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2. Acceso del público a la información

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
July 2001
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57. Una de las características que define la transparencia fiscal es el acceso del público a la información fiscal49. En este sentido, los principios y las prácticas se refieren al suministro de información completa sobre la actividad fiscal y a las obligaciones de publicación.

Información completa sobre la actividad fiscal

2.1 Deberá proporcionarse al público información completa sobre las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras del gobierno.

58. El Código incluye buenas prácticas relacionadas con: 1) la cobertura del presupuesto anual y el suministro de información sobre 2) resultados y pronósticos presupuestarios, 3) pasivos contingentes, gasto tributario y actividades cuasifiscales, 4) deuda y activos financieros y 5) saldo consolidado del gobierno general. En la sección 3 se tratan los principios y procedimientos de contabilidad y declaración del presupuesto.

Cobertura del presupuesto anual

2.1.1 Los documentos presupuestarios, las cuentas presupuestarias definitivas y otros informes fiscales destinados al público deberán abarcar todas las actividades presupuestarias y extrapresupuestarias del gobierno central. Asimismo, deberá publicarse el saldo fiscal consolidado del gobierno central.

59. Éste es el requisito básico de la transparencia fiscal. En general, la política fiscal se centra en el presupuesto del gobierno central, y desde el punto de vista de la transparencia es esencial una amplia cobertura de toda la actividad fiscal que realiza el gobierno central. Para ello es menester abarcar todas las actividades extrapresupuestarias y cumplir con un requisito básico de la transparencia fiscal: presentar estados detallados de todos los fondos extrapresupuestarios. De igual modo, la información sobre las actividades de las entidades autónomas del gobierno central también deberán formar parte de la documentación presupuestaria. A menudo esas entidades se establecen como órganos jurídicamente separados que se ocupan de prestar servicios de salud, educación y de otra índole, o bien realizan funciones regulatorias o cuasijurídicas especializadas. Todas las donaciones o transferencias que reciben esas entidades del gobierno central deberán identificarse en el presupuesto del gobierno central, y deberá declararse la información sobre sus ingresos y gastos brutos, incluidos los ingresos procedentes de impuestos consignados a fines específicos, cargos por derechos de uso y otras fuentes.

60. Los informes fiscales que se emiten en relación con el presupuesto se describen en el recuadro 7. Para aclarar la base analítica de cada tipo de informe, se describe su relación con la clasificación de las EFP y la manera de declarar los datos. En la sección 3 se tratan con más detalle cuestiones de clasificación. En el recuadro 7 se describe la relación entre la declaración de información financiera, información fiscal y EFP.

Resultados y pronósticos presupuestarios

2.1.2 Deberá divulgarse información comparable a la que figura en el presupuesto anual sobre los resultados de los dos ejercicios anteriores, así como previsiones relativas a los principales agregados presupuestarios en los dos ejercicios siguientes.

61. Si se desea dar una imagen completa de la posición fiscal actual, deberá presentarse información sobre el desempeño pasado de las finanzas públicas en el presupuesto anual o en otra parte de la documentación presupuestaria. En el presupuesto anual, junto con el resultado efectivo (o previsto, si no se dispone de las cifras definitivas de los resultados del año en curso), deberán presentarse las estimaciones presupuestarias originales y revisadas de los dos años precedentes al del ejercicio actual50. La información deberá incluir los principales agregados presupuestarios e información más detallada sobre los subagregados (partida de gasto, función y, cuando se disponga de la información, programa o producto). Deberá revelarse la situación de la información sobre resultados (por ejemplo, si es provisional y no estuvo sujeta a una auditoría, o si es definitiva y auditada). Esto permite comparar el desempeño reciente con el presupuesto y centrar la atención en los riesgos significativos de pronóstico, política o macroeconómicos y, en términos más generales, en el realismo del presupuesto. Deberán divulgarse todos los cambios de clasificación o presentación de partidas de un año al otro, indicando las razones de dichos cambios. Deberán incluirse pronósticos de los agregados presupuestarios clave para los dos años posteriores al actual. La práctica óptima es incluir proyecciones fiscales agregadas para los siguientes 5 a 10 años en la documentación del presupuesto51.

Pasivos contingentes, gasto tributario y actividades cuasifiscales

2.1.3 Los documentos presupuestarios deberán incluir estados de cuentas en los que se describan la naturaleza y la importancia fiscal de los pasivos contingentes y el gasto tributario del gobierno central y de las actividades cuasifiscales.

Pasivos contingentes

62. Los pasivos contingentes son costos que tiene que pagar el gobierno si sucede algo determinado. Por lo tanto, no se reconocen aún como pasivos52. Un ejemplo común de un pasivo contingente en un préstamo con garantía pública. En el momento en que se otorga la garantía no se crea ningún pasivo para el gobierno, porque esto depende de que el prestatario no devuelva el préstamo en las condiciones convenidas. No obstante, en caso de incumplimiento, el prestamista puede invocar la garantía y el gobierno estará obligado a rembolsar el saldo insoluto del préstamo. En ese momento, el pasivo contingente se convierte en un pasivo efectivo del gobierno, y debe efectuarse un pago. En el recuadro 8 se incluyen ejemplos de pasivos contingentes, y se describen los vínculos entre éstas y otras obligaciones potenciales del gobierno.

Recuadro 7.Informes presupuestarios y fiscales

Informe/DocumentoComentariosRelación con las EFP
Presupuesto anualCuentas de afectaciones con detalles del gasto autorizado o por autorizar por el poder ejecutivo mediante una ley de presupuesto. Por lo general, las transacciones se clasifican por unidades administrativas y partidas del gasto.La clasificación de las EFP facilita la compilación de las cuentas nacionales y los informes fiscales, pero no es de aplicación universal.
Documentos complementarios del presupuestoIncluye varios estados financieros (por ejemplo, fondos extrapresupuestarios, entidades autónomas, actividades cuasifiscales, riesgos fiscales) y documentos de antecedentes (por ejemplo, sobre las perspectivas fiscales y económicas). El presupuesto anual y los documentos complementarios constituyen la documentación presupuestaria.Se prefiere la presentación en las EFP del saldo global, el cual deberá conciliarse con la presentación en el presupuesto anual.
Informes presupuestarios dentro del añoInformes mensuales o trimestrales sobre el resultado presupuestario de las cuentas del gobierno. Pueden compararse con el resultado proyectado para el período. También incluye informes regulares sobre la deuda.Lo más común es la presentación administrativa (idéntica a la del presupuesto anual), pero para el seguimiento de la evolución fiscal se prefiere un resumen de las EFP.
Cuentas definitivasCuentas definitivas auditadas que se presentan al poder ejecutivo al final del año para asegurar la regularidad y la congruencia con las afectaciones presupuestarias.Como en el caso del presupuesto anual. Raras veces se suministra un resumen de las EFP.
Informes financierosInformes de propósitos generales sobre la posición financiera y el desempeño del gobierno son cada vez más comunes, sobre todo los que se presentan en base devengado. Recientemente la Comisión del Sector Público de la IFAC elaboró normas de declaración de datos que se aplican a la contabilidad en base caja (véase IFAC (2000b)). En países, como Australia y Nueva Zelandia, en que el gobierno prepara el presupuesto en base devengado, estos informes financieros cumplen la función de declaración de datos sobre el cumplimiento de las afectaciones presupuestarias. En otros países (por ejemplo, Estados Unidos y Francia), la declaración de datos en base devengado está separada de la preparación del presupuesto, que se elabora en base caja.Raras veces se suministra un resumen de las EFP. En algunos países (por ejemplo, Australia), los informes financieros satisfacen varias necesidades analíticas, entre ellas la declaración de datos de las EFP.
Informes sobre las EFPInformes que proporcionan información analítica sobre las finanzas públicas en el formato de las EFP. Pueden generarse a partir de datos compilados para uno de los informes mencionados previamente, pero es probable que se uniforme la clasificación en todos los informes fiscales dado que en las estadísticas de las finanzas públicas y en el resto del gobierno se está adoptando la contabilidad en base devengado.

63. Los pasivos contingentes complican la gestión de las finanzas públicas debido a la incertidumbre inherente sobre su impacto fiscal. El hecho de que tradicionalmente no hayan estado sujetos a la disciplina del proceso presupuestario también es un problema. En muchos países han proliferado las garantías, lo que dio como resultado un enorme “déficit oculto” que no se declara53. Además, las garantías pueden crear un riesgo moral porque desincentivan el comportamiento prudente de sus beneficiarios, y esto incrementa la probabilidad de que se hagan efectivas.

64. Los pasivos contingentes sólo se reconocerán cuando se usa el método de contabilidad en base caja siempre y cuando el evento suceda y se efectúe un pago. Por lo tanto, si bien el préstamo otorgado por el gobierno se registrará como gasto en el momento en que se conceda, un préstamo con garantía pública sólo se registrará cuando el gobierno se vea obligado a efectuar un pago en efectivo al prestamista. Como resultado, los gobiernos pueden usar garantías en lugar de mecanismos más transparentes de gastos directos. Incluso cuando se usa el método de contabilidad en base devengada, muchos pasivos contingentes no se reconocerían como pasivos a menos que puedan cuantifi-carse y se considere que es probable que requieran un pago futuro por parte del gobierno54. Se declararían, en cambio, en estados suplementarios55.

65. Dadas las dificultades que plantea la cuantificación, uno de los requisitos básicos de la transparencia fiscal es la inclusión en la documentación presupuestaria de una declaración que indique el propósito de política pública de cada provisión que da lugar a un pasivo contingente del gobierno central, su duración y el beneficiario al que está dirigido56. En la medida de lo posible, deberán cuantificarse las contingencias principales. La divulgación de pasivos contingentes en el presupuesto anual, en el informe de mitad de año al poder legislativo y en las cuentas definitivas se incluye en las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE. Deberán clasificarse por categorías principales, y deberá incluirse información sobre las ocasiones en que el gobierno tuvo que liquidar pasivos contingentes57.

66. Es necesario tomar varias decisiones respecto a las partidas que deberán incluirse al declarar pasivos contingentes. La Comisión del Sector Público de la IFAC está elaborando nuevas instrucciones al respecto, pero cabe mencionar los siguientes aspectos específicos:

  • Para que una partida se considere un pasivo contingente, deberá ser más que remota la posibilidad de que dé lugar a un gasto en el futuro. No obstante, sería conveniente declarar los pasivos contingentes cuando la probabilidad de que realmente se efectúe un gasto sea remota pero el monto que está potencialmente en riesgo sea elevado. No es necesario declarar por separado las garantías por debajo de un umbral mínimo específico para el país, pero deberán incluirse en el total de “otros pasivos contingentes cuantificables”.
  • Algunos pasivos contingentes son inherentemente no cuantificables como, por ejemplo, una indemnidad en caso de procesos jurídicos contra funcionarios públicos. En esta situación, es suficiente con suministrar detalles sobre la índole y el alcance de esa indemnidad.
  • La cuantificación de algunos pasivos contingentes puede no ser conveniente por razones de política pública, porque puede dar lugar a costos o riesgos adicionales innecesarios para el gobierno. Por ejemplo, la declaración del costo potencial de una contingencia que es objeto de negociación con otro gobierno podría perjudicar la posición de negociación del gobierno. En esa situación, sería suficiente con revelar la índole y el alcance de la provisión. No obstante, la declaración del costo potencial de un proceso judicial contra el gobierno debería incluir la cantidad que se reclama, pero haciendo la salvedad de eso no representa una admisión de que el reclamo es válido ni una estimación del monto posible que deba pagar el gobierno por decisión judicial.
  • Cuando el gobierno haya consignado reservas para cubrir una contingencia específica, deberá indicarlo en la declaración de pasivos contingentes. Por ejemplo, un fondo de seguro de depósito puede tener cuantiosos activos contra los que podrá girarse en caso de que falle una institución financiera cubierta. Deberán declararse detalles de estos activos, además del alcance de la exposición a las pérdidas restantes del gobierno58.

Recuadro 8.Pasivos contingentes, obligaciones impuestas por la política económica y pasivos implícitos

Además de las garantías del gobierno cabe citar otros ejemplos de pasivos contingentes, como son las indemnizaciones, el capital suscrito y no desembolsado, y las acciones judiciales contra el gobierno.

Las indemnizaciones son compromisos mediante los cuales el gobierno asume ciertos riesgos especificados. Por ejemplo, cuando se privatiza una empresa estatal, a veces el gobierno indemniza al comprador contra determinados riesgos, por ejemplo, le ofrece una protección contra acciones judiciales futuras en relación con condiciones preexistentes. Además, el gobierno puede otorgar indemnizaciones en el contexto de proyectos de infraestructura con financiamiento privado. El capital suscrito y no desembolsado es una obligación del gobierno de aportar capital adicional cuando lo exija una entidad de la cual es accionista, por ejemplo, una institución financiera internacional oficial. Por otra parte, el gobierno puede estar sujeto en cualquier momento a acciones jurídicas si se considera que excedió sus facultades autorizadas.

Es necesario hacer la distinción entre los pasivos contingentes y otras obligaciones o responsabilidades del gobierno, como las obligaciones de pagar jubilaciones y pensiones en el futuro. Las jubilaciones y pensiones de los empleados públicos se reconocen, en general, como pasivos contabilizados en base devengado. En realidad son obligaciones corrientes derivadas de hechos pasados y no pasivos contingentes. Hasta la fecha, ningún país que haya adoptado el método de contabilidad en base devengado ha reconocido como un pasivo las obligaciones futuras de pagar jubilaciones en el sector público. Sólo se reconocen como pasivo los montos vencidos y pagaderos actualmente1.

También es necesario distinguir los pasivos contingentes de las situaciones en las que el gobierno tiene una obligación potencial futura, pero en la que no existe una política ni un requisito contractual de efectuar un pago en caso de que ocurra una contingencia en el futuro. Estos pasivos contingentes implícitos reflejan el hecho de que puede haber una intensa presión sobre un gobierno para intervenir y prestar asistencia en caso de que ocurra algo, aunque no haya ninguna política ni compromiso de hacerlo. El ejemplo notable en los últimos años ha sido la reestructuración del sector financiero, en la que los gobiernos efectuaron pagos por montos muy superiores a los compromisos explícitos previos de proteger a los depositantes o instituciones. Debido al riesgo moral, en general será inadecuado cuantificar esas obligaciones potenciales y declararlas como pasivos contingentes explícitos. No obstante, esas obligaciones potenciales deberán considerarse abiertamente al analizar las medidas de política2.

1 En el recuadro 12 se trata nuevamente el tema de las jubilaciones y pensiones de la administración pública y del sector público.2 Véase en Foro de Estabilidad Financiera (2000) una explicación del cambio entre las garantías de amplia cobertura para proteger al sistema financiero del colapso y los seguros de depósitos de cobertura limitada.

Gasto tributario

67. En este concepto se incluyen las exenciones de la base tributaria, las deducciones del ingreso bruto, los créditos tributarios que se deducen de las obligaciones tributarias, las reducciones de la tasa impositiva y los diferimientos del pago de impuestos (como la depreciación acelerada). A menudo, los efectos del gasto tributario son idénticos a los programas de gasto explícitos. Por ejemplo, puede prestarse asistencia a particulares, familias o empresas mediante programas de gasto o un tratamiento concesionario de los impuestos. Sin embargo, el gasto fiscal, una vez presentado, no requiere la aprobación anual formal del poder legislativo (aunque algunos pueden estar sujetos a cláusulas de caducidad) y, por lo tanto, no están sujetos al mismo escrutinio que el gasto efectivo. Esto quiere decir que la proliferación del gasto fiscal puede dar como resultado una seria pérdida de transparencia.

68. La inclusión de una declaración de las principales partidas de gasto tributario del gobierno central como parte de la documentación presupuestaria es un requisito básico de la transparencia fiscal. Ese tipo de declaración deberá indicar el propósito de política pública de cada provisión, su duración y el beneficiario al que está dirigido. En la medida de lo posible, deberán cuan-tificarse las principales partidas de gasto tributario59.

69. En las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE se incluye la de suministrar en la documentación presupuestaria los costos estimados de todo el gasto tributario, además de comentar, en la medida de lo posible, el gasto tributario y el gasto general que han de combinarse. Si bien puede haber graves dificultades para estimar los costos, la declaración del costo aproximado del gasto fiscal y la descripción de las bases de las estimaciones pueden mejorar significativamente la transparencia60. Varios países de la OCDE publican con regularidad estimaciones del gasto tributario. En el recuadro 9 se presenta información sobre las prácticas adoptadas en algunos países.

Recuadro 9.Declaración del gasto tributario

Alemania y Estados Unidos fueron los primeros países que declararon información sobre el gasto tributario, a fines de los años 60. Actualmente se exige declarar estos rubros en por lo menos nueve países de la OCDE (Alemania, Australia, Austria, Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Grecia y Portugal). La mayoría de los países que declaran información lo hacen en forma anual; en Australia, Bélgica, Finlandia, España, Francia, Grecia, Portugal y Suecia el informe sobre el gasto tributario está explícitamente vinculado al proceso presupuestario. En Grecia, el presupuesto central debe estar acompañado de un presupuesto adjunto de gastos tributarios. En un estudio realizado por la OCDE en 1999 se indica que tres cuartas partes de los países de la OCDE declaran regularmente el gasto tributario. Aproximadamente la mitad lo hacen en la documentación presupuestaria. Brasil también declara cierta información sobre el gasto tributario en su presupuesto anual. Esta información la exigen la constitución y la ley de responsabilidad fiscal. En Corea, el gobierno comenzó a declarar el gasto tributario directo a la Asamblea Nacional a partir de 1999.

En Alemania, el gasto tributario se declara como parte de un “informe de subvenciones” que incluye todas las formas de respaldo federal mediante gasto directo y gasto tributario, (La mayoría de los estados suministra informes similares a las legislaturas estatales.) Los ingresos que dejaron de percibirse se declaran para los dos años precedentes, el año en curso y el año siguiente. El informe de subvenciones federales enumera para cada rubro del gasto tributario los ingresos que dejaron de percibirse en el presupuesto federal y en todas las autoridades territoriales. El informe cubre una amplia gama de impuestos directos e indirectos y los clasifica por sectores industriales y, dentro de los sectores, por tipos de impuestos. Además de los informes bienales regulares, se preparan informes más detallados sobre sectores individuales y se efectúan cálculos complementarios si se contemplan modificaciones a la ley. Para evitar que ciertos tipos de rubros de gasto tributario se vuelvan parte permanente del sistema impositivo, pueden diseñarse de manera tal que se eliminen gradualmente con el correr del tiempo (por ejemplo, incentivos tributarios para invertir en Alemania oriental). Los informes de subvenciones son enviados a la legislatura federal, donde son considerados por varias comisiones y luego se someten al escrutinio de la Corte Federal de Auditoría. Además, varios institutos independientes de investigaciones económicas realizan sus propios análisis sobre los efectos económicos y la eficiencia de las subvenciones y realizan sus propios cálculos sobre la magnitud del gasto tributario (y de las subvenciones, en términos más generales).

Actividades cuasifiscales

70. El banco central, las instituciones financieras públicas y las empresas públicas no financieras pueden realizar actividades cuasifiscales. En el recuadro 10 se presenta una lista de los diferentes tipos. A diferencia de las actividades fiscales explícitas, las actividades cuasifiscales corresponden a menudo a una simple decisión administrativa, no se registran ni se declaran en el presupuesto y, por lo general, escapan al escrutinio del poder legislativo y del público. Son resultado de decisiones de los gobiernos de lograr distintos objetivos, como promover ciertas actividades, redistribuir la renta nacional o recaudar ingresos fiscales. Dado que no son transparentes, pueden perpetuarse, y pueden tener implicaciones que dan lugar a una mayor falta de transparencia. Por ejemplo, la exigencia de que las empresas públicas no financieras adquieran insumos de proveedores monopolistas estatales puede generar presión por parte de las empresas públicas no financieras para que se las exima de otras regulaciones o impuestos a fin de que se les compense por la pérdida de rentabilidad derivada de la actividad cuasifiscal.

Recuadro 10.Tipos de actividad cuasifiscal

  • Operaciones vinculadas al sistema financiero
    • Préstamos subvencionados
      • Tasas de préstamo controladas
      • Prácticas de redescuento preferencial
      • Préstamos con pocas garantías y de inferior calidad
      • Garantías de préstamos
    • Encaje legal poco remunerado
    • Topes crediticios
    • Operaciones de rescate
  • Operaciones vinculadas al sistema cambiario
    • Tipos de cambio múltiple
    • Depósitos de importaciones
    • Depósitos sobre compras de activos externos
    • Garantías de tipos de cambio
    • Seguro de riesgo cambiario subvencionado
  • Operaciones vinculadas al sector de empresas comerciales
    • Precios inferiores a los comerciales
    • Prestación de servicios no comerciales (por ejemplo, servicios sociales)
    • Política de precios para fines de ingresos presupuestarios
    • Precios de proveedores superiores a los comerciales

71. Existen varias razones por las que es importante identificar — y en lo posible cuantificar— y declarar información sobre las actividades cuasifiscales. En primer lugar, cuando este tipo de actividades adquiere un volumen significativo, el saldo presupuestario deja de ser un indicador fidedigno de la posición financiera del gobierno, lo que complica el diseño de la política fiscal. Segundo, las estadísticas de ingresos fiscales y gastos oficiales del gobierno no reflejan exactamente la magnitud real del gobierno. Tercero, las actividades cuasifiscales pueden generar pasivos contingentes implícitos. Esto ocurriría, por ejemplo, si el gobierno ordena a una institución financiera pública que garantice un préstamo que podría poner en peligro su rentabilidad y, a la larga, requerir una inyección de capital del gobierno. Por último, dado que las actividades cuasifiscales suelen tener efectos de redistribución, es importante que estén sujetas al escrutinio público.

72. Con todo, la declaración de actividades cuasifiscales es compleja y presenta muchos obstáculos. Por ejemplo, con respecto a las que realizan los bancos centrales, sólo se reflejarán en el presupuesto del gobierno aquellas actividades cuyos efectos financieros queden plenamente registrados en el estado de ganancias y pérdidas del ejercicio en el cual tienen lugar61. Esto tiene varias consecuencias desde el punto de vista de la transparencia:

  • Aun si todas las actividades cuasifiscales tienen un impacto inmediato sobre el estado de ganancias y pérdidas del banco central, y se transfiere la totalidad de las utilidades al gobierno central, estas actividades fiscales se declaran en cifras netas y existe información insuficiente sobre los flujos brutos que dan lugar a dichas actividades62.
  • Si el banco central retiene una parte de las utilidades como reservas, el costo de las actividades cuasifiscales es absorbido en parte por el presupuesto del gobierno central y en parte por un incremento de las reservas del banco central más pequeño que el que hubiese tenido lugar en ausencia de dichas actividades63.
  • En algunos casos, el banco central realiza una cantidad tal de actividades cuasifiscales que incurre en una pérdida, aunque las pérdidas del banco central no se declaran como gasto del gobierno central64.
  • Los efectos de algunas actividades cuasifiscales no se reflejan inmediatamente en el estado de ganancias y pérdidas del banco central. Por ejemplo, los préstamos subvencionados pueden reflejarse en una sobreva-loración de los activos del banco central y no como una reducción del superávit de operaciones65. Y los pasivos contingentes incurridos por el banco central, como garantías de tipos de cambio, no se registran como gasto hasta que surja la contingencia y deba hacerse frente a la obligación.

Algunas de estas consideraciones se aplican también a la transferencia de las actividades cuasifiscales realizadas por las instituciones financieras públicas y las empresas públicas no financieras. En el caso del banco central, puede haber además efectos fiscales significativos de sus operaciones de política monetaria. Por ejemplo, la esterilización de las entradas de moneda extranjera puede tener un fuerte impacto negativo en la rentabilidad del banco central y de ahí en la transferencia de utilidades al presupuesto. Aunque el objetivo de la esterilización sea monetario (no sería una actividad cuasifiscal), es importante declarar sus implicaciones financieras en el informe anual del banco central.

73. Dada la índole y la significación fiscal potencial de las actividades cuasifiscales, lo ideal sería tenerlas en cuenta al evaluar la situación de las finanzas públicas. No obstante, la identificación y la cuantificación de las actividades cuasifiscales es difícil y da lugar a controversias, sobre todo en el caso de las empresas públicas, en que los impuestos y subsidios no suelen ser transparentes. Se requiere cierto pragmatismo para decidir la gama de actividades cuasifiscales que se van a declarar y, sin duda, la magnitud financiera es uno de los criterios que deberían aplicarse al tomar esa decisión.

74. Después de tener en cuenta los factores precedentes, uno de los requisitos básicos de la transparencia fiscal es incluir en la documentación presupuestaria una declaración que indique el tipo de propósitos de política pública de cada una de las actividades cuasifiscales, su duración y el beneficiario al que está dirigida. Para ello se requiere lo que se indica a continuación:

  • Poco después de concluido el ejercicio, deberán darse a conocer estados financieros del banco central, de las instituciones financieras públicas y de las empresas públicas no financieras auditados independientemente.
  • El informe anual del banco central deberá indicar las actividades de política no monetaria que lleve a cabo en nombre del gobierno; los informes anuales de las instituciones financieras públicas y de las empresas públicas no financieras deberán indicar los servicios no comerciales que el gobierno les exige prestar, y las instituciones financieras públicas deberán divulgar todos los préstamos vinculados con otras entidades de propiedad del gobierno, además de suministrar información sobre préstamos en mora.

El ministerio central que se ocupa del presupuesto deberá compilar las declaraciones de las actividades cuasifiscales con base en la información suministrada por el banco central y otras entidades del sector público que realicen actividades cuasifiscales66.

75. En las declaraciones de las actividades cuasifiscales deberá incluirse suficiente información para permitir por lo menos una evaluación parcial de la significación fiscal potencial de cada una67 y, en la medida de lo posible, deberán cuantificarse las principales actividades cuasifiscales. No obstante, si bien a menudo es posible dar una indicación del orden de magnitud de los efectos fiscales, como puede verse en el recuadro 11, puede ser difícil cuantificarlos con precisión68. Por ejemplo, al declarar una garantía de tipo de cambio emitida por el banco central podría incluirse el valor de las garantías pendientes y el costo que hubiera significado si se hubieran hecho efectivas al tipo de cambio actual. Pero una cuantificación precisa exige estimar la probabilidad de que se haga efectiva la garantía, y es difícil saberlo. Si se proporciona una estimación, deberá indicarse también en qué bases se hará.

76. Habrá que decidir si el sector privado, en caso de que se le exija que realice actividades de índole cuasifiscal, deberá figurar en los informes de las actividades cuasifiscales. En general, como se indicó previamente, es mejor examinar dichas actividades desde la perspectiva de la transparencia de las regulaciones. No obstante, las garantías o indemnidades que otorgue el gobierno en el contexto de la actividad del sector privado (por ejemplo, en relación con proyectos de infraestructura privados) deberán divulgarse en la declaración de pasivos contingentes69.

77. Las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE no abarcan la declaración de actividades cuasifiscales. No obstante, la práctica óptima es declarar estimaciones cuantificadas de la significación fiscal de las actividades cuasifiscales y proporcionar información sobre la base de la cuantificación.

Recuadro 11.Estimación de los efectos fiscales de las actividades cuasifiscales

La estimación de los efectos fiscales de algunas actividades cuasifiscales es relativamente sencilla: la información necesaria figura en los registros contables de la empresa o el banco central (por ejemplo, el costo en que incurre una empresa pública no financiera para proporcionar servicios sociales). Otras, no obstante, son más difíciles de cuantificar. A continuación se incluyen ejemplos preparados especialmente para ilustrar la cuantificación de actividades cuasifiscales en dos casos relativamente sencillos.

Ejemplo 1: Préstamo subvencionado otorgado por una institución financiera pública.

Un banco estatal otorga un préstamo por $10 millones a una tasa de interés del 5%. Las tasas de interés comerciales de préstamos similares oscilan entre 15% y 20% dependiendo de elementos específicos que afecten al riesgo crediticio. El subsidio anual deberá estimarse entre $1 millón y $1,5 millones. Al no existir ningún factor pertinente que indique un tratamiento diferente, el costo de la actividad cuasifiscal deberá registrarse como el punto medio del rango, es decir, $1,25 millones.

Ejemplo 2: Tipo de cambio múltiple

El banco central dispuso un tipo de cambio apreciado especial de 2,75 unidades de moneda local frente al dólar para exportaciones de minerales y de 2 unidades para las importaciones de alimentos básicos. El tipo de cambio central es 3 unidades por dólar, lo que supone un impuesto a las importaciones de minerales y un subsidio a las importaciones de alimentos básicos. Si el total de exportaciones de minerales asciende a $3.000 millones y las importaciones totales de alimentos representan $300 millones, pueden estimarse y declararse los efectos de la actividad cuasifiscal de la siguiente manera:

Impuesto cuasifiscal sobre exportaciones de minerales:

(3–2,75)$ × ($3.000.000.000) = 750.000.000

Subsidio cuasifiscal a las importaciones de alimentos (3–2)$ × ($300.000.000) = 300.000.000

En este ejemplo el banco central tiene una ganancia neta de 450.000.000 unidades de moneda local.

Deuda y activos financieros

2.1.4 El gobierno central deberá divulgar información completa sobre el nivel y la composición de su deuda y de sus activos financieros.

78. Éste es un requisito básico de la transparencia fiscal. Es esencial contar con información bien fundamentada sobre los pasivos y activos financieros para que el gobierno pueda evaluar su capacidad de financiar sus actividades y el servicio de la deuda, y estimar el monto de ingresos futuros que se requieren para cumplir con todos los compromisos existentes. Además proporciona la base para evaluar la sostenibilidad fiscal. La práctica óptima que se refiere a la información sobre la deuda y los activos financieros es publicar balances del gobierno como parte de la documentación del presupuesto. Como se indica en el recuadro 12, habrá que resolver varias cuestiones complejas para preparar un balance del gobierno. Sin embargo, cuando se publica el balance, lo ideal es que abarque los pasivos y activos financieros y los activos no financieros del gobierno. Cuando no se incluyan los activos no financieros, deberá registrarse esta información y deberá proporcionarse en la documentación del presupuesto una lista de los activos no financieros.

Declaración de la deuda

79. En la declaración deberá abarcarse la deuda total del gobierno central, incluidos los valores, los préstamos y los depósitos70. Para fines de comparación deberá revelarse el nivel de la deuda en la fecha en que se está declarando y en la fecha de declaración previa. Como partidas informativas deberán indicarse los métodos y las prácticas de valoración (por ejemplo, revaloración de la deuda indexada)71, junto con cualquier característica especial de los instrumentos de deuda o cualquier pasivo no reportado. Para la clasificación y la definición de la deuda deberán observar prácticas reconocidas internacionalmente (por ejemplo, como las del EFP o las de la OCDE, 1988). Asimismo, deberá proporcionarse información sobre los fondos que se establezcan para la amortización de la deuda.

80. La deuda deberá desglosarse por vencimientos remanentes y clasificarse como deuda a corto plazo (menos de 12 meses), a mediano plazo o a largo plazo72. Cuando corresponda, la deuda también deberá desglosarse en los componentes nacional y extranjera conforme al criterio de residencia, según la moneda de emisión (incluida la indexación), por tenedores de deuda y/o por instrumentos de deuda. Deberán revelarse los atrasos en los pagos de servicio de la deuda, asentando por separado el monto correspondiente a intereses y el monto correspondiente al principal. Además, deberá indicarse cualquier tipo de canjes (swaps) de deuda. La práctica óptima para la declaración de la deuda está representada por las NEDD, que además exigen declarar la deuda garantizada y recomienda la declaración de proyecciones del servicio de la deuda.

Declaración de activos financieros

81. La declaración de activos financieros deberá cubrir todos los activos del gobierno central a la fecha de declaración así como los de la fecha de declaración previa. El informe deberá incluir una declaración precisa de las políticas contables que se han aplicado con respecto a la valoración de los activos.

82. Los activos financieros son aquellos de los que dispone el gobierno para cubrir pasivos o compromisos, o financiar actividades futuras. Los activos financieros que deberán declararse son el efectivo y los equivalentes de efectivo73; otros activos monetarios, como el oro y las inversiones, y préstamos y anticipos. Además de declarar los activos financieros conforme a estas categorías, deberán efectuarse desgloses adicionales dentro de cada una. Por ejemplo, las inversiones podrían desglosarse en valores directamente negociables, participaciones de capital en empresas privadas, inversión de cartera en empresas privadas e inversión en instituciones internacionales. Los préstamos y anticipos por recibir podrían desglosarse por sectores (por ejemplo, préstamos para la explotación agrícola, préstamos a estudiantes y préstamos para la vivienda) y dentro de los sectores por los principales programas de préstamo.

Recuadro 12.Aspectos del balance del gobierno

Con respecto a la declaración de información sobre el balance, la práctica óptima es publicar junto con el presupuesto anual y las cuentas definitivas:

  • Un balance que muestre todos los pasivos del gobierno (no sólo la deuda pública), además de publicar un registro de todos los activos físicos del gobierno central.
  • Un balance completo que muestre todos los pasivos y todos los activos financieros y físicos del gobierno central.

Por lo general, los gobiernos tienen cuantiosos pasivos además de la deuda pública. Un ejemplo importante es la obligación futura de pagar las jubilaciones de los empleados públicos conforme a los acuerdos contractuales o jurídicos existentes. Lo más común es que no se hayan constituido fondos especiales para sufragar estas operaciones y, cuando se usa el método contable en base devengado, la obligación sin constitución de fondos especiales aparece en el balance como un pasivo. Los supuestos clave que sustentan la valoración del pasivo se muestran junto con la variación del pasivo en comparación con el año precedente, y se incluye una explicación de las principales razones del cambio. En otros pasivos figuran las cuentas por pagar, los intereses devengados y los sueldos y salarios devengados, los pagos de transferencias por pagar, los pasivos relacionados con medidas ecológicas y las obligaciones en el marco de los planes de indemnización por accidentes1.

En el método de contabilidad en base devengado, es usual incluir información de distinto tipo en notas suplementarias, por ejemplo, información sobre pasivos contingentes y compromisos. Los compromisos son acuerdos contractuales vigentes según los cuales el gobierno será responsable de cubrir una obligación futura. Los ejemplos incluyen arrendamientos de edificios durante varios años y acuerdos para adquirir o construir activos de capital en el futuro. También se incluye información sobre las líneas de crédito disponibles pero aún no utilizadas.

Cuando se usa el método de contabilidad basado totalmente en valores devengados, todos los activos físicos se valoran y registran en el balance. Esto presenta cuestiones significativas y complejas de valoración, y los países industriales adoptaron diferentes posturas en cuanto a si las ventajas de hacerlo de esta manera justifica los costos. En el método modificado de base devengado, la información sobre los activos físicos se limita a la declaración complementaria de datos (como la fecha y el costo de adquisición) tomados de un registro de activos.

No obstante, incluso un balance completo del gobierno, preparado según los principios de contabilidad generalmente aceptados, no proporciona toda la información pertinente sobre los recursos y las obligaciones del gobierno. Esto se debe a que, hasta la fecha, ninguno de los países que ha adoptado la contabilidad en base devengado ha reconocido como pasivos algunas obligaciones importantes del gobierno, como los pagos futuros de seguridad social y bienestar social. Sólo se reconocen como pasivos los montos vencidos y pagaderos. No se considera que las obligaciones futuras satisfacen la definición y los criterios de reconocimiento de un pasivo. Tampoco se reconocen como activos del gobierno los impuestos futuros, ni la facultad de gravar impuestos. Habida cuenta de las grandes diferencias que existen entre la declaración de datos de los balances de los sectores público y privado, los gobiernos que preparan balances completos también declaran ampliamente los activos y pasivos que corresponden a su función de custodio. En Estados Unidos, por ejemplo, se declaran activos tales como arsenal de defensa, recursos naturales, patrimonios culturales y obligaciones de la seguridad social además de la información que figura en el balance2. En este contexto se incluyen también proyecciones a largo plazo de los ingresos y desembolsos del gobierno.

1 Véase la definición y una explicación del reconocimiento de los pasivos de los gobiernos en IFAC (2000a).2 Véase una explicación más amplia sobre el criterio que se adopta para elaborar los balances en Estados Unidos, en United States: Analytical Perspectives, Budget of the United States (publicación anual) en http://www.access.gpo.gov/usbudget/fy2000/maindown.html.

83. Las reservas en moneda extranjera del banco central no deberán incluirse en la declaración de activos financieros del gobierno central para fines de política fiscal. Generalmente, el banco central mantiene reservas para cubrir el pago de importaciones y una posible intervención en el mercado cambiarlo, si bien se reconoce que en algunos países el gobierno central ha recurrido a las reservas del banco central para otros fines, como el rembolso de deudas, a pesar de que el banco central fuese independiente. No obstante, las reservas en divisas deberán declararse como parte de los requisitos de transparencia (es decir, en el contexto de las normas monetarias o estadísticas), y generalmente es el banco central quien las declara.

84. Cualquier característica especial de los activos financieros, por ejemplo, si garantizan una deuda u otro pasivo específico, o cualquier restricción al uso de un activo o de la renta derivada del mismo, deberán indicarse como partidas informativas. Deberán señalarse también los activos financieros que se excluyan de la declaración.

85. Las directrices sobre prácticas óptimas de la OCDE incluyen la declaración de los activos no financieros, pero no la publicación de un balance del gobierno. Si se emplea el método de contabilidad en base devengada, será necesaria la valoración de los activos no financieros.

Saldo consolidado del gobierno general

2.1.5 De haber importantes niveles subnacionales de gobierno, deberán publicarse su saldo fiscal agregado y el saldo fiscal consolidado del gobierno general.

86. Si bien el Código tiene por objeto abarcar las operaciones del gobierno general, se reconoce que suelen presentarse problemas para suministrar datos del presupuesto de los niveles subnacionales de gobierno en el momento en que se presenta el presupuesto del gobierno central. Esto ocurriría cuando no se exija a los niveles subnacionales de gobierno que coordinen la presentación de sus presupuestos con los del gobierno central. Puede haber, además, limitaciones prácticas para recopilar datos puntualmente si la estructura de los niveles subnacionales de gobierno es muy compleja. En esas circunstancias, es posible que algunos países no puedan presentar información puntual sobre el saldo presupuestario consolidado del gobierno general.

Recuadro 13.Ley de presupuesto y transparencia fiscal

La Ley de Responsabilidad Fiscal de Nueva Zelandia de 1994 es un valioso instrumento de referencia que establece normas jurídicas para la transparencia de la política fiscal y de la declaración de información sobre las finanzas públicas y responsabiliza formalmente al gobierno ante el público por su desempeño fiscal. Recientemente se promulgó legislación similar en Australia: la Carta de Honestidad Presupuestaria. El Reino Unido también promulgó un Código de Estabilidad Fiscal. En general, las normas de transparencia fiscal en el marco de este tipo de legislación nacional son más exigentes que las que sugiere el presente código.

Principios y normas de la Ley de Responsabilidad Fiscal

Esta ley establece cinco principios de gestión fiscal responsable: reducir la deuda pública a niveles prudentes: mantener un saldo de operaciones en su promedio durante un período razonable; mantener un nivel de patrimonio público para hacer frente a contingencias; manejar los riesgos fiscales, y mantener tasas impositivas predecibles y estables. Se permite al gobierno abandonar temporalmente la observancia de estos principios, siempre que cuenten con una clara justificación, un plan y una fecha para volver a cumplirlos.

Esta ley especifica sin ambigüedades de qué manera deberá el gobierno declarar las políticas que propone y los avances logrados para asegurar a la legislatura y al público que se están observando los principios de gestión fiscal. La ley exige a los gobiernos:

  • Publicar una “declaración de política presupuestaria” que contenga prioridades estratégicas para el próximo presupuesto, intenciones fiscales a corto plazo y objetivos fiscales a largo plazo, a más tardar el 31 de marzo para el ejercicio que comienza el 1 de julio.
  • Revelar el impacto de las decisiones fiscales sobre un período de pronóstico trienal en actualizaciones económicas y fiscales regulares.
  • Presentar toda la información financiera conforme a prácticas de contabilidad generalmente aceptadas. Esto requiere la presentación de un conjunto completo de pronósticos, estados financieros e informes—un estado de operaciones, un balance, un estado de flujo de caja, un estado del endeudamiento y todo lo que sea necesario para reflejar razonablemente la posición financiera del gobierno.
  • Referir todos los informes que exige la ley a una comisión parlamentaria selecta.

La Ley de Responsabilidad Fiscal incluye también ciertos requisitos específicos, a saber: la publicación de dalos económicos y fiscales actualizados 42 a 14 días antes de cualquier elección general; proyecciones de las tendencias fiscales durante 10 años, como mínimo, y declaraciones de los compromisos y riesgos fiscales específicos del gobierno, incluidos los pasivos contingentes. Véase http://www.treasury.govt.nz/publications/.

Legislación similar

La Carta de Honestidad Presupuestaria de Australia y el Código de Responsabilidad Fiscal del Reino Unido son, en principio, similares a la Ley de Responsabilidad Fiscal. En parte debido a su estructura federal, La Carta de Honestidad Presupuestaria hace más hincapié en la función de la Oficina Australiana de Estadística de establecer normas de declaración de información fiscal para todos los niveles de gobierno. Además, exige un informe intergeneracional cada cinco años y un informe sobre el gasto tributario. Algunos elementos, como la declaración del gasto tributario, consolidan y amplían la práctica administrativa existente, pero otros son nuevos.

87. Aunque quizá en algunos países no sea posible presentar el saldo presupuestario consolidado del gobierno general, deberá procurarse dar por lo menos información ex post sobre el gobierno general. Esto puede hacerse mediante informes basados en las cuentas nacionales, siempre y cuando reflejen los resultados efectivos de los diferentes componentes del gobierno general74. Un requisito básico de la transparencia fiscal es que —cuando los gobiernos gocen de facultades significativas para aplicar impuestos, efectuar gastos y/o contraer empréstitos, y/o reciban transferencias cuantiosas— se publique el saldo fiscal combinado del gobierno general. Además, los niveles subnacionales de gobierno deberán declarar públicamente sus actividades extrapresupuestarias, la deuda y los activos financieros, los pasivos contingentes y el gasto tributario, así como las actividades cuasifiscales de las instituciones financieras públicas y de las empresas públicas no financieras que están bajo su control.

88. La práctica óptima es la declaración completa por parte de todos los niveles de gobierno, pero los países presentan grandes variaciones a este respccto. Dos posibles referentes podrían designar la práctica óptima. O bien todos los niveles de gobierno compilan datos fiscales completos usando una clasificación uniforme y se presenta un saldo financiero consolidado del gobierno general con el presupuesto anual del gobierno central, o los niveles subnacionales de gobierno que son entidades fiscales independientes observan la misma norma de transparencia fiscal que el gobierno central75.

Obligaciones con respecto a la publicación de información

2.2 Deberá contraerse el compromiso de divulgar puntualmente información sobre las finanzas públicas.

89. El código incluye buenas prácticas relacionadas con: 1) los compromisos de publicación y 2) la puntualidad de la publicación.

Compromisos de publicación

2.2.1 La publicación de información sobre las finanzas públicas debe constituir una obligación legal del gobierno.

90. La discreción para decidir si se va a divulgar información fiscal, cuándo, con qué grado de detalle, y a quién, puede lesionar la credibilidad de un gobierno. A menudo los gobiernos se ven tentados a divulgar más la información favorable que la desfavorable. Un largo período de incumplimiento de una política de divulgación completa y oportuna de datos puede dar como resultado un alto nivel de incertidumbre en torno a la verdadera posición fiscal.

91. Para ganar credibilidad, los gobiernos deberán tener la obligación legal de publicar información fiscal con regularidad. Éste es un requisito de la transparencia fiscal. La práctica óptima es que la ley exija el acceso público a una amplia gama de información fiscal (incluso a los documentos oficiales sobre política), especificando y justificando claramente las excepciones. En el recuadro 13 (págs. 38–39) se presentan ejemplos de legislaciones nacionales que establecen claros requisitos para la declaración de información fiscal.

92. Algunos países tienen leyes sobre el derecho a la información que exigen que las entidades del gobierno faciliten al público el acceso a la información que solicite, con sujeción a ciertas excepciones claramente especificadas (que por lo general incluyen la seguridad nacional, las relaciones exteriores, los intereses económicos nacionales, las obligaciones de confidencialidad contraídas con terceros, el cumplimiento de las leyes y el derecho a la confidencialidad de la información de carácter personal). Ese tipo de leyes puede crear una presunción en favor de la divulgación de información y corresponderá entonces al gobierno demostrar que en aras del interés público es conveniente no revelar cierta información76.

Puntualidad de la publicación

2.2.2 Deberán anunciarse con antelación los calendarios de publicación de la información sobre las finanzas públicas.

93. De conformidad con el SGDD, deberán anunciarse con antelación los calendarios de publicación de datos en el siguiente año indicando las fechas límite de la publicación de informes anuales y una gama de fechas para los informes más frecuentes77. Por ejemplo, podría anunciarse que un informe fiscal dado se publicaría, por ejemplo, entre el 15 y el 18 de un mes especificado. Por otra parte, los países deberán dar a conocer el nombre y el domicilio de la oficina o persona responsable de suministrar la información más actualizada sobre la fecha probable de publicación. Los gobiernos deberán comprometerse a que los informes y datos fiscales se den a conocer simultáneamente a todas las partes interesadas.

94. La práctica óptima está representada por los requisitos más estrictos de las NEDD78. Por ejemplo, cuando el calendario de publicación especifique una fecha límite o una gama de fechas, el país anunciaría, antes del cierre del último día hábil de la semana previa, la fecha precisa de publicación en la siguiente semana.

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