration d’un cadre financier à moyen terme (CFMT), il convient en plus d’établir un énoncé complet des objectifs de la politique de finances publiques à l’aune desquels les résultats financiers pourront être évalués. Ces objectifs doivent en particulier favoriser le maintien de la stabilité macroéconomique et de la viabilité des finances publiques, et doivent être intégrés dans des projections macroéconomiques à moyen terme réalistes et cohérentes. Dans ce contexte, il importe d’établir un lien solide entre le cadre national de planification ou de développement (par exemple, document de stratégie de réduction de la pauvreté—DSRP) et le budget à moyen terme.

122. Les cadres budgétaires à moyen terme (CBMT) et les cadres de dépenses à moyen terme (CDMT) vont encore plus loin. Les définitions de ces deux démarches varient selon les institutions et les auteurs. Pour les fins du présent exposé, nous considérerons que le CBMT englobe les projections des dépenses et recettes des divers services dépensiers qui répartissent les ressources conformément aux priorités stratégiques et au CFMT. Le CDMT pousse l’analyse des dépenses encore plus loin grâce à un calcul plus détaillé des coûts par secteur et à des mesures des résultats (incluant éventuellement une budgétisation fondée sur les activités et les résultats). Ces cadres prévoient notamment l’élaboration de profils de dépenses désagrégées à moyen terme, y compris (dans les versions plus avancées) l’établissement détaillé des coûts et des mesures des résultats pouvant faire l’objet d’un suivi au niveau agrégé et sectoriel.

123. Pour les pays en développement et les pays en transition, le CBMT a cela de très avantageux qu’il établit un lien entre le budget d’équipement et le budget de fonctionnement. Sans la coordination résultant d’un tel lien, les crédits prévus pour les coûts de fonctionnement et d’entretien liés aux dépenses d’investissement sont souvent insuffisants. Les pays qui entament à peine l’élaboration et la mise en vigueur d’un cadre à moyen terme seront uniquement en mesure, dans un premier temps, de produire des prévisions globales. Elles constitueront néanmoins un point de départ utile pour l’examen des modifications à apporter à moyen terme à la politique budgétaire. La pratique optimale est celle qui consiste à rendre public un cadre budgétaire à moyen terme exhaustif et mobile (portant sur trois à cinq ans) comme outil essentiel à la gestion des finances publiques58. L’encadré 8 donne davantage de détails sur les cadres budgétaires à moyen terme.

Encadré 8.Cadres budgétaires à moyen terme

Un CBMT, s’il est rigoureusement appliqué, donne une indication très claire des effets sur les recettes et les dépenses du maintien des politiques en vigueur, et offre un mécanisme permettant de contrôler l’adoption de nouvelles mesures et de suivre l’exécution du budget sur une période ne se limitant pas à un seul exercice. Il fournit une base transparente de responsabilisation du pouvoir exécutif et le fondement indispensable d’une budgétisation plus détaillée axée sur les résultats. Des pays avancés comme le Royaume-Uni et l’Australie et des pays en développement ou à marché émergent comme le Chili et le Brésil appliquent des CBMT avec succès. L’expérience de ces pays, parmi d’autres, montre toutefois qu’il y a des conditions rigoureuses à remplir pour en tirer le meilleur parti.

Les éléments clés d’un cadre budgétaire à moyen terme sont les suivants:

  • un énoncé des objectifs de la politique de finances publiques;

  • des prévisions macroéconomiques et financières à moyen terme intégrées;

  • des estimations des dépenses et des recettes des divers ministères et services pour deux à quatre exercices au-delà de l’exercice en cours;

  • des estimations à terme ou pour l’exercice ultérieur—les dépenses estimatives pour le premier exercice ultérieur devenant la base des négociations du budget pour l’exercice suivant;

  • des contraintes budgétaires rigoureuses prenant la forme de crédits ouverts aux ministères et services dépensiers.

Le processus d’estimations à terme présente des avantages techniques non négligeables tant pour les administrations centrales que pour les administrations publiques dépensières considérés individuellement. Pour ces dernières, le financement des programmes devient plus prévisible et le fait qu’elles sont tenues d’établir des estimations pluriannuelles rend plus claire la politique appliquée au niveau de chaque programme. Il convient aussi de noter que, en particulier au Royaume-Uni et en Australie, l’institution d’un processus rigoureux d’estimations à terme est allée de pair avec une souplesse d’utilisation bien plus grande des ressources par les services dépensiers dans les limites des enveloppes globales et de celles de chaque programme.

L’expérience acquise à ce jour permet de dégager les conclusions suivantes en ce qui concerne les CBMT:

  • les objectifs de politique financière et les cibles quantitatives doivent être définis et justifiés au plus haut niveau du gouvernement;

  • il est essentiel que les prévisions de recettes soient fiables, et le niveau des dépenses fixé comme objectif doit être rigoureusement lié aux perspectives macroéconomiques à moyen terme;

  • il est préférable d’exprimer les estimations budgétaires et les estimations à terme en valeur nominale pour garantir que les responsables de la gestion des programmes réagissent aux variations de prix;

  • le cadre doit être établi à partir de propositions de mesures clairement définies et dont le coût total a été évalué;

  • le CBMT doit s’accompagner de mesures renforcées pour l’examen des différents programmes de dépenses et de leurs systèmes institutionnels d’exécution.

Le CBMT offre un moyen mieux adapté et plus transparent d’élaborer, évaluer et exécuter la politique budgétaire, mais il aura plus de chances d’être performant si les pouvoirs publics prennent et annoncent un engagement réel, stable et transparent de contrôle des finances publiques. Dans beaucoup de cas, le CBMT doit en outre s’accompagner de réformes institutionnelles profondes, d’une volonté politique constante, de l’établissement—correctement échelonné—de meilleures prévisions, d’un calcul rigoureux des coûts pour les programmes et d’une gestion rigoureuse du budget.

124. Le CDMT énonce les priorités sectorielles et rend compte des coûts récurrents des projets d’investissement. Les autres éléments clés peuvent inclure les projections concernant les programmes de dépenses sociales importants, les paiements d’intérêts et les coûts projetés des grands projets d’investissement. L’intégration de ces éléments dans le processus budgétaire exige des changements fondamentaux dans la méthode d’élaboration des budgets. Les pays se trouvant à des stades divers de développement peuvent envisager divers modèles à cet égard. La mise en œuvre de modalités plus avancées devrait aller de pair avec le renforcement nécessaire des capacités administratives. Chaque nouvelle étape devrait s’appuyer sur la précédente, et prendre en compte les capacités du système budgétaire. Comme les versions plus avancées peuvent représenter une lourde tâche du point de vue tant administratif que politique, il importe que les améliorations apportées au cadre se fassent à un rythme adapté aux capacités globales59.

125. Les cadres à moyen terme sont d’autant plus importants dans le cas des pays riches en ressources naturelles. Ils devraient en particulier tenir compte du rythme envisagé d’exploitation des ressources naturelles et de la gestion des recettes dégagées de ces dernières, tout en restant compatibles avec la stabilité et la viabilité macroéconomiques. De tels cadres doivent en outre tenir particulièrement compte de la volatilité intrinsèque des flux de recettes tirées de ressources naturelles et de la problématique intergénérationnelle liée à l’exploitation de ces ressources non renouvelables60.

Règles et lois sur la responsabilité en matière de finances publiques

126. Les règles de finances publiques sont des restrictions imposées à la politique financière (habituellement sanctionnées par la loi) à un niveau global (encadré 9). On peut mentionner comme exemples l’exigence d’un budget équilibré, les limites imposées aux emprunts des administrations publiques centrales ou infranationales, ou les limites imposées au rythme autorisé de croissance des dépenses. Dans certains cas, l’emprunt public ne doit pas dépasser l’investissement public (une «règle d’or») ou le niveau autorisé du déficit budgétaire est limité (voir, par exemple, les critères de convergence en matière de finances publiques prévus par le Traité de Maastricht de l’Union européenne ou la situation «proche de l’équilibre» imposée par le Pacte de stabilité et de croissance de l’Union européenne).

Encadré 9.Règles de finances publiques, lois sur la responsabilité en matière de finances publiques et lois sur la transparence des finances publiques

Au cours de la dernière décennie, plusieurs pays ont mis en œuvre des règles de finances publiques et des lois sur la responsabilité (ou transparence) des finances publiques afin d’améliorer la discipline budgétaire et l’efficacité de leurs politiques. Ces mesures favorisent en général la transparence des finances publiques en incitant les autorités à énoncer clairement les objectifs de leurs politiques et la façon dont elles comptent les réaliser, y compris en informant le public des aléas financiers. Ces lois peuvent en particulier aider à promouvoir l’appui du public pour l’assainissement des finances publiques en renforçant la crédibilité des politiques financières et en augmentant la responsabilisation.

Règles de finances publiques

Les règles de finances publiques visent à accroître la crédibilité des politiques macroéconomiques en limitant les possibilités d’intervention discrétionnaire. Il peut notamment s’agir de l’obligation de présenter un budget en équilibre, et de limites de dépenses publiques et d’endettement. Par exemple, en vertu du Traité de Maastricht, les pays qui souhaitaient adopter une monnaie unique pour l’Union européenne sont convenus de limites pour leurs déficits budgétaires et leur endettement ainsi que pour les emprunts à la banque centrale. La plupart des règles adoptées récemment sont motivées par la recherche d’un certain degré de transparence qui se traduit par des conventions comptables, des règles d’information et un cadre macroéconomique à moyen terme.

En élaborant leurs règles de finances publiques récentes, de nombreux pays émergents ont eu tendance à s’appuyer davantage sur des valeurs de référence numériques. Le Chili a mis en place une «règle de l’excédent structurel» qui vise à maintenir un excédent budgétaire de l’État corrigé des variations cycliques de 1 % du PIB. De plus, la loi oblige les autorités à expliquer tout écart des résultats budgétaires par rapport à ceux fixés par la règle de l’excédent. La règle fournit des directives ex ante utiles pour l’élaboration des plans de dépenses; l’objectif de dépenses sert à limiter les dépenses en cours d’exercice en fonction des prévisions actualisées et des mesures adoptées le cas échéant pour réduire les dépenses ou accroître les recettes. La Bulgarie impose un plafond pour la dette brute des administrations publiques par rapport au PIB dans ses lois sur la dette publique. La Moldova utilise la loi de finances pour imposer des limites nominales aux dettes extérieure et intérieure qui peuvent être contractées au cours de l’exercice, et la loi sur les finances publiques locales exige que les budgets infranationaux soient maintenus en équilibre.

Lois sur la responsabilité en matière de finances publiques

Un certain nombre de pays ont adopté des lois sur la responsabilité en matière de finances publiques (LRFP) en guise d’outils institutionnels permanents pour une promotion crédible, prévisible et transparente de la discipline budgétaire. Ces lois sont parfois désignées sous le nom de lois sur la transparence financière. Adoptées d’abord par quelques pays industrialisés au cours des années 90, les lois de ce type ont récemment été mises en vigueur en Amérique latine, en Europe et en Asie. Les LRFP peuvent comprendre des règles de procédure, des règles numériques ou les deux à la fois.

Les règles de procédure visent en règle générale à renforcer la transparence, la responsabilité et la gestion budgétaires en définissant les attributs et les interactions des intervenants dans le processus budgétaire. Les LRFP exigent généralement des autorités qu’elles s’engagent d’emblée à appliquer une stratégie de finances publiques vérifiable, habituellement pour une période de plusieurs années, et à publier régulièrement des rapports sur leurs résultats et sur les changements apportés à leurs stratégies.

Les LRFP de l’Australie, de la Nouvelle-Zélande et du Royaume-Uni accordent une grande importance aux procédures. Elles énoncent les principes d’une gestion responsable et transparente, et les exigences à respecter en matière de communication des informations et de responsabilisation. Il n’y a pas de règles numériques dans la LRFP australienne. La LRFP adoptée par la Nouvelle-Zélande vise à maintenir la dette publique à des niveaux prudents en fixant des soldes de gestion appropriés. Le Code de stabilité des finances publiques du Royaume-Uni est complété par deux règles numériques qui ne font pas partie du code lui-même (la «règle d’or» qui exclut les emprunts visant à financer les dépenses courantes pendant le cycle, et la «règle de l’investissement durable» qui exige le maintien du ratio dette publique/PIB à un niveau prudent).

Les règles numériques sont destinées à servir de balises permanentes à la politique de finances publiques en proposant généralement un indicateur de la performance financière globale. Les principaux types de règles numériques sont i) les règles concernant le déficit (budget en équilibre); ii) les règles sur l’endettement (plafonds); iii) les règles sur l’emprunt (Chypre interdit le financement par la banque centrale); et iv) les règles sur les dépenses (les Pays-Bas fixent des plafonds pour les dépenses totales et les principales sous-catégories de dépenses).

Les mécanismes qui visent à promouvoir le respect des règles sont essentiels à l’application des LRFP. Certains pays européens s’appuient à cette fin sur des sanctions frappant la réputation, mais il peut dans certains cas s’avérer nécessaire d’adopter des mesures supplémentaires, y compris des sanctions institutionnelles ou personnelles pour inciter les organisations ou les agents de la fonction publique à se conformer aux règles prescrites, et d’en prévoir l’application automatique lorsque les objectifs budgétaires ne sont pas atteints ou que les procédures budgétaires ne sont pas suivies. La LRFP du Brésil offre un exemple de ce type d’approche.

127. En règle générale, il faut que de telles règles soient simples et transparentes pour assurer la communication efficace des objectifs de la politique des pouvoirs publics61. La transparence exige que les règles budgétaires soient clairement définies, et assorties d’exigences de communication clairement énoncées dès le départ pour faciliter la détection et la correction des problèmes de non-conformité. La règle d’or, par exemple, laisse libre cours à l’interprétation de ce qui constitue un investissement public, et doit donc être appuyée par une nomenclature budgétaire claire. Si une «clause de sauvegarde» est incluse dans une règle (par exemple, dérogation lorsque la situation économique le justifie), les conditions de son application doivent être clairement définies. La publication des résultats de l’application des règles doit en outre être conforme aux autres pratiques du Code62.

128. La crédibilité des règles et des objectifs numériques dépend absolument du réalisme du budget et de la qualité de l’évaluation des aléas budgétaires et de l’analyse de sensibilité. La transparence exige par ailleurs également une stratégie claire au cas où les plafonds prescrits de dépenses ou de déficits viendraient à être dépassés. Diverses approches peuvent être retenues à cette fin, y compris la détermination des catégories de dépenses qui doivent être protégées et de celles qui peuvent être réduites pour assurer le respect des limites prescrites. Il est clair que l’efficacité des règles de finances publiques et des lois sur la responsabilité dépend essentiellement à la fois de la volonté politique et du soin apporté à l’élaboration du cadre.

Incidence des mesures budgétaires

2.1.3 Une description des principales mesures de dépenses et de recettes doit être fournie, en précisant leur contribution aux objectifs de politique économique. Des estimations doivent également être données sur leur incidence budgétaire présente et future et sur leurs répercussions économiques plus générales.

Chiffrage des nouveaux programmes de recettes et dépenses

129. Une description claire des programmes en cours et des nouvelles initiatives envisagées et une détermination prudente de leurs coûts sont essentielles à la discipline budgétaire. Les documents budgétaires nationaux doivent inclure un exposé des changements importants apportés à la politique budgétaire ainsi que de leurs effets attendus63; ils doivent également inclure des estimations des incidences de chacun des nouveaux programmes sur les recettes et les dépenses pour l’exercice en cours (qui peuvent parfois dépendre étroitement du moment où ces changements sont apportés ou annoncés). On pourra ainsi connaître avec précision les raisons pour lesquelles les résultats s’écartent des prévisions en matière de dépenses et, partant, mieux déterminer les responsabilités dans la conduite de la politique de finances publiques. Il convient par ailleurs d’inclure des estimations de l’ampleur et des incidences actuelles et futures des dépenses fiscales ainsi que des incidences futures des nouveaux programmes, lesquelles risquent d’être amplifiées lorsque ces programmes fonctionneront à plein régime. Des problèmes pourraient par ailleurs se poser en ce qui a trait à la viabilité des programmes à moyen et à long terme.

130. Il importe également de tenir compte, dans tout examen des nouvelles mesures, des répercussions sur les administrations publiques infranationales au regard des besoins en ressources et des compétences en matière de dépenses. La pratique optimale est celle qui consiste à publier les estimations des effets sur les finances publiques de toutes les propositions de loi de l’administration centrale, notamment des coûts qu’elles entraînent pour les échelons infranationaux des administrations publiques64.

131. S’agissant des nouvelles mesures portant sur les recettes, il importe que les prévisions soient conformes aux tendances les plus récentes et aux hypothèses réalistes. Les politiques ayant trait aux dépenses fiscales doivent par ailleurs être bien comprises. Diverses méthodes de prévision des recettes sont décrites dans l’encadré 7. S’agissant des mesures concernant les dépenses, il convient de procéder à un chiffrage rigoureux pour distinguer les effets des changements apportés aux politiques.

Répercussions économiques plus générales

132. L’efficacité des nouvelles politiques ou des nouvelles mesures de promotion des politiques existantes peut varier. Leur champ d’action risque d’être plus vaste que prévu, et elles risquent d’influer sur des personnes ou des groupes autres que ceux auxquels elles sont destinées. Les réformes visant à réduire les déficits budgétaires et à améliorer stabilité macroéconomique ou à accroître l’efficacité peuvent avoir des effets différents sur divers groupes de revenus ou groupes sociaux, et pourraient nuire ou profiter à certains groupes vulnérables ou à faible revenu plus qu’à d’autres. Il est important, pour les besoins de la transparence, qu’une certaine évaluation de ces incidences soit comprise dans les documents budgétaires.

133. L’analyse d’impact sur la pauvreté et la situation sociale (AIPS) est une analyse de l’impact des politiques et de leurs réformes sur la répartition des revenus et sur le bien-être de divers groupes de la société qui met l’accent sur les pauvres et les personnes vulnérables. Des analyses semblables peuvent porter sur d’autres effets (par exemple, ceux sur l’environnement) et viser des couches différentes de la population. Diverses méthodes sont envisageables, de l’analyse la plus simple aux techniques économétriques plus complexes (encadré 10). La bonne pratique exige que la documentation budgétaire comporte au moins une analyse simple des impacts spécifiques des nouvelles politiques et mesures.

Viabilité et risques des finances publiques

2.1.4 La documentation budgétaire doit comprendre une évaluation de la viabilité du budget dans la durée. Les principales hypothèses sur l’évolution de la situation et des politiques économiques doivent être réalistes et clairement énoncées, et elles doivent être accompagnées des résultats d’une analyse de sensibilité.

Analyse de la viabilité des finances publiques

134. Tous les pays doivent fournir des indications sur la viabilité de la politique de finances publiques, même si la profondeur de cette analyse et la méthode retenue pour la réaliser risquent de varier considérablement. La politique de finances publiques n’est pas jugée viable si les politiques en vigueur risquent de porter la dette à un niveau excessif.

Encadré 10.Analyse d’impact sur la pauvreté et la situation sociale

Pour élaborer des stratégies efficaces, il convient de bien connaître l’impact des interventions sur différents groupes. L’analyse d’impact sur la pauvreté et la situation sociale (AIPS) est une analyse de l’impact des réformes des politiques sur la répartition du revenu et sur le bien-être de divers groupes de la société qui met l’accent sur les pauvres et les personnes vulnérables. L’AIPS permet:

  • d’analyser les liens entre les réformes et leur impact sur la pauvreté ou sur des groupes particuliers de la société;

  • d’examiner explicitement les compromis possibles entre les diverses réformes en tenant compte de leur impact sur la répartition du revenu;

  • d’accroître les effets positifs des réformes et d’en minimiser les effets négatifs;

  • de déterminer les mesures d’atténuation des risques et les systèmes destinés à les gérer;

  • d’évaluer les risques des réformes.

Bien qu’aucune méthode particulière n’ait été retenue pour analyser l’impact d’une politique sur la pauvreté et la situation sociale, il est possible d’identifier les éléments clés d’une bonne pratique en matière d’AIPS. Il s’agit en particulier de déterminer:

  • les groupes qui seront vraisemblablement touchés d’une manière positive ou négative;

  • les mécanismes de mise en œuvre de la réforme en question;

  • les principaux canaux de transmission (emploi, prix, accès aux biens et services, actifs, transferts et impôts);

  • les hypothèses sur lesquelles peut être fondée l’estimation de l’ampleur et de la direction attendues de l’impact sur les groupes principaux;

  • les risques importants qui pourraient influer sur l’effet attendu de la réforme.

Il existe diverses définitions de l’AIPS. La plus fondamentale correspond aux cas où les conséquences sociales des programmes sont examinées, ne serait-ce que sur une base qualitative. Toutefois, dans beaucoup de cas, le terme AIPS fait référence aux cas où l’analyse s’appuie sur des études rigoureuses. Il peut notamment s’agir d’une analyse de l’incidence qui met généralement l’accent sur l’impact des changements apportés aux politiques fiscales et de dépenses publiques sur le revenu ou le bien-être des ménages et qui a souvent recours à des méthodes économétriques. On utilise parfois des modèles d’équilibre général calculables pour prendre en compte les liens fondamentaux qui existent entre les structures de production, les revenus de divers groupes et le profil de la demande. Les modèles fondés sur des multiplicateurs de la matrice de comptabilité sociale offrent un système global, flexible et cohérent d’organisation des comptes sociaux et nationaux d’un pays sur une période donnée.

135. Il peut être difficile de définir ce qui constitue un endettement excessif et, en particulier, un ratio excessif de la dette au PIB65. Une méthode courante consiste à appliquer une règle simple stipulant, par exemple, que le ratio d’endettement ne doit pas augmenter ou dépasser une certaine limite, laquelle pourra dépendre de la crédibilité extérieure d’un pays ou de ses politiques, ou de la profondeur de ses marchés de la dette. La viabilité des finances publiques doit être évaluée en fonction des spécificités du pays, compte tenu de ce que l’on peut savoir des conséquences des politiques de finances publiques passées et futures et des réactions du marché à ces politiques. À cet égard, les informations sur le classement de la dette souveraine du pays, et l’évolution de ce classement au cours des dernières années, donnent des indications utiles sur la viabilité de ses finances.

136. Sur le plan technique, l’évaluation de la viabilité des finances publiques consiste à décomposer la variation du ratio d’endettement pour isoler les éléments suivants: le solde primaire (solde global à l’exclusion des charges d’intérêts), le taux d’intérêt sur la dette, le taux de croissance de l’économie et le stock de la dette initial66. Du point de vue de la politique financière, l’élément principal à considérer est la variation du solde primaire requise pour atteindre l’objectif fixé en matière de dette (en partant d’un ratio d’endettement jugé excessif) ou maintenir l’endettement au-dessous du plafond fixé dans un délai déterminé. Cet élément est un indicateur de l’ajustement budgétaire à opérer pour assurer la viabilité des finances publiques. Bien sûr, ce qui intéresse davantage le décideur, c’est l’ajustement discrétionnaire à effectuer, et il importe donc, dans le court à moyen terme, de distinguer les fluctuations cycliques des agrégats budgétaires des variations structurelles fondamentales67.

137. Les questions liées à la viabilité à moyen et long termes peuvent devenir encore plus importantes pour les pays qui tirent des revenus importants des ressources naturelles. Les périodes caractérisées par une hausse des cours des produits de base ont tendance à encourager des engagements de dépenses budgétaires qui ne peuvent rester viables lorsque les cours retombent au niveau tendanciel ou à un niveau inférieur, et ce type de tendance peut s’avérer particulièrement difficile à évaluer. De plus, l’étude de la viabilité des finances publiques de ces pays doit également prendre en compte le caractère non renouvelable des ressources naturelles ainsi que la volatilité intrinsèque des cours des produits de base.

Hypothèses réalistes et analyse de sensibilité

138. Comme indiqué ci-dessus, le réalisme des hypothèses qui sous-tendent le cadre macroéconomique est une condition essentielle pour assurer le réalisme du budget dans son ensemble. Les hypothèses doivent donc être présentées avec précision dans les documents budgétaires, et être disponibles aux fins d’examen par des experts de l’extérieur. Il convient d’assurer la transparence des hypothèses concernant les prix et la production des ressources naturelles. On réduira ainsi les risques d’un optimisme excessif dans le choix des hypothèses servant au calcul de la croissance ou de l’inflation, ce qui compromettrait l’intégrité du processus budgétaire. Dans ce contexte, il importe, pour assurer la transparence, que les hypothèses retenues et les données utilisées aux fins de l’élaboration du cadre à moyen terme et de la préparation du budget tiennent compte, dans toute la mesure du possible, des plans de développement ou des documents-cadres de politique économique établis par les autorités (par exemple, DSRP). Il devrait par ailleurs exister un rapport transparent entre ces deux types de documents, et les différences entre les deux devraient être clairement expliquées.

139. S’agissant des ressources budgétaires, le ministère des finances fixe dans certains pays un objectif annuel de recouvrement à l’administration fiscale. Cette pratique mine la crédibilité des politiques de revenus et la transparence de l’ensemble du processus budgétaire.

140. L’examen des questions relatives à la viabilité s’attache au profil à plus long terme, tandis que l’analyse de sensibilité s’attache à la sensibilité des résultats budgétaires à court terme aux diverses sources de risques. Un des principaux aléas budgétaires a trait aux hypothèses macroéconomiques sur lesquelles repose le budget. Même si ces hypothèses sont réalistes et ont fait l’objet d’un contrôle externe, leur incertitude intrinsèque peut influer sur l’exécution du budget. Les décideurs doivent donc comprendre clairement dans quelle mesure les variations plausibles des variables macroéconomiques risquent d’influer sur le budget et de le faire dévier des objectifs tracés. Une croissance réelle moindre que prévu, par exemple, entraînera une baisse des recettes et une hausse du coût des programmes de protection sociale comparativement aux montants prévus dans le budget. Pour cette raison, dans les pays qui tirent d’importantes recettes de l’exploitation des ressources naturelles, l’analyse de sensibilité doit prendre en compte une fourchette plausible de variations des prix des produits de base. Il est bien connu que les dépenses des nouveaux programmes pour l’exercice en cours sont difficiles à prévoir, et cette incertitude doit également être évaluée. Dans tous les cas, le budget sera plus réaliste s’il peut être démontré qu’il contient des allocations pour imprévus et qu’il s’accompagne d’un programme de mesures et de priorités particulières élaborées au cas où les recettes ou les dépenses s’écartaient des prévisions.

Risques financiers

141. Outre les variations des principales hypothèses macroéconomiques, il convient de prendre en considération d’autres sources de risques financiers, dont les plus importants sont les passifs éventuels. Il s’agit non seulement des cas où il existe un contrat ayant force exécutoire (garanties explicites), mais également de ceux où les circonstances permettent de présumer que l’État supportera les coûts—même en l’absence d’un contrat particulier à cet effet. D’autres exemples sont décrits dans l’encadré 11.

142. Les passifs éventuels explicites englobent une gamme d’instruments, y compris la garantie par l’État des prêts consentis aux sociétés publiques, la garantie des dépôts et les engagements statutaires prenant la forme d’allocations (par exemple, pensions ou prestations sociales). Les cautions sont des engagements par lesquels l’État assume des risques spécifiés. Par exemple, lorsqu’une société publique est privatisée, l’État fournit parfois à l’acheteur une caution contre certains risques—par exemple, protection contre le risque de poursuite en justice pour conditions préexistantes. Il est possible d’évaluer, dans une certaine mesure, le risque que ces engagements deviennent exigibles et le coût qu’ils représenteront; cette question est examinée au chapitre III. Les accords de partenariat public–privé sont en train de devenir une source de plus en plus importante de passifs éventuels; cette question est traitée en détail aux chapitres I et III.

Encadré 11.Passifs éventuels

Les passifs éventuels découlent habituellement des garanties explicites ou implicites, y compris les engagements sanctionnés par une loi en vertu desquels l’État est tenu d’assurer un certain niveau de soutien financier. Nous présentons ci-dessous une brève classification des types de passifs éventuels les plus vraisemblables:

Passifs explicites

  • Garanties des dépôts dans les banques commerciales et autres garanties de bilan

  • Programmes d’assurance publique (récoltes, inondations)

  • Garanties de prêts (pour les autres échelons de l’administration publique et les sociétés publiques)

  • Garanties de taux de change

  • Garanties de demande/recettes offertes dans le cadre des contrats en partenariat public–privé

  • Programmes de dépenses sociales sous-financés

  • Capital non appelé et autres obligations juridiques possibles

  • Garanties émises à l’égard des risques qui sont liés aux responsabilités environnementales.

Passifs implicites

  • Renflouement des systèmes bancaires

  • Couverture de la dette des entités privatisées

  • Pertes au titre des investissements des régimes de retraite, des fonds pour l’emploi et des régimes de sécurité sociale non garantis

  • Remise en état de l’environnement et aide à la suite d’une catastrophe

  • Dettes des administrations publiques infranationales.

Des états décrivant l’importance et la nature de tous les passifs éventuels doivent être inclus dans la documentation budgétaire, notamment:

  • Objectif stratégique du programme de garantie

  • Montant total des garanties, ventilées par secteur et par durée

  • Bénéficiaires

  • Probabilité de réalisation de la garantie.

La pratique optimale est celle qui consiste à publier des estimations quantitatives de l’incidence financière possible des garanties fondées sur leur probabilité d’appel.

143. Les prêts garantis par l’État consentis aux sociétés publiques constituent une source importante de risques financiers. Dans beaucoup de pays, les dettes cumulées des sociétés publiques—et notamment des services publics—constituent une source importante de risque. Lorsqu’il devient clair qu’une société publique est incapable de s’acquitter de ses obligations de remboursement, le prêt en question devrait être assimilé à une dette publique et à un passif explicite, plutôt qu’éventuel.

144. Les conséquences financières possibles des garanties implicites peuvent être aussi importantes que celles découlant des passifs éventuels explicites, voire plus. Par exemple, même en l’absence d’une garantie explicite des dépôts, il est possible qu’on s’attende à voir l’État renflouer des banques commerciales, en particulier s’il y a eu des précédents. Les prêts contractés par les sociétés publiques et par les administrations publiques infranationales peuvent constituer des passifs implicites semblables, même s’ils ne sont assortis d’aucune garantie de l’État. Il est important que ces passifs soient bien compris, contrôlés et, si possible, quantifiés. Même si les catastrophes naturelles et les besoins y afférents en matière d’assistance publique sont généralement considérés comme des événements imprévus, ils comportent dans beaucoup de cas un élément prévisible. Certains phénomènes naturels comme les sécheresses et les inondations sont récurrents, et le risque qu’ils posent devrait être évalué. Toutefois, la probabilité que l’État reçoive une demande d’aide d’urgence ou de secours en cas de catastrophe est plus difficile à quantifier. Plus généralement, il est essentiel, pour assurer la transparence du budget, de respecter les exigences de communications décrites dans l’encadré 11.

Programmes budgétaires et objectifs de rendement

145. La transparence et la responsabilité en matière d’administration publique supposent que les présentations et les comptes budgétaires contiennent des énoncés clairs des objectifs des pouvoirs publics ainsi qu’une liste des postes de dépenses (comme dans la méthode traditionnelle de budgétisation par poste). Les résultats des politiques antérieures doivent également être mesurés à l’aune de leurs objectifs. Les méthodes modernes de budgétisation visent à identifier dans toute la mesure du possible les objectifs des activités des administrations publiques et à mesurer les produits et résultats par rapport à ces objectifs. Dans un premier temps, il importe de classer les dépenses par catégories de «programmes», de «sous-programmes» et «d’activités», définies avec une spécificité d’autant plus grande que ces programmes et activités sont détaillés au regard d’un ensemble d’objectifs clairement exposés68. Ainsi, les dépenses au titre d’un programme de «santé publique» pourront être liées à l’objectif général de promotion de la médecine préventive, tandis que les objectifs plus spécifiques seront définis dans des sous-programmes, par exemple un sous-programme de lutte contre le paludisme. La classification des activités des administrations publiques par programme est maintenant courante et son application sur une plus grande échelle contribuera à accroître la transparence. Il faut toutefois souligner qu’une classification par programme complète, mais ne remplace pas, la classification administrative traditionnelle examinée dans la section suivante69. Les éléments de la classification par programmes seront particulièrement importants pour les pays qui cherchent à identifier et suivre les dépenses destinées à réduire la pauvreté dans le cadre de programmes bénéficiant de l’appui de la communauté internationale70.

146. L’expérience récente dans les pays avancés a mis en lumière la nécessité de renforcer les pouvoirs et incitations donnés au personnel d’encadrement pour atteindre les résultats recherchés. Un certain nombre de pays s’emploient à mettre au point des systèmes perfectionnés de budgétisation et de comptabilisation axés sur les résultats (ou les réalisations) (encadré 12). Ces efforts sont très importants pour accroître la transparence des choix stratégiques et opérationnels effectués dans le cadre du budget de l’État. La pratique optimale est celle qui consiste à classer les opérations selon le type d’activité ou de produit, et selon le programme ou le résultat. Il y a lieu d’inclure dans la documentation budgétaire des informations détaillées, qu’elles soient de nature financière ou non, sur tous les produits/activités et programmes/résultats, ainsi que les informations correspondantes de l’exercice précédent71. L’accent est mis principalement sur la transparence au niveau global et sur l’établissement d’un cadre qui permettra de fournir des informations de plus en plus détaillées sur les effets des décisions budgétaires. Un grand nombre des méthodes employées dans les pays avancés exigent toutefois des ressources administratives considérables et risquent ainsi de ne pas être aussi prioritaires dans les pays moins riches en ressources ou dont les institutions sont moins développées. Mais, tous les pays sont en mesure de spécifier des objectifs clairs, au moins pour les principaux services fournis pas les administrations publiques.

Encadré 12.Budgétisation fondée sur les résultats

La budgétisation axée sur les résultats (performance budgeting) est un ensemble de procédures ou de mécanismes conçus pour renforcer les liens entre les financements fournis aux entités du secteur public et les résultats obtenus, grâce à l’utilisation d’informations officielles aux fins de la prise de décisions sur l’allocation des ressources1. Elle englobe un large éventail de réformes budgétaires qui se distinguent par la façon dont elles mesurent les résultats et lient ces derniers au financement. Les objectifs parallèles de la budgétisation axée sur les résultats comprennent l’amélioration de l’efficacité de l’allocation et de la gestion des dépenses publiques, la première étant peut-être prédominante dans les pays en transition ou en développement, et la seconde prenant le dessus chez les réformateurs précoces (Australie, Nouvelle-Zélande). Un des buts sous-jacents de ces réformes est de promouvoir une plus grande liberté de gestion à condition d’obtenir les résultats souhaités. Il existe divers modèles de budgétisation axée sur les résultats, notamment:

  • La budgétisation par programme (fondée sur le système de rationalisation des choix budgétaires (RCB) mis en œuvre pour la première fois au cours des années 60), qui répartit les financements en fonction des programmes plutôt qu’en fonction des postes budgétaires, de manière à examiner et à financer conjointement les objectifs communs.

  • L’analyse marginale (dont l’exemple le mieux connu est la budgétisation base zéro mise en œuvre par l’administration fédérale des États-Unis en 1976), qui décompose les programmes en étapes progressives (appelées decision packages), chacune étant classée en fonction de sa priorité de manière que les financements soient consacrés aux priorités principales.

  • Les systèmes qui cherchent à lier le niveau de financement budgétaire à des objectifs de réalisation—par exemple, en offrant des financements supplémentaires aux organisations qui acceptent de se fixer des objectifs plus ambitieux (les accords conclus par les services publics britanniques peuvent être considérés comme de bons exemples de tels systèmes).

  • Le financement calculé à l’aide d’une formule à partir des résultats escomptés ou des coûts requis pour obtenir ces résultats.

  • Le recours aux mesures incitatives qui lient les financements futurs accordés aux organisations à leurs résultats antérieurs afin de les motiver.

  • Le modèle de l’acheteur/fournisseur en vertu duquel les organisations reçoivent un «paiement» pour les résultats qu’ils obtiennent. Ce modèle est le produit de la combinaison du financement fondé sur une formule et du système fondé sur des mesures incitatives.

1 Les définitions qui limitent la budgétisation axée sur les résultats à des mécanismes de financement conçus pour établir un lien clair entre le financement et les résultats à l’aide de mesures officielles des résultats sont trop étroites. L’information sur les résultats peut d’une manière plus générale constituer le point de départ des décisions, ou peut être utilisée de concert avec d’autres types d’informations.

Coordination des activités budgétaires et extrabudgétaires

2.1.5 Dans le cadre global de la politique budgétaire il faut établir des mécanismes clairs de coordination et de gestion des activités budgétaires et extrabudgétaires.

147. L’organisation des responsabilités entre les ministères centraux (finances, économie et planification, par exemple) et les ministères dépensiers et les modalités de coordination de leurs actions sont des questions qui revêtent une importance primordiale. À cet égard, les approches diffèrent selon les pays. Dans ceux qui ont une tradition de planification du développement ou de planification centrale, les responsabilités de gestion des finances publiques sont réparties entre le ministère des finances (responsable du budget de fonctionnement) et le ministère de l’économie ou du plan (responsables du budget d’investissement ou de développement). D’autres pays répartissent les responsabilités en attribuant à différents ministères ou départements différentes fonctions de gestion des finances publiques (par exemple, la politique macrofinancière, l’établissement du budget et la comptabilité). Les pays se différencient également par les pouvoirs relatifs attribués aux ministères centraux et aux ministères dépensiers. Il n’y a pas de modèle d’organisation universellement applicable. Toutefois, pour assurer un contrôle adéquat des finances publiques, il faut préciser clairement le partage des responsabilités dans la gestion financière.

148. La définition du budget est également déterminante. Bien que certains pays utilisent le mot «budget» pour désigner simplement les estimations liées à l’ensemble des ouvertures de crédits votées pour l’année par l’organe législatif, ce concept est incomplet. Par ailleurs, même si les différents types d’opérations qui s’inscrivent en marge du processus de dotation annuel peuvent être désignées sous le nom d’opérations extrabudgétaires, et si certains fonds extrabudgétaires (par exemple, les caisses de sécurité sociale) sont traités différemment de la caisse générale de l’État, elles devraient être intégrées au processus budgétaire pour établir dans quelle mesure l’ensemble des sources de financement et des dépenses prévues sont conformes aux énoncés généraux et aux engagements de politique économique (encadré 13)72.

149. Même s’il peut y avoir des raisons valables de constituer des fonds indépendants du processus de dotation pour procéder à des affectations spéciales, le recours excessif à ces dispositifs peut nuire à la transparence (ainsi qu’à la maîtrise et à la souplesse de la politique financière)73. Il est donc important que les activités des fonds extrabudgétaires soient assujetties à la même discipline que les crédits ouverts. Des règles et règlements doivent être prévus en ce qui concerne le contrôle de la gestion des fonds extrabudgétaires, et la comptabilité de ces fonds et leur vérification doivent être compatibles avec le reste du budget. Même lorsque les ressources destinées aux organisations et aux fonds extrabudgétaires ne sont pas affectées dans le cadre du processus budgétaire, il est de bonne pratique d’en faire état dans la documentation budgétaire. Pour cette raison, il est recommandé de faire état des fonds de sécurité sociale même si le MSFP 2001 en autorise la classification séparée de l’administration centrale.

Encadré 13.Activités extrabudgétaires et transparence des finances publiques1

Les activités extrabudgétaires sont des transactions effectuées par des entités des administrations publiques qui ne sont pas prises en compte par les lois de finances (d’affectation de crédits) des administrations centrale ou infranationales. On peut citer à titre d’exemple les institutions sans but lucratif non marchandes, financées en tout ou en partie par des transferts de l’État ou des recettes affectées; les transactions liées aux activités commerciales des organismes publics (redevances d’utilisation) qui ne sont pas incluses dans les recettes et dépenses prévues au budget de ces organisations; et les fonds de sécurité sociale qui sont déclarés «extrabudgétaires» au motif que ces obligations et leur financement sont considérées comme des activités séparées et distinctes. Globalement, ces activités représentent souvent une part substantielle des dépenses publiques2. Les fonds extrabudgétaires sont habituellement créés par une loi qui en établit l’objet, le mode de financement et de gestion et d’autres caractéristiques. Ils peuvent être gérés par le ministère des finances, des ministères dépensiers ou d’autres organismes dépensiers, ou peuvent également être complètement autonomes.

Les fonds extrabudgétaires peuvent nuire à la transparence en autorisant la prise de décisions en matière de dépenses en dehors du processus budgétaire, et en faisant dévier l’affectation des ressources des orientations définies par les politiques annoncées. Étant entendu qu’un grand nombre de pays mènent divers types d’activités extrabudgétaires, il est important de promouvoir la transparence du rôle que ces activités jouent dans l’exécution des politiques des administrations publiques et d’assujettir ce rôle aux mêmes exigences de responsabilité que celles qui s’appliquent aux dépenses inscrites au budget. Les règles de transparence des finances publiques sont énumérées ci-après:

  • Les activités extrabudgétaires doivent apparaître dans la présentation du budget annuel ou dans une annexe, avec un énoncé de l’objectif visé ou de leur raison-d’être stratégique.

  • Les activités de finances publiques financées sur ressources extrabudgétaires doivent être intégrées au processus budgétaire, même si elles restent distinctes des affectations budgétaires, afin d’assurer un contrôle unifié de la politique de finances publiques et d’éviter des problèmes de coordination des dépenses. En règle générale, les ressources devant servir aux financements extrabudgétaires doivent être affectées par le biais du budget, et les dépenses doivent être soumises à l’approbation des autorités législatives, même si elles restent en marge du processus de dotation annuel.

  • La réglementation et l’utilisation des fonds extrabudgétaires doivent être transparentes, et échapper à toute ingérence politique. Il convient à cette fin de publier régulièrement les principes régissant l’utilisation des fonds.

  • Les fonds extrabudgétaires doivent être soumis à un audit et doivent publier des états financiers couvrant l’ensemble des encaissements et des décaissements et, le cas échéant, l’affectation et le rendement des actifs.

  • La transparence exige i) que des rapports détaillés des activités extrabudgétaires soient inclus dans la documentation budgétaire, et ii) que les rapports sur les activités extrabudgétaires utilisent la même base que les rapports budgétaires (sur une base brute; en distinguant les recettes des dépenses et du financement; avec une ventilation économique, fonctionnelle et administrative des dépenses).

1Allen and Radev (2006).2 Selon l’édition 2005 du Government Finance Statistics Yearbook du FMI, dans les pays qui utilisent des fonds extrabudgétaires, ces derniers représentaient jusqu’à 44 % des dépenses totales de l’administration centrale.

150. Il n’est pas rare que des administrations publiques soient autorisées à imputer directement à leurs dépenses les recettes recouvrées au titre de droits et redevances (par exemple des droits et redevances hospitalières qui sont utilisés par l’administration de la santé sans avoir été d’abord transférés à la caisse générale de l’État). Les redevances d’utilisation sont de plus en plus utilisées dans les pays de l’OCDE afin de donner aux responsables des organismes publics qui les perçoivent un moyen de contrôle et d’incitation. Ces activités doivent être déclarées en valeur brute, soit dans les documents budgétaires (sous une forme agrégée), soit dans les rapports annuels (sous une forme détaillée) des organismes concernés, de manière à ce que l’étendue des activités des administrations publiques soit correctement déterminée.

151. Le rapport entre les dépenses financées par le budget national et celles qui sont financées par des ressources extérieures soulève des questions de transparence dans bien des pays en développement. Des processus dissociés et opaques de détermination du montant et de l’affectation des fonds extérieurs et autres recettes budgétaires sont souvent à l’origine de problèmes de contrôle financier. Le meilleur moyen d’assurer la transparence est d’intégrer les données sur les dépenses financées par des ressources extérieures au processus de décision budgétaire et de communication des informations.

152. L’utilisation des fonds extrabudgétaires—y compris pour les recettes liées aux ressources naturelles—peut nuire à la transparence et brouiller le lien qui existe entre les activités budgétaires et les objectifs stratégiques déclarés, notamment lorsque lorsqu’on accorde aux fonds créés l’autorité juridique de dépenses sans avoir à passer par les processus budgétaires normaux. Le Fonds de pension public norvégien—Global—est jugé efficace et transparent, ce qui s’explique par le fait qu’il fait partie d’une stratégie budgétaire cohérente dans un pays doté par ailleurs d’un cadre institutionnel éprouvé, jouissant d’une longue tradition de transparence et d’une vaste assiette de revenus. Que le fonds extrabudgétaire ait ou non l’autorité juridique de décider de ses propres dépenses, le cadre juridique devrait exiger clairement que le but poursuivi par les dépenses soit clairement énoncé et soumis à l’examen du Parlement. Les bonnes pratiques exigent que des projections des transactions soient soumises aux autorités dans le cadre du processus budgétaire, et que des comptes rendus détaillés des dépenses réelles ainsi que des actifs et des passifs soient présentés, accompagnés des rapports budgétaires normaux et des comptes rendus à l’intention du parlement ou, de préférence, qu’ils fassent partie intégrante des états financiers consolidés de l’État.

153. D’une manière plus générale, il faut veiller à ce que toutes les activités budgétaires soient soumises à un examen et leurs priorités définies dans le cadre du processus budgétaire74, et que les résultats puissent être examinés par l’organe législatif et le public. Cette condition s’étend même aux fonds extrabudgétaires qui sont gérés de façon indépendante et relèvent d’un contrôle législatif distinct75.

Procédures d’exécution, de suivi et d’information

2.2 L’exécution, le suivi et l’information budgétaires doivent faire l’objet de procédures claires.

154. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) le système comptable; 2) la communication en cours d’exercice; 3) les lois de finances rectificatives; et 4) la présentation des comptes définitifs vérifiés au Parlement.

155. Les règles fondamentales prescrites en vertu de ce principe visent à faire en sorte

  • que l’on puisse faire un suivi adéquat des recettes, des engagements, des paiements et des arriérés et

  • que les comptes définitifs audités et les rapports d’audit soient présentés aux autorités législatives et publiés dans un délai d’un an.

Comptabilité

2.2.1 Le système comptable doit offrir des repères fiables pour faire le suivi des recettes, des engagements, des paiements, des arriérés, des passifs et des actifs.

156. La transparence des finances publiques exige la mise en place d’un système comptable intégré et exhaustif permettant d’évaluer de manière fiable les arriérés de paiement. Pour être transparente, l’exécution du budget a besoin d’un véritable système comptable assurant la couverture de l’ensemble des transactions financières, ainsi que d’un système de contrôles internes efficaces. Même si le système utilise une comptabilité sur base caisse, la transparence des finances publiques exige qu’il comptabilise à la fois les engagements et les paiements afin d’assurer un suivi efficace des arriérés. Il importe également que quelle que soit la base comptable utilisée, le système soit capable de faire le suivi des actifs et des passifs ainsi que de leurs variations (encadré 14).

Le système comptable

157. La transparence des finances publiques exige un système efficace d’enregistrement des dépenses. Les systèmes comptables doivent être fondés sur des systèmes de contrôle interne bien établis, permettre la saisie et l’enregistrement des informations au stade des engagements, donner lieu à l’établissement de rapports sur les arriérés de paiements, intégrer dans de bons délais toutes les opérations financées par l’extérieur et maintenir des données sur l’aide en nature. La pratique optimale à cet égard consiste à utiliser un système comptable permettant l’enregistrement et la diffusion de données sur la base des droits constatés, ainsi que la communication d’informations sur une base caisse.

Encadré 14.Transparence des finances publiques et normes comptables internationales d’information financière et budgétaire pour le secteur public

MSFP 2001

L’édition 2001 du Manuel de statistiques de finances publiques ne propose pas une norme de comptabilité ou d’information financière, mais plutôt une norme d’établissement des statistiques de finances publiques sur une base analytique; elle est centrée sur les effets économiques plutôt que sur les résultats des entités comptables. La révision du MSFP réalisée en 2001 a pris en compte l’importance croissante des principes de la comptabilité d’exercice et la nécessité d’harmoniser les principes du MSFP avec ceux d’autres systèmes statistiques internationaux, notamment le Système de comptabilité nationale (SCN), qui suivent les principes de la comptabilité sur la base des droits constatés. La révision ne nécessite pas l’adoption par les pays d’un système de comptabilité sur la base des droits constatés, mais envisage plutôt une transition par étapes au cours de laquelle ils pourraient ajuster leurs données établies sur une base caisse ou, dans de nombreux cas, utiliser ces données lorsque les différences ne sont pas substantielles.

Le Code souligne qu’il importe que i) tous les pays communiquent des informations sur les actifs et les passifs financiers en mettant en place des normes modifiées de comptabilisation sur la base des droits constatés, et ii) tous les pays s’efforcent d’appliquer un système comptable apte à produire des informations fiables sur les arriérés de paiements et les dépenses engagées. Ces informations doivent figurer systématiquement à un poste pour mémoire dans un système de caisse.

Des progrès sensibles ont été réalisés en matière d’élaboration de normes de comptabilité et d’information financière afin d’améliorer la comparabilité internationale des données et la transparence des finances publiques. Les travaux de la fédération internationale des comptables (International Federation of Accountants, IFAC), la révision du MSFP réalisée en 2001 ainsi que le Code constituent des étapes importantes dans cette voie. Même si les objectifs de ces initiatives diffèrent, la coordination des efforts déployés dans ces trois dossiers présente des avantages pour tous.

IFAC–IPSASB

L’International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) est un organisme de normalisation indépendant fonctionnant sous les auspices de l’IFAC et dont le mandat consiste à élaborer des normes comptables de haute qualité que les entités du secteur public pourront utiliser pour la préparation d’états financiers à usage général. L’IPSASB avait ainsi publié en février 2007 24 normes de comptabilité sur la base des droits constatés (normes comptables internationales pour le secteur public, IPSAS) (www.ifac.org).

Pour leur plus grande part, les IPSAS sont fondées sur les normes comptables internationales conçues pour le secteur privé et adaptées au secteur public. Même si l’IPSASB encourage les pays à adopter graduellement la comptabilité sur la base des droits constatés, il a également publié une norme de diffusion d’informations financières établies sur une base caisse (Financial Reporting Under the Cash Basis of Accounting). Cette IPSAS établit les modalités de préparation et de présentation des entrées et sorties de trésorerie et énumère les types d’informations propres à accroître la qualité des rapports établis sur la base caisse. Une étude distincte fournit des informations utiles aux pays qui souhaitent faire la transition de la comptabilité de caisse à la comptabilité sur la base des droits constatés.

Plusieurs IPSAS publiées récemment présentent un certain intérêt: notamment celles qui portent sur la diffusion d’informations financières concernant l’ensemble des administrations publiques, les recettes provenant de transactions hors échanges (impôts et transferts), et la présentation d’informations budgétaires dans les états financiers à la fois en base caisse et droits constatés. Les travaux en cours portent notamment sur les normes de communication des données sur les obligations en matière de politiques sociales, les concessions de services (partenariats public–privé) et un cadre conceptuel pour la communication des données sur les finances du secteur public.

Le Code

Le Code est conforme à la comptabilité sur la base des droits constatés, mais celle-ci n’est pas imposée. Il serait très souhaitable que les pays qui utilisent un système proche de la comptabilité de caisse ne se bornent pas, dans la diffusion d’informations sur leurs activités budgétaires, à communiquer un état des flux de trésorerie. Plusieurs règles du Code préconisent une information allant au-delà des normes de comptabilité de caisse. Certaines d’entre elles sont encouragées dans les IPSAS sur la base caisse à titre complémentaire, et d’autres seraient adoptées dans les états financiers à mesure que les administrations publiques se dirigent vers la comptabilité sur la base des droits constatés.

158. Les normes comptables différentes utilisées par les administrations publiques, les banques centrales et les entreprises publiques peuvent limiter la consolidation et nuire à la transparence. Il n’est pas rare, par exemple, qu’une banque centrale établisse ses rapports sur la base des droits constatés, conformément aux normes internationales d’information financière (IFRS), tandis que les administrations publiques continuent d’établir les données sur une base de caisse. Dans ces conditions, tout gain de réévaluation des réserves de change d’une banque centrale déclaré à la suite d’une dévaluation n’aura pas de contrepartie sous forme de pertes non réalisées sur les passifs extérieurs des administrations publiques. Ces dernières risqueront donc de croire à un bénéfice inattendu sous la forme d’une hausse des bénéfices de la banque centrale, sans tenir compte des pertes latentes sur leurs propres obligations au titre de la dette. L’utilisation de bases comptables différentes par les entreprises publiques et l’État peut conduire à des problèmes semblables. Idéalement, les bases comptables utilisées par les administrations publiques, les banques centrales et les entreprises publiques doivent concorder et être compatibles avec la présentation d’un état consolidé.

Comptes bancaires

159. La transparence exige le rapprochement régulier (habituellement mensuel) des états de banque et des données comptables des administrations publiques. Le ministre des finances doit en outre être le seul autorisé à ouvrir ou à fermer des comptes bancaires pour faire en sorte que tous les comptes soient accompagnés de la documentation voulue et qu’aucune transaction n’échappe à son contrôle. La création d’un compte unique du Trésor, fondé sur le grand livre du Trésor, est considérée comme une pratique optimale puisque tous les autres comptes bancaires sont reportés quotidiennement.

Évaluation des arriérés

160. Ne pas comptabiliser les arriérés—du côté des paiements comme de celui des recettes—, outre que cela est symptomatique de graves déficiences dans la gestion des finances publiques, peut constituer un obstacle majeur à la transparence des finances publiques. S’ils ne sont pas déclarés, il ne peut être fidèlement rendu compte de la situation financière sur la base des droits constatés. Des systèmes de comptabilité publique efficaces doivent donner suffisamment d’informations pour permettre d’évaluer le montant des arriérés de paiements ou d’impôts.

161. La comptabilité de caisse dans les administrations publiques conduit à sous-estimer le déficit public réel dans la mesure où les administrations ont des arriérés de paiements élevés ou persistants (par exemple, envers des fournisseurs, employés ou retraités). Il est rare que les arriérés de paiements posent un problème dans les pays avancés, mais ils sont plus courants dans les pays en développement ou en transition, pour les raisons données dans l’encadré 15. Ce problème est souvent davantage attribuable à la mauvaise préparation du budget ou même à des décisions de politique économique qu’aux faiblesses du système comptable, mais il est certain qu’un système comptable bien conçu aide à y remédier et à le prévenir.

162. La transparence des finances publiques exige que l’évaluation des arriérés effectuée à partir d’informations comptabilisées sur une base caisse soit complétée par des données établies sur la base des comptes à payer76. Les données sur les arriérés ne sont pas produites automatiquement à partir d’un simple système de comptabilité de caisse et doivent faire l’objet de rapports supplémentaires. Par conséquent, toutes les administrations doivent s’orienter vers l’adoption d’une norme comptable qui facilite l’établissement de rapports de fin de période sur les comptes à payer ainsi que de rapports sur base caisse, quelle que soit la base comptable utilisée. Un système sur la base des droits constatés proprement dit ou modifié permettrait d’atteindre cet objectif et pourrait peut-être convenir dans le cas de certains pays.

Encadré 15.Étapes des paiements et arriéres

Un arriéré de paiement survient lorsqu’une facture ou autre obligation est exigible mais n’est pas acquittée à la date d’exigibilité ou avant. Pour établir l’existence d’arriérés, il est nécessaire à la fois d’identifier le moment auquel un paiement est exigible et de déterminer si ledit paiement a été effectué. Dans un processus typique de paiement, tous les systèmes comptables distinguent quatre étapes fondamentales:

  • l’engagement: dépense future résultant d’une commande, de la signature d’un contrat ou d’un autre accord impliquant la fourniture de biens ou de services;

  • la liquidation: confirmation par l’agent receveur agréé qu’un bien ou un service commandé a été reçu et, partant, qu’une obligation et une date d’exigibilité du paiement sont constatées;

  • l’ordonnancement: émission d’un chèque ou d’un ordre de paiement en faveur du fournisseur d’un bien ou d’un service ou en règlement d’une obligation de transfert exigible;

  • le paiement: paiement au comptant: paiement en espèces ou transfert de fonds à un compte du fournisseur ou à un bénéficiaire après présentation et enregistrement d’un chèque ou d’un ordre de paiement.

163. Du côté des recettes, les administrations publiques doivent aussi comptabiliser les recettes fiscales et autres qui n’ont pas été reçues à temps77. Par exemple, le stock des arriérés d’impôts peut être élevé, mais il est difficile de savoir quelle part de ce stock est effectivement recouvrable, car un grand nombre de pays n’annulent pas les créances irrécouvrables (encadré 15). Comme pour les dépenses, il est indispensable que l’administration fiscale et le système comptable constatent et enregistrent les paiements exigibles et que, dans la mesure du possible, ils publient des informations sur les flux mensuels et annuels d’impôts, de pénalités et d’intérêts impayés78.

164. Dans les pays avancés, l’usage pour beaucoup de fournisseurs de biens et de services est d’accorder entre 30 et 60 jours de crédit entre l’étape de la liquidation et celle de l’ordonnancement. Cela veut dire que les factures sont «payables» après vérification et que leur paiement est «exigible» au terme de la période de crédit accordée. Dans les systèmes de comptabilité de caisse et de comptabilité de caisse modifiée, les dépenses sont enregistrées et déclarées au stade de l’«ordonnancement» (ou parfois à celui du «paiement effectif»). Il est souvent difficile, dans les systèmes comptables moins développés, d’obtenir des estimations fiables des paiements aux stades antérieurs ainsi que des estimations des paiements exigibles. Dans les systèmes de comptabilité sur la base des droits constatés proprement dits ou modifiés, les dépenses sont enregistrées et déclarées au stade de la liquidation et les données à tous les stades du paiement sont généralement plus exhaustives. Par conséquent, l’évaluation des arriérés de paiements est plus simple dans ces systèmes.

Couverture des opérations financées sur ressources intérieures ou extérieures

165. Le système comptable doit enregistrer toutes les opérations publiques en temps voulu et couvrir aussi bien les opérations financées sur ressources intérieures que celles qui sont financées par l’étranger. Dans les pays en développement bénéficiaires d’importants apports d’aide extérieure, il est courant qu’une large part des transactions financées sur ressources extérieures ne soit pas saisie par le système de comptabilité publique. Cette situation est parfois directement imputable aux modalités du financement fourni par les donateurs. Par exemple, les dépenses peuvent être inscrites directement au débit des comptes des organismes donateurs ou des comptes de fiducie, et des systèmes comptables spéciaux sont parfois établis pour rendre compte des opérations aux donateurs, généralement au détriment de la transparence et de la responsabilisation dans le pays bénéficiaire. Tous les pays (avec le soutien de pays donateurs, le cas échéant) doivent mettre au point des systèmes comptables exhaustifs et intégrés qui couvrent toutes les opérations publiques, indépendamment de leur source de financement. Les systèmes de comptabilité de caisse peuvent répondre à cet objectif, la principale condition étant que des mesures spéciales soient prises en vue d’assurer la comptabilisation en temps voulu de toutes les opérations.

Aide en nature

166. Il est une faiblesse très courante, et assimilable à la précédente, dans les systèmes de comptabilité d’un grand nombre de pays en développement: l’aide non monétaire est rarement enregistrée dans son intégralité. Il en découle que les comptes publics ne révèlent ni le niveau véritable des ressources utilisées, ni leur répartition par secteur, organisation ou région. Autre lacune tout aussi importante: les actifs ainsi créés ou acquis ne sont pas enregistrés d’une manière qui aide à identifier les opérations à long terme, l’amortissement et les besoins de maintenance. Le transfert de ces actifs aux administrations publiques lorsque les donateurs en ont achevé le financement peut donner lieu à des pressions considérables sur le budget. Des problèmes se posent aussi quant à l’enregistrement en temps voulu et à l’évaluation de ce type d’assistance et, dans l’optique d’une plus grande transparence, certaines mesures doivent être prises pour inclure les opérations liées à l’aide en nature. Les systèmes de comptabilité de caisse n’offrent généralement pas de moyen satisfaisant de suivre ces opérations, et un véritable système de comptabilité sur la base des droits constatés serait nécessaire au traitement pleinement intégré des actifs non financiers. Il est proposé que tous les pays enregistrent, au moins parmi les postes pour mémoire, les apports importants d’aide en nature en indiquant les recettes prévisionnelles dans le budget et les recettes vérifiées dans les comptes annuels.

Recettes dégagées des ressources naturelles

167. Les recettes dégagées des ressources naturelles doivent être comptabilisées selon le même mécanisme et les mêmes règles que les autres recettes et dépenses, le système comptable étant assis sur un mécanisme de contrôle interne bien établi. La pratique optimale est un système de comptabilité et d’information à la fois sur base caisse et sur base des droits constatés. En particulier, dans des secteurs tels que le secteur pétrolier, il ne suffira peut-être pas d’utiliser les cadres comptable et de contrôle interne existants. Dans ces cas, il faudra éventuellement créer des mécanismes et des institutions spécialement responsables de la vérification et des rapprochements comptables pour améliorer la transparence des flux de recettes provenant des ressources naturelles.

Rapports en cours d’exercice

2.2.2 Un rapport de situation budgétaire doit être soumis en temps opportun aux autorités législatives en milieu d’exercice, et des mises à jour plus fréquentes, au moins trimestrielles, doivent être publiées.

168. Une gestion efficace des finances publiques est subordonnée à la communication, en cours d’exercice, d’informations fiables et actuelles sur la situation financière des administrations publiques. Le rapport budgétaire en milieu d’exercice doit présenter une analyse exhaustive de l’exécution du budget, y compris des comparaisons pour tous les principaux postes de recettes, de dépenses et de financement avec les données de milieu d’exercice de l’exercice précédent et avec les estimations budgétaires de milieu d’exercice. Tout effet de toute autre décision des autorités ou toutes autres circonstances susceptibles d’avoir un effet sensible sur le budget devraient être portés à la connaissance des autorités législatives. Le rapport budgétaire en milieu d’exercice doit également contenir les prévisions révisées des résultats budgétaires pour l’exercice en cours et indiquer les principales causes des divergences entre le budget et les résultats budgétaires escomptés (par exemple révision des hypothèses économiques, nouvelles mesures, événements imprévus, changement du calendrier des recettes ou des dépenses).

169. Il est essentiel que ce rapport soit présenté à l’organe législatif dans les trois mois suivant le milieu de l’exercice; c’est là une règle fondamentale de transparence des finances publiques. Cette règle cadre avec l’obligation de rendre compte de l’action menée face à l’évolution de la situation économique ou budgétaire, et son application est essentielle pour la transparence des finances publiques. Des mises à jour plus fréquentes doivent aussi être publiées en cours d’exercice; elles doivent être au moins trimestrielles, même si la pratique optimale est celle qui consiste à publier chaque mois des rapports portant sur le mois précédent.

170. Dans ses lignes directrices, l’OCDE recommande de présenter le rapport au parlement en milieu d’exercice dans les six semaines suivant la fin du semestre. Il convient par ailleurs d’appliquer les normes du Système général de diffusion de données (SGDD) relatives à la périodicité et aux délais de publication pour les autres rapports budgétaires de l’administration centrale (tous les trimestres dans les trois mois qui suivent la fin de la période) comme indiqué au principe 3.3.

Lois de finances rectificatives

2.2.3 Dans le courant de l’exercice, les propositions de recettes et de dépenses supplémentaires doivent être présentées aux autorités législatives selon des modalités conformes à la présentation du budget initial.

171. L’existence d’une législation budgétaire ne garantit pas l’application de ses dispositions. Plusieurs éléments de la législation budgétaire donnent couramment lieu à des abus et il convient d’y faire particulièrement attention pour parvenir à une pleine transparence des finances publiques. Il s’agit notamment du recours excessif aux lois de finances rectificatives, de l’abus des fonds de réserve pour imprévus et de l’accumulation d’arriérés de paiements. Toutes ces pratiques réduisent en général la transparence, tant du contrôle global que du processus d’établissement des priorités stratégiques.

172. Les lois de finances rectificatives, qui sont présentées à l’organe législatif en cours d’exercice dans le but d’augmenter ou de modifier les autorisations parlementaires, sont transparentes en ce sens qu’elles sont officiellement soumises au corps législatif. Mais bien souvent, leurs effets prévisibles sur les résultats budgétaires ne sont pas examinés. En outre, dans certains pays, les pouvoirs publics y ont recours pour faire autoriser des dépenses a posteriori au lieu de demander l’autorisation de l’organe législatif avant que les dépenses ne soient effectuées.

173. La transparence des finances publiques exige que tout changement apporté au budget en cours d’exercice et qui nécessite l’approbation de l’organe législatif soit étudié avec la même attention que le budget annuel, et que la loi de finances rectificative soit publiée avec un résumé des principaux changements apportés. La marge de manœuvre dont jouit l’exécutif en ce qui a trait au transfert des dépenses d’un secteur à l’autre varie selon les pays. Le cadre législatif de la gestion des finances publiques—c’est-à-dire, souvent, la loi sur le système budgétaire—doit définir clairement les limites imposées à l’organe exécutif en ce qui concerne les changements apportés au budget en cours d’exercice, et définir également les changements qui nécessitent l’approbation de l’organe législatif par le biais de l’adoption d’une loi de finances rectificative. Comme signalé dans la section sur le réalisme budgétaire, il convient idéalement de limiter les changements apportés au budget de manière que ce dernier soit considéré comme un véritable énoncé des projets de dépenses et d’emprunts de l’État. Lorsque le gouvernement a recours, même fréquemment, à des lois de finances rectificatives, la transparence exige que les changements soient clairement placés dans le contexte du budget et des objectifs déclarés de politique économique.

174. Les provisions ou fonds de réserve pour imprévus donnent aussi souvent lieu à des abus et sont l’une des causes du manque de transparence. Comme noté ci-dessus, les faiblesses de la législation budgétaire peuvent notamment être imputées à l’absence de précisions sur les conditions du recours aux fonds pour imprévus. Dans certains pays, cette faiblesse est aggravée par des dispositions de la législation budgétaire ou de la loi de finances annuelle qui permettent l’affectation de rentrées financières inattendues à des imprévus non spécifiés. Outre qu’il convient de faire en sorte que les lois définissent les conditions applicables à l’utilisation des fonds pour imprévus, leur utilisation effective devrait elle aussi être étroitement contrôlée.

Comptes audités

2.2.4 Les comptes définitifs audités et les rapports d’audit, y compris les rapprochements avec le budget approuvé, doivent être présentés aux autorités législatives et publiés dans un délai d’un an.

175. Le rapport annuel est le document dans lequel les autorités font état des principaux résultats obtenus et présentent un aperçu global des actif financiers de l’État ainsi que de ses engagements réels et conditionnels. Il doit expliquer tout écart par rapport aux niveaux de recettes et aux dépenses autorisées par l’organe législatif en vertu d’une loi de finances. Il doit en outre inclure, si possible, des informations indiquant comment les objectifs fixés au départ ont été atteints. Idéalement, le rapport annuel devrait fournir des rapprochements explicites avec les documents budgétaires antérieurs.

176. La couverture des comptes définitifs et leur calendrier doivent être spécifiés dans la loi de finances. Les comptes définitifs doivent indiquer les causes des divergences par rapport au budget initial approuvé par l’organe législatif. Ils doivent être rapprochés, poste par poste, des crédits ouverts, et un tableau synoptique indiquant les principales causes de divergence par rapport aux crédits initiaux doit être présenté. Ils doivent avoir la même présentation que le budget et faire apparaître toute modification apportée dans le courant de l’exercice au budget initial approuvé par l’organe législatif. Enfin, ils doivent contenir des comparaisons avec les deux exercices précédents. En règle générale, les comptes définitifs pour chaque échelon des administrations publiques sont vérifiés et présentés uniquement dans l’unité administrative compétente. Cependant, l’administration centrale doit dresser un tableau fiable des comptes des autres échelons des administrations publiques lorsque leurs activités influent sensiblement sur la situation budgétaire, et doit communiquer un état récapitulatif des résultats budgétaires des administrations publiques. La pratique optimale est celle qui consiste à présenter les comptes définitifs de l’administration centrale à l’organe législatif dans les six mois suivant la fin de l’exercice79.

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