Chapter

III. Accès du public à l’information

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 2001
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177. La communication au public d’informations financières est l’une des caractéristiques fondamentales de la transparence des finances publiques80. Les principes et pratiques à cet égard concernent la communication d’informations exhaustives sur les activités budgétaires et les objectifs retenus par l’État, et la présentation de ces informations de manière à satisfaire aux besoins de l’analyse des politiques et de la responsabilisation.

178. La diffusion sur Internet est un des meilleurs moyens d’assurer en temps utile un accès gratuit et uniforme aux données budgétaires.

Communication d’informations exhaustives sur les activités financières et les objectifs retenus par l’État

3.1 Le public doit être pleinement informé de l’activité financière passée, présente et prévue et des principaux risques financiers.

179. Le Code définit de bonnes pratiques concernant 1) les informations à inclure dans le budget; 2) la communication d’informations sur les résultats passés, récents et futurs; 3) les risques budgétaires, les passifs éventuels, les activités quasi budgétaires et les dépenses fiscales; 4) l’identification des sources de recettes; 5) la dette et les actifs financiers; 6) les administrations publiques infranationales et les sociétés publiques et 7) les rapports à long terme.

180. Les règles fondamentales prescrites en vertu de ce principe visent à faire en sorte

  • que la documentation budgétaire couvre l’intégralité des activités budgétaires et extrabudgétaires de l’administration centrale, ainsi que la situation budgétaire des collectivités territoriales et les finances des sociétés publiques;

  • que les informations publiées sur l’administration centrale comprennent des détails sur sa dette, ses actifs financiers et ses avoirs en ressources naturelles importants, ses obligations non liées à la dette et ses passifs éventuels.

Couverture de la documentation budgétaire

3.1.1 La documentation budgétaire, y compris les comptes définitifs et les autres rapports sur les finances publiques publiés doivent couvrir l’ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires de l’administration centrale.

181. La transparence des finances publiques exige que l’information concernant l’ensemble des activités budgétaires exercées par l’administration centrale ou pour cette dernière soit prise en compte dans la documentation budgétaire. Les rapports devraient couvrir en détails l’ensemble des activités budgétaires et extrabudgétaires, y compris celles des organismes autonomes de l’administration centrale, ainsi que la situation financière consolidée de l’administration centrale81. Le degré de précision utilisé pour décrire chaque élément particulier des dépenses ou des recettes pourra varier selon l’ampleur et l’importance de l’activité, mais non le dispositif institutionnel dans lequel il s’inscrit82.

182. Le tableau 1 propose une typologie de l’ensemble de rapports budgétaires qui constituent la documentation budgétaire normale et les autres documents d’accompagnement établis en cours d’exercice. La documentation budgétaire normale est subdivisée en quatre grandes catégories. La présentation du «budget annuel», qui s’attache principalement à décrire en détails les comptes de crédits budgétaires aux fins d’autorisation par l’organe législatif, est le principal véhicule utilisé par l’État pour définir les objectifs principaux et les paramètres de ses politiques financières et macroéconomiques. Ces informations sont détaillées dans les «documents d’accompagnement» qui décrivent le contexte général des propositions des autorités, énoncent les principaux aléas budgétaires et fournissent des détails sur l’ensemble des activités extrabudgétaires qui ont une incidence sur les finances publiques. Pour évaluer les résultats obtenus au cours de l’exercice et déterminer s’il convient d’apporter des correctifs en cours d’exercice, les «rapports budgétaires en cours d’exercice» peuvent servir à comparer les résultats aux projections originales. Aussitôt que possible après la clôture de l’exercice financier, les «comptes définitifs» doivent être vérifiés et soumis aux autorités législatives, accompagnés du rapport d’audit. Par ailleurs, les pays ont de plus en plus tendance à publier d’autres rapports financiers afin de communiquer des renseignements supplémentaires sur la situation et les résultats financiers des administrations publiques conformes avec la présentation du budget83, ainsi que des rapports conformes aux dispositions du MSFP 2001.

Tableau 1.Documentation budgétaire et autres rapports financiers
Rapport/

document
ObservationsLiens avec le

MSFP 2001
Documentation budgétairePrésentation du budget annuelComprend des projections détaillées des recettes, dépenses, soldes et emprunts; une description des mesures budgétaires proposées, et un état détaillé des dépenses autorisées ou à autoriser par l’organe législatif en vertu d’une loi de finances (d’affectation de crédits). Les opérations sont généralement classées par unité administrative et catégorie de dépenses.Le MSFP 2001 n’est pas universellement appliqué, mais son utilisation facilite l’établissement des comptes nationaux et des rapports budgétaires.
Documents d’accompagnementComprennent divers états (par exemple, détails sur les fonds extrabudgétaires, les organismes autonomes, les activités quasi budgétaires et les risques financiers) ainsi que des documents de référence (par exemple sur les perspectives budgétaires et économiques).La présentation du solde global selon le système du MSFP 2001 est celle qui est préférée, et elle doit être rapprochée de la présentation adoptée dans le budget annuel.
Rapports budgétaires en cours d’exerciceRapports mensuels ou (au minimum) trimestriels sur les résultats bugé-taires qui ressortent des comptes budgétaires et extrabudgétaires, contenant également des informations sur la dette.La présentation administrative (comme dans le budget annuel) est la plus courante, mais une présentation résumée sur le modèle du MSFP 2001 est préférée pour le suivi de l’évolution des finances publiques.
Comptes définitifsLes comptes définitifs sont présentés à l’organe législatif à la fin de l’exercice après vérification destinée à donner une garantie de leur régularité et de leur concordance avec les ouvertures de crédits.Comme pour le budget annuel, une présentation résumée du MSFP 2001 est rarement fournie.
Autres rapportsRapports financiersDes rapports sont de plus en plus souvent établis à des fins générales sur la situation et les résultats financiers des administrations publiques. Ces rapports sont plus courants en comptabilité sur la base des droits constatés, mais l’IPSASB de l’IFAC a récemment mis en place des normes de diffusion des données qui sont applicables à la comptabilité de caisse (voir IFAC, 2000a).Une présentation résumée du MSFP 2001 est rarement fournie, mais, dans certains pays, les rap-de plusieurs usages analytiques, dont la communication de données suivant le système du MSFP 2001.
Rapports MSFP 2001Rapports qui fournissent sur les finances publiques des informations analytiques présentées conformément au système du MSFP 2001. Ces rapports peuvent être établis sur la base des données calculées pour l’un des rapports susmentionnés, mais, comme la comptabilité sur la base des droits constatés adoptée dans le MSFP et d’application plus répandue dans les administrations publiques, il est probable qu’il y aura convergence des classifications retenues dans tous les rapports.

183. Les questions de classification sont approfondies à la pratique 3.2.2. Les relations entre les rapports financiers, les rapports budgétaires et les rapports SFP sont traitées dans l’encadré 14.

Informations passées, présentes et futures sur les résultats budgétaires

3.1.2 Des informations comparables à celles qui ont trait au budget de l’année en cours doivent être fournies sur l’exécution des budgets des deux exercices précédents au moins; doivent également être fournies des prévisions sur les principaux agrégats budgétaires, et les résultats d’une analyse de sensibilité y afférente pour, au moins, les deux exercices suivant le budget de l’année en cours.

184. Pour obtenir un tableau plus complet de la situation budgétaire présente, il faut inclure des informations sur les résultats budgétaires antérieurs dans le budget annuel—avec les mêmes classifications que le budget—ainsi que dans d’autres documents budgétaires84.

185. Les estimations budgétaires initiales et révisées pour les deux exercices précédents au moins doivent être fournies avec le budget annuel, ainsi que les résultats effectifs (ou les résultats escomptés si les résultats définitifs pour l’exercice en cours ne sont pas connus). Il convient également de fournir les prévisions pour au moins deux exercices au-delà de l’exercice en cours, en utilisant des hypothèses réalistes concernant les perspectives macroéconomiques, compatibles avec les objectifs stratégiques déclarés à moyen terme85. La pratique optimale est celle qui consiste à présenter des prévisions budgétaires pour cinq à dix ans dans les documents budgétaires86. Ces informations doivent porter sur les principaux agrégats budgétaires et, à un niveau plus désagrégé, sur les sous-agrégats (composantes des dépenses, classification fonctionnelle et, le cas échéant, programmes ou produits).

186. L’état des données sur les résultats doit être précisé (par exemple, s’il s’agit de données provisoires et non vérifiées, ou de données définitives et vérifiées). Ces informations permettent d’évaluer le budget par rapport aux résultats récents et d’attirer l’attention, le cas échéant, sur les risques importants liés aux prévisions, aux politiques ou à la situation macroéconomique et, de manière plus générale, d’évaluer le réalisme du budget présenté. Toute modification apportée à la nomenclature ou à la présentation des postes d’une année à l’autre doit être indiquée, ainsi que les raisons de cette modification (voir pratique 4.1.3).

Risques financiers, dépenses fiscales, passifs éventuels et activités quasi budgétaires

3.1.3 Des états décrivant la nature et les conséquences budgétaires des dépenses fiscales, des éléments de passif éventuels, et des activités quasi budgétaires de l’administration centrale doivent faire partie de la documentation budgétaire, au même titre qu’une évaluation des tous les principaux risques financiers.

Dépenses fiscales

187. Les dépenses fiscales sont des recettes sacrifiées par suite de l’application de dispositions particulières du code des impôts. Elles peuvent comprendre les exonérations d’impôt, les déductions du revenu brut, les crédits d’impôts qui sont déduits de la dette fiscale, les réductions des taux d’imposition et les différés d’impôt (comme l’amortissement accéléré). Elles sont souvent utilisées à la place des programmes de dépenses explicites. Elles peuvent viser des dépenses particulières ou des catégories particulières de personnes, de familles ou d’entreprises en fonction de leur richesse, leurs revenus, leur profil de dépenses ou d’autres caractéristiques. Dans beaucoup de régimes fiscaux, les dépenses fiscales peuvent être importantes par rapport aux recettes fiscales totales. Elles se distinguent nettement des programmes de dépenses par le fait qu’elles n’ont pas besoin d’être formellement approuvées chaque année par l’organe législatif (même si elles peuvent parfois faire l’objet d’une clause de caducité automatique); elles restent en vigueur tant que la législation fiscale reste inchangée et ne sont donc pas soumises à un contrôle aussi rigoureux que les dépenses effectives. Aussi la prolifération de ces dépenses peut-elle nuire fortement à la transparence.

Encadré 16.Diffusion d’informations sur les dépenses fiscales

L’ Allemagne et les États-Unis ont été les premiers pays à donner des informations sur les dépenses fiscales, à la fin des années 60, et cette pratique a maintenant été adoptée par la plupart des pays de l’OCDE, par beaucoup d’économies émergentes—par exemple, le Brésil—et les pays en développement.

En Allemagne, les dépenses fiscales sont publiées dans le cadre d’un rapport sur les subventions préparé à l’intention du Parlement fédéral et qui est soumis à l’examen de la Cour fédérale des comptes. La plupart des États soumettent à leur Parlement des rapports analogues qui couvrent à la fois les dépenses directes et les dépenses fiscales. Le rapport fédéral sur les subventions indique pour chaque poste de dépense fiscale le manque à percevoir pour le budget fédéral et pour toutes les autorités territoriales. Il couvre une large gamme d’impôts directs et indirects, classés par secteur d’activité et, dans chaque secteur, par type d’impôt. Pour qu’elles ne finissent pas par faire partie intégrante du régime fiscal, certaines dépenses fiscales peuvent être conçues de manière à devenir caduques au terme d’un certain délai (c’est le cas des incitations à l’investissement dans l’Est du pays). Des instituts d’études économiques indépendants analysent les effets économiques et l’efficacité des subventions et calculent de leur côté l’ampleur des dépenses fiscales (et de façon plus générale des subventions).

188. Il convient d’inclure dans le budget ou dans la documentation budgétaire un rapport sur les principales dépenses fiscales de l’administration centrale indiquant l’objectif de politique publique de chaque prestation, la durée de celle-ci et ses bénéficiaires. Sauf dans des cas particulièrement complexes, il convient de quantifier les principales dépenses fiscales87. Dans l’idéal, il conviendrait également de comparer les résultats estimés des dépenses fiscales antérieures aux objectifs stratégiques visés de manière à en évaluer l’efficacité par rapport aux provisions de dépenses.

189. La présentation des coûts estimés de toutes les dépenses fiscales dans les documents budgétaires fait partie des pratiques optimales recommandées par l’OCDE, selon lesquelles il convient en outre d’inclure, dans la mesure du possible, une analyse des dépenses fiscales dans l’examen des dépenses générales. Bien que l’estimation des coûts puisse présenter de sérieuses difficultés, la publication des coûts approximatifs des dépenses fiscales et la description de la base d’estimation peut grandement accroître la transparence des finances publiques88. Un certain nombre de pays de l’OCDE publient régulièrement une estimation des dépenses fiscales. L’encadré 16 donne des détails sur les pratiques suivies par divers pays.

Passifs éventuels

190. La transparence des finances publiques exige que les autorités publiques nationales fassent connaître au public la nature et l’importance de leurs passifs éventuels. Comme expliqué au chapitre II, les passifs éventuels représentent des coûts que l’État devra régler si un événement bien précis se produit. Ils ne sont donc pas encore assimilés à des passifs proprement dits89. Ils comprennent les garanties explicites ou implicites de l’État, y compris le capital non appelé et d’autres obligations juridiques éventuelles.

191. Les passifs éventuels compliquent la gestion budgétaire car ils suscitent, par leur nature même, des incertitudes quant à leurs effets sur les finances publiques. Dans nombre de pays, les garanties ont proliféré, donnant ainsi lieu à un large «déficit caché» qui n’est pas communiqué90 (voir encadré 11).

192. Il convient d’inclure dans la documentation budgétaire une déclaration qui indique l’objectif de politique publique de chaque prestation donnant lieu à un passif éventuel de l’administration centrale, son échéance et ses bénéficiaires91. Il convient par ailleurs de quantifier les plus importants de ces éléments de passif, sauf dans les cas extrêmes où cela n’est pas possible. La présentation des passifs éventuels dans le budget annuel, dans le rapport soumis en milieu d’exercice à l’organe législatif et dans les comptes définitifs fait partie des pratiques optimales recommandées par l’OCDE. Il y a lieu de les classer par principales catégories et de diffuser des informations sur les demandes faites dans le passé à l’État pour qu’il réalise sa garantie92,93. S’agissant des garanties, les encadrés 17 et 18 présentent des détails sur la communication et l’évaluation des données.

193. Dans la comptabilité de caisse, les passifs éventuels ne sont comptabilisés que lorsque l’éventualité en question se matérialise et qu’un paiement est effectué. Par conséquent, contrairement au prêt directement accordé à l’État, qui est enregistré au moment où il est effectué, le prêt garanti ne sera comptabilisé que lorsque l’État sera appelé à réaliser la garantie en faisant un paiement au prêteur. Cela incite l’État à financer une activité à partir d’un prêt garanti par lui plutôt que d’assumer la responsabilité d’une dépense directe. Même dans le cadre de la comptabilité sur la base des droits constatés, nombre de passifs éventuels ne sont pas considérés comme des passifs proprement dits, à moins qu’ils puissent être quantifiés et qu’ils risquent de donner lieu à un paiement futur de l’État94. Ils sont plutôt inclus dans des états financiers complémentaires95.

Activités quasi budgétaires

194. Il importe de définir les activités quasi budgétaires, d’en faire état et, autant que possible, de les quantifier pour un certain nombre de raisons. Premièrement, leur existence en grand nombre complique l’élaboration de la politique financière. Elle réduit l’utilité du solde budgétaire comme indicateur de la situation financière de l’administration publique, et signifie que l’ampleur des recettes et dépenses publiques ne constitue pas un bon indicateur de la taille exacte de l’administration publique. En passant sous silence les activités quasi budgétaires, on risque également d’encourager le transfert d’activités budgétaires à des unités autres que les administrations publiques pour que le solde budgétaire paraisse plus favorable qu’il ne l’est en réalité. Deuxièmement, les activités quasi budgétaires peuvent donner lieu à des passifs éventuels implicites. Si, par exemple, une société financière publique garantit un prêt sans justification commerciale et qu’un défaut de paiement risque de nuire sensiblement à sa rentabilité et à sa viabilité future, cela pourrait nécessiter en fin de compte une injection de capitaux de la part de l’État. Troisièmement, comme les activités quasi budgétaires ont souvent un effet de redistribution, il importe qu’elles soient soumises au contrôle du public. Quatrièmement, ces activités empêchent d’établir de façon souple et efficace les priorités des activités de l’État, et il est d’autant plus difficile de vérifier si les ressources ont été utilisées efficacement. L’encadré 19 donne une liste des différents types d’activités quasi budgétaires.

Encadré 17.Information sur les garanties

Quelle que soit la base comptable utilisée, les documents budgétaires doivent fournir des informations sur les garanties, les rapports budgétaires en cours d’exercice et les états financiers de fin d’exercice. Il conviendrait idéalement de faire état de ces garanties dans un relevé des passifs éventuels plus complet faisant partie de la documentation budgétaire et accompagnant les états financiers, avec des mises à jour dans les rapports budgétaires.

Les informations à fournir annuellement sur chaque garantie ou programme de garantie comprennent essentiellement:

  • une brève description de la nature, de l’objet, des bénéficiaires et de la durée escomptée des garanties;

  • le risque financier brut de l’État et, dans la mesure du possible, une estimation du coût budgétaire prévisible des garanties mises en jeu;

  • les paiements, remboursements, recouvrements, créances financières envers les bénéficiaires et toute dérogation relative à ces créances;

  • les droits versés pour les garanties et les autres recettes perçues.

Les documents budgétaires doivent en outre fournir:

  • des renseignements sur l’allocation inscrite au budget en prévision des appels de garantie, ainsi que sur la forme retenue (par exemple, affectation budgétaire, fonds pour éventualités);

  • une prévision et une explication du total des nouvelles garanties émises au cours de l’exercice.

Il convient de publier en cours d’exercice les détails des nouvelles garanties (par exemple, dans le journal officiel) à mesure qu’elles sont émises. Les rapports sur les finances publiques publiés en cours d’exercice doivent indiquer les nouvelles garanties émises pendant la période et les paiements versés au titre des garanties mises en jeu, renseigner sur l’état des créances sur les bénéficiaires, et fournir une mise à jour des nouvelles garanties dont on prévoit l’émission au cours de l’exercice ainsi qu’une estimation du coût budgétaire vraisemblable des garanties mises en jeu.

Il convient enfin de fournir un état de l’évolution de l’encours de la dette publique entre le début et la fin de l’exercice, en indiquant séparément la portion du changement attribuable à la prise en charge de dettes découlant des garanties mises en jeu.

195. L’information sur les activités quasi budgétaires est toutefois une opération complexe et soulève un certain nombre de questions. Par exemple, dans le cas des société publiques non financières, beaucoup de subventions risquent d’être implicites, et leurs effets sur les finances et sur la distribution risquent ainsi d’être obscurcis par la superposition (et parfois l’effet compensatoire) d’autres mesures. Il faut faire preuve de sens pratique dans le choix des activités quasi budgétaires à publier, et l’ampleur financière est certainement l’un des principaux critères à retenir.

Encadré 18.Passifs éventuels: valorisation et traitement dans le compte de patrimoine

Valorisation

La détermination de la valeur des garanties de l’État constitue le défi principal de la comptabilité des passifs éventuels et de la communication des données y afférentes. Par exemple, au Chili, les autorités doivent déterminer la valeur des garanties de revenu minimum et de taux de change qu’elles offrent dans le contexte des accords de partenariat public–privé. Elles utilisent la simulation de Monte Carlo pour estimer la valeur des passifs éventuels découlant des garanties de revenu minimum et du partage des recettes, et le modèle d’établissement des prix d’option Black-Scholes pour estimer la valeur des garanties de taux de change. Les résultats de ces estimations sont communiqués dans le rapport sur les finances publiques qui fait partie de la documentation sur le budget annuel. Irwin (2003) et Arthur Anderson (2000) fournissent des informations détaillées sur ces méthodes d’estimation.

Traitement dans le compte de patrimoine

Dans la comptabilité de caisse, les garanties ne sont enregistrées dans les comptes budgétaires que lorsqu’elles sont mises en jeu et qu’un paiement est effectué; il s’agit peut-être là du seul moment où l’existence des garanties devient apparente. Dans la comptabilité sur la base des droits constatés, il est nécessaire de juger si la garantie doit ou non être assimilée à un passif. Selon les normes internationales, elle ne peut l’être que lorsque la probabilité d’un paiement dépasse 50 % et qu’une estimation raisonnable de ce passif peut être effectuée. Lorsqu’il est possible d’obtenir une estimation raisonnablement fiable du coût prévisible des garanties mises en jeu, les services de l’État chargés de la préparation des budgets, des rapports budgétaires et des états financiers sur la base des droits constatés doivent assimiler les coûts attendus à un passif au moment de l’émission de la garantie.

196. Les activités quasi budgétaires de la banque centrale risquent également d’être difficiles à définir et à quantifier. Ce n’est que lorsque leurs effets financiers apparaîtront intégralement au compte des profits et pertes de l’exercice où ils se produisent que leur impact se fera sentir sur le budget, sous la forme d’une variation des transferts de bénéfices de la banque centrale à l’État96. Même alors, l’incidence des activités sur l’allocation des ressources à l’économie, les risques financiers ou l’établissement des priorités des politiques ne sont pas transparents.

197. Les conséquences pour la transparence des finances publiques sont multiples:

  • Même si toutes les activités quasi budgétaires ont un effet immédiat sur le compte de profits et pertes de la banque centrale et que la totalité des bénéfices soit transférée à l’administration centrale, ces activités sont effectivement déclarées sur une base nette et peu d’informations sont disponibles sur les flux bruts sous-jacents97, 98.

  • Si la banque centrale conserve une part de ses bénéfices sous forme de réserves, le coût des activités quasi budgétaires est couvert en partie par le budget de l’administration centrale et en partie par une augmentation des réserves de la banque centrale plus faible que ce ne serait le cas en l’absence d’activités quasi budgétaires99.

  • La banque centrale se livre parfois à des activités quasi budgétaires d’une ampleur telle qu’elle enregistre une perte, mais les pertes de la banque centrale ne sont pas comptabilisées comme dépenses de l’administration centrale100.

  • Les effets de certaines activités quasi budgétaires n’apparaissent pas immédiatement au compte de profits et pertes de la banque centrale; par exemple, les prêts bonifiés peuvent se traduire par une surévaluation des actifs de la banque centrale au lieu d’une réduction de l’excédent opérationnel101. En outre, les passifs éventuels de la banque centrale—tels que les garanties de taux de change, qui peuvent atteindre des montants considérables—ne sont enregistrés parmi les dépenses que lorsque l’éventualité se concrétise et que le passif devient exigible.

Encadré 19.Types d’activités quasi budgétaires

Opérations liées au système financier

  • Prêts bonifiés

  • Réserves obligatoires sous-rémunérées

  • Plafonnement du crédit

  • Opérations de sauvetage

Opérations liées aux régimes de change et de commerce

  • Taux de change multiples

  • Dépôts préalables à l’importation

  • Dépôts sur les achats d’actifs étrangers

  • Garanties de change

  • Subvention de l’assurance sur le risque de change

  • Barrières non tarifaires

Opérations liées au secteur des entreprises commerciales

  • Tarifs inférieurs aux prix du marché

  • Prestation de services non commerciaux (par exemple, services sociaux)

  • Détermination des prix en fonction des objectifs de recettes budgétaires

  • Prix versés aux fournisseurs supérieurs aux prix du marché

198. Il faut inclure dans les documents budgétaires des états des activités quasi budgétaires indiquant, au minimum, l’objectif de politique publique de chacune de ces activités, sa durée et ses bénéficiaires. Les états des activités quasi budgétaires peuvent être dressés par le ministère central chargé du budget sur la base d’informations fournies par les organismes publics qui se livrent à de telles activités, y compris la banque centrale102. Les rapports annuels des sociétés publiques doivent également faire état des services non commerciaux dont la prestation leur est imposée par l’État; et les sociétés publiques financières doivent diffuser des informations sur les prêts à des organismes publics apparentés, ainsi que sur les créances improductives. Le rapport annuel de la banque centrale doit indiquer les activités de politique non monétaire qu’elle exerce pour le compte de l’État.

199. Les états des activités quasi budgétaires doivent présenter suffisamment d’informations pour permettre d’évaluer, au moins dans une certaine mesure, l’importance que chacune de ces activités peut avoir pour le budget103. Il y a lieu de quantifier, dans la mesure du possible, les principales activités de ce type. Toutefois, même s’il est souvent possible de donner une indication de l’ordre de grandeur des effets budgétaires, comme le montre l’encadré 20, il est parfois difficile de les quantifier de façon précise, en particulier lorsqu’il existe des passifs conditionnels, comme dans le cas d’une garantie de prêt104. Si une estimation est fournie, il faut en préciser la base de calcul.

Encadré 20.Estimation des effets des activités quasi budgétaires sur les finances publiques

L’estimation des effets de certaines activités quasi-budgétaires sur les finances publiques est relativement simple. Les informations nécessaires sont parfois fournies par les documents comptables (par exemple, le coût pour une société publique non financière de la prestation de services sociaux). Il est cependant des cas où ces effets sont plus difficiles à chiffrer. Les exemples ci-dessous illustrent la manière de chiffrer les activités quasi-budgétaires dans deux cas relativement simples.

Exemple 1: Prêt bonifié accordé par une société publique financière

Une banque d’État consent un prêt de 10 millions de dollars à un taux d’intérêt de 5 %. Les taux d’intérêt du marché pour des prêts comparables vont de 15 à 20 %, selon le risque de crédit. La bonification annuelle est estimée à 1–1,5 million de dollars. En l’absence de tout facteur justifiant l’application d’une autre base d’estimation, le coût de l’activité quasi budgétaire à déclarer devrait être le point médian de cette fourchette, soit 1,25 million de dollars.

Exemple 2: Taux de change multiples

La banque centrale applique un taux de change spécial de 2,75 unités de monnaie nationale (UMN) pour un dollar aux exportations de produits miniers et de 2 UMN pour un dollar aux importations de denrées de première nécessité. Étant donné que le taux de change central est de 3 UMN pour un dollar, le taux spécial représente un prélèvement sur les exportations de produits miniers et une subvention pour les importations de denrées. Si les exportations de produits miniers s’élèvent à 3 milliards de dollars et les importations de denrées à 300 millions de dollars, les effets de l’activité quasi budgétaire peuvent être estimés et déclarés comme suit:

  • Prélèvement quasi budgétaire sur les exportations de produits miniers = valeur sur le marché des recettes en devises moins monnaie locale versée = 9 milliards d’UMN moins 8,25 milliards d’UMN = 750 millions d’UMN.

  • Subvention quasi budgétaire des importations de denrées = valeur sur le marché des devises versées moins recettes en monnaie locale = 900 millions d’UMN moins 600 millions d’UMN = 300 millions d’UMN.

200. Lorsque le secteur privé est amené à exercer des activités de nature quasi budgétaire, leur prise en compte est affaire d’appréciation. En général, comme indiqué précédemment, il importe de considérer ces activités du point de vue de la transparence des règlements. Cependant, les garanties ou cautions accordées par l’État au secteur privé (par exemple pour des projets d’infrastructure) doivent être incluses dans la déclaration des passifs éventuels105.

Encadré 21.Présentation des risques financiers

Le budget annuel doit être accompagné d’un exposé contenant des analyses de sensibilité et un aperçu de tous les risques financiers importants quantifiés dans toute la mesure du possible. Lorsqu’un risque a donné lieu à la constitution d’une provision pour imprévus dans le cadre du budget, il convient de le noter. L’exposé doit donner des informations sur les risques, répartis entre les catégories suivantes:

Variations des principales hypothèses de prévision— c’est-à-dire effets sur les finances publiques des variations des principales hypothèses qui sous-tendent les prévisions macroéconomiques (par exemple, l’effet sur le déficit budgétaire d’une augmentation ou d’une diminution d’un point de pourcentage de la croissance du PIB, de l’inflation, des taux d’intérêt ou du taux de change, ou de fluctuations particulières des prix des importations et des exportations, des recettes tirées des ressources naturelles ou de la date d’événements pertinents comme les privatisations ou les projets d’investissement, par rapport aux valeurs retenues en hypothèse dans les prévisions budgétaires) et les prévisions des recettes et des dépenses budgétaires (par exemple, une variation du taux effectif d’imposition, des salaires du secteur public ou du nombre moyen des ayants droit à des programmes d’aide sociale).

Passifs éventuels—ceux-ci peuvent comprendre les garanties, cautions et sûretés, le capital non appelé (par exemple, des institutions financières internationales) et les litiges impliquant des administrations publiques.

Incertitude quant au montant d’engagements de dépenses spécifiques— lorsque les dépenses relatives à un poste ou à une activité font l’objet d’une provision dans le budget, mais que le coût probable est sujet à un degré d’incertitude supérieur à la norme, le risque doit être indiqué. Par exemple, l’État peut s’être engagé à garantir l’ensemble des dépôts confiés à certaines institutions financières en difficulté. Mais, au moment où le budget est finalisé, le coût de cet engagement est encore très incertain.

Autres éléments non inclus dans le budget en raison des incertitudes qui les entourent (date, montant, exécution)— il se peut, par exemple, que le gouvernement ait annoncé en termes généraux son intention d’apporter des modifications à sa politique en matière de fiscalité ou de dépenses, dont les détails ne sont pas suffisamment précisés pour que ces mesures soient incluses dans le budget.

201. Les pratiques optimales de l’OCDE ne s’étendent pas à la diffusion d’informations sur les activités quasi budgétaires. Cependant, la pratique optimale est celle qui consiste à communiquer des estimations chiffrées des effets de ces activités sur le budget, et à fournir des informations sur la base de calcul.

Risques financiers

202. La documentation budgétaire doit indiquer clairement les principaux risques financiers qui pèsent sur les estimations présentées. Ces risques peuvent être exposés dans une «présentation des risques financiers»—ce qui constitue la pratique optimale—couvrant l’ensemble des éléments décrits dans l’encadré 21. Les éléments essentiels sont la sensibilité des estimations aux diverses hypothèses économiques et les passifs éventuels.

Identification des sources de recettes

3.1.4 Le produit des principales sources de recettes, y compris celles liées aux activités de mise en valeur des ressources naturelles et l’assistance extérieure, doit apparaître séparément dans la présentation du budget annuel.

203. La documentation budgétaire doit identifier l’agence de recouvrement (par exemple, administration fiscale ou douanière, ou organisme public local) et préciser la source des recettes (par exemple, impôt sur le revenu, cotisations sociales ou dons) en utilisant la classification du MSFP 2001 (tableau 2) ou une autre classification internationale standard.

Tableau 2.Classification des recettes (MSFP 2001)
1Recettes
11Recettes fiscales
111Impôts sur le revenu, les bénéfices et les gains en capital
112Impôts sur les salaires et la main-d’œuvre
113Impôts sur le patrimoine
114Impôts sur les biens et services
115Impôts sur le commerce extérieur
116Autres recettes fiscales
12Cotisations sociales
121Cotisations de sécurité sociale
122Autres cotisations sociales
13Dons
131Reçus d’administrations publiques étrangères
132Reçus d’organisations internationales
133Reçus d’autres unités d’administration publique
14Autres recettes
141Revenu de la propriété
142Ventes de biens et services
143Amendes, pénalités et confiscations
145Recettes diverses et non identifiées

204. Certains pays utilisent des classes supplémentaires de sources de recettes, selon la structure des recettes et l’échelon de l’administration publique responsable de leur recouvrement. Dans les cas où les recettes tirées du pétrole ou d’autres ressources naturelles constituent une part importante des recettes totales, elles doivent être signalées séparément. Ces recettes peuvent provenir de l’impôt sur le revenu, de prélèvements, de redevances, de primes, de participations aux bénéfices ou de transferts provenant de sociétés publiques ou d’autres sources comme les permis d’exploration (y compris pour les minéraux, le pétrole, les ressources halieutiques, etc.) et de taxes à l’exportation. Aux fins d’une classification plus générale des recettes, la catégorie «Autres recettes» doit être désagrégée pour identifier des éléments distincts comme les intérêts, les dividendes, les prélèvements sur les revenus des sociétés publiques, les revenus de la propriété, les loyers et les redevances. Les recettes provenant de vente d’actifs, de biens et services—y compris des permis, concessions ou privatisations—doivent être établies en détails106.

205. Selon la classification du MSFP 2001, les dons doivent être inclus dans les recettes avec, à l’appui, un état financier opérationnel et une distinction entre les dons courants et les dons en capital. La pratique optimale est celle qui consiste à fournir des informations complètes sur les bailleurs, ventilées par secteur et par programme.

206. Un système comptable qui permet de tenir une comptabilité et une information sur base caisse et droits constatés est une pratique optimale. Les informations comptabilisées sur la base des droits constatés, qui risquent d’être limitées pour certaines sources de recettes, doivent donner une évaluation réaliste des taux de recouvrement, y compris la probabilité de non-paiement. Lorsqu’une administration s’occupe du recouvrement des recettes pour le compte d’une autre, elle doit être reconnue comme la source des recettes, et le transfert de ces dernières doit être clairement observable dans le budget et les autres rapports budgétaires.

Endettement et actifs financiers

3.1.5 L’administration centrale doit publier des renseignements sur le niveau et la composition de son endettement et de ses actifs financiers, de ses principales obligations non liées à la dette (dont droits acquis par les retraités, garanties accordées et autres obligations contractuelles) et de ses avoirs en ressources naturelles.

Informations sur l’endettement

207. Des informations complètes sur le montant et la composition de la dette publique et des avoirs financiers sont fondamentales pour l’analyse de la viabilité de la politique de finances publiques. La pratique optimale en matière de communication des informations sur la dette et les actifs financiers est celle qui consiste à inclure dans les documents budgétaires un compte de patrimoine des administrations publiques. Comme indiqué dans l’encadré 22, l’établissement de ce compte soulève un certain nombre de questions complexes. Lorsqu’il est publié, il devrait en principe retracer les passifs et actifs financiers ainsi que les actifs non financiers des administrations publiques. Toutefois, lorsque les actifs non financiers n’y figurent pas, il convient de tenir un registre de ces actifs ainsi que des obligations non liées à la dette et d’en fournir la liste dans les documents budgétaires.

208. Des informations détaillées sur la dette et les actifs financiers de l’administration centrale doivent être diffusées tous les ans, dans les six mois suivant la fin de l’exercice. Cependant, lorsque la dette publique ou les actifs financiers sont élevés, il y a lieu de publier des rapports trimestriels. Les informations sur la dette doivent inclure des données sur l’encours de la dette pour l’exercice en cours et les deux exercices précédents, ainsi que sur les coûts du service de la dette pour les périodes correspondantes. La pratique optimale en matière de diffusion des données sur la dette est celle qui est définie par la Norme spéciale de diffusion des données (NSDD) et qui consiste à publier les données sur la dette de l’administration centrale tous les trimestres, avec un décalage d’un trimestre, y compris les montants de la dette garantie par l’État comme poste pour mémoire107. La NSDD recommande en outre que les projections du service de la dette à moyen et à long terme soient communiquées tous les trimestres pour les quatre trimestres à venir et tous les ans par la suite, en déclarant à la fois le principal et les intérêts. Les projections relatives aux remboursements de la dette à court terme doivent toujours être diffusées tous les trimestres.

Encadré 22.Questions soulevées par les comptes de patrimoine des administrations publiques

En ce qui concerne la diffusion d’informations sur le compte de patrimoine, la pratique optimale est celle qui consiste à publier, avec le budget annuel et les comptes définitifs, un compte de patrimoine intégral qui recense tous les passifs ainsi que tous les actifs financiers et non financiers de l’administration centrale.

Les administrations publiques ont généralement un montant élevé de passifs autres que la dette. Un exemple important en est l’obligation future de verser des pensions à des agents de la fonction publique selon des dispositifs contractuels ou juridiques en vigueur. Il s’agit en général d’obligations non capitalisées qui sont d’ordinaire classées, dans la comptabilité sur la base des droits constatés, au passif du compte de patrimoine. Les principales hypothèses sur lesquelles repose l’évaluation de cet élément de passif y sont indiquées, ainsi que sa variation par rapport à l’exercice précédent, et les principales raisons de son évolution. Parmi les autres passifs figurent les autres comptes à payer, les traitements et salaires à payer, les paiements à verser au titre de transferts, etc.1.

Dans la comptabilité sur la base des droits constatés, des notes supplémentaires apportent des précisions, en particulier sur les passifs éventuels et les engagements. Ces derniers sont des dispositifs contractuels qui engagent la responsabilité future de l’État. On citera, par exemple, les baux pluriannuels d’immeubles et les contrats d’acquisition ou de construction futures d’actifs en capital. Des informations sont en outre communiquées sur les lignes de crédit non utilisées.

Dans la comptabilité sur la base des droits constatés proprement dite, tous les actifs corporels sont évalués et inscrits au compte de patrimoine. Cela pose des problèmes d’évaluation importants et complexes, et les pays industrialisés divergent dans leurs points de vue sur l’utilité de cette opération par rapport à son coût. Certains pays utilisent une comptabilité sur la base des droits constatés modifiée où les actifs corporels sont enregistrés à la date de l’achat; les renseignements sur les actifs corporels se limitent à un complément d’information (par exemple sur la date et le coût d’acquisition) tiré d’un registre d’actifs.

Cependant, même un compte de patrimoine intégral, établi conformément aux principes comptables généralement reconnus, est loin de pouvoir fournir toutes les informations pertinentes sur les ressources et les obligations des administrations publiques. Par exemple, selon le MSFP 2001, il n’est pas nécessaire d’inscrire au compte de patrimoine les obligations d’indemnisation pour sinistres ni les passifs d’ordre environnemental. De plus, les obligations importantes des administrations publiques, telles que les paiements futurs au titre de la sécurité sociale et des prestations sociales, ne sont généralement pas considérés, à ce jour, comme des passifs dans les pays qui ont adopté le système de comptabilité sur la base des droits constatés. Seuls les montants exigibles et payables durant la période en cours sont assimilés à des passifs. Les obligations futures n’ont pas été considérées comme répondant aux critères de définition et de comptabilisation d’un élément de passif, pas plus que les impôts futurs, ou le pouvoir de taxation, qui fait partie des actifs des administrations publiques. Conscients des différences importantes qui existent entre la comptabilité patrimoniale du secteur public et celle du secteur privé, les pays qui optent pour la version intégrale du compte de patrimoine fournissent souvent des renseignements détaillés sur les actifs et passifs du patrimoine national. Les États-Unis, par exemple, publient, outre leur compte de patrimoine, des informations sur des actifs tels que ceux qui sont liés à la défense, les actifs naturels et les biens patrimoniaux, ainsi que sur leurs obligations de sécurité sociale2. Des prévisions à long terme sur les recettes et les dépenses des administrations publiques sont également fournies dans ce contexte.

1 La définition et la comptabilisation des passifs sont traitées dans IFAC (2000b).2 Pour de plus amples détails sur la comptabilité patrimoniale aux États-Unis, voir United States: Analytical Perspectives, Budget of the United States (publication annuelle), à http://www.whitehouse.gov/omb/budget.

209. Les informations doivent couvrir l’ensemble de la dette de l’administration centrale, y compris les titres, prêts et dépôts108. Il convient d’indiquer, à des fins de comparaison, le niveau d’endettement à la date de diffusion des données actuelles ainsi qu’à la date de diffusion des données précédentes. Les méthodes et pratiques d’évaluation (par exemple, la réévaluation de la dette indexée)109, ainsi que toute caractéristique spéciale des instruments de dette ou tout élément de passif non intégré dans les informations, doivent figurer parmi les postes pour mémoire. La classification et la définition de la dette doivent être conformes aux pratiques reconnues au niveau international (MSFP 2001 ou OCDE, 1998, par exemple). En outre, il y a lieu de communiquer des informations, le cas échéant, sur les fonds d’amortissement de la dette. Le rapport sur la dette publié par l’administration doit indiquer tout nantissement direct ou indirect des sources futures de recettes, dans le cadre d’un engagement préalable de production envers les prêteurs par exemple. Tous les risques et obligations contractuelles de l’État découlant de l’endettement lié aux ressources naturelles doit être dévoilé.

210. La dette doit être ventilée sur la base de son échéance résiduelle, et classée selon qu’elle est à court (moins de 12 mois), moyen ou long terme110. Une ventilation des composantes intérieure et extérieure de la dette doit aussi être fournie, le cas échéant, sur la base de la résidence, de la monnaie d’émission (y compris de la variable d’indexation), par créancier et/ou instrument de dette. S’il y a des arriérés, il faut diffuser les données y afférentes, avec classement séparé des intérêts d’arriérés et des arriérés de principal. Les échanges de créances et les autres opérations de gestion de la dette doivent eux aussi être déclarés.

211. La dette doit être indiquée en valeur brute. Selon le MSFP 2001, il convient d’en établir à la fois la valeur nominale et la valeur de marché lorsque l’écart entre les deux est important.

Informations sur les actifs financiers

212. Les données communiquées sur les actifs financiers doivent couvrir tous les actifs de l’administration centrale détenus à la date de publication, ainsi qu’à la date de publication des données précédentes. Les informations publiées doivent bien préciser les principes de comptabilité qui ont été appliqués à l’évaluation des actifs.

213. Les actifs financiers sont constitués des créances financières qui permettent à l’État de recevoir un ou plusieurs paiements d’un débiteur ainsi que de l’or monétaire et des droits de tirage spéciaux. Les actifs financiers à déclarer comprennent les liquidités et leurs équivalents, les autres actifs monétaires, tels que l’or et les placements, et les prêts et avances111. Outre les informations sur les actifs financiers répartis entre ces catégories, il convient de publier les données ventilées à l’intérieur de chaque catégorie. Par exemple, les investissements peuvent être répartis entre les titres directement négociables, les prises de participation dans les sociétés privées, les investissements de portefeuille dans les entreprises privées et les fonds placés dans les institutions internationales. Les sommes à recevoir au titre de prêts et avances peuvent être ventilées par secteur (par exemple, les prêts à l’agriculture, les prêts d’études et les prêts au logement), et à l’intérieur de chaque secteur par grand programme de prêt.

214. Les réserves en devises détenues par la banque centrale ne doivent pas être incluses dans l’état des actifs financiers utilisés par l’administration centrale aux fins de la politique de finances publiques. Ces réserves sont généralement destinées à la couverture des importations et à d’éventuelles interventions sur le marché des changes, bien qu’il soit admis que, dans certains pays, l’administration centrale les a employées à d’autres fins, notamment le remboursement de dettes, même lorsqu’elles sont détenues par une banque centrale indépendante. Les réserves en devises doivent toutefois être communiquées, généralement par la banque centrale, en vertu d’autres règles de transparence (c’est-à-dire dans le contexte des normes monétaires ou statistiques).

215. Il convient de signaler, pour mémoire, toute caractéristique particulière des actifs financiers, par exemple s’ils servent à garantir une dette ou une autre obligation spécifique, ou toute restriction imposée à l’utilisation d’un actif ou du revenu tiré de cet actif. Tous les actifs financiers exclus des informations communiquées doivent aussi être indiqués.

216. Les pratiques recommandées par l’OCDE comprennent la présentation des actifs non financiers, mais non la publication d’un compte de patrimoine des administrations publiques. La comptabilité sur la base des droits constatés exige que l’on évalue les actifs non financiers.

Principales obligations non liées à la dette

217. En plus de la dette, les États ont d’autres obligations importantes qui peuvent avoir de profondes répercussions sur la viabilité des finances publiques. La diffusion d’informations sur les coûts possibles des régimes publics de pensions sans capitalisation ainsi que sur les garanties et autres obligations contractuelles de l’État (par exemples, engagements au titre des PPP) constitue un élément central de la transparence des finances publiques.

Régimes publics de pensions sans capitalisation

218. Les systèmes de retraites des employés et les régimes d’assurance sociale peuvent constituer des obligations importantes pour l’État. Les prestations de retraite aux agents (actuels et passés) de la fonction publique constituent des obligations contractuelles qui peuvent être lourdes par rapport à la capacité financière actuelle et future de l’État. La documentation budgétaire doit inclure des estimations actuarielles des passifs nets cumulés au titre des régimes publics de pensions et des obligations futures au titre de ces régimes (ces dernières étant chiffrées tant en valeur actuelle nette qu’en termes de flux de trésorerie). Les pensions civiles et militaires ainsi que les prestations d’assurance-maladie des personnes retraitées doivent toutes être prises en compte, et les montants en cause risquent d’être importants tant au niveau national qu’infranational. Les programmes d’assurance sociale risquent également d’avoir sur les finances publiques une incidence sensible dont les autorités budgétaires devront rendre compte dans le cadre de scénarios démographiques et économiques de rechange, compte tenu en particulier des effets du vieillissement des populations qui touchent actuellement la plupart des pays industrialisés et dont l’importance dans les pays à revenu intermédiaire va grandissant.

219. La communication de données exactes est essentielle tant pour les régimes de retraite à prestations prédéfinies que pour ceux à cotisations prédéfinies. Dans le cas des premiers, il convient de fournir une évaluation exacte non seulement de leur incidence budgétaire actuelle, mais également des charges à payer, du solde actuariel et des projections de flux de trésorerie à long terme. Même dans le cas des régimes à cotisations prédéfinies, il est possible que l’État soit obligé, dans une certaine mesure, de veiller à ce que le fonds de retraite atteigne un niveau minimal déterminé.

220. Dans le MSFP 2001, les régimes publics de pensions sans capitalisation destinés aux fonctionnaires sont assimilés à des engagements contractuels. Les cotisations versées et les fonds tirés de l’émission de titres utilisés pour le financement des prestations de retraite sont assimilés à une augmentation du passif du secteur public, et le paiement des prestations de retraite constitue une réduction de ce passif. Diverses méthodes sont envisageables pour la communication des informations à ce sujet. Le MSFP 2001 recommande que les données soient publiées dans les comptes de l’État tandis que d’autres institutions comme Eurostat, recommandent de les inclure dans les comptes supplémentaires.

221. Les meilleures pratiques de l’OCDE concernant la transparence budgétaire préconisent la déclaration dans le budget, le rapport semestriel et le rapport de fin d’exercice des obligations liées aux pensions; ces obligations correspondent à la différence entre les droits à pension cumulés par les agents et les contributions effectivement versées par l’État à cet égard. Plusieurs pays—notamment les États-Unis—présentent dans leur documentation budgétaire des projections solides au plan actuariel de la charge que représentent pour les finances publiques les programmes d’assurance sociale.

Garanties de l’État et autres obligations contractuelles

222. Compte tenu de l’incertitude qui entoure l’incidence des garanties de l’État sur les finances publiques, la présentation de ces garanties constitue une bonne pratique du point de vue de la transparence des finances publiques112. Ces garanties doivent être présentées dans le rapport sur les passifs éventuels inclus dans le budget, et toute information supplémentaire fournie dans les rapports sur la dette facilitera le contrôle. L’établissement de la valeur des garanties pose par ailleurs plusieurs problèmes de fond (voir l’encadré 18).

223. Comme les principales répercussions financières des accords de partenariat public–privé concernent les garanties, elles doivent toutes être définies et décrites en détails dans les rapports sur la dette (en postes pour mémoire). Les engagements supplémentaires liés aux PPP doivent être décrits et chiffrés dans la mesure du possible.

224. Plusieurs autres types d’engagements peuvent être assimilés à des créances sur l’État, notamment les produits financiers dérivés, les arriérés et divers types de contrats conditionnels. Les opérations de dépollution qui suivent l’extraction des ressources naturelles risquent également d’imposer des coûts budgétaires futurs, notamment dans les cas de défauts de paiement des compagnies extractives. Les produits financiers dérivés peuvent inclure les échanges, options et contrats à terme délivrés ou achetés par l’État et liés à un indice financier sous-jacent, aux prix des produits de base, au taux de change, etc. Les principales catégories d’arriérés doivent être définies séparément. Enfin, les autres passifs conditionnels (outre les garanties et les créances éventuelles des PPP) incluent, par exemple, les lettres de crédit, les lignes de crédit, les protections contre les obligations fiscales imprévues découlant de contrats entre les administrations publiques et d’autres unités, ainsi que les demandes d’indemnisation et autres réclamations adressées aux administrations publiques et en instance de règlement devant les tribunaux.

Actifs en ressources naturelles

225. La communication des informations sur les actifs en ressources naturelles doit suivre les recommandations du Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles. Un rapport annuel détaillé doit estimer la valeur des ressources naturelles non agricoles qui constituent ou pourraient constituer à l’avenir une source importante de recettes pour l’État, y compris les hydrocarbures, les minéraux, le bois et autres ressources. Les prévisions concernant les recettes doivent dans la mesure du possible être conformes à ces estimations.

226. La complexité et les difficultés de l’estimation de la valeur des actifs en ressources naturelles sont considérables et très sensibles au choix des définitions et des paramètres. Lorsque des normes internationales existent, le Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles suggère de les adopter et d’en publier la méthodologie. Les rapports doivent veiller à fournir des détails sur le volume des réserves, leur valeur à court terme (fondée sur les prix courants), et leur valeur à long terme (fondée sur des hypothèses particulières concernant les prix à long terme et les taux d’extraction). Il est recommandé d’effectuer chaque fois que cela est possible une estimation gisement par gisement113.

Administrations infranationales et sociétés publiques

3.1.6 La documentation budgétaire doit rendre compte de la situation budgétaire des collectivités territoriales et des finances des sociétés publiques.

Administrations infranationales

227. Il convient de fournir des informations ex post sur la situation budgétaire des administrations infranationales (ou collectivités territoriales) et sur la situation financière consolidée des administrations publiques. On peut par exemple communiquer des informations dans des rapports établis sur la base des comptes de la nation, à condition qu’ils donnent des résultats budgétaires effectifs pour les différentes composantes des administrations publiques114. La consolidation de la situation des administrations infranationales est particulièrement utile lorsque ces entités sont dotées de compétences importantes en matière d’imposition et de dépenses ou jouissent d’une grande capacité d’emprunt, ou encore reçoivent des transferts de montants élevés de l’administration centrale. Ces échelons des administrations publiques doivent également diffuser des informations sur leurs activités extrabudgétaires, leur dette, leurs actifs financiers, leurs passifs éventuels et leurs dépenses fiscales, ainsi que sur les activités quasi budgétaires des institutions financières publiques et des sociétés publiques non financières qui relèvent d’eux.

228. La pratique optimale est celle qui consiste à publier des informations fiables sur les résultats des administrations publiques dans les 6 mois suivant la fin de l’exercice (administration centrale, comptes consolidés et autres échelons des administrations publiques—administrations d’États fédérés et administrations locales). Les pays procèdent de diverses façons pour s’acquitter de cette responsabilité. Par exemple, dans certains d’entre eux, des données budgétaires exhaustives sont établies par tous les échelons des administrations publiques sur la base d’une classification uniforme, et une situation financière consolidée des administrations publiques est alors présentée avec le budget annuel de l’administration centrale. Dans d’autres, où les échelons infranationaux des administrations publiques sont des organismes budgétaires indépendants, ces derniers sont soumis à la même règle de transparence des finances publiques que l’administration centrale115.

229. Dans l’idéal, les rapports trimestriels ou en milieu d’exercice couvrent la situation financière des administrations publiques et donnent une base permettant de déterminer si les objectifs financiers généraux qui servent de cadre au budget sont réalisables. Toutefois, il est reconnu qu’il est souvent difficile pour les administrations publiques autres que l’administration centrale de communiquer des données budgétaires à la date où le budget de celle-ci est présenté ou à une date déterminée durant l’exercice. C’est notamment le cas lorsqu’elles ne sont pas tenues de coordonner la présentation de leur budget avec celle du budget de l’administration centrale. Lorsque la structure de ces autres échelons des administrations publiques est très complexe ou lorsque les classifications budgétaire et comptable varient d’un échelon à l’autre, il peut également être difficile en pratique de recueillir les données budgétaires en temps voulu.

Sociétés publiques

230. Même si les opérations de nombre de sociétés publiques sont pour une bonne part de nature commerciale, leur situation financière peut influer sensiblement sur le cadre macroéconomique général, et il peut arriver que l’administration centrale ait à assumer à leur place leurs obligations financières lorsqu’elles subissent des pertes persistantes ou que leur endettement devient excessif. Plusieurs de ces sociétés exercent également des activités quasi-budgétaires de vaste ampleur qui ne relèvent pas du budget et n’entrent pas dans la définition traditionnelle du solde des opérations des administrations publiques. Outre les autres règles de transparence que doivent appliquer les sociétés publiques (y compris la publication, peu après la fin de chaque exercice, d’états financiers approuvés par des vérificateurs indépendants), elles doivent donc veiller également à inclure dans la documentation budgétaire les informations requises sur leurs finances, y compris les soldes de gestion avec un degré de détail permettant une évaluation correcte des risques financiers.

Rapports à long terme

3.1.7 L’administration publique doit publier un rapport périodique sur les finances publiques à long terme.

231. Les projections à long terme des variables budgétaires gagnent en importance dans certains pays qui doivent composer, par exemple, avec une population vieillissante, des ressources naturelles limitées et les répercussions possibles du changement climatique. La viabilité des finances publiques dans les pays avancés pourrait désormais dépendre de plus en plus de l’adoption en temps utile de mesures qui leur permettront de s’acquitter de leurs obligations futures en matière de versements de pensions et de dépenses sociales pour une population croissante de personnes âgées. La transparence favorisera une meilleure compréhension des coûts futurs des décisions politiques actuelles; elle aidera à gérer les risques, à accroître le soutien en faveur de politiques macroéconomiques saines et à renforcer la crédibilité des marchés financiers. Une affectation efficace des ressources budgétaires assurant un financement adéquat des programmes et l’investissement dans l’infrastructure devrait réduire l’incertitude pour le secteur privé116.

232. L’OCDE recommande de publier un rapport d’évaluation à long terme (projections sur 10 à 40 ans) de la viabilité de la politique de finances publiques tous les cinq ans, et plus souvent si d’importants changements sont apportés à la politique relative aux recettes et aux dépenses. Ce rapport doit indiquer les hypothèses qui sous-tendent les projections et les divers scénarios envisagés. À plus long terme, il est essentiel de tenir dûment compte non seulement de la dette publique, mais aussi des engagements de politique générale qui influeront sur la situation financière. Sont particulièrement importants à cet égard les programmes publics de pension, dont les coûts s’alourdiront avec le vieillissement de la population. Une méthode possible serait d’évaluer la viabilité des finances publiques en considérant les passifs au titre des régimes publics de pensions sans capitalisation conjointement avec la dette publique117. De plus, d’autres effets à long terme doivent être pris en compte dans les projections, y compris les répercussions sur les finances publiques de l’épuisement des ressources naturelles, de l’évolution des termes de l’échange et de la technologie qui pourrait influer sur l’économie (par exemple, intégration dans des zones de libre-échange de pays dont les exportations agricoles sont importantes, ou effets de la biotechnologie sur ces exportations) ou du changement climatique.

233. Une autre méthode d’évaluation des effets à long terme de la politique de finances publiques fait intervenir la comptabilité générationnelle, qui consiste à évaluer le poids net de l’impôt pour diverses cohortes sur leur durée de vie restante. En comparant la charge fiscale nette de ces cohortes, il est possible de déterminer dans quelle mesure la politique en vigueur implique un transfert entre générations et d’utiliser cette information comme base d’évaluation de la viabilité de cette politique118.

234. Il importe de ne pas se borner au cadre à moyen terme (finances publiques, budget, dépenses) et d’évaluer les répercussions des politiques en vigueur à plus long terme, où des variables supplémentaires entrent souvent en jeu. Beaucoup de pays industrialisés subiront par exemple une augmentation importante de la proportion de personnes âgées dans la population, et il en découlera que les politiques concernant les recettes et les dépenses que l’on peut juger viables à court ou à moyen terme ne le seront pas à plus long terme. Pour reculer l’horizon temporel, il ne suffit pas simplement d’ajouter des années aux projections. Il convient plutôt d’élargir le cadre des évaluations de la viabilité de manière que les décideurs et le public soient en mesure de juger de l’ampleur de l’écart de financement auquel l’administration est exposée119.

235. Les projections à plus long terme sont sujettes à des sources plus nombreuses d’incertitude dont certaines découlent des interactions entre les politiques, les variables économiques et la démographie. Il convient de bien définir les écarts considérables qui peuvent s’observer d’une génération à l’autre quant aux effets d’une politique donnée. Le degré de réalisme des hypothèses sous-jacentes et la portée des analyses de sensibilité ont par ailleurs une incidence encore plus grande sur la transparence. Il est enfin essentiel que les projections à long terme couvrent toute la gamme des activités financières, y compris les dépenses budgétaires, les fonds extrabudgétaires et les passifs éventuels.

236. La plupart des pays industrialisés ont incorporé dans leur processus de préparation du budget un cadre budgétaire ou économique à moyen terme, mais ce cadre ne s’étend généralement que sur une période de 4 à 6 ans. L’intégration dans le processus budgétaire des questions à plus long terme comme les changements démographiques est moins courante.

237. L’Australie, la Nouvelle-Zélande (encadré 23), le Royaume-Uni et les États-Unis font partie des rares pays qui se sont penchés sérieusement sur les questions à long terme. À la fin de 2002, le Trésor du Royaume-Uni a émis un premier rapport périodique sur les finances publiques à long terme qui présente une analyse exhaustive de l’évolution économique et démographique à long terme et de ses répercussions sur les finances publiques. La Charte australienne de l’honnêteté budgétaire (Charter of Budget Honesty, CBH) exige que la stratégie budgétaire à moyen terme soit complétée par un rapport intergénérationnel à plus long terme (40 ans) permettant d’évaluer la viabilité à plus long terme des politiques courantes de l’administration, y compris les conséquences budgétaires et financières des variations démographiques120. Aux États-Unis, les enjeux à long terme sont intégrés dans le processus budgétaire au coup par coup. Le budget est établi dans un cadre quinquennal, mais on inclut d’ordinaire dans la section des «Analytical Perspectives », consacrée à la gestion du patrimoine national, des projections à long terme (75 ans) concernant notamment les programmes d’assurance sociale qui sont considérés comme extrabudgétaires. En février 2006, l’Union européenne a publié son premier rapport sur la «Viabilité à long terme des finances publiques dans l’Union européenne», dans le cadre de la surveillance normale des finances publiques. Les hypothèses principales comprenaient notamment la poursuite de la politique en vigueur, les projections démographiques fournies par EUROSTAT et des projections macroéconomiques particulières.

Présentation des informations

3.2 Les informations financières doivent être présentées de manière à satisfaire aux besoins de l’analyse des politiques et a promouvoir la responsabilisation.

238. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) les guides à l’intention des citoyens; 2) les critères de communication; 3) les indicateurs financiers; 4) la communication des objectifs du programme budgétaire.

239. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte

Encadré 23.Législation budgétaire et transparence des finances publiques: exemples concrets

Nouvelle-Zélande

La loi sur la responsabilité en matière de finances publiques adoptée par la Nouvelle-Zélande en 1994 a ouvert la voie en fixant des normes légales de transparence de la politique de finances publiques et de publication d’informations budgétaires, et en rendant les administrations publiques formellement responsables envers le public de leurs résultats budgétaires.

La loi énonce cinq principes de gestion responsable des finances publiques: ramener la dette publique à des niveaux prudents; imposer le maintien d’un solde de gestion positif en moyenne sur une période raisonnable; maintenir le patrimoine net à un niveau suffisant pour amortir les chocs; gérer les risques financiers; assurer des taux d’imposition prévisibles et stables. Les administrations publiques peuvent déroger temporairement à ces principes, à condition que cela soit clairement justifié et qu’il y ait un plan d’action et un calendrier précis pour revenir à ces principes.

La loi précise ensuite clairement la façon dont les pouvoirs publics doivent communiquer des informations sur les politiques proposées et les résultats obtenus de manière à donner à l’organe législatif et au public l’assurance que les principes de gestion des finances publiques sont respectés. Les autorités doivent ainsi:

  • publier, au plus tard le 31 mars pour l’exercice budgétaire commençant le 1er juillet, une déclaration de politique budgétaire indiquant les priorités stratégiques du budget à venir, les intentions pour le court terme et les objectifs budgétaires à long terme;

  • indiquer dans les mises à jour régulières des informations économiques et budgétaires les effets des décisions financières sur une période prévisionnelle de trois ans;

  • présenter toutes les informations financières conformément aux pratiques comptables généralement reconnues (à cet effet, elles doivent fournir un ensemble complet d’états et rapports financiers prévisionnels—état des résultats, compte de patrimoine, état des flux de trésorerie, relevé des emprunts et tout autre document rendant dûment compte de leur situation financière);

  • soumettre toutes les informations requises par la loi à une commission parlementaire spéciale.

Parmi les informations à publier figurent notamment: une mise à jour sur la situation économique et budgétaire qui doit être publiée avec un préavis de 42 à 14 jours avant toute élection générale; des projections des tendances budgétaires sur une période de dix ans au moins; et l’état des engagements des administrations publiques et des risques financiers spécifiques, y compris les passifs éventuels. (Voir http://www.treasury.govt.nz/publications.)

Australie et Royaume-Uni

La Charter of Budget Honesty en Australie et le Code de stabilité du Royaume-Uni reposent sur des principes analogues à ceux de la législation néo-zélandaise. En partie du fait de la structure fédérale du pays, la charte australienne donne une importance particulière à la fonction de l’Office des statistiques qui est d’établir les normes de diffusion des informations sur les finances publiques pour tous les échelons des administrations publiques. Elle stipule en outre la publication d’un rapport comptable intergénérationnel tous les cinq ans et d’un rapport sur les dépenses fiscales. Certains de ces éléments, comme les informations sur les dépenses fiscales, viennent renforcer et développer les pratiques administratives existantes tandis que d’autres représentent de nouvelles règles.

  • que les principales propositions et le contexte économique du budget soient expliqués clairement au public;

  • que les données sur les recettes, dépenses et financements soient communiquées sur une base brute, et que les dépenses soient classées par catégories économique, fonctionnelle et administrative;

  • que les résultats des programmes de l’administration centrale soient présentés à l’organe législatif.

Guide du citoyen

3.2.1 Un guide synoptique budgétaire clair et simple doit être amplement diffusé à l’occasion du budget annuel.

240. En plus de fournir des données détaillées essentielles pour permettre un examen par l’organe législatif et le public, les autorités doivent également publier un «guide du citoyen» expliquant les principales caractéristiques du budget sous une forme objective, fiable, pertinente et facile à comprendre. Écrit en langage clair et simple, ce guide résumera l’évolution économique récente, expliquera les principaux objectifs du budget, énumérera les principaux changements ou les nouvelles politiques proposés, et expliquera comment les autorités comptent mobiliser les recettes, répartir les dépenses et assurer le financement des programmes.

Critères de communication

3.2.2 Les données financières doivent être présentées sur une base brute, en distinguant les recettes, les dépenses et le financement, avec une ventilation économique, fonctionnelle et administrative des dépenses.

241. Les opérations budgétaires doivent pouvoir être examinées du point de vue de leurs conséquences économiques, de la forme des crédits ouverts, du contrôle administratif et de leur finalité. Une comptabilisation et une classification qui répondent à ces besoins constituent la base de la présentation du budget, des comptes définitifs et autres rapports budgétaires. Il importe d’enregistrer les dépenses en valeur brute pour que l’étendue des activités des administrations publiques soit correctement déterminée. Il faut pour cela que les redevances d’utilisation—par exemple, celles perçues par certains dispensaires et hôpitaux en guise de paiement direct des coûts des soins de santé—soient comptabilisées séparément dans les recettes de l’État, même si elles ne sont pas versées au Trésor public.

Exhaustivité et compatibilité avec les normes du MSFP 2001

242. La nomenclature budgétaire doit couvrir de manière exhaustive le budget défini au sens large. Elle doit être compatible avec la classification des données recommandée par le MSFP 2001, en ce sens que les distinctions des opérations doivent permettre l’établissement de rapports compatibles avec cette classification121. Une ventilation par catégorie administrative est importante à des fins de contrôle interne. Les classifications et sous-classifications doivent être conformes aux distinctions analytiques du MSFP 2001122. Il convient toutefois de souligner que le MSFP 2001 constitue une norme de communication des statistiques de finances publiques, et non pas une norme de comptabilité ou d’information financière. Les différences sont examinées dans l’encadré 14 (chapitre II). Outre qu’il offre un cadre d’analyse qui facilite l’évaluation de l’incidence globale des opérations des administrations publiques sur l’économie, le MSFP 2001 fournit une norme largement acceptée de classification économique des recettes et des dépenses et utilise la classification des fonctions des administrations publiques (CFAP) de l’ONU123 comme cadre de classification fonctionnelle. L’utilisation de ces normes de classification facilite les comparaisons internationales des informations budgétaires et donne une base permettant de déterminer l’incidence du budget sur l’économie. Cependant, ces classifications n’ont pas pour objet de répondre aux besoins du contrôle administratif ou du contrôle des programmes, qui nécessitent une ventilation des principales catégories économiques et fonctionnelles des dépenses pour les différents programmes de dépenses ou organismes dépensiers.

243. Il importe que toutes les dépenses militaires soient enregistrées et classées sous la rubrique défense, y compris celles qui sont financées par des ressources extrabudgétaires ou de nature commerciale. Le souci de la sécurité nationale est un argument qui est souvent avancé à l’encontre de la transparence dans ce domaine, mais une approche multilatérale à l’appui d’une plus grande ouverture pourrait réduire les risques posés à la sécurité. Les considérations de sécurité nationale peuvent toutefois justifier une méthode quelque peu différente de vérification des composantes des dépenses militaires.

Compatibilité avec les responsabilités administratives

244. La nomenclature budgétaire doit aussi permettre de définir clairement les responsabilités en matière de recouvrement et d’emploi des fonds publics. La plupart des pays appliquent à cet effet des classifications administratives relativement solides, souvent jusqu’aux niveaux inférieurs des administrations; dans certains pays toutefois, la classification ne permet pas de déterminer avec précision les responsabilités administratives. Un problème particulier se pose à cet égard dans les pays en transition où, sous l’ancien régime de planification centrale, les crédits budgétaires étaient d’abord affectés par grandes catégories fonctionnelles puis alloués aux différents services dépensiers durant l’année. Nombre de ces pays sont toutefois en train de modifier leur classification afin de favoriser la responsabilisation des administrations124.

Indicateurs budgétaires

3.2.3 Le solde global et l’endettement brut de l’administration publique, ou leur équivalent en droits constatés, doivent être des indicateurs récapitulatifs standard de sa situation financière. D’autres indicateurs budgétaires, dont le solde primaire, le solde du secteur public et l’endettement net, doivent être présentés, le cas échéant, à titre complémentaire.

Le solde global

245. La définition du solde global des administrations publiques125 offre une base de référence largement appliquée dans l’analyse de la politique de finances publiques. Mesuré sur une base caisse, le solde global constitue un indicateur succinct de son effet sur la demande globale: par exemple, un déficit accru est généralement signe d’une politique budgétaire expansionniste. Le solde global vise à permettre l’identification des opérations des administrations publiques qui donnent lieu à des emprunts nets à d’autres secteurs économiques (et sont «génératrices de déficit ou d’excédent», ou «au-dessus de la ligne»). L’analyse du montant du déficit ou de l’excédent et de ses composantes, ainsi que des sources du financement du déficit (c’est-à-dire les opérations «au-dessous de la ligne») sera également utile pour évaluer les répercussions de la politique financière sur l’économie (par exemple, l’impact des emprunts à la banque centrale sur la masse monétaire et l’inflation et celui des emprunts intérieurs sur les taux d’intérêt, l’investissement et la croissance). De façon générale, en vertu du MSFP 2001, le solde capacité/besoin de financement peut être assimilé à l’équivalent, en comptabilité d’exercice, du solde global.

246. S’il est généralement utile d’analyser la situation financière des administrations publiques sur la base du solde global de leurs opérations, cette proposition appelle quelques réserves. Premièrement, il se peut que, pour des raisons pratiques ou constitutionnelles, plusieurs pays retiennent le solde global des opérations de l’administration centrale plutôt que celui des administrations publiques pour servir d’indicateur type de la situation des finances publiques. Cela tient peut-être au degré d’autonomie dont jouissent les autorités infranationales, ou à un manque de données cohérentes. Deuxièmement, même si la position financière de certaines sociétés publiques peut avoir des effets macroéconomiques, ou être touchée directement par les décisions de l’administration centrale, il y a lieu de ne pas se limiter au solde des opérations de l’administration centrale ou des administrations publiques et de calculer également, sur la base d’une définition plus large, le solde des opérations du secteur public ou leur équivalent en droits constatés (MSFP 2001), ou de définir des indicateurs qui permettent d’intégrer dans la situation financière des administrations publiques celle des sociétés publiques qui présentent des risques budgétaires.

247. Troisièmement, il faut reconnaître que le solde global est un indicateur qui présente des déficiences auxquelles on peut toutefois remédier en fournissant des informations supplémentaires sur d’autres soldes possibles pour répondre à certaines considérations de politique budgétaire. Par exemple, le solde primaire (solde global moins les paiements nets d’intérêts) devrait être diffusé régulièrement pour les pays dont la dette publique est substantielle ou dans lesquels on observe une dégradation de la dynamique de la dette. Le solde opérationnel (c’est-à-dire le solde global diminué de la part du service de la dette qui compense l’inflation pour les détenteurs d’obligations) est également souvent communiqué en cas de forte inflation126. Un certain nombre de pays avancés utilisent le solde structurel ou corrigé des variations cycliques (c’est-à-dire le solde global corrigé, selon diverses formules, de l’effet des fluctuations cycliques ou des chocs exogènes) pour déterminer l’orientation de la politique budgétaire. En outre, les circonstances justifient parfois le recours à des mesures supplémentaires du solde global excluant certains éléments hautement variables. Par exemple, dans les pays dont les recettes pétrolières sont élevées et volatiles, une variation du solde budgétaire hors pétrole peut ainsi être un indicateur utile de l’incidence de la situation budgétaire sur la demande intérieure127.

248. Outre que ces autres types de solde sont nécessaires, le solde budgétaire, qui est un indicateur établi sur base caisse, risque de ne pas refléter correctement l’effet des opérations de compte de patrimoine. Il est généralement recommandé, par exemple, que le produit des ventes d’actifs soit assimilé à un financement, et non à des recettes, à des dépenses d’équipement négatives ou à des prêts nets négatifs128. Plus généralement, certains pays calculent un «solde sous-jacent» net du produit des ventes d’actifs pour éliminer ce produit des postes au-dessus de la ligne dans la présentation du solde sur une base caisse. De même, les coûts de restructuration bancaire, qui reflètent généralement à la fois des opérations de compte de patrimoine (transfert d’obligations publiques ou prise en charge de dettes) et des activités quasi budgétaires (prêts de la banque centrale) n’influent pas sur le déficit global de la même manière que l’appui budgétaire direct. Dans les cas où les deux activités susmentionnées sont importantes, il convient de signaler, outre le solde global, un solde augmenté incluant ces effets.

249. Dans un système de comptabilité publique intégré, de comptabilité sur la base des droits constatés proprement dite ou modifiée, il serait nécessaire de rapprocher les opérations sur la dette des comptes de gestion. Dans la comptabilité de caisse, l’IFAC recommande de communiquer, sur les actifs et passifs, des informations exhaustives permettant d’opérer ce rapprochement. Cependant, la comptabilisation des opérations sur cette base ne donne pas nécessairement une idée exacte de leur effet sur l’économie, qui peut être dû à des mesures antérieures. Il se peut ainsi que la nécessité de recapitaliser une banque résulte d’activités quasi budgétaires antérieures cumulées (par exemple crédit dirigé); autrement dit, les effets auront été sous-estimés dans le passé mais seront surestimés au moment de la recapitalisation. Quoi qu’il en soit, la transparence exige que ces opérations soient pleinement identifiées et publiées par les administrations publiques.

250. Le traitement des dons est également sujet à controverse. Dans les éditions du MSFP 1986 et du MSFP 2001, ils sont traités comme un poste «au-dessus de la ligne», ou en tant que recettes venant en déduction du déficit. Toutefois, étant donné que ces flux ne dépendent pas directement de la politique des pouvoirs publics du pays bénéficiaire, certains font valoir qu’il conviendrait plutôt de les traiter comme des postes de financement «au-dessous de la ligne». Comme les information au-dessous de la ligne sont en général moins accessibles au public, le traitement des dons comme un poste au-dessus de la ligne contribuera à accroître la transparence des finances publiques. En considération des questions que peuvent poser ces rentrées dans les pays où les apports de dons sont importants, le solde global est couramment calculé de deux manières, à savoir dons compris et hors dons.

251. Nombre de ces questions seront résolues par la comptabilisation des opérations budgétaires sur la base des droits constatés, puisqu’elle tient pleinement et dûment compte des variations des actifs et passifs des administrations publiques. En dépit du fait que de nombreux pays continueront à établir le solde global sur la base de la comptabilité de caisse pendant quelque temps, le MSFP 2001 recommande l’utilisation de la comptabilité sur la base des droits constatés pour les rapports budgétaires, conformément à d’autres normes de statistiques économiques. En outre, on reconnaît de plus en plus la nécessité de compléter les informations sur la base de la comptabilité de caisse par au moins certains éléments d’information sur la base de l’exercice. Plusieurs pays sont en train d’adopter pour norme la comptabilité des droits constatés ou la comptabilité sur la base des droits constatés proprement dite ou modifiée129. Outre qu’il convient d’utiliser le solde global et les indicateurs supplémentaires aux fins de l’analyse macroéconomique, il est important de les intégrer clairement dans la présentation du budget annuel à l’organe législatif et dans les débats publics. Dans bien des pays, les estimations budgétaires et les comptes définitifs sont présentés simplement sur la base de la comptabilité de caisse (indiquant les recettes et dépenses brutes). Pour assurer la fiabilité des informations budgétaires dans le système du MSFP 2001, le solde global doit être présenté dans les rapports budgétaires et comptables et s’accompagner d’un tableau analytique indiquant comment il a été calculé à partir des données budgétaires. La pratique optimale est celle qui consiste à publier à la fois les indicateurs établis sur base caisse et sur base des droits constatés.

Communication des objectifs du programme budgétaire

3.2.4 Une comparaison des résultats et des objectifs des principaux programmes budgétaires doit être communiquée aux autorités législatives chaque année.

252. Il convient de publier une déclaration des objectifs des principaux programmes budgétaires, fondés si possible sur des indicateurs sociaux chiffrés. Les produits et résultats des programmes des administrations publiques doivent ensuite faire l’objet d’un suivi, et il convient de fournir à l’organe législatif, dans les douze mois suivant la fin de l’exercice, une description et une évaluation des réalisations par rapport aux objectifs indiqués dans les documents budgétaires. Des informations comparatives doivent être communiquées pour au moins quelques-uns des exercices précédents. Selon les pratiques optimales préconisées par l’OCDE, ces évaluations doivent être vérifiées par une entité indépendante et présentées à l’organe législatif dans les six mois qui suivent la fin de l’exercice.

Diffusion en temps voulu

3.3 Un engagement public de diffuser en temps voulu des informations sur les finances publiques doit être pris.

253. Le Code définit de bonnes pratiques concernant 1) l’obligation de publier des données en temps opportun et 2) les calendriers de diffusion des informations.

254. Les exigences fondamentales, en vertu de ce principe, consistent à faire en sorte qu’il y ait une obligation légale de publier des informations financières actuelles.

Obligation légale

3.3.1 La publication, dans des délais opportuns, d’informations sur les finances publiques doit être une obligation légale de l’administration publique.

255. La publication en temps utile d’une large gamme d’informations prévisibles contribue à renforcer la transparence des finances publiques. Pour veiller à ce que cela se produise avec certitude, les autorités doivent y être clairement obligées par la loi. La crédibilité de l’État et celle des informations elles-mêmes peuvent souffrir de décisions arbitraires quant à la diffusion d’informations sur les finances publiques, à la date de la diffusion, au détail des informations et à leurs destinataires. Les administrations publiques seront en effet souvent plus enclines à diffuser des informations lorsqu’elles sont bonnes plutôt que lorsqu’elles sont mauvaises. Une période prolongée de publication irrégulière d’informations partielles peut engendrer de fortes incertitudes quant à la situation véritable des finances publiques.

256. La diffusion par Internet d’informations gratuites sur les finances publiques est devenue un moyen incontournable d’assurer en temps utile un accès uniforme à l’information. Même dans les pays où le public utilise peu l’Internet, la diffusion des données par cette méthode permet à d’autres médias et à d’autres méthodes officieuses de diffusion des informations de fonctionner plus efficacement. Les journaux officiels et les autres publications de données doivent être affichés sur un site Internet accessible et facilement identifiable dès qu’ils sont prêts. De telles mesures complètent, plutôt qu’elles ne remplacent, les méthodes classiques de diffusion comme les imprimés et la diffusion directe des informations à la presse et aux autres médias.

257. Les guides sur le SGDD et la NSDD rappellent que le délai de diffusion (c’est-à-dire le délai écoulé entre la date de référence—ou de fin de la période de référence—et la diffusion des données) dépend de nombreux facteurs, dont certains notamment sont liés aux dispositions institutionnelles—par exemple, la préparation des commentaires d’accompagnement et les délais d’impression. Ils fournissent des indications sur les délais appropriés à respecter pour diverses catégories de données sur les finances publiques, soulignant par ailleurs l’importance de ne pas compromettre d’autres aspects de la qualité des données.

258. La transparence exige que les autorités soient tenues par la loi de publier des informations sur les finances publiques. La pratique optimale est celle qui consiste à exiger, en vertu de la loi, la publication d’un large éventail d’informations budgétaires (y compris des documents officiels de politique de finances publiques), en précisant et en justifiant clairement toute exception. Des exemples de législation nationale représentant une pratique optimale en matière de fixation de normes claires pour la diffusion d’informations sur les finances publiques sont présentées dans l’encadré 23. Les divers rapports qui accompagnent le budget sont décrits au tableau 1.

259. Dans certains pays, les lois sur la liberté de l’information exigent des administrations publiques qu’elles mettent à la disposition du public, sur demande, toutes les informations en leur possession (encadré 24), sous réserve de certaines exceptions clairement spécifiées (qui ont généralement trait à la sécurité nationale, aux relations avec l’étranger, à l’intérêt économique national, à l’obligation de confidentialité envers des tiers, à l’application de la loi et à la protection de la vie privée). Ces lois peuvent établir une présomption en faveur de la diffusion d’informations et c’est alors aux administrations publiques qu’il incombe de prouver que la non-diffusion d’informations est dans l’intérêt général130.

Encadré 24.Lois sur la liberté de l’information

Les lois sur la liberté de l’information garantissent l’accès du public aux documents et aux renseignements de l’État. Elles facilitent ainsi le débat sur les politiques publiques et assurent une plus grande responsabilisation des services de l’État. Ce contrôle public accru pousse les autorités à fonctionner plus efficacement et fait en sorte qu’il est plus difficile, pour ces dernières, de camoufler leurs mauvaises décisions, leurs fautes ou d’autres problèmes. Une surveillance plus étroite par le public lui permet non seulement de se prémunir contre les abus, la mauvaise gestion et la corruption, mais peut aussi aider les pouvoirs publics en permettant de renforcer la confiance du public et d’obtenir son soutien lorsqu’il faut prendre des décisions difficiles.

Plus de 50 pays dans le monde, y compris des pays développés et émergents, ont adopté des lois sur la liberté de l’information afin de promouvoir l’accès du public aux documents des institutions publiques, plus de la moitié d’entre eux l’ayant fait au cours des 10 à 15 dernières années. Plusieurs pays importants d’Amérique du Sud, d’Asie, d’Europe et d’Afrique (surtout des pays du Commonwealth britannique) envisagent en outre actuellement de les imiter. Cependant, dans certains pays, ces lois n’existent que de nom puisqu’elles limitent dans les faits l’accès du public aux dossiers des administrations publiques.

Caractéristiques communes

Les lois sur la liberté de l’information ont pour caractéristique commune de permettre aux membres du public de demander des renseignements de toute autorité publique, mais la nature des renseignements qui peuvent ainsi être réclamés varie. Les lois plus récentes ont tendance à utiliser une définition plus large de l’information. Le droit de réclamer des renseignements appartient aux citoyens et—habituellement—aux résidents permanents et aux sociétés installés dans le pays. Beaucoup de pays étendent désormais à toute personne, où qu’elle soit dans le monde, le droit de demander des renseignements.

Les lois sur la liberté de l’information exigent aussi habituellement des organismes publics qu’ils diffusent régulièrement certains types d’informations comme leur structure organisationnelle, leur mission, leurs règlements, leurs rapports annuels, etc. Certaines exigent même que ces informations soient affichées sur Internet.

Couverture

Les lois sur la liberté de l’information s’appliquent en général à la presque totalité des entités des administrations publiques, y compris les échelons locaux et régionaux de l’appareil d’État. Elles s’étendent parfois également aux organisations non gouvernementales qui bénéficient de fonds publics ainsi qu’aux entreprises qui réalisent des projets ou offrent des services financés par l’État. Dans certains cas, les pouvoirs publics créent, pour décider de certaines politiques, des commissions qui ne sont pas assujetties à la loi sur la liberté de l’information.

Toutes les lois sur la liberté de l’information comportent des exemptions de divers types. Plusieurs exemptent certaines institutions publiques, y compris les tribunaux, les parlements et les organisations chargées de la défense, des relations internationales et du renseignement. Il arrive souvent dans les systèmes parlementaires que les documents soumis au cabinet aux fins de décisions et les comptes rendus des réunions du cabinet soient exemptés. Les autres exemptions communes ont trait à la protection de la vie privée, à la confidentialité commerciale, au maintien de l’ordre, à la protection des informations reçues sous le sceau du secret et des rapports de débats internes. La plupart des lois exigent des autorités qu’elles prouvent que la diffusion d’informations aura des effets nuisibles avant d’autoriser ces dernières à les garder secrètes. Certains pays mesurent la nécessité du secret à l’aune des avantages de l’information du public, et peuvent autoriser la diffusion d’informations lorsqu’il est jugé qu’une telle décision procure plus d’avantages que d’inconvénients—par exemple, lorsqu’il s’agit de dénoncer des actes répréhensibles ou la corruption, ou d’éviter de causer du tort à des personnes ou à l’environnement.

Mise en application et procédures d’appel

L’adoption d’une loi sur la liberté de l’information n’est qu’une première étape; le règlement d’application déterminera la mesure dans laquelle le public peut accéder à l’information. Un vaste recours aux exemptions, l’imposition de restrictions (par exemple, obligation de faire la preuve d’un intérêt juridique), l’imposition de longs délais dans la transmission de l’information et l’imposition de frais peuvent nuire à l’application de la loi. Par ailleurs, lorsqu’on prive les organismes indépendants de contrôle des ressources adéquates, le processus d’appel peut s’avérer très long.

On confie d’ordinaire l’application des lois sur la liberté de l’information à des organismes de contrôle et à des instances administratives. Plusieurs pays ont créé des organes de contrôle externe—par exemple, ombudsman, comité d’examen, commissaire au droit à l’information—chargés d’examiner toute décision prise par un organisme public de ne pas diffuser des informations. Toutefois, même si ces organes sont parfois influents, leurs décisions ne sont pas exécutoires. Dans presque tous les pays, les cours nationales de justice, dont les décisions sont exécutoires, constituent le dernier recours. Dans certains pays, ces cours constituent le seul organe de revue externe.

Pour en savoir plus, voir: http://www.freedominfo.org; http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2004.pdf; http://www.privacyinternational.org/index.shtml?cmd[342][]=c–1-Freedom+of+Information&als[theme]=Freedom%20of%20Information&conds[1][category……‥]=Freedom%20of%20Information.

Calendriers de diffusion

3.3.2 Le calendrier de diffusion des informations sur les finances publiques doit être annoncé à l’avance et respecté.

La date limite de publication

260. Comme le prévoient le SGDD et la NSDD (encadré 25), les calendriers de diffusion préalables doivent être annoncés pour l’année à venir, en indiquant, au minimum, la date limite de publication des rapports annuels et une fourchette de dates pour des rapports plus fréquents131. Par exemple, pour un rapport budgétaire donné, le calendrier pourrait indiquer qu’il sera publié entre le 15 et le 18 d’un mois spécifié. Les pays devraient aussi largement diffuser le nom et l’adresse d’un service ou d’une personne chargés de donner les informations les plus récentes quant à la date probable de publication. Les autorités devraient s’engager à communiquer simultanément les rapports et données budgétaires à toutes les parties intéressées. La pratique optimale correspond aux modalités plus rigoureuses stipulées dans la NSDD132. Par exemple, lorsque le calendrier de diffusion indique une date limite ou une fourchette, le pays est censé annoncer, au plus tard à la fermeture des bureaux la semaine précédente, la date précise de diffusion pour la semaine suivante.

Encadré 25.Transparence des finances publiques et normes de diffusion des données

Le Code et le Manuel adoptent en général, pour ce qui est du champ d’application, de la périodicité et des délais de diffusion des données, des normes identiques à celles qui sont retenues par la Norme spéciale de diffusion des données (NSDD) et le Système général de diffusion des données (SGDD). Les spécifications de la NSDD correspondent généralement à des pratiques optimales. Dans les domaines qui ne relèvent pas de la NSDD ou du SGDD, comme la diffusion d’informations par le biais de la documentation budgétaire et de la publication des comptes définitifs vérifiés et de questions plus importantes comme les passifs éventuels, le Code établit ses propres normes. Les éléments pertinents de la NSDD et du SGDD sont présentés dans le tableau ci-après.

SecteurNSDDSGDD
Opérations de l’administration centrale
Champ d’applicationAA
PériodicitéMensuelleTrimestrielle
Délais de diffusion1 mois1 trimestre
Dette de l’administration centrale
Champ d’applicationBB
PériodicitéTrimestrielleAnnuelle–trimestrielle encouragée
Délais de diffusion1 trimestre1–2 trimestres
Opérations des administrations publiques/du secteur public
Champ d’applicationCC
PériodicitéAnnuelleAnnuelle
Délais de diffusion2 trimestres2–3 trimestres
A Ensemble des unités de l’administration centrale et des fonds extrabudgétaires—présentation des recettes, dépenses, déficits, excédents et principales composantes du déficit/excédent et du financement; la diffusion d’informations sur les paiements d’intérêts est encouragée.B Passifs de l’ensemble de l’administration centrale et des fonds extrabudgétaires, ventilés par échéance, résidence (dette intérieure/extérieure) et unité monétaire1; dette garantie (le cas échéant); la diffusion de projections trimestrielles du service de la dette est encouragée par la NSDD.C Ensemble des unités de l’administration centrale, des fonds extrabudgétaires, des administrations d’États fédérés, ou administrations locales, le cas échéant, et des administrations de sécurité sociale. S’il s’agit des opérations du secteur public, couverture des administrations publiques et des sociétés publiques non financières.

La NSDD et le SGDD englobent également d’autres dimensions pertinentes pour la transparence des finances publiques, y compris:

Accès du public à l’information. Selon la NSDD, il est indispensable que le public, et notamment les participants au marché, puisse accéder aisément et dans des conditions d’égalité aux données. Les pays qui souscrivent à la NSDD

  • publient à l’avance les calendriers de diffusion des données;

  • transmettent les données simultanément à toutes les parties intéressées.

Intégrité. Soulignant qu’il s’agit en dernière analyse d’une question de confiance dans l’objectivité et le professionnalisme de l’organisme producteur de statistiques, et que la transparence de ses pratiques et procédures est déterminante à cet égard, la NSDD exige que les pays adhérents

  • diffusent les conditions régissant l’établissement des statistiques officielles, notamment en ce qui concerne la confidentialité des informations individuellement identifiables;

  • indiquent quelles sont les administrations publiques qui ont accès aux données avant leur publication;

  • indiquent les commentaires ministériels au moment de la publication des statistiques ;

  • fournissent des informations sur les révisions et la notification préalable des changements importants apportés à la méthodologie.

Qualité. Un ensemble de normes traitant du champ d’application, de la périodicité et du délai de diffusion des données doit aussi traiter de la qualité des statistiques. La qualité est difficile à évaluer, mais des paramètres de rechange mesurables, conçus pour mettre l’accent sur les informations dont l’utilisateur a besoin pour déterminer la qualité des données, peuvent s’avérer utiles. La NSDD exige que les pays adhérents

  • diffusent des documents sur les méthodes et les sources utilisées pour établir les statistiques;

  • diffusent les détails des composantes, les rapprochent avec les données comparables et emploient des cadres statistiques se prêtant aux vérifications croisées et garantissant la vraisemblance des informations communiquées.

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