Chapter

I. Définition claire des attributions et des responsabilités

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
June 2001
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32. Le présent chapitre examine les principes et pratiques de la transparence des finances publiques qui se rapportent au champ d’action des administrations publiques et au cadre de gestion des finances publiques. Ces principes et pratiques sont essentiels pour assigner la responsabilité de la conception et de l’application de la politique de finances publiques. La désignation de l’ensemble des entités qui procurent un bien ou un service public permet aux membres du public de bien comprendre la portée véritable de l’action des pouvoirs publics. Un cadre juridique et administratif qui définit clairement les rôles et responsabilités de l’administration publique dans la collecte et l’utilisation des ressources publiques est propice à la responsabilisation et à la bonne gouvernance.

Champ d’action des administrations publiques

1.1 Le secteur de l’administration publique doit être distinct du reste du secteur public et du reste de l’économie, et la répartition des attributions au sein du secteur public en matière de décision et de gestion doit être claire et rendue publique.

33. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) la structure et les fonctions des administrations publiques; 2) le rôle des organes exécutif, législatif et judiciaire; 3) la répartition des compétences au sein des administrations publiques; 4) les relations entre les administrations publiques et les sociétés publiques; 5) l’intervention de l’administration publique dans le secteur privé.

34. Les règles fondamentales prescrites en vertu de ce principe visent à faire en sorte que:

  • un tableau institutionnel soit publié qui fasse clairement apparaître la structure des administrations publiques, en définissant l’ensemble des entités administratives, classées par niveau, ainsi que les sociétés publiques;

  • la portée et le but de l’ensemble des activités quasi budgétaires soient expliqués;

  • les recettes et les responsabilités soient clairement réparties entre les différents échelons de l’administration publique.

Structure et fonctions de l’administration publique

1.1.1 La structure et les fonctions de l’administration publique doivent être claires.

35. Le secteur public comprend le secteur des administrations publiques, augmenté des sociétés publiques14. Les deux principaux types de sociétés publiques sont les sociétés publiques non financières et les sociétés publiques financières, qui comprennent les autorités monétaires (banque centrale) et les sociétés financières non monétaires15. La séparation des fonctions des administrations publiques des activités commerciales et monétaires permet de déterminer clairement les responsabilités dans la conduite de ces opérations fort différentes et facilite l’évaluation des effets macroéconomiques des activités de finances publiques. Par souci de clarté dans la description de la structure des administrations publiques, il convient de publier un tableau institutionnel16 qui fait apparaître la structure des administrations publiques et du reste du secteur public; c’est là une règle de transparence des finances publiques. Ce tableau institutionnel devrait inclure les entités qui constituent les sous-secteurs du secteur public présentés au graphique 1.

Graphique 1.Secteur public

36. La détermination de l’ensemble des entités qui s’occupent d’administration publique constitue une première étape essentielle de la promotion de la transparence des finances publiques. Les administrations publiques ont pour fonction de mettre en œuvre la politique des pouvoirs publics en produisant des services non marchands17 et en assurant la redistribution des revenus et des richesses, activités financées essentiellement par le produit des impôts et autres prélèvements obligatoires sur les autres secteurs. Toutefois, la démarcation des activités des administrations publiques et du reste du secteur public est une tâche complexe, et particulièrement difficile pour les pays dont la situation évolue rapidement.

37. Le Code utilise l’expression «secteur public» pour désigner le secteur des administrations publiques tel qu’il est défini dans le Système de comptabilité nationale, 1993 (SCN) des Nations Unies et dans le Manuel de statistiques de finances publiques 2001 du FMI (MSFP 2001)18. Le secteur des administrations publiques englobe toutes les unités d’administration publique et les institutions sans but lucratif (ISBL) non marchandes contrôlées et principalement financées par l’État. Les unités d’administration publique couvrent les unités institutionnelles nationales et infranationales dont l’activité principale est d’assurer la direction des affaires publiques. Ce groupe comprend toutes les entités qui reçoivent la majeure partie de leurs financements par voie de transferts, de recettes affectées ou d’autres sources publiques afin d’exercer leurs fonctions, y compris toutes les dépenses d’argent public à des fins budgétaires, même si elles ne sont pas régies par des dispositifs institutionnels19. Les recettes et dépenses qui ne sont pas incluses dans le budget annuel sont qualifiées d’«extrabudgétaires». Elles peuvent être liées à deux types d’institutions qui peuvent se trouver à tous les niveaux de l’administration publique et devraient figurer dans le tableau institutionnel: «fonds extrabudgétaires» (voir l’encadré 13 du chapitre II pour plus de détails) et ISBL non marchandes. Les ISBL non marchandes se consacrent à des activités hors marché et sont financées principalement par des transferts de l’État ou par des recettes affectées, même si elles peuvent également compter sur d’autres sources de recettes. Les fonds extrabudgétaires et les ISBL non marchandes sont des institutions plutôt courantes, mais ces dernières posent plus de difficultés pour définir l’administration publique, comme l’explique l’encadré 2 (voir également le MSFP 2001 pour en savoir plus sur les ISBL non marchandes). Le secteur des administrations publiques peut ainsi se définir comme l’ensemble des unités institutionnelles publiques qui sont des producteurs non marchands. Les unités qui relèvent des administrations publiques et qui sont des établissements marchands ne font pas partie du secteur des administrations publiques; elles forment le reste du secteur public.

38. Les bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques exigent que tous ces types d’activités soient pris en compte lorsqu’il est fait référence à l’administration publique. Il ne s’agit pas de simplement les énumérer dans un tableau institutionnel, mais d’en rendre également compte dans la documentation budgétaire et les rapports sur les finances publiques20. La définition du secteur des administrations publiques et le tableau institutionnel devraient en outre être utilisés uniformément par l’ensemble des organisations faisant état des activités des administrations publiques. L’application du Système européen de comptes, 1995 (SEC) aux statistiques économiques des pays de l’Union européenne est un exemple de bonne pratique dans cette opération de démarcation des activités des administrations publiques21.

Rôle des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire

1.1.2 Les prérogatives des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire en matière de finances publiques doivent être bien définies.

39. Le Code exige que les attributions des différents organes des administrations publiques soient clairement définies, mais ne préconise pas une structure particulière pour les besoins de la gestion du budget. Les relations entre les différents organes des administrations publiques varient considérablement d’un pays à l’autre et sont souvent sujettes à des modifications à mesure que les systèmes politiques et administratifs se développent. Un certain nombre d’études récentes illustrent la forte influence des institutions budgétaires sur la situation des finances publiques22. Les prérogatives des différents pouvoirs à diverses étapes du processus budgétaire devraient être clairement définies dans une loi sur le système budgétaire ou dans la constitution. Par exemple, le pouvoir exécutif peut se voir attribuer la responsabilité de conduire la politique budgétaire lorsque le budget n’est pas adopté par l’organe législatif avant le début de l’exercice auquel il se rapporte.

Encadré 2.Institutions sans but lucratif (ISBL) non marchandes

Il peut parfois être difficile d’identifier les entités d’administration publique. Par exemple, certaines d’entre elles peuvent bénéficier d’un statut juridique distinct, d’une large autonomie par rapport au pouvoir exécutif, y compris en ce qui a trait à la composition de leurs dépenses, et d’une source directe de revenu sous forme de transferts ou de recettes affectées. Toutefois, les entités qui sont engagées dans des activités non marchandes, qui sont financées principalement à partir des impôts (ou d’autres transferts obligatoires) ou qui relèvent d’une entité d’administration publique sont en fait elles-mêmes des entités d’administration publique et doivent à ce titre être incluses dans la définition officielle des opérations des administrations publiques. Ces entités sont des institutions sans but lucratif (ISBL) non marchandes et devraient figurer dans les opérations des administrations publiques.

Les pouvoirs publics peuvent choisir de confier certaines activités à des ISBL non marchandes plutôt qu’à des unités d’administration publique, jugeant qu’elles sont neutres, plus objectives et à l’abri des ingérences politiques. On peut mentionner à titre d’exemple les institutions de recherche et de développement et celles chargées de la définition et de la révision des normes dans les domaines de la santé, de la sécurité, de l’environnement et de l’éducation. Des ISBL non marchandes seront parfois créées pour des motifs d’efficacité, notamment lorsque les obligations juridiques qui s’appliquent aux autorités publiques risquent de faire obstacle à leurs activités. La question de savoir si l’administration publique exerce ou non un contrôle sur les activités d’une entité donnée est affaire de jugement. Il s’agit d’apprécier si elle est en mesure d’en déterminer la politique générale en exerçant le droit de nommer ses dirigeants ou par des moyens financiers. Selon le MSFP 2001, une ISBL est financée principalement par l’administration publique lorsque la plupart de ses ressources de fonctionnement lui viennent d’une unité d’administration publique ou proviennent de recettes fiscales affectées.

La transparence des finances publiques exige que toutes les ISBL non marchandes (parfois aussi appelées entités autonomes) soient pleinement prises en compte dans les documents budgétaires et les rapports sur les activités des administrations publiques. Les données tirées des RONC de finances publiques donnent à conclure que beaucoup de pays ne respectent pas cette exigence à l’heure actuelle. Dans certains de ces pays, ces types d’entités se consacrent à de nombreuses activités budgétaires, et leur omission des statistiques des administrations publiques nuit grandement à l’évaluation de l’importance et de la portée de leurs activités et risque de conduire à une sous-estimation de la participation de l’État dans certains secteurs importants comme la santé et l’éducation. Par ailleurs, l’existence d’ISBL non marchandes et d’entités autonomes qui se consacrent à un ensemble disparate d’activités—certaines marchandes et d’autres non marchandes—conduit souvent divers organismes publics à utiliser des définitions officielles différentes du secteur des administrations publiques, ce qui risque de compliquer singulièrement l’interprétation et le rapprochement de divers rapports statistiques.

40. Les attributions et les limites de chacun des pouvoirs en ce qui a trait aux changements apportés au budget au cours de l’exercice doivent être clairement définies par le cadre juridique. Dans les systèmes présidentiels (par opposition aux systèmes parlementaires), il arrive plus souvent que les autorités législatives apportent des changements au projet de budget. Lorsque cela se produit, le projet de budget soumis par l’exécutif à l’organe législatif et le budget définitif adopté par ce dernier doivent être mis à la disposition du public pour faire en sorte que chaque pouvoir soit redevable de ses actions dans la partie du processus budgétaire qui le concerne.

41. Les pouvoirs législatif et judiciaire doivent s’employer activement à assurer la disponibilité et l’intégrité des informations budgétaires23. Il y a lieu à cet égard d’établir une commission législative chargée de suivre la conduite de la politique budgétaire et de faciliter la prise en considération des avis de la société civile dans les délibérations sur le budget (par exemple, en recevant les observations du public). En ce qui concerne le pouvoir judiciaire, les contribuables ainsi que les bénéficiaires de services publics particuliers, des fonds de pension ou d’autres régimes d’assurance sociale doivent pouvoir remettre en question la légalité d’une décision en ayant recours aux tribunaux. Dans certains cas, les arrêtés des tribunaux peuvent avoir d’importantes répercussions budgétaires.

Répartition des compétences entre les différents échelons de l’administration publique

1.1.3 La répartition des compétences entre les différents échelons de l’administration publique, et leurs relations entre eux, doivent être clairement spécifiées.

42. Une répartition claire des attributions au sein des administrations publiques est indispensable à la transparence. Au niveau le plus large, il est nécessaire de définir les compétences respectives des différents échelons des administrations publiques en matière d’imposition, d’emprunt, d’endettement et de dépenses. L’agencement des différentes administrations publiques varie grandement d’un pays à l’autre, depuis les fédérations dans lesquelles les États ou provinces sont dotés de pouvoirs considérables, jusqu’aux formes d’administration publique unitaire. À l’échelon local, l’ajout de plusieurs structures administratives officielles ou non peut accroître la complexité de la structure. Même au sein de structures qui paraissent semblables, l’affectation précise des compétences en matière de recettes et de financement et des responsabilités liées aux dépenses varient largement. Elles peuvent également changer sensiblement au fil du temps. La transparence des finances publiques exige que la répartition des pouvoirs et des responsabilités se fonde sur des principes clairs, énoncés par des lois ou la constitution. Les pouvoirs et les responsabilités de chaque échelon de l’administration publique doivent en outre être exercés de manière transparente et cohérente.

43. Il convient de spécifier clairement le partage des recettes et les transferts entre les différents échelons administratifs, lorsqu’ils existent, en s’appuyant de préférence sur des critères ou des formules stables plutôt que sur des critères discrétionnaires ou sur des négociations. Malheureusement, il arrive souvent que les transferts soient négociés annuellement, ce qui n’est ni stable ni transparent. Une formule utilisant des paramètres bien définis constitue l’option la plus transparente de répartition des transferts budgétaires entre différents échelons administratifs. Une répartition fondée sur les «besoins», sans que cette notion soit clairement définie, se prête à la subjectivité et réduit la transparence. Les dons-projets sont aussi plus subjectifs par nature, mais leur transparence peut être améliorée si les critères retenus pour prendre les décisions sont portés à la connaissance du public.

44. La transparence des finances publiques des échelons infranationaux d’administration publique et des rapports entre les divers échelons d’administration publique revêt une importance particulière lorsque les pays optent pour la décentralisation des responsabilités budgétaires. La décentralisation a gagné en popularité, car elle est fondée sur l’hypothèse selon laquelle les échelons inférieurs de l’administration publique répondent plus efficacement, et à moindre coût, aux demandes et aux besoins locaux. De nombreux pays ont récemment adopté des lois pour attribuer ou réattribuer les responsabilités des différents échelons de l’administration publique24. Dans de telles circonstances, les risques de dédoublement des responsabilités et de répartition ambiguë des recettes ou des dépenses sont élevés. De plus, à cause des inégalités qui existent d’une région à l’autre, la plupart des pays qui ont opté pour la décentralisation ont adopté de nouvelles lois ayant trait à la répartition des recettes fiscales et aux transferts entre administrations afin de corriger ce genre d’inégalité. Enfin, l’efficacité de cette stratégie dépend beaucoup de la capacité des citoyens à tenir les agents des administrations locales responsables de leurs actions. Plusieurs facteurs peuvent influer sur la responsabilisation des administrations locales, mais l’un des plus essentiels est la qualité et la disponibilité des données budgétaires à l’échelon local. Plus les décisions ayant trait aux décisions sur les recettes et les dépenses sont décentralisées, plus il devient important de faire en sorte que les échelons inférieurs de l’administration publique respectent également les bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques.

45. Le partage des ressources entre les différents échelons de l’administration publique présente une dimension supplémentaire pour les pays qui tirent beaucoup de recettes des ressources naturelles. Les modalités régissant l’allocation ou la répartition de ces recettes entre l’administration centrale et les collectivités territoriales doivent être bien définies et toute modification apportée au système doit être soumise à des règles et procédures claires25. On peut justifier de diverses façons l’idée de confier le contrôle des ressources à l’échelon national de l’administration publique—par exemple, aptitude de l’administration centrale à maîtriser les dépenses et à épargner les recettes exceptionnelles, ainsi qu’à faciliter la cohérence des politiques pour atteindre les objectifs macroéconomiques. Toutefois, il arrive souvent que la gestion des recettes tirées des ressources naturelles relève des échelons infranationaux de l’administration, ou qu’elles servent à financer leurs activités. Dans les pays où les échelons inférieurs des administrations publiques jouissent d’une large autonomie, il peut devenir difficile d’élaborer un système de partage des recettes transparent permettant d’atteindre tous les objectifs.

46. Les administrations centrales ont besoin d’informations adéquates sur les activités budgétaires des échelons inférieurs des administrations publiques afin de pouvoir en dresser un tableau complet pour l’ensemble des administrations publiques. Cela est particulièrement important lorsque les échelons infrana-tionaux peuvent contracter des emprunts, notamment auprès de créanciers internationaux. Dans beaucoup de pays, la dette des échelons infranationaux de l’administration publique représente un engagement conditionnel implicite de l’administration centrale, et la surveillance des administrations locales devient donc particulièrement importante. Cela peut présenter un défi de taille puisque beaucoup d’administrations locales ne fournissent pas en temps utile des données fiables sur leurs opérations budgétaires. De plus, il peut arriver que certains des engagements des administrations locales restent cachés—par exemple arriérés échappant aux contrôles ou passifs éventuels de sociétés publiques locales. Dans certains pays, la loi sur la responsabilité en matière de finances publiques exige des échelons infranationaux des administrations publiques qu’ils communiquent leurs données et répondent à d’autres exigences26. Dans les cas où des collectivités territoriales se sont surendettées et où l’administration centrale a dû venir en aide, les mesures de sauvetage se sont habituellement accompagnées d’accords passés avec les administrations locales pour qu’elles améliorent leur situation budgétaire et qu’elles remboursent à terme l’administration centrale. Lorsque de tels accords sont conclus, leurs termes doivent être mis à la disposition du public.

Relations entre l’administration publique et les sociétés publiques

1.1.4 Les relations entre l’administration publique et les sociétés publiques doivent être régies par des dispositions claires.

47. La transparence des finances publiques exige que les relations financières entre l’administration publique et les sociétés publiques soient clairement définies. En particulier, comme l’État est propriétaire en tout ou en partie des sociétés publiques, les dispositions relatives aux transferts des bénéfices ou aux paiements de dividendes à l’État doivent être clairement définies. Le rapport annuel des sociétés publiques doit fournir des détails sur le total des bénéfices, les bénéfices non distribués ou toute autre utilisation des bénéfices, ainsi que sur le montant transféré au budget, et ces informations doivent également figurer dans les documents budgétaires annuels. Dans certains pays, les bénéfices peuvent être transférés dans des fonds extrabudgétaires, utilisés directement pour le financement ou l’achat d’un bien public, ou peuvent même dans certains cas être versés en nature aux fins d’utilisation par l’administration publique. Aux fins de la transparence des finances publiques, tous les paiements versés par les sociétés publiques, y compris les impôts, les redevances, les dividendes ou les bénéfices, doivent être indiqués dans le rapport annuel de ces entreprises ainsi que dans la documentation budgétaire. Tous les paiements en nature doivent être valorisés à leur valeur courante du marché dans le budget. Inversement, si l’État effectue des transferts à une société publique, ces derniers doivent également figurer dans le budget annuel, ainsi que dans la documentation budgétaire et le rapport annuel de l’entreprise en question.

48. Certaines activités appelées «opérations quasi budgétaires» sont effectuées au nom de l’État par les sociétés publiques ou, plus rarement, par des entités privées. Ces opérations peuvent avoir un impact sensible sur l’action des pouvoirs publics et sur la situation financière des administrations publiques, mais ces effets budgétaires ne sont habituellement pas pris en compte dans les rapports budgétaires sur les administrations publiques. Par exemple, des institutions financières ou commerciales peuvent être invitées à accorder des prêts à des taux d’intérêt bonifiés, l’élément de bonification représentant une perte pour l’institution. Toutefois, si l’État avait subventionné directement l’activité, elle serait apparue comme une subvention dans le budget de l’État et le coût de la politique aurait été transparent. Ainsi, les opérations quasi budgétaires constituent un moyen non transparent de mettre en œuvre une politique budgétaire qui pose par ailleurs un risque budgétaire important. Les coûts des opérations quasi budgétaires seront financés par le budget soit par le biais de transferts de bénéfices plus petits ou, ultérieurement, par la nécessité de subventionner ou de recapitaliser la société publique. L’un des aspects fondamentaux de la transparence des finances publiques est donc l’exercice de toute activité budgétaire de manière ouverte, quel que soit l’endroit où elle a lieu et la méthode employée.

49. En général, il convient que la responsabilité des finances publiques soit assumée par des entités des administrations publiques, mais comme les sociétés publiques peuvent également parfois entreprendre des activités non commerciales au nom de l’État, la transparence des finances publiques exige que les rapports annuels de ces sociétés mentionnent ces activités. Ces opérations quasi budgétaires pourraient être éliminées en incluant leur coût dans le budget soit par le biais d’un transfert budgétaire clairement défini à la société publique, soit par le biais d’une subvention directe du budget pour cette activité27. Le coût et le transfert correspondant de l’État doivent également être indiqués clairement dans les états financiers et les rapports annuels de la société publique. Ces dispositions explicites réduisent le risque qu’une entité du secteur public hors administrations, et notamment une société financière, à qui l’on aurait fixé des objectifs de politique financière, finisse par nécessiter un soutien financier imprévu.

50. À l’inverse, il peut également arriver que des organismes publics fournissent des services commerciaux et en retirent donc un revenu. Cette situation était particulièrement commune dans les économies en transition où la planification centrale avait antérieurement brouillé la distinction entre les activités du secteur public et celles du secteur privé. Si un organisme public exerce des fonctions bancaires ou commerciales, la transparence des finances publiques exige qu’elles soient décrites et qu’on en précise les objectifs financiers. Le budget de l’organisme en question doit indiquer à la fois les revenus de ces activités commerciales et les coûts qu’elles entraînent. Dans beaucoup de cas, l’organisme se voit chargé d’assurer le suivi réglementaire des activités commerciales auxquelles il participe. Pour éviter ce type de conflit d’intérêts et pour établir clairement les responsabilités budgétaires des administrations publiques, les activités commerciales des entités publiques doivent être privatisées ou confiées à une société publique qui ne remplit pas des fonctions de réglementation.

Les administrations publiques et la banque centrale28,29

51. La responsabilité première de la banque centrale est de conduire la politique monétaire de l’État. De plus en plus, les responsabilités des banques centrales sont définies de manière à leur conférer la plus grande autonomie possible dans un cadre assurant une responsabilisation adéquate30. Dans beaucoup de pays, les lois relatives à la banque centrale privilégient l’indépendance de son fonctionnement et lui interdisent de financer directement le déficit budgétaire ou restreignent sa capacité à le faire31. Dans ces pays, toutes les activités menées pour le compte de l’État le sont sur une base commerciale ou, à tout le moins, sur une base de recouvrement des coûts.

52. Dans certains pays, toutefois, plusieurs activités menées par la banque centrale sont de nature quasi budgétaire. Les activités quasi budgétaires peuvent comprendre des opérations liées à la gestion du système financier (prêts bonifiés et crédits dirigés, par exemple) ou du système de change (taux de change multiples et dépôts préalables à l’importation, par exemple). Elles peuvent se substituer à une action budgétaire directe et ont alors des effets économiques semblables. Elles auront un effet sur le solde opérationnel de la banque centrale et devraient donc être prises en compte pour la description et la projection de la situation budgétaire globale. La transparence des finances publiques exige que les rapports institutionnels entre les opérations monétaires et budgétaires soient clairement définis, au même titre que les fonctions exercées par la banque centrale au nom de l’administration publique. Pour en savoir plus, voir le Code de bonnes pratiques en matière de transparence des politiques monétaire et financière32.

Administrations publiques et sociétés publiques financières

53. Les sociétés publiques financières ont souvent été créées pour fournir un concours à caractère quasi budgétaire, comme les banques de développement qui accordent des prêts à des secteurs spécifiques, à des taux inférieurs à ceux du marché. L’État se sert aussi de ces sociétés de façon plus ponctuelle pour fournir des concours quasi budgétaires, par exemple, par le biais de prêts dirigés. Bien que les privatisations de banques d’État se soient multipliées au cours des récentes années, celles-ci occupent encore une place prédominante dans le secteur bancaire de bien des économies en développement et elles peuvent effectuer des opérations quasi budgétaires33.

Administrations publiques et sociétés publiques non financières

54. Dans beaucoup de pays, les sociétés publiques non financières fournissent des services non commerciaux, habituellement à des prix inférieurs aux prix de revient (par exemple, la distribution d’électricité à de tels prix aux populations rurales). Dans certains pays, ces sociétés sont aussi tenues de fournir des services sociaux. Ces activités non commerciales peuvent être financées par des subventions croisées entre différents groupes de consommateurs ou exercées à perte et financées par le budget ou l’emprunt. Il arrive que certaines sociétés publiques non financières imposent des prix excessifs et que le surcroît de bénéfices ainsi réalisé soit transféré à d’autres entreprises ou au budget. Les responsabilités des administrations publiques en matière de finances publiques et le rôle commercial des sociétés publiques non financières se confondent alors, et leurs relations deviennent moins transparentes; dans ces conditions, il est difficile d’imputer aux dirigeants des sociétés publiques non financières la responsabilité de leurs résultats. La transparence exige que, dans de tels cas, il y ait un transfert budgétaire direct aux sociétés publiques qui couvre les coûts des opérations quasi budgétaires. Dans certains pays, l’État passe contrat avec une société publique non financière pour la prestation d’un service non commercial en échange d’un transfert budgétaire explicite sur la base du prix que l’État accepte de payer pour ce service. Des contrats similaires peuvent également être passés avec les sociétés publiques financières.

Encadré 3.Principes de l’OCDE relatifs au gouvernement d’entreprise: principe V sur la transparence et la diffusion de l’information

Les règles régissant le gouvernement d’entreprise devraient garantir la diffusion en temps opportun d’informations exactes sur tous les éléments pertinents à l’entreprise, notamment la situation financière, l’actionnariat et le système de gouvernement de cette entreprise.

1. La diffusion de ces informations doit porter, de façon non exclusive, sur:

  • le résultat financier et le résultat d’exploitation de l’entreprise;

  • les objectifs de l’entreprise;

  • les principales participations au capital et les droits de vote;

  • la politique de rémunération des administrateurs et des principaux dirigeants, ainsi que les données relatives aux administrateurs portant notamment sur leurs qualifications, le processus de sélection, leur appartenance au conseil d’administration d’autres sociétés et le fait qu’ils sont considérés comme indépendants par le Conseil d’administration;

  • les facteurs de risque prévisibles;

  • les questions intéressant les salariés et les autres parties prenantes;

  • les structures et politiques de gouvernance de l’entreprise, et en particulier sur le contenu de tout code ou de toute stratégie de gouvernement d’entreprise rédigée par la société et sur le processus permettant de mettre en œuvre ce code ou cette stratégie.

2. Il convient d’établir et de diffuser ces informations conformément à des normes de grande qualité reconnues au niveau international, en matière de comptabilité et de communication financière et non financière.

3. Une vérification des comptes doit être effectuée chaque année par un auditeur indépendant, compétent et qualifié, chargé de donner un avis externe et objectif sur la façon dont les états financiers ont été établis et présentés.

4. Les moyens choisis pour diffuser l’information doivent donner aux utilisateurs la possibilité d’accéder à des informations pertinentes dans des conditions équitables, en temps opportun et au meilleur coût.

55. Même si le Code n’a pas été écrit à l’intention des sociétés publiques, nombre des pratiques qu’il préconise peuvent s’appliquer à ces dernières et devraient l’être. Ces sociétés doivent en particulier fonctionner d’une manière ouverte, et leurs états financiers audités doivent être soumis par l’exécutif aux autorités législatives et publiés. Ces sociétés doivent en outre appliquer des normes comptables internationalement reconnues34 pour que leurs comptes puissent être adéquatement audités par des cabinets comptables internationaux. La meilleure pratique est celle qui consiste, pour les sociétés publiques, à observer les règles de transparence et d’information du cinquième des Principes de l’OCDE relatifs au gouvernement d’entreprise (OCDE, 2004b), lequel est énoncé dans l’encadré 335.

Encadré 4.Caractéristiques d’une réglementation transparente: recommandations de l’OCDE

  • Les réglementations doivent servir des objectifs d’action publique clairement identifiés, être formulées en termes clairs et simples et reposer sur de solides bases juridiques.

  • La consultation du public sur de nouvelles réglementations est souvent souhaitable.

  • Les modalités d’application des réglementations doivent être transparentes et non discriminatoires. Elles doivent être applicables au secteur public comme au secteur privé et être assorties de voies de recours.

  • Le chevauchement des responsabilités des autorités de contrôle doit être limité dans toute la mesure du possible.

  • Les réglementations et leur impact doivent faire l’objet d’examens périodiques publiés dans des rapports.

Compagnies extractives nationales

56. Les compagnies extractives nationales (CEN) sont souvent tenues d’assurer des opérations commerciales et des activités non commerciales comme la prestation de services sociaux ou d’autres services normalement offerts par les administrations publiques, de remplir des conditions particulières d’emploi et de fournir des produits destinés à la consommation intérieure à des prix inférieurs aux prix de revient ou aux prix du marché. Pour assurer la clarté de la politique de finances publiques, il importe que ces activités soient placées sous la surveillance du ministère des finances. Par ailleurs, le coût de ces activités qui se traduit par une baisse des dividendes et des impôts payés devrait être quantifié et porté à la connaissance du public. La clarté est également requise pour la définition du rôle des CEN vis-à-vis du ministère de tutelle et du ministère des finances au plan de la réglementation et de la politique générale. La bonne pratique recommandée consisterait à établir une distinction claire entre les rôles commerciaux et non commerciaux des CEN et de confier aux ministères les tâches de surveillance et les responsabilités en matière de décisions stratégiques liées aux activités non commerciales.

57. Il importe d’imposer aux CEN les normes du gouvernement d’entreprise imposées aux autres entreprises (voir encadré 4), et notamment d’exiger qu’elles rendent publics leurs états financiers audités. Les états répondant aux exigences des bonnes pratiques doivent indiquer clairement tous les paiements au budget qui sont versés sous forme d’impôts, de redevances, de dividendes ou autres paiements comme ceux en nature36. Tout transfert effectué par l’État à une CEN devrait également être déclaré. Par exemple, dans certains pays, l’État doit défrayer une partie des coûts de production des coentreprises avec des investisseurs privés (appels de liquidités) par l’entremise des CEN. Ces dernières doivent en retour répondre de l’utilisation de ces contributions publiques.

Intervention des administrations publiques dans le secteur privé

1.1.5 Les relations entre l’État et le secteur privé doivent être menées de manière ouverte et en suivant des règles et des procédures claires.

58. L’État réglemente de diverses façons les activités du secteur privé, et la transparence des opérations des administrations publiques peut être d’un intérêt limité si toutes les formes d’interaction avec ce secteur manquent de clarté.

Réglementation du secteur privé non bancaire

59. Les administrations publiques sont de plus en plus conscientes du besoin de transparence des pratiques réglementaires. Les Recommandations de l’OCDE sur la réforme de la réglementation reconnaissent explicitement cet aspect de la réglementation et traitent également de son efficacité37. La pratique optimale est celle qui consiste à appliquer intégralement ces recommandations.

60. D’autres activités exercées par le secteur privé sous la direction des administrations publiques ou en liaison avec elles devraient présenter elles aussi les caractéristiques susmentionnées. Il s’agit notamment de l’obligation faite aux entreprises privées et aux particuliers de supporter les coûts du recouvrement des impôts qu’ils sont tenus d’acquitter, et des contributions obligatoires aux prestataires privés de pensions de vieillesse, aux systèmes privés de soins de santé et d’assurance, et des projets d’infrastructure financés par des fonds privés. Si les changements apportés aux politiques ou à la réglementation imposent des coûts de conformité substantiels aux citoyens ou aux contribuables, il conviendrait d’accorder à ces derniers une période suffisante pour leur permettre de se conformer aux nouvelles lois ou règles. À cette fin, il y a lieu de mettre à la disposition du public des documents explicatifs pour l’application des règles et des lois nouvelles, et de mettre en place des mécanismes permettant aux citoyens d’obtenir des réponses à leurs questions (par exemple de créer au sein de l’administration fiscale un service spécial à cet effet). Certains pays avancés ont récemment institué l’obligation de publier, avec toute législation fiscale nouvelle ou amendée, un relevé des coûts de conformité des mesures proposées à cet effet38.

Intervention de l’administration publique dans le secteur bancaire

61. La réglementation par l’administration publique du secteur bancaire—et d’une manière plus générale du secteur financier—doit elle aussi être fondée sur des objectifs clairement définis. Un cadre approprié de réglementation bancaire, notamment celui que fournissent les Principes fondamentaux de Bâle pour un contrôle bancaire efficace39, et une plus grande transparence des informations sur les interventions de l’administration publique dans le secteur bancaire, notamment sur les motifs de chaque type d’intervention, sont les éléments essentiels d’un dispositif visant à promouvoir la stabilité financière. Le Code de bonnes pratiques pour la transparence des politiques monétaire et financière du FMI définit en détail les bonnes pratiques à suivre par les organismes publics financiers chargés de la réglementation, du contrôle et de la surveillance des systèmes financier et de paiement.

Participations directes au capital

62. L’intervention des administrations publiques revêt aussi la forme de prises de participation dans des entreprises ou des banques commerciales privées. Tous les actifs de l’État sous forme de participations doivent être identifiés dans les documents budgétaires. Voir la pratique 1.2.5 pour un examen de la gestion d’actifs transparente, et la pratique 3.1.5 pour un examen des exigences relatives à la communication d’informations sur les actifs financiers, y compris les prises de participation dans les entreprises privées. L’acquisition ou la vente de participations doivent être clairement expliquées dans la documentation budgétaire (voir également la pratique 4.2.4), de même que les objectifs que les pouvoirs publics cherchent à atteindre par la détention d’actifs sous cette forme.

63. La prise de participations directes de l’État à des projets de mise en valeur des ressources naturelles est courante, mais elle n’est souvent pas très transparente. Tel qu’indiqué dans le Guide, les prises de participations peuvent être acquises à des conditions commerciales normales, ou faire l’objet de diverses formes d’achats concessionnels, y compris l’échange contre des exonérations d’impôt ou d’autres accords souvent complexes. En règle générale, les conditions favorables de la participation de l’État sont habituellement compensées par une réduction de la part des bénéfices ou des recettes fiscales. Dans de tels cas, la transparence des finances publiques exige non seulement la divulgation des prises de participations, mais aussi des mesures visant à déterminer autant que possible le coût total de toutes les concessions accordées à titre de compensation.

Cadre de gestion des finances publiques

1.2 La gestion des finances publiques doit s’inscrire dans un cadre juridique, réglementaire et administratif clair et ouvert.

64. Le Code définit de bonnes pratiques concernant: 1) une législation, une réglementation et des procédures administratives exhaustives; 2) le recouvrement des recettes; 3) l’invitation du public à commenter les changements législatifs et réglementaires; 4) les dispositions contractuelles; et 5) la gestion des engagements et des actifs.

65. Les règles fondamentales à la base de ce principe visent à faire en sorte que:

  • les fonds publics ne puissent être dépensés sans preuve préalable, fournie au public, d’une ouverture de crédits par le pouvoir législatif;

  • le recouvrement des recettes soit régi par des lois et règlements clairs et faciles à consulter.

Législation, réglementation et procédures administratives exhaustives

1.2.1 La mobilisation, l’engagement et l’emploi des fonds publics doivent être régis par une législation, une réglementation et des procédures administratives exhaustives en ce qui a trait au budget, à la fiscalité et aux autres domaines des finances publiques.

66. Une des exigences fondamentales de la transparence des finances publiques consiste à donner une assise solide à la mise en œuvre des politiques budgétaires, ce qui peut être fait en énonçant clairement les buts poursuivis et en élaborant un cadre global de gestion des finances publiques couvrant les dimensions législative, réglementaire et administrative. La transparence des finances publiques exige que le cadre juridique ne soit inutilement complexe et ne se prête à une marge discrétionnaire. Tel qu’indiqué à la section 3.1.3, ce cadre doit également exiger la déclaration des activités budgétaires et des dispositions quasi budgétaires. Si la clarté des lois et règlements est un aspect essentiel de la transparence des finances publiques, il est tout aussi important que ces lois et règlements soient appliqués dans la pratique. L’expérience acquise en matière de RONC de finances publiques donne à conclure que la difficulté principale réside souvent non pas dans la formulation des dispositions législatives ou réglementaires, mais plutôt dans leur application effective.

Base juridique explicite du recouvrement des recettes

67. Le cadre constitutionnel de presque tous les pays incarne le principe selon lequel on ne peut pas prélever un impôt s’il ne repose sur une base juridique explicite (bien que l’application de ce principe ne soit pas uniforme)40. La transparence des finances publiques exige que la fiscalité soit régie par la loi et que la procédure administrative d’application des lois fiscales soit soumise à des mesures de sauvegarde—par exemple, droits des contribuables et procédures de contentieux fiscal41. Les lois fiscales doivent définir et délimiter clairement l’autorité dont l’administration des impôts peut se prévaloir pour perquisitionner au domicile des contribuables, exiger des contribuables et de tiers (y compris les banques) qu’ils fournissent des renseignements, déterminer par des méthodes indirectes le revenu et le chiffre d’affaires et imposer le recouvrement des arriérés d’impôts. Les contribuables doivent avoir le droit de contester les évaluations de la propriété ou de la richesse ou toute autre décision fiscale. Comme dans le cas de la législation budgétaire, toutefois, le cadre juridique de la fiscalité doit être mis en place au rythme permis par les moyens administratifs du pays.

68. La présentation des dispositions administratives ayant trait à l’application des lois fiscales varie largement, en pratique, d’un pays à l’autre. Dans certains pays, chaque texte de loi particulier (par exemple, loi sur l’impôt sur le revenu ou loi sur la TVA) contient les dispositions nécessaires à son administration. Dans les pays qui rassemblent l’ensemble de leurs lois fiscales sous un seul code, les dispositions administratives peuvent faire l’objet d’un ou de plusieurs articles de ce code. D’autres pays se dotent d’une «loi générale sur l’administration fiscale» dans laquelle sont énoncées les dispositions administratives communes à l’ensemble des lois fiscales, chacune d’elles contenant par ailleurs les dispositions administratives qui lui sont particulières.

69. Les lois fiscales doivent être bien structurées et inclure tous les éléments nécessaires à la détermination des obligations fiscales et à l’établissement des procédures de recouvrement de l’impôt. Pour limiter la longueur des textes de loi et leur complexité, il est généralement préférable de fournir des explications sur les pouvoirs de l’administration fiscale dans des publications sur les directives administratives, déclarations ou décisions, au lieu d’incorporer ces informations dans le texte de loi fiscale (pour en savoir plus, voir la pratique 1.2.3).

70. Les lois fiscales doivent fournir au contribuable les droits ou sauvegardes qui suivent: i) confidentialité—droit au plus haut degré possible de protection de la confidentialité des informations personnelles confiées aux autorités fiscales; ii) information—droit d’être informé des évaluations, décisions d’adjudication ou mesures de perception visant ses avoirs; iii) explication—droit de connaître les raisons de l’établissement d’un avis de liquidation et la méthode d’établissement de cet avis, ainsi que les raisons de toute décision d’adjudication le concernant; iv) appel—droit d’interjeter appel d’une décision le concernant auprès d’une autorité administrative indépendante, ou d’interjeter appel contre un jugement définitif; v) représentation—droit de se faire représenter par un professionnel qualifié (avocat, comptable, etc.) chaque fois qu’il traite avec les autorités fiscales. Ces droits peuvent être établis par la loi ou exposés dans une charte ou un document de même type utilisés comme expression de ces droits et permettant de rendre le service des impôts comptable de ses actes, y compris ceux relevant de sa discrétion administrative.

71. Le recouvrement des droits de douane et des recettes non fiscales comme les droits, redevances et autres prélèvements doit également s’appuyer sur un fondement juridique explicite. Les lois en question doivent également préciser les droits des citoyens, les procédures de contentieux ainsi que les pouvoirs des organismes chargés du recouvrement de ces recettes et leurs limitations. Le public doit pouvoir s’informer facilement de ces mesures de recouvrement des recettes fiscales qui doivent par ailleurs être stables dans le temps de manière que le public puisse en connaître l’existence et le but.

Régime financier des secteurs des ressources naturelles

72. L’État perçoit des recettes auprès des compagnies extractives sous diverses formes, y compris l’impôt sur les sociétés, les redevances, les primes de signature ou le profit oil dans le cas des accords de partage de la production. La combinaison de tous ces instruments de perception des recettes constitue un régime financier. À une extrémité de l’éventail des régimes financiers, le régime auquel sont soumises les compagnies extractives est comparable à celui des autres secteurs, et s’en distingue uniquement par l’ajout de redevances ou de leur équivalent. L’inclusion de dispositions de l’impôt sur les sociétés du secteur pétrolier dans la législation fiscale assure un haut degré de transparence. À l’autre extrémité de l’éventail, des instruments et des taux divers peuvent s’appliquer au cas par cas. Selon le Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles, la transparence des finances publiques exige que le cadre d’action publique et les fondements juridiques des accords de fiscalité ou de partage de la production avec les compagnies extractives soient présentés au public de façon claire et exhaustive. Plus le système retenu est complexe et discrétionnaire, plus il est difficile d’assurer la transparence.

73. Les investisseurs cherchent souvent à se protéger contre les changements défavorables du régime financier, et les accords passés avec les entreprises privées comportent donc souvent des clauses de stabilité qui «figent» le régime financier à la conclusion de l’accord ou garantissent une forme quelconque d’ajustement compensatoire en cas de changements d’ordre fiscal. Ces clauses qui réduisent le risque couru par les investisseurs et contribuent peut-être également à augmenter le flux des investissements limitent par contre la flexibilité de la politique fiscale et risquent d’influer sur la conception générale du régime fiscal. L’existence de telles clauses et leurs répercussions possibles doivent être connues du public.

Utilisation des ressources et des fonds publics

74. L’efficacité du budget dépend de la solidité des bases juridiques sur lesquelles il repose et des réglementations et pratiques administratives y afférentes. Beaucoup de pays ont une législation générale sur le système budgétaire qui procure un cadre juridique pour la préparation, l’approbation et l’exécution du budget. Dans certains pays, il s’agit d’une loi organique qui a préséance sur les lois ordinaires. L’importance relative des lois, réglementations et pratiques administratives en matière de budget varie considérablement d’un pays à l’autre42. Malgré ces différences, tous les cadres juridiques et administratifs doivent intégrer certains éléments importants. Toutes les dépenses doivent être approuvées par les autorités législatives par le biais d’un crédit parlementaire; le budget doit être exhaustif et couvrir toutes les opérations de l’administration centrale (même si elles sont financées par des fonds différents); les opérations budgétaires doivent être exprimées en termes bruts; la gestion du budget doit être confiée à un ministre ou à une autre personne ayant autorité en matière de finances publiques; chaque organisme doit être comptable du recouvrement ou de l’emploi des ressources; le recours aux provisions pour imprévus ou réserves doit être soumis à des conditions rigoureuses et clairement spécifiées; et des rapports, approuvés par des vérificateurs indépendants et précisant l’usage fait par des fonds publics, doivent être soumis à l’organe législatif et rendus publics.

75. Les grands principes de gestion budgétaire sont habituellement incorporés dans une législation générale sur le système budgétaire (qui peut être constitutionnelle ou quasi constitutionnelle). Cette législation est souvent étayée par des lois spécifiques régissant les opérations du Trésor ou la gestion de la dette publique. Lorsqu’il n’y a pas de cadre juridique exhaustif, la mise en place d’un tel cadre doit se faire au rythme permis par la capacité d’élaboration des politiques et les moyens administratifs du pays43. Les faiblesses en matière de capacités institutionnelles et administratives nuisent souvent à l’application des lois et des réglementations. En outre, les économies en transition sont à divers stades de l’élaboration d’une base légale pour le processus budgétaire, mais bon nombre d’entre elles ont du mal à mettre en œuvre des politiques budgétaires réalistes et à contrôler l’exécution du budget. Dans ces pays, l’établissement d’un cadre juridique solide est une opération qui doit aller de pair avec la mise en place des capacités nécessaires pour en appliquer les dispositions dans des budgets réalistes.

76. La propriété en droit des ressources naturelles du pays doit également être incluse dans le cadre juridique général. Ce droit est souvent établi dans la constitution, mais il peut également être pris en compte par les lois nationales ou même par celles des administrations publiques infranationales. Dans la plupart des pays, l’État souverain est le propriétaire des ressources souterraines et il peut accorder des droits d’accès aux parties privées. Tel que mentionné dans le Guide, le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et de vente de ces ressources doit être défini par les lois, règlements et procédures qui couvrent toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. La clarté du cadre juridique procure à cet égard des sauvegardes importantes aux investisseurs privés et contribue à assurer que l’exploitation des ressources naturelles profitera au pays tout entier. Les lois et les règlements doivent garantir la gestion transparente des recettes et de la richesse accumulées dans le cadre de la procédure budgétaire. Les législations exemplaires devraient ainsi prévoir des accords et des conditions normalisées pour l’exploration, la mise en valeur et la production, en limitant à un niveau minimal la marge discrétionnaire; les différends devraient faire l’objet d’une procédure d’arbitrage (internationale), et les accords ou contrats de production devraient être du domaine public.

Recouvrement des recettes

1.2.2 La législation et la réglementation liées à la mobilisation des recettes fiscales et non fiscales et les critères qui régissent la marge de manœuvre administrative pour leur application doivent être aisément accessibles, clairs et compréhensibles. Les appels liés aux obligations fiscales et non fiscales doivent être examinés dans des délais opportuns.

Accessibilité et intelligibilité

77. Les lois et réglementations applicables aux recettes et les autres documents relatifs à l’interprétation administrative de ces lois doivent être accessibles au grand public. Les lois fiscales et les autres lois ayant trait au recouvrement des recettes doivent être non seulement accessibles, mais aussi compréhensibles pour le grand public et éviter toute complexité inutile. Des règles et des réglementations claires et compréhensibles favorisent la transparence en limitant la marge d’interprétation discrétionnaire. Toutefois, les lois fiscales et douanières et leurs règlements d’application peuvent être très complexes, notamment lorsqu’il s’agit de l’impôt sur les sociétés et du calcul des bénéfices. Il est donc essentiel de fournir aux contribuables des documents explicatifs à jour (instructions ou brochures, par exemple), habituellement préparés par le service des impôts. Le personnel de l’administration fiscale doit être capable d’offrir des conseils et une assistance de niveau professionnel pour aider les contribuables à comprendre leurs droits et leurs obligations aux termes des lois fiscales. Par ailleurs, nombre de pays préfèrent, pour des raisons de commodité, informer les contribuables à l’avance, et sur leur demande, du traitement fiscal qui serait réservé à telles ou telles opérations qu’ils envisagent d’effectuer. Lorsque les pays optent pour cette pratique, il importe qu’ils rendent public ce traitement.

78. Toute exception à l’application des lois fiscales doit aussi être publiée. Les exonérations fiscales générales, les déductions et les taux spéciaux font normalement partie de la loi fiscale et doivent donc être publiés et connus du public. Toutefois, plus les exceptions sont nombreuses, plus les lois deviennent complexes et plus grandes sont les possibilités d’interprétation, ce qui réduit d’autant la transparence. De plus, beaucoup de pays offrent (ou négocient) des conditions fiscales spéciales aux nouvelles entreprises. La transparence exige que toutes les incitations fiscales de ce type soient portées à la connaissance du public, et que cette information s’accompagne autant que possible d’une estimation du manque à percevoir (voir la pratique 3.1.3 pour une analyse de cette question).

Clarté des critères relatifs à l’administration de l’impôt

79. L’institution d’un impôt devant être sanctionnée par la loi, il en découle que le pouvoir discrétionnaire de l’administration dans l’application des lois fiscales doit être limité. Les incitations fiscales appliquées en vertu d’un vaste pouvoir discrétionnaire et de négociation au cas par cas de l’assujettissement à l’impôt entre les autorités et les contribuables doivent être évitées puisque ces pratiques manquent de transparence et présentent des risques de corruption. Cependant, des dispositions appropriées doivent être prévues pour le traitement des contribuables incapables de se conformer aux règles complexes, le règlement des litiges fiscaux, l’approbation d’un calendrier de paiements par tranches et l’annulation de montants non recouvrables, toutes ces dispositions étant assorties de mesures de sauvegarde. De même, les obligations non fiscales doivent être définies d’une manière transparente, et leur application ne doit pas être négociable.

80. L’administration des douanes est un autre domaine où la transparence est essentielle, compte tenu en particulier de la dépendance toujours grande de beaucoup de pays en développement envers les droits d’importation. La Déclaration de l’Organisation mondiale des douanes (Conseil de coopération douanière) faite à Arusha en 1993 et révisée en 200344, qui établit les orientations d’un programme visant à assurer l’intégrité de l’administration des douanes, souligne l’importance de la clarté et de la précision des lois pour promouvoir la transparence et l’intégrité, et lutter contre la corruption des services douaniers. D’autres ressources disponibles sur Internet peuvent également permettre de promouvoir une plus grande transparence de l’administration des douanes45. La formulation des droits d’importation manque souvent de transparence à cause du chevauchement des barèmes applicables à des produits particuliers ou de la combinaison de prélèvements ad valorem ou spéciaux qui peuvent prêter à confusion. De plus, il arrive souvent que l’évaluation en douane ne repose pas sur une évaluation précise de la valeur des importations, mais qu’elle soit plutôt fondée sur un prix de référence nominal ou sur une procédure d’évaluation inexacte, créant ainsi un écart entre les taux nominaux et effectifs des tarifs douaniers ad valorem. Il importe donc que les services douaniers disposent d’un barème clair, maîtrisent les liens entre les différents droits s’appliquant à un même produit et disposent également d’une méthode exacte de mesure de la valeur des importations. Des considérations analogues s’appliquent aux exportations, mais les taxes en la matière se font de plus en plus rares et jouent en général un rôle mineur dans les systèmes de recettes.

Recours judiciaires contre les décisions fiscales et réglementaires

81. Les citoyens et les contribuables doivent avoir accès à des procédures réglementaires et administratives claires, ainsi qu’à un système efficace de révision administrative des décisions, et doivent pouvoir faire appel à un organe judiciaire indépendant. La bonne administration des questions d’impôts et de douanes par le biais de l’agencement de procédures claires est un élément important de la transparence. Les ajustements des déclarations d’impôt des contribuables (par exemple à la suite d’un audit) doivent s’accompagner d’une explication claire et exhaustive. Dans la plupart des pays, ces droits existent en théorie; mais leur application est souvent imparfaite. En particulier, le système de voies de recours ne protège pas toujours d’une action administrative arbitraire ni ne contraint l’administration des impôts à se soumettre à la loi.

82. Il convient de mettre en place un mécanisme impartial d’appel et d’arbitrage pour les cas où les contribuables sont insatisfaits des résultats de la procédure de contestation administrative. Ce mécanisme devrait prévoir une procédure judiciaire complète faisant appel aux tribunaux pour résoudre les problèmes d’interprétation des lois. Les conditions d’exercice du droit de recours ne doivent pas être trop complexes ni trop coûteuses, les décisions du tribunal d’appel doivent être rendues dans des délais convenables et toutes les décisions doivent être rendues par écrit, sous réserve des règles de protection de la confidentialité des parties en cause. Le cadre légal et réglementaire doit être clair sur le recouvrement des dettes en litige, y compris celles faisant l’objet d’un recours, et conçu pour faire en sorte que les débiteurs ne puissent retarder leur paiement en présentant des objections ou des recours sans fondements. Certains pays exigent un paiement partiel pouvant atteindre la moitié de la somme exigible. Lorsqu’il s’avère, à l’issue d’une procédure d’appel, qu’un contribuable a payé des impôts qu’il n’avait pas à payer, le trop-perçu doit lui être remboursé avec intérêts.

Administration des recettes

83. L’administration des recettes doit être organisée de manière à limiter les risques de collusion entre les contribuables et les agents de la fonction publique. Dans cette optique, les fonctions administratives doivent être réparties au sein de l’administration de façon à introduire un mécanisme de contrôle intégré, en ce sens que le travail du personnel affecté à une fonction donnée doit permettre de vérifier celui du personnel affecté à d’autres fonctions.

84. Pour renforcer ce contrôle, l’administration des recettes doit pouvoir s’appuyer sur un service central compétent responsable de l’élaboration de procédures et de programmes de travail annuels de qualité, ainsi que du contrôle de la performance des bureaux locaux chargés de la mise en œuvre des programmes. Dans les régimes fiscaux modernes, les contribuables calculent eux-mêmes le montant des impôts qu’ils doivent remettre à l’administration fiscale et l’intervention de cette dernière se limite à un minimum, sous réserve d’un examen des déclarations réalisé a posteriori et de manière sélective. Cette large dépendance envers l’autocotisation combinée à un contrôle ciblé de la conformité est la stratégie fondamentale qui permet aux administrations fiscales du monde entier de gérer le régime fiscal efficacement et de limiter les risques de collusion entre contribuables et agents du fisc.

85. Les technologies de l’information peuvent aussi contribuer de manière importante à éliminer les possibilités d’action discrétionnaire ainsi qu’à assurer un contrôle efficace des arriérés, exonérations, recours et paiements. Les systèmes informatiques doivent être conçus de manière à assurer la pleine traçabilité des informations enregistrées dans les dossiers des contribuables par référence aux documents-sources de ces informations, y compris le nom des agents qui les ont enregistrées dans le système.

86. Les systèmes informatiques doivent permettre l’échange immédiat d’informations entre les régies financières, sans perdre de vue que toutes les informations fournies par le contribuable sont soumises à des règles de confidentialité et à des restrictions légales propres à chaque pays. L’utilisation de systèmes modernes d’identification des contribuables facilite le partage des informations fournies par ces derniers aux fins du contrôle de la conformité. Outre les recettes recouvrées par l’administration des impôts et des douanes, les cotisations perçues par le système de sécurité sociale (si elles ne sont pas recouvrées par le service des impôts) doivent être clairement comptabilisées, et les informations recueillies dans le cadre d’un audit doivent être communiquées au service des impôts, le cas échéant.

87. Comme dans d’autres secteurs d’administration, les éventuelles opérations d’affectation et de compensation doivent être clairement indiquées et comptabilisées. Si, par exemple, un service des impôts est autorisé à affecter une partie des recettes issues des audits au versement de primes à ses agents ou à certaines dépenses administratives, les règles régissant l’emploi de ces fonds doivent être clairement stipulées afin de prévenir les abus, et les règles usuelles de comptabilité doivent être appliquées.

88. Des systèmes d’audit interne doivent être mis en place afin d’assurer la responsabilité financière des personnels et systèmes de recouvrement des impôts et l’adhésion aux politiques et procédures d’administration fiscale dans les relations avec les contribuables. Nonobstant l’importance d’éviter la collusion et les négociations entre les agents du fisc et les contribuables, il convient d’éliminer les sources possibles de différends relatifs à l’impôt lors de la réalisation d’un audit. Les communications avec les contribuables visant à clarifier les faits, des méthodes adéquates de rassemblement des preuves et la vérification auprès de tiers par l’auditeur peuvent souvent éviter que des différends relatifs aux faits surgissent au cours de l’audit. Une explication claire de l’auditeur au contribuable au sujet de la législation applicable à une transaction donnée (y compris en lui fournissant un exemplaire du texte de loi et des documents d’interprétation techniques y afférents) peut souvent éviter les différends sur des questions d’interprétation au moment de la liquidation. Il convient de bien former les auditeurs aux responsabilités qui leur incombent, en insistant sur le fait que leur rôle principal n’est pas de négocier, mais plutôt de rassembler les faits et d’assurer la bonne application de la loi pour vérifier l’exactitude du calcul de l’impôt effectué par le contribuable.

Observations du public sur les changements législatifs ou réglementaires

1.2.3 Il faut accorder des délais suffisants aux consultations sur les projets de loi et d’amendement réglementaire et, dans la mesure du possible, sur les changements plus vastes de politique économique.

89. Les citoyens doivent être informés lorsque d’importantes nouveautés sont proposées. Il convient, dans la mesure du possible, de mettre en place un processus de consultation à cet effet. Il importe en particulier que l’État annonce à l’avance les changements législatifs ou réglementaires qu’il se propose d’apporter à ses principaux programmes de dépenses. La bonne pratique consisterait à prévoir une période de préavis pour les changements visant les critères d’admissibilité à d’importants programmes de dépenses comme la sécurité sociale, les prestations sociales ou d’autres programmes de transferts qui concernent un grand nombre de personnes. Cette mesure permettrait d’éclairer le débat public et de mieux faire comprendre les changements envisagés; dans certains cas, elle pourrait même conduire à des améliorations aux changements proposés.

90. Par ailleurs, il ne faut pas perdre de vue que cette pratique peut inciter à l’évasion fiscale. Si ce risque est jugé important, le fisc n’a peut-être pas intérêt à annoncer ces changements à l’avance. Une fois les nouvelles mesures approuvées, elles devraient être suffisamment annoncées pour que les contribuables comprennent en quoi elles pourraient les toucher.

Dispositions contractuelles

1.2.4 Les dispositions contractuelles convenues entre l’administration publique et les entités publiques ou privées, y compris les entreprises d’exploitation de ressources naturelles et les exploitants de concessions publiques, doivent être claires et à la disposition du public.

91. Les bonnes pratiques exigent que les conditions de tout contrat soient soumises à l’examen du public. Il convient donc de publier ces contrats ou, à tout le moins, d’en dévoiler les principales dispositions. Certains pays ont désormais tendance à favoriser la sous-traitance au secteur privé de la fourniture de biens et de services publics. Les partenariats public–privé constituent une forme de sous-traitance de plus en plus populaire. Comme dans le cas des passations de marché, le processus de sélection du fournisseur privé de biens ou de services et le processus de délivrance du contrat à cet effet doivent être ouverts et transparents.

Pour tous les contrats, les pratiques optimales en matière d’information sont les suivantes:

  • Les contrats, y compris toute renégociation contractuelle, doivent être portés à la connaissance du public. Il est souhaitable que les contrats soient normalisés et simplifiés.

  • Les paiements futurs exigibles en vertu des contrats existants doivent être communiqués et pris en compte dans la planification à moyen terme.

  • Les garanties de l’État ayant trait aux partenariats public–privé (PPP) ou à d’autres accords contractuels doivent être portées intégralement à la connaissance du public.

  • Lorsque l’État assume la majeure partie des risques liés à un projet, les actifs doivent être considérés comme publics, et doivent être pris en compte dans les comptes budgétaires de l’État.

Partenariats public–privé

92. Les partenariats public–privé (PPP) sont des accords en vertu desquels le secteur privé fournit des infrastructures et des services d’ordinaire fournis par l’État46. Les PPP présentent un intérêt en ce sens qu’ils peuvent contribuer à accroître les investissements en infrastructures, et parfois les recettes de l’État. On juge également que la meilleure gestion et la plus grande efficacité du secteur privé peuvent conduire à des services de meilleure qualité et moins coûteux. L’encadré 5 décrit des projets en PPP chiliens qui ont été bien conduits.

93. Les projets en PPP se présentent d’ordinaire sous la forme «construction-exploitation-transfert» où l’État précise les services qu’il souhaite obtenir et où l’entreprise privée se charge de la conception, de la construction, du financement et de l’exploitation de l’installation. La propriété de l’actif est d’ordinaire transférée à l’État à la fin de la période d’application du contrat, mais d’autres options sont possibles. L’État est très souvent le principal acheteur des services en PPP, mais ces derniers peuvent également être offerts directement au public, ce qui est d’ordinaire le cas avec les routes à péage ou les services de transport ferroviaire. Les projets d’investissement, y compris ceux en PPP, comportent divers types de risques: risques de construction/d’exploitation; risque financier (lié à la variabilité des taux d’intérêt et de change); risque de demande (découlant de l’exactitude de l’estimation de la demande pour le service offert); et risque de valeur résiduelle. Les PPP cherchent à transférer une partie de ces risques de l’État au secteur privé. Toutefois, les renégociations contractuelles sont monnaie courante dans la plupart des PPP et le fardeau du risque peut donc changer au fil du temps.

94. On peut s’inquiéter de ce que les PPP viennent à servir de prétexte, dans certains cas, pour exclure l’investissement public du budget, et la dette du compte de patrimoine des administrations publiques, et pour contourner ainsi les restrictions imposées au solde budgétaire global ou à la dette publique. De plus, l’obligation d’acheter les services de la société privée partie au contrat de PPP peut avoir, à moyen terme, des conséquences budgétaires qui réduiront la marge de manœuvre des autorités publiques en matière de dépenses. Enfin, le recours aux garanties dans le but d’obtenir des financements privés risque d’exposer les autorités publiques à des coûts cachés—et peut-être plus élevés—que ceux des financements publics traditionnels.

Encadré 5.Projets en PPP chiliens

En 2004, le programme de PPP du Chili englobait 44 projets (dont la valeur atteignait 6,25 % du PIB) consacrés principalement aux routes nationales, à la voirie urbaine et aux aéroports. Le Chili applique un certain nombre de bonnes pratiques en ce qui a trait aux PPP et à la transparence des finances publiques. Il démontre en particulier l’importance de mettre en place un cadre institutionnel adéquat avant de lancer un programme de PPP. Le Chili a créé un tel cadre avec l’adoption, en 1991, de la loi sur les concessions qui exige le recours aux appels d’offres pour les contrats de concession et précise les droits et obligations de chacune des parties prenantes ainsi que des procédures de règlement des différends et d’annulation de contrats. Une autre bonne pratique consiste à appliquer les mêmes méthodes d’évaluation rigoureuses, y compris l’analyse des coûts et avantages, à l’ensemble des projets d’investissement publics, qu’ils soient mis en œuvre par le secteur public ou confiés en sous-traitance au secteur privé. Les projets doivent par ailleurs être conformes à un vaste plan d’infrastructure et acceptables du point de vue de la viabilité budgétaire pour éviter que les PPP ne conduisent à des engagements non viables.

Au Chili, les contrats en PPP doivent indiquer clairement les risques assumés par l’État. Par ailleurs, depuis octobre 2003, les passifs éventuels de l’État liés aux garanties données dans les contrats de concession sont présentés dans le Rapport sur les finances publiques. Les données publiées comprennent notamment la valeur actualisée nette des versements minimums et maximums escomptés de garanties des recettes (nets des recettes obtenues dans le cadre de l’accord de partage des recettes). Les rapports récents comprennent un examen détaillé de la méthode analytique utilisée et de ses lacunes. Par ailleurs, outre les paiements versés aux concessionnaires et reçus de ces derniers, le Chili indique également la valeur actualisée des paiements futurs pour la période 2004–30. Il est ainsi possible d’avoir une image complète des coûts à long terme et des risques liés aux PPP. Toutefois, on pourrait accroître encore la transparence en publiant des informations complètes sur les contrats originaux et renégociés. On pourrait à cette fin élaborer un modèle uniforme permettant de résumer les principales dispositions des contrats sur le site Internet du Ministère des travaux publics et dans la documentation budgétaire.

Le document de la Commission européenne intitulé Reference Book on PPP Case. Studies (juin 2004) présente d’autres études de cas sur les projets en PPP, y compris un certain nombre mis sur pied en Europe de l’Est. Voir: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/pppguide.htm.

95. Les garanties de l’État peuvent servir à réduire ou à éliminer les risques que les projets en PPP font peser sur le secteur privé. Il convient de signaler toutes les formes de garanties liées à ces projets et de procéder à une évaluation de leurs coûts budgétaires probables. Il convient par ailleurs de préciser l’objectif de politique publique de chaque garantie, le coût total et la durée d’application de chacune de ces garanties pour chaque secteur et les bénéficiaires visés. Les garanties de prêt peuvent réduire les risques financiers du secteur privé tandis que les garanties de demande ou les paiements garantis pour les services vendus à l’État peuvent réduire le risque de demande47. Les garanties du prix auquel l’État s’engage à acheter les actifs à la fin du contrat d’exploitation permettent enfin de réduire le risque de valeur résiduelle.

Comptabilité des PPP

96. Il n’existe toujours pas de norme de comptabilité et d’information propre aux projets en PPP. Les directives statistiques et comptables ont tendance à attribuer la propriété des actifs de ces projets à l’un ou l’autre des deux partenaires, selon l’évaluation faite du partage des risques entre les deux. Selon une décision publiée par Eurostat, un partenaire privé sera réputé supporter la majorité des risques s’il supporte le gros du risque de construction/performance ou du risque de demande. Cette décision a souvent été critiquée puisqu’elle semblerait conduire trop souvent à attribuer les actifs des projets en PPP au secteur privé. Dans de nombreux pays, la pratique consiste à enregistrer les actifs des projets en PPP—comme investissement public ou crédit-bail—dans les comptes des administrations publiques.

97. L’évaluation du transfert du risque est un exercice délicat puisque la complexité des contrats PPP n’en facilite pas l’interprétation. De plus, les pressions politiques exercées sur les pouvoirs publics pour qu’ils renflouent des projets d’envergure (mais déficitaires) ou des services «essentiels» équivalent en fait à faire porter par l’État une proportion du risque plus élevée que ne le laisseraient apparaître les conditions du contrat48.

98. Selon le MSFP 2001, les opérations de PPP devraient être traitées comme suit:

  • Contrats d’opération: Les paiements effectués par l’État en vertu de contrats de services doivent être enregistrés comme charges dans la situation des opérations de l’État.

  • Frais de concession et contrats de location simple: Les paiements effectués par les opérateurs privés à l’État doivent être enregistrés comme des recettes dans la situation des opérations de l’État.

  • Contrats de crédit-bail: L’acquisition d’un actif en vertu d’un contrat de crédit-bail est enregistrée dans la situation des opérations au prix de revient49, avec l’accumulation d’un passif au titre du crédit-bail à l’égard du secteur privé. Ces actifs et passifs doivent être enregistrés dans le compte de patrimoine des administrations publiques. Les dépréciations, intérêts et amortissements ultérieurs doivent être enregistrés dans la situation des opérations. À mesure que le passif au titre du crédit-bail sera réduit, la valeur des actifs enregistrés au compte de patrimoine augmentera.

  • Transfert d’actifs PPP à l’État: Si des dispositions sont prévues pour le transfert sans frais d’un actif PPP à l’État, ce transfert doit être enregistré comme une acquisition d’actif non financier à sa valeur résiduelle, avec en contrepartie un transfert en capital du propriétaire privé. Tout prix d’achat est enregistré comme une charge, et le transfert en capital est réduit en conséquence.

99. Selon les principes de la comptabilité de caisse, le passif encouru dans le cadre d’un contrat de crédit-bail est enregistré comme une dette de l’État. Les paiements au titre des intérêts et de l’amortissement sont enregistrés comme des charges et du financement. Lorsqu’un actif de PPP est transféré à l’État, tout prix d’achat est enregistré comme un investissement.

Contrats de mise en valeur des ressources naturelles

100. De nombreux pays confient à des sociétés publiques l’exploitation de ressources naturelles comme le pétrole, les minéraux et le bois, mais plusieurs ont également recours à cette fin à des entreprises privées. Les contrats de partage de la production (CPP)—en vertu desquels l’entreprise s’engage à extraire la ressource et à la mettre en valeur, pour être autorisée en retour à conserver pour elle-même une partie de la production—sont de plus en plus courants dans le secteur du pétrole et du gaz50. Les principaux paramètres des CPP en ce qui a trait à l’exploitation du pétrole sont la part de la production destinée au recouvrement des coûts du contractant (cost oil) et le solde de la production (profit oil) qui est partagé conformément à la formule convenue entre l’État (et/ou la société nationale) et l’entrepreneur. Toutefois, ces accords peuvent également déterminer les exigences en matière d’impôts ou de redevances en fixant les taux, les échelles de paiements ou d’autres variables. Les contrats peuvent être fondés sur un modèle, mais certains paramètres sont définis individuellement et appliqués par le biais d’un processus de soumissions ou de négociations. La pratique optimale est celle qui consiste à publier les contrats définitifs en plus du contrat modèle qui ne fournit que des informations limitées. Les paramètres clés du CPP devraient tous être portés à la connaissance du public au même titre que les taux d’imposition, les exonérations et les déductions, en particulier lorsque le CPP est l’instrument central du régime budgétaire. Pour en savoir plus, consulter le Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles du FMI.

101. La clarté et l’accessibilité des procédures d’attribution de permis sont des conditions essentielles pour assurer la transparence au cours de toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. L’adjudication publique dont les procédures sont clairement définies et pour laquelle on utilise des soumissions cachetées constitue la pratique optimale; elle sert de base au processus d’émission de permis d’exploitation dans la plupart des pays avancés. Les accords négociés, plus communs dans le secteur minier, se caractérisent par l’absence de soumissions cachetées et de délais fermes; et par le pouvoir discrétionnaire exercé par l’État en matière d’établissement des conditions d’exploitation et d’attribution des contrats. La transparence des finances publiques exige qu’on limite la complexité des accords définitifs et que ceux-ci soient rendus publics. Les bonnes pratiques exigent que l’on prévoie à tout le moins la publication a posteriori des contrats octroyés et des conditions d’attribution51.

Gestion des engagements et des actifs

1.2.5 La gestion des engagements et des actifs publics, y compris la concession de droits d’utilisation ou d’exploitation d’actifs publics, doit s’appuyer sur des bases juridiques explicites.

102. Outre la fiscalité et les dépenses publiques, le cadre de gestion des finances publiques doit englober la législation primaire—par exemple, une loi sur le système budgétaire ou une loi sur la gestion de la dette couvrant l’ensemble des transactions entraînant une variation des actifs ou des passifs publics. Outre les exigences de la loi relatives à la gestion de la dette et des actifs, il convient d’adopter des règles relatives à la transparence de la gestion des obligations non liées à la dette, y compris le contrôle des garanties de l’État, les régimes de retraite par répartition, les arriérés et toute autre obligation contractuelle de l’État. Ces dispositions en matière de fourniture d’informations sont examinées en détails au chapitre III (pratique 3.1.5).

Gestion de la dette

103. La législation relative à la gestion de la dette doit donner clairement à une seule personne—habituellement le ministre des finances—le pouvoir de choisir les instruments requis pour l’emprunt; d’élaborer une stratégie de gestion de la dette; de définir les limites de la dette (si aucune n’est définie par la loi) en appliquant habituellement une stratégie propre à en assurer la viabilité; de mettre sur pied une organisation responsable de la gestion de la dette et d’en surveiller les activités (qu’elle fasse partie intégrante du ministère ou qu’il s’agisse d’une entité séparée) et d’établir des dispositions réglementaires portant sur la gestion de la dette. Le pouvoir d’octroyer des garanties de l’État doit être attribué par la loi à une seule personne—habituellement le ministre des finances ou le directeur de l’organisation chargée de la gestion de la dette—et faire l’objet de conditions clairement énoncées. Dans certains pays, le pouvoir législatif doit approuver toutes les garanties de l’État. La loi doit définir le rôle d’agent financier de l’État que remplit la banque centrale, pour éviter toute confusion entre l’émission des bons du Trésor et les opérations de politique monétaire. Tous les prêts doivent être crédités à un compte bancaire géré par le ministère des finances, les engagements contractés et les conditions des prêts devant être déclarés intégralement. Pour assurer la transparence des finances publiques, la législation doit exiger la publication de rapports annuels—ou, si possible, plus fréquents—sur l’encours de la dette et les flux d’endettement, y compris des données sur la dette garantie par l’État, à l’intention des autorités législatives et du public. La pratique optimale consiste à exiger un audit annuel des opérations de gestion de la dette effectué par un cabinet d’audit externe52.

104. La législation sur la dette publique doit couvrir toutes les opérations de dette et les garanties y afférentes, y compris celles données par les collectivités territoriales; les fonds extrabudgétaires et les sociétés publiques. Comme il peut s’avérer difficile de contrôler les dettes contractées par ces autres entités, certains pays évitent ce risque budgétaire en leur interdisant simplement de contracter des dettes, à l’exception possible de la rétrocession des prêts de l’administration centrale. Certains pays, comme les États-Unis, appliquent une politique crédible de «non-renflouement» des collectivités territoriales par l’administration centrale. D’autres exigent l’autorisation de l’administration centrale pour les transactions créatrices d’endettement, ou fixent des limites pour la dette qui peut être contractée pas les autorités infranationales ou par d’autres entités publiques. Une loi sur la dette publique (ou une autre loi primaire) devrait définir clairement toutes les limites imposées aux autorités publiques infranationales, aux fonds extrabudgétaires et aux sociétés publiques, et devrait également couvrir le contrôle de ces limites (par le biais de textes réglementaires de rang inférieur).

105. La transparence des finances publiques exige que la gestion de la dette publique bénéficie d’un fondement juridique appuyé par des règlements d’application clairs. La réglementation peut prendre la forme d’un manuel officiel de procédures ou d’autres instructions traitant en détails du processus de gestion de la dette, des contrôles opérationnels et des modalités de communication des données. Elle peut porter sur les restrictions s’appliquant, par exemple, aux types d’instruments autorisés pour la gestion de la dette, aux paramètres de risque et à la teneur de la stratégie de gestion de la dette à moyen terme; les méthodes d’analyse des éléments de passif éventuels; le risque des garanties de l’État mises en jeu; ainsi que sur les normes comptables habituelles et les exigences relatives aux rapports et aux audits. Si la législation établit des limites à la dette garantie, il est essentiel que la réglementation fournisse des critères clairs d’évaluation et d’approbation de ces garanties.

106. Le règlement doit également définir les responsabilités du service de gestion de la dette—une organisation distincte ou faisant partie intégrante du ministère des finances ou de la banque centrale—dont l’objectif sera clairement énoncé et consistera notamment à maîtriser les coûts du service de la dette tout en adoptant des mesures pour gérer les risques connexes. Le responsable de cette organisation pourrait se voir confier par le ministre des finances la tâche de gérer les dettes intérieure et extérieure. Dans certains pays, comme au Royaume-Uni et en Irlande, l’organisation chargée de gérer la dette est indépendante et dispose de pouvoirs étendus; le contrôle exercé par les autorités législatives prend la forme d’examens a posteriori.

Gestion des actifs

107. Les pays qui accumulent des actifs financiers en investissant le produit de l’épargne doivent impérativement se doter d’une stratégie claire et transparente de gestion de ces actifs53. Les pays qui disposent d’actifs importants en ressources naturelles font face à des défis particuliers en ce qui concerne la gestion de la dette et des actifs (voir encadré 6). Ils doivent énoncer clairement les objectifs de l’épargne—par exemple, stabilisation ou épargne pour les générations futures, ou autres considérations comme l’investissement à l’étranger visant à éviter une appréciation du taux de change. Les modifications apportées aux politiques de gestion des actifs doivent être claires et publiques. De plus, la fonction de gestion des actifs doit être conduite en vertu de directives d’investissement précises établies par le ministre des finances et communiquées au public. Ces directives doivent fixer des seuils de risque, et préciser les types d’actifs et la composition géographique ou monétaire des actifs financiers. En outre, il y a lieu de communiquer des informations sur les moyens qui seront pris pour faire en sorte que les gestionnaires soient comptables de leurs actes—par exemple, par le biais d’une comparaison avec un portefeuille de référence. Le public doit également pouvoir connaître le total des actifs financiers sous gestion et le rendement des investissements. L’organisme ou l’entreprise chargée de la gestion des actifs doit enfin être soumis à un audit externe.

Encadré 6.Autorité sur les actifs en ressources naturelles et sur les emprunts liés aux ressources

L’intervention de l’État dans la gestion des ressources naturelles doit être clairement balisée par la loi, et le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production de vente et d’achat de ces ressources devrait être bien défini par les lois, règlements et procédures couvrant toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Le Guide fournit des directives détaillées à ce sujet.

Les actifs financiers, y compris ceux liés à l’épargne et à l’investissement des recettes dégagées des ressources naturelles, doivent être soumis à des règles claires d’information, qu’ils soient détenus par un organisme public, un fonds extrabudgétaire ou une société publique. Ils doivent être considérés comme une partie intégrante des actifs financiers globaux de l’État, et doivent être communiqués comme faisant partie du compte de patrimoine consolidé de l’État, s’il existe.

Le droit d’emprunter à des fins publiques doit relever de l’autorité d’un ministère (habituellement, le ministère des finances). Les pays riches en ressources naturelles risquent également de devoir faire face à des défis supplémentaires liés au contrôle et à la transparence des actifs financiers et des passifs puisqu’il peut arriver que des prêts soient accordés sur la base de garanties de production future. Les conditions de tels prêts ont tendance à être négociées, et ne sont généralement pas divulguées au public. Par ailleurs, il peut arriver que la décision d’emprunter ne soit pas assujettie aux règles de contrôle habituelles. La transparence des finances publiques exige que le cadre juridique comporte des règles adéquates de divulgation et de surveillance pour l’ensemble des emprunts, et que des organes de surveillance comme la Cour des comptes jouissent de l’autorité et des capacités voulues pour appliquer la loi. Ces obligations doivent s’appliquer également à tout emprunt ou à toute garantie d’emprunt par une société nationale d’exploitation de ressources naturelles.

108. Les actifs corporels doivent être recensés, et les ventes et les achats contrôlés de manière que le stock d’actifs corporels soit connu en tout temps. Dans la comptabilité d’exercice, le compte de patrimoine comprend les actifs non financiers. La valorisation de ces actifs pose des problèmes de transparence particuliers qui sont examinés au chapitre III.

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