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4. Garantías de integridad

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
July 2001
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149. Es esencial para la transparencia fiscal, que los datos fiscales declarados por el gobierno satisfagan criterios básicos que aseguren su calidad, y que se cuente con mecanismos que permitan certificar, al poder legislativo y al público, la integridad de los datos. Los principios y prácticas en este sentido incluyen normas sobre calidad de los datos, y la verificación independiente de los datos fiscales.

Normas sobre la calidad de los datos

4.1 Los datos fiscales deberán cumplir las normas generales aceptadas sobre la calidad de los datos.

150. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con: 1) los datos presupuestarios; 2) las bases contables, y 3) las seguridades acerca de la calidad de los datos. Todas estas prácticas son requisitos básicos de la transparencia fiscal.

Datos presupuestarios

4.1.1 Los datos presupuestarios deberán reflejar las tendencias recientes de los ingresos y gastos, la evolución macroeconómica básica y compromisos bien definidos en materia de políticas.

151. Con frecuencia, la preparación deficiente del presupuesto puede dar lugar a graves problemas en la ejecución del presupuesto, como el racionamiento a corto plazo de efectivo, los atrasos en los pagos, los gastos efectuados sin la correspondiente apropiación y la utilización de frecuentes presupuestos suplementarios. Un presupuesto creíble que funcione como mecanismo eficaz de gestión fiscal requiere desde un principio que las previsiones de ingresos y las estimaciones de gastos en las que se basa sean de excelente calidad. Es un requisito básico de la transparencia fiscal la presentación de información resumida sobre pronósticos de ingresos y estimaciones de gastos en un documento de antecedentes que forme parte de la documentación del presupuesto, y que esa información detallada de respaldo pueda verificarse en forma independiente119.

152. Los pronósticos realistas de los ingresos revisten particular importancia, ya que los errores relativamente pequeños cometidos al pronosticar estos grandes agregados pueden tener un gran impacto sobre el saldo fiscal, en vista de que con frecuencia resulta difícil ajustar el gasto como consecuencia de déficit registrados en los ingresos. Los pronósticos de los ingresos deben explicarse en términos de las recientes tendencias observadas en materia de ingresos, la posible evolución macroeconómica, y el efecto que puedan tener sobre los ingresos las consecuencias resultantes de las políticas tributarias existentes y cualquier cambio en los impuestos. Los países tendrán diferente capacidad para aplicar técnicas avanzadas a fin de realizar pronósticos de los ingresos. Todos ellos, sin embargo, deben indicar el método utilizado en la forma más precisa posible. En el recuadro 22 se indican los diferentes enfoques utilizados para efectuar tales pronósticos.

153. Desde el punto de vista de los gastos, la confiabilidad de las estimaciones depende más de la utilización de rigurosas técnicas de costeo y de la existencia de eficaces mecanismos de control que de los pronósticos. Obviamente, revisten importancia las recientes tendencias en materia de gasto (que pueden revelar la mayor demanda de ciertos servicios públicos) y la posible evolución macroeconómica (que afectará el gasto por concepto de pago de intereses o los programas sensibles a los ciclos económicos, como las indemnizaciones por desempleo). Sin embargo, el requisito clave para la confiabilidad de las estimaciones de gasto es que incluyan todas las obligaciones pasadas y corrientes de gasto. La existencia de atrasos persistentes en los pagos generalmente indica la existencia de obligaciones que no están totalmente cubiertas en el presupuesto, y por lo tanto que existe un problema sistémico de calidad de los datos. El uso frecuente y sustancial de presupuestos suplementarios dentro del ejercicio probablemente indique que el presupuesto original no refleja plenamente las obligaciones del gobierno. Los procedimientos presupuestarios transparentes y el concienzudo costeo de las políticas presupuestarias aseguran en general que no se necesitarán presupuestos suplementarios.

Métodos contables

4.1.2 El presupuesto anual y las cuentas presupuestarias definitivas deberán indicar el método contable utilizado (por ejemplo, contabilidad en valores de caja o en valores devengados) y las normas aplicadas a la recopilación y presentación de los datos presupuestarios.

154. Si bien no existe una norma internacionalmente aceptada para la contabilidad pública o las declaraciones financieras, la Comisión del Sector Público de la Federación Internacional de Contadores (IFAC) ha adelantado sustancialmente la formulación de tales normas, como se indica en el recuadro 17. Constituye un requisito básico de la transparencia fiscal que debe hacerse referencia a las normas contables reconocidas o generalmente aceptadas que se utilizan120. También deben indicarse las políticas contables121. Debe estar muy claro quiénes son responsables, dentro del gobierno, de fijar las normas y políticas contables y de vigilar y certificar el cumplimiento de las mismas. Debe asimismo darse a conocer cualquier modificación reciente de la metodología y las prácticas contables, así como las razones del cambio y una indicación de su impacto sobre los agregados fiscales (con el fin de facilitar la comparación entre diferentes años). Cualquier cambio significativo que el gobierno se proponga introducir en las políticas o las prácticas contables debe darse a conocer con anticipación. La práctica óptima es el establecimiento de mecanismos que aseguren la transparencia en el proceso de fijación de normas sobre contabilidad pública y declaración financiera, y su independencia del gobierno122.

Recuadro 22.Pronósticos de ingresos

Existen cuatro enfoques principales para los pronósticos de ingresos.

Tasa efectiva. De acuerdo con este enfoque, el pronóstico de cada impuesto se realiza multiplicando un pronóstico de la base tributaria por la tasa tributaria efectiva correspondiente. La tasa tributaria efectiva se calcula dividiendo los impuestos recaudados en el último período disponible por la base tributaria estimada1. En general, la tasa tributaria efectiva diferirá de la tasa legal como consecuencia de exenciones o cumplimiento incompleto de los contribuyentes. Este enfoque puede producir resultados deficientes cuando están modificándose la base tributaria, las tasas tributarias, la capacidad de la administración tributaria y el cumplimiento de los contribuyentes. Para la transparencia, es necesario dar a conocer la forma en que se calcula la tasa efectiva, los supuestos económicos en que se basa el pronóstico de la base tributaria y cualquier ajuste que se efectúe para reflejar alguno de los mencionados cambios.

Elasticidad. Este enfoque establece una relación empírica estable entre el crecimiento del ingreso correspondiente a cada impuesto y el crecimiento de la correspondiente base tributaria, que se especifica como una elasticidad. El crecimiento del ingreso luego se pronostica multiplicando el incremento pronosticado de la base tributaria por la elasticidad, y agregando el impacto estimado de las variaciones en la estructura tributaria y la administración tributaria/cumplimiento. Para la transparencia, estos componentes del pronóstico del ingreso deben mostrarse en forma separada.

Modelo. En algunas economías avanzadas se utilizan modelos agregados de equilibrio general para producir pronósticos del ingreso que tienen en cuenta la interdependencia entre el sistema tributario y la economía. Otros utilizan una muestra de declaraciones de impuestos para construir modelos de micro-simulación que describen las disposiciones de la legislación tributaria, y utilizan tales modelos para producir pronósticos a nivel microeconómico que luego se agregan. Estos modelos también pueden utilizarse en combinación con los dos enfoques antes mencionados. El enfoque de la tasa efectiva o el de la elasticidad pueden utilizarse para producir un pronóstico basado en las políticas vigentes, y los modelos de microsimulación pueden utilizarse para producir estimaciones del impacto que tienen sobre los ingresos los cambios en las políticas tributarias. La transparencia requiere que se dé a conocer la información correspondiente a los modelos utilizados y los diversos valores de los parámetros.

Tendencia y autocorrelación. En algunos casos resulta difícil vincular la evolución de los ingresos con las variables macroeconómicas. Ello ocurre particularmente en el caso de los ingresos no tributarios, que se vinculan a determinadas comisiones y cargos, a las utilidades de las empresas o al valor de la propiedad. En tales casos, el único enfoque práctico aplicable a la formulación de pronósticos es la utilización de las tendencias pasadas, complementadas con información específica relacionada con cada fuente de ingresos. Para la transparencia, debe especificarse la forma en que se ha determinado la tendencia, conjuntamente con la información específica pertinente que influye sobre el pronóstico.

1 Idealmente, la base tributaria utilizada debe ajustarse estrechamente a la categoría de recaudación impositiva, pero cuando no se cuenta con esa información, puede tener que emplearse una medición más amplia, como el PIB.

Calidad de los datos

4.1.3 Deberán ofrecerse garantías específicas respecto a la calidad de los datos fiscales. En particular, deberá indicarse si los datos de los informes fiscales son congruentes entre sí, y si se han conciliado con datos pertinentes provenientes de otras fuentes.

155. El Código requiere que el gobierno se comprometa a publicar la información fiscal en forma oportuna. La expresión “información fiscal” supone implícitamente un concepto de calidad. Se supone que cualquier dato publicado sea confiable y relevante para el análisis fiscal. Sin embargo, en la práctica ha resultado aparente que es preciso fijar normas más explícitas para asegurar que los datos sean verdaderamente de alta calidad. Por esta razón, se ha modificado el Código con el objeto de identificar más claramente todos los aspectos relacionados con la calidad de los datos. Muchos de los aspectos contenidos en las primeras secciones del Código, como la clasificación y la cobertura, la oportunidad y la periodicidad, se relacionan con la calidad de los datos, pero son suficientemente importantes como para que sean tratados separadamente. En esta sección del Código se enfatiza la coherencia y la reconciliación de los datos fiscales.

Coherencia interna

156. Deben realizarse verificaciones cruzadas de la coherencia interna de los datos fiscales, y darse a conocer la eficacia de esos procedimientos. Los informes fiscales, como se indica en el recuadro 7, incluyen la documentación presupuestaria, los informes presupuestarios preparados dentro del año, las cuentas definitivas, los informes financieros y los informes fiscales relacionados con las EFP. Es esencial que todos esos informes se ajusten a estrictas normas de confiabilidad. Constituye un requisito básico de la transparencia fiscal que las cuentas definitivas se concilien con las apropiaciones presupuestarias, y que cada una se concilie a su vez con los informes de las EFP. Dichos informes deben compilarse paralelamente a los informes presupuestarios, y utilizarse activamente en la formulación y la evaluación de la política fiscal. Otro requisito básico de la transparencia fiscal es que las variaciones en el volumen de la deuda (y de los activos financieros) se concilien con el saldo presupuestario declarado. El mantenimiento de un balance integral del gobierno constituye una forma sistemática de identificar las variaciones en la deuda y los activos, y en consecuencia puede constituir una forma de verificar la confiabilidad general de los datos.

157. También debe asegurarse la calidad de los datos fiscales a lo largo del tiempo. Por ejemplo, cuando en la documentación del presupuesto se presentan datos fiscales agregados correspondientes a años anteriores (lo que constituye una buena práctica incluida en el Código) debe indicarse si se trata de datos finales o provisionales. Debe darse a conocer cualquier cambio que se haya introducido de un año a otro en la clasificación o la presentación de las partidas del presupuesto, junto con las razones de dicho cambio y una estimación de sus consecuencias fiscales. Las revisiones de los datos fiscales deben efectuarse en forma regular y publicarse.

158. Otro requisito básico de la transparencia fiscal es que en la documentación del presupuesto debe incluirse un documento de antecedentes en el que se analicen las diferencias entre los pronósticos presupuestarios de los principales agregados fiscales y los resultados correspondientes a los últimos años. La práctica óptima es que los pronósticos y los resultados deben conciliarse plenamente, explicándose todas las diferencias significativas (preferiblemente en el mencionado documento de antecedentes). En particular, las diferencias entre los pronósticos y los resultados fiscales deben desglosarse, indicándose las que se deben a factores macroeconómicos, las que reflejan el costo de las políticas vigentes, y aquellas que reflejan el costo de las nuevas políticas123. Cuando se sabe que los datos no tienen coherencia interna, o que no se ha realizado la conciliación necesaria para verificar la coherencia, este hecho debe señalarse claramente.

Conciliación con otros datos

159. Deben conciliarse los datos fiscales con los datos no fiscales conexos, en particular los datos monetarios, pero también los datos de balanza de pagos y las cuentas nacionales124. Es un requisito básico de la transparencia fiscal que debe existir una rigurosa conciliación de los datos fiscales y monetarios, y que cuando los procesos de reconciliación son débiles, esta circunstancia debe darse a conocer al público (por ejemplo, mediante informes de auditoría) en forma oportuna125. Las cuentas asentadas en los libros del gobierno deben conciliarse plenamente con las cuentas bancarias. El saldo global, medido como la diferencia entre los ingresos y los gastos, debe conciliarse con los datos de financiamiento interno y externo declarados por el gobierno y el banco central, el resto del sistema bancario y otros prestamistas. Los datos sobre financiamiento también deben conciliarse con información detallada sobre las variaciones en la deuda y los activos financieros. En todos los informes debe darse a conocer cualquier discrepancia entre las cuentas del gobierno y las cuentas bancarias.

160. Los países pueden indicar su compromiso en favor del mejoramiento de la calidad de los datos fiscales participando en el SGDD, y éste es un requisito básico de la transparencia fiscal. Uno de los propósitos clave del SGDD es estimular a los países miembros a que mejoren la calidad de sus datos. El SGDD proporciona un marco para evaluar las necesidades de mejoramiento de datos y la fijación de prioridades en este sentido. La participación en el sistema requiere, entre otras cosas, que los países se comprometan a utilizar el SGDD como marco del desarrollo estadístico, que los metadatos se preparen describiendo las prácticas vigentes de producción y difusión de estadísticas oficiales, y que se anuncien los planes de mejoramiento a corto y largo plazo de tales prácticas.

161. El tema general de la calidad de los datos también está siendo abordado sistemáticamente por el FMI mediante la formulación de un marco de evaluación de la calidad de los datos que comprende un marco genérico y varias aplicaciones específicas de los conjuntos de datos126. Está formulándose también una aplicación específica para los datos fiscales, compatible con el Manual revisado de EFP127. El marco de evaluación de la calidad de los datos proporciona la estructura y un lenguaje común para evaluar la calidad de los datos. Constituye un mecanismo amplio y flexible que puede aplicarse a diferentes situaciones en los distintos países, y puede ser utilizado por expertos y por personas no expertas. Se propone reunir las prácticas óptimas y los conceptos y definiciones internacionalmente aceptados en estadística, como los principios fundamentales de estadísticas oficiales de las Naciones Unidas128, las NEDD y el SGDD.

162. En el recuadro 23 puede verse un resumen del marco genérico de evaluación de la calidad de los datos. El marco contempla una estructura en cascada que fluye de cinco dimensiones principales que se han identificado como elementos críticos de la calidad de los datos. Para cada una de estas dimensiones interrelacionadas y en cierto modo superpuestas, se identifican indicadores o características observables que pueden utilizarse para evaluar la calidad. Estos indicadores de la calidad se desglosan en elementos (que identifican las dimensiones de la calidad) y luego en indicadores más detallados y concretos (que no se muestran en el recuadro 23).

163. El marco de evaluación de la calidad de los datos reconoce que la calidad de un determinado conjunto de datos, en este caso, las estadísticas de las finanzas públicas, está intrínsecamente vinculado a la calidad de la institución que lo produce. Este tema es válido para todo el marco de evaluación de la calidad de los datos, pero puede verse con más claridad en los primeros dos puntos del recuadro 23. En la siguiente sección se analizan aspectos relacionados con la calidad de la institución en lo que respecta a la producción de datos fiscales.

Evaluación independiente y pública

4.2 La información fiscal deberá estar sujeta a una evaluación independiente.

164. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con: 1) una auditoría independiente; 2) una evaluación independiente de los pronósticos fiscales y macroeconómicos, y 3) la integridad de las estadísticas fiscales.

Auditoría independiente

4.2.1 Un órgano nacional de auditoría o un organismo equivalente, independiente del poder ejecutivo, deberá presentar puntualmente informes al poder legislativo y al público sobre la integridad financiera de las cuentas del gobierno.

165. Éste es un requisito básico de la transparencia fiscal. En la mayor parte de los países existen órganos nacionales de auditoría129, aunque con distintas formas precisas y grados de auditoría. Sin embargo, en muchos países en transición es preciso crear nuevas instituciones. En los países de habla francesa, tales instituciones se conocen como Cour des Comptes, y en los países de la Comunidad británica a veces se denominan National Audit Office o Auditor-General’s Office130, mientras que en América Latina se denominan Contraloría General. Su función esencial es respaldar y promover la responsa-bilización en la gestión pública. Su papel puede adquirir mayor importancia asegurando una mayor responsabilización pública en la medida en que muchos gobiernos tienden a despojarse de atribuciones de decisión. Es un requisito básico de la transparencia fiscal que se establezca por ley un órgano nacional de auditoría.

Recuadro 23.Marco de calidad de los datos: Principales dimensiones

Requisitos previos de calidadEl entorno jurídico e institucional es favorable a la compilación de estadísticas; los recursos con conmensurables con las necesidades de los programas estadísticos, y la calidad es reconocida como la piedra angular de la labor estadística.
IntegridadEl profesionalismo en las políticas y prácticas estadísticas es un principio rector; las políticas y prácticas estadísticas son transparentes, y se basan en normas éticas.
Solidez metodológicaLos conceptos y las definiciones que se utilizan están de acuerdo con los marcos estadísticos corrientes; el alcance de las estadísticas está de acuerdo con las normas internacionalmente aceptadas; los sistemas de clasificación y sectorización están de acuerdo con las normas internacionalmente aceptadas, y los flujos y los volúmenes se valorizan y se registran de acuerdo con las normas internacionalmente aceptadas (base del registro).
Exactitud y confiabilidadLos datos fuente proporcionan una base adecuada para compilar las estadísticas; las técnicas estadísticas utilizadas se ajustan a sólidos procedimientos estadísticos; se realiza una evaluación y validación regular de los dalos fuente.
UtilidadLas estadísticas abarcan información pertinente sobre el tema; la oportunidad y la periodicidad se ajustan a las normas internacionalmente aceptadas de divulgación de datos; las estadísticas son coherentes en el tiempo, tanto internamente como en relación con otros importantes sistemas de datos, y las revisiones de datos se realizan de acuerdo con un procedimiento regular y predecible.
AccesibilidadLas estadísticas se presentan en una forma clara y accesible, los formularios de difusión son adecuados y las estadísticas se dan a conocer en forma impartial; se producen metadatos actualizados y pertinentes, y se cuenta con asistencia rápida y útil a los usuarios.

166. El componente básico de la auditoría pública es la auditoría regular, que comprende la certificación de la responsabilización de los distintos organismos —que involucra la evaluación de los registros financieros— y la expresión de opiniones sobre los estados financieros; la certificación de la responsabilización financiera del gobierno en su totalidad, y la auditoría de las transacciones y los sistemas financieros y del control interno y las funciones de auditoría, incluso la evaluación del cumplimiento de los reglamentos y estatutos.

167. Al completar la auditoría, el auditor expresa una opinión por escrito sobre sus comprobaciones. El auditor emite una opinión sin reservas cuando está satisfecho de que: los estados financieros han sido preparados utilizando bases contables aceptables y políticas aplicadas en forma uniforme; los estados financieros se ajustan a los requisitos y las reglamentaciones legales; los puntos de vista de los estados financieros están de acuerdo con el conocimiento que el auditor tiene del organismo auditado, y que se han dado a conocer en forma adecuada todos los aspectos materiales de los estados financieros.

168. Una importante característica de los órganos nacionales de auditoría es que no deben hallarse bajo el control de los distintos gobiernos. El principal propósito de las directrices sobre preceptos de auditoria emitidas en 1977 por la INTOSAI fue el establecimiento de una auditoría independiente del gobierno, que el establecimiento de instituciones supremas de auditoría esté consagrado en la constitución y que su independencia esté protegida por la Corte Suprema131. El establecimiento de procedimientos independientes del poder ejecutivo para nombrar al auditor general, y para su destitución, es un mecanismo común para asegurar su independencia. En algunos países, sin embargo, estos funcionarios son nombrados por el presidente o el primer ministro, y dependen de ese funcionario en vez del poder legislativo. La independencia de los auditores puede fortalecerse en tales casos asegurando que por lo menos sean nombrados por el poder legislativo.

169. Debe permitirse que el auditor general presente sus informes directamente al poder legislativo132. Debe asimismo existir la presunción de que todos los informes del órgano nacional de auditoría se dan a conocer automáticamente al público una vez presentados al poder legislativo, ya sea inmediatamente o dentro de un plazo establecido. En cambio, en algunos países, el informe de la oficina de auditoría sobre las cuentas definitivas se transmite al poder legislativo, o al presidente de la legislatura, pero no puede presentarse a debate y convertirse en información pública hasta un considerable tiempo después.

170. Un aspecto en el que con frecuencia no se publican los informes de auditoría externa es el relacionado con los gastos militares o de seguridad. Las consideraciones de seguridad nacional pueden justificar disposiciones especiales que limitan la publicación de dichos informes de auditoría. En estas situaciones es importante, sin embargo, que todos los gastos militares sean auditados por una autoridad no militar, y que el resultado de la auditoría se presente a un organismo legislativo, como la comisión de cuentas públicas133.

171. Un requisito básico de la transparencia fiscal es que deben existir mecanismos que permitan asegurar que se adopten medidas correctivas ante comprobaciones adversas de los informes de auditoría externa. Uno de ellos sería el requisito regulatorio de que el organismo auditado responda públicamente a las comprobaciones, por escrito, e indique las medidas que adoptará como consecuencia del informe. Otro mecanismo sería que una comisión de cuentas públicas examine las cuentas públicas, considere el informe del auditor, y haga que el poder ejecutivo se responsabilice de corregir las deficiencias expuestas en la auditoría134.

172. Para asegurar que el poder ejecutivo no socave la eficacia del órgano nacional de auditoría negándole el financiamiento adecuado, controlando su personal o demorando la consideración de sus informes —lo que constituye un problema en algunos países— deben existir mecanismos de procedimiento que permitan un grado de supervisión legislativa mayor que el habitual sobre las operaciones de la oficina. Uno de tales mecanismos sería asignar a una comisión legislativa la responsabilidad de proponer el presupuesto anual de la oficina y establecer prioridades generales para la oficina, dejando a los auditores generales alguna flexibilidad para iniciar informes sobre cualquier aspecto dentro de sus atribuciones. Es importante que el órgano nacional de auditoría tenga pleno acceso a todos los registros, documentos y personal necesarios. Un requisito legislativo en este sentido facilitaría la cooperación de los organismos auditados.

173. Las normas de auditoría externa deben adaptarse a las normas internacionales, como las de la INTOSAI135, que se describen en el recuadro 24 o de un órgano regional. El organismo nacional de auditoría debe contar con el personal básico profesionalmente capacitado necesario, y todo el personal debe demostrar su independencia, en cuanto a su pensamiento y sus acciones, en el desempeño de sus funciones. La labor de la oficina debe estar sujeta a garantías internas de calidad y evaluación independiente. Algunas economías avanzadas confieren a los organismos nacionales de auditoría el mandato de informar al público y al poder legislativo acerca de una amplia gama de temas, incluso la auditoría de información no financiera sobre el desempeño en comparación con las metas de desempeño anunciadas. Si bien el código de transparencia fiscal aún no se ha puesto formalmente en práctica en ningún país, la mayor parte de los elementos considerados en el Código es apropiada para una auditoría general del desempeño. En consecuencia, constituye una práctica óptima que un órgano nacional de auditoría, o una organización equivalente, informe al poder legislativo y al público acerca de todos los aspectos relacionados con la integridad y la transparencia de la política fiscal.

Recuadro 24.Normas de auditoría de la INTOSAI

Las normas de auditoría de la INTOSAI comprenden cuatro partes: postulados básicos, normas generales, normas de procedimiento y normas para la elaboración de los informes.

Postulados básicos: El desarrollo de sistemas adecuados de información, control, evaluación y declaración de datos dentro del gobierno facilitará la rendición de cuentas; las autoridades pertinentes deberán velar por la promulgación de normas aceptables de contabilidad para la declaración y divulgación de información financiera que sirva a las necesidades del gobierno, y cada órgano de auditoría deberá establecer una política que indique cuáles normas de la INTOSAI u otras normas específicas va a utilizar para asegurar una alta calidad en su labor.

Normas generales: Los auditores y los órganos de auditoría deben ser independientes del poder ejecutivo, de la entidad que es objeto de la auditoría y de cualquier influencia política; deben poseer la competencia requerida, y deben acatar cuidadosa y responsablemente las normas de auditoría de la INTOSAI.

Normas de procedimiento: Los auditores deberán diseñar procedimientos de auditoría de regularidad que permitan detectar errores, irregularidades y acciones ilegales que puedan tener un efecto directo y material sobre las cantidades declaradas en los estados financieros; los auditores deberán evaluar la confiabilidad de los controles internos, y la auditoría deberá certificar la validez y la cobertura del presupuesto y las cuentas públicas.

Normas para la elaboración de los informes: Después de cada auditoría, el auditor general deberá preparar un dictamen o informe por escrito en el que figuren todas las observaciones en lenguaje claro y comprensible, incluyendo sólo aquella información que esté sustentada por pruebas de auditoría competentes y pertinentes; los informes de auditoría deberán ser independientes, objetivos, justos y constructivos (es decir, deberán sugerir medidas correctivas).

Evaluación de los pronósticos fiscales y macroeconómicos

4.2.2 Deberá solicitarse a expertos independientes que evalúen los pronósticos fiscales, los pronósticos macroeconómicos en que se basan, así como los supuestos en los que se fundamentan.

174. Como se señaló anteriormente, las estimaciones presupuestarias deben basarse en pronósticos macroeconómicos coherentes, y los propios pronósticos fiscales deben ser de alta calidad. La publicación de información detallada sobre la base analítica de los pronósticos macroeconómicos y fiscales constituye un primer paso necesario que permite la evaluación independiente y el debate público sobre la calidad de los pronósticos. Esta información debe incluirse en forma resumida en un documento de antecedentes que forme parte de la documentación del presupuesto, y también debe ponerse a disposición de los interesados información más detallada de respaldo.

175. También es necesario adoptar medidas adicionales, sin embargo, para facilitar una evaluación independiente. La inclusión en los pronósticos presupuestarios de una declaración de responsabilidad, en la que se aclare cuáles han sido los organismos que han producido los pronósticos fiscales y macroeconómicos, facilitaría la evaluación de los pronósticos al indicar, dentro del gobierno, quién es responsable de la calidad de los pronósticos136. La publicación regular en los documentos de antecedentes del presupuesto, de evaluaciones ex post de los pronósticos fiscales y macroeconómicos de presupuestos anteriores, comparándolos con los resultados observados en la práctica, contribuiría al análisis informado de los pronósticos. La publicación regular de los pronósticos macroeconómicos por parte del banco central, que incluya los supuestos técnicos en que se basan, también facilitaría el debate sobre la solidez de los pronósticos macroeconómicos oficiales del gobierno137. Los métodos y supuestos de trabajo utilizados en la producción de pronósticos fiscales y macroeconómicos debe darse a conocer al público a más tardar en el momento en que se presenta el presupuesto anual al poder ejecutivo, y posiblemente con cierta anticipación a la presentación del presupuesto. La presentación anticipada da tiempo para que la legislatura, los analistas y los pronosticadores independientes, la prensa financiera y los medios de comunicación en general examinen y comenten la solidez de los pronósticos macroeconómicos138. El comité de cuentas públicas del poder legislativo puede contar con el personal de apoyo necesario para ayudar a evaluar los pronósticos, y/o puede solicitar presentaciones de expertos independientes.

Recuadro 25.Principios fundamentales de las Naciones Unidas sobre estadísticas oficiales

Las siguientes características de los principios fundamentales de las Naciones Unidas revisten particular importancia para la promoción de la integridad de las estadísticas fiscales:

  • Las estadísticas oficiales deben compilarse y darse a conocer en forma imparcial por organismos oficiales de estadísticas.

  • Los métodos y procedimientos para la recopilación, procesamiento, almacenamiento y presentación de datos fiscales deben estar determinados únicamente por el jefe del organismo de estadísticas en base a consideraciones profesionales.

  • Los organismos de estadísticas deberán estar capacitados para efectuar comentarios sobre la interpretación errónea y el uso inadecuado de las estadísticas.

176. La práctica óptima es que deben establecerse mecanismos institucionales a fin de proporcionar al público seguridades independientes de que los pronósticos macroeconómicos y fiscales son de alta calidad. Ello podría incluir que los modelos fiscales y macroeconómicos fueran examinados por expertos externos139. Los supuestos macroeconómicos utilizados en el presupuesto también pueden extraerse de aquellos producidos por especialistas del sector privado140. Algunos países han establecido mecanismos para la revisión formal de la calidad por parte de expertos, que se dan a conocer al público141. En otros se confiere a un organismo público independiente la tarea de criticar e informar acerca de la calidad de los pronósticos142.

Organismo nacional de estadísticas

4.2.3 Deberá establecerse un organismo nacional de estadísticas, con independencia institucional, que verifique la calidad de los datos fiscales.

177. Debe establecerse un organismo nacional de estadísticas u otra entidad oficial encargada de producir las estadísticas financieras del gobierno, mediante legislación que le confiera independencia técnica para la compilación y publicación de estadísticas oficiales143. Ello incrementará la calidad y la integridad de las estadísticas fiscales y de otro tipo. En lo que se refiere a los datos fiscales, dicho organismo desempeñaría un papel vital coordinando la recopilación de datos fiscales básicos por parte de otros órganos oficiales, y centralizando la producción y la difusión de las estadísticas financieras del gobierno.

178. Para estimular la confianza entre los usuarios de las estadísticas oficiales, también se requiere transparencia en las prácticas y procedimientos del organismo nacional de estadísticas. Entre otras cosas, ello significa que a dicho organismo deben proporcionársele todos los datos básicos que requiera; debe compilar los datos fiscales en forma imparcial; debe poder efectuar comentarios sobre interpretaciones erróneas o el uso equivocado de la información, y debe revelar el acceso del gobierno a los datos fiscales antes de que éstos se publiquen. Además, deben darse a conocer al público los plazos y condiciones en que se producen y difunden los datos fiscales, y los lincamientos que rigen el comportamiento del personal del organismo de estadísticas deben ser claros y estar bien publicitados. Una forma de promover estos aspectos de calidad es mediante el cumplimiento de los principios fundamentales sobre estadísticas oficiales de las Naciones Unidas —véase el recuadro 25 en la página 77— y de las normas sobre integridad de los datos del SGDD/NEDD.

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