Chapter

III. Accès du public à l’information

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2008
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88. L’accès du public à l’information portant sur toutes les transactions relatives aux ressources est essentiel à la transparence des finances publiques. Les lacunes en cette matière constituent une source constante de préoccupations et ont donné lieu à diverses initiatives internationales visant à corriger la situation. L’ITIE constitue un bon exemple des mesures prises pour promouvoir, à titre volontaire, la publication des paiements versés par les compagnies à l’État ainsi que les recettes tirées des ressources par l’État. Il importe toutefois qu’en plus de faire état des transactions courantes portant sur les recettes, l’État fournisse des renseignements adéquats sur les dépenses de ces recettes, sur les dettes ou les engagements conditionnels utilisant ces ressources en guise de garantie, sur ses réserves de ressources et sur les opérations quasi budgétaires conduites dans le cadre de la mise en valeur des ressources84.

A. Documentation budgétaire relative aux recettes et aux dépenses associées aux ressources naturelles 3.1.1/3.1.4

La procédure budgétaire et les comptes définitifs doivent définir, décrire et rendre clairement compte de toutes les transactions associées aux ressources naturelles, y compris celles qui s’effectuent au travers de fonds associés aux ressources.

89. L’État peut percevoir des RRN par le biais d’une variété d’instruments fiscaux ou équivalents. La documentation budgétaire doit établir clairement les recettes associées aux ressources naturelles perçues par le biais de chacun de ces instruments. Dans certains cas, ces recettes peuvent être transférées en partie ou en totalité directement dans un fonds des ressources. Dans d’autres, comme celui du Fonds de pension public—Global, toutes les recettes et les dépenses associées au pétrole sont inscrites au budget, et le produit net est transféré au fonds. Les sommes nécessaires au financement du déficit budgétaire non pétrolier sont par la suite transférées à nouveau du fonds au budget85. Dans d’autres pays comme le Royaume-Uni, l’État reçoit directement tous les paiements par l’intermédiaire du fisc et ces paiements sont ventilés par type d’instrument fiscal. Dans les documents budgétaires généraux, ces revenus ne sont pas identifiés séparément, mais on produit régulièrement des rapports détaillés sur les RRN, ventilées par type d’impôt ou de redevance (au Royaume-Uni, ces rapports sont préparés par l’organisme national de statistiques86). Dans tous les cas, les paiements d’impôts sont contrôlés par les services fiscaux pertinents et toutes les transactions sont incluses dans les analyses budgétaires ou les rapports connexes. Dans les pays avancés, des procédures bien établies de gestion de l’impôt et de communication et d’audit des résultats assurent la crédibilité des données communiquées. Certains pays en développement publient également des données de base sur les recettes pétrolières dans leur documentation budgétaire. Toutefois, on néglige souvent d’assurer un contrôle et une vérification systématique des données87.

B. Information concernant les paiements effectués par les entreprises au titre des RRN 3.1.4

Les rapports concernant les RRN versées à l’administration par les entreprises doivent être publiés dans le cadre de la procédure budgétaire et comptable publique.

90. Beaucoup de pays comptent sur les procédures établies de comptabilité et d’information de l’État pour fournir au public des informations fiables sur les recettes dérivant des ressources naturelles—ainsi que sur les dépenses. En principe, les autorités de tous les pays doivent prendre les moyens voulus pour respecter les normes d’information pertinentes définies dans le Code, le Manuel et le présent Guide, ainsi que les Principes de gouvernement d’entreprise de l’OCDE qui s’appliquent aux CEN. Cependant, le manque de capacités empêche beaucoup de pays en développement de mettre en application de telles normes. L’ITIE a conduit à l’adoption de méthodes normalisées de communication des données qui doivent être soumises à l’approbation d’un comité de multiples parties prenantes dans chaque pays déclarant et qui permettront d’assurer que les recettes tirées des ressources naturelles sont entièrement prises en compte88. Cette initiative vise en particulier les pays en développement riches en ressources naturelles où le contrôle des recettes générales et de l’administration des finances publiques laisse actuellement à désirer. Pour ces pays, le respect des principes définissant les procédures de communication établis dans le cadre de l’ITIE pour les autorités publiques et les compagnies extractives devrait constituer un important pas en avant. Les pouvoirs publics devraient également abolir les dispositions relatives à la confidentialité qui risquent de nuire à la diffusion des données sur les RRN versées par les compagnies extractives. Il convient, dans ce contexte, de souligner l’importance d’une garantie convenable de la qualité des données, comme l’explique plus en détail le chapitre IV.

91. Voici quelles sont les normes et les procédures prescrites dans le cadre de l’ITIE pour la communication, par les compagnies et les administrations publiques, des données sur la production et les flux de RRN:

  • communication régulière des données par les pays hôtes à l’aide d’un modèle de présentation normalisé approuvé par un comité de multiples parties prenantes;

  • communication régulière des données par les entreprises, y compris les CEN, conformément à un modèle de présentation normalisé approuvé par un comité de multiples parties prenantes;

  • large diffusion des données complètes et compréhensibles portant sur les paiements et recettes;

  • validation et publication de rapports des données agrégées, et rapprochement et analyse de ces données par une tierce partie indépendante;

  • participation active de la société civile.

92. Les exigences de l’ITIE relatives à la communication des données s’appliquent uniquement aux activités en amont (c’est-à-dire l’ensemble des activités qui conduisent au premier point de production commercialisable—à la tête de puits ou à la sortie de la mine) et sont conçues uniquement pour les industries extractives (par exemple extraction du minerai métallique, des gemmes, du pétrole brut et du gaz naturel). Les flux de recettes faisant l’objet des rapports sont définis par le comité de multiples parties prenantes et pourraient exclure les recettes des opérations quasi budgétaires. Pour tenir compte des méthodes comptables des administrations publiques et promouvoir l’adoption par les parties des méthodes préconisées par l’ITIE, toutes les données sur les flux de recettes sont communiquées sous forme de données consolidées, sur la base de la comptabilité de caisse.

93. Même si les critères et les exigences de préparation des rapports de l’ITIE ne couvrent qu’une gamme limitée des activités budgétaires liées aux ressources, ils offrent un cadre utile à l’intérieur duquel les autorités publiques et les compagnies peuvent établir une base crédible de communication des données. L’engagement des pouvoirs publics à convenir, avec les compagnies, de la mise en œuvre des exigences de l’ITIE sur la communication des données financières constitue un premier pas important vers l’atteinte de l’objectif plus vaste d’une gestion transparente des RRN89.

94. Toutefois, des efforts considérables doivent encore être déployés pour assurer l’application des mécanismes préconisés par l’ITIE. À la fin de 2006, deux douzaines de pays s’étaient engagés officiellement à participer à l’ITIE ou avaient fait part de leur intention de le faire, mais d’autres s’étaient contentés d’une simple manifestation d’intérêt. Un mécanisme de validation approuvé lors de la Conférence d’Oslo en 2006 servira à l’avenir à déterminer quels sont les pays qui peuvent être officiellement désignés pays candidats à l’adhésion à l’ITIE (ceux qui peuvent démontrer qu’ils répondent aux quatre critères de base d’évaluation de l’engagement) et lesquels de ces pays peuvent être déclarés conformes, ayant intégralement mis en œuvre l’ITIE en satisfaisant à une série d’indicateurs, y compris la publication et la diffusion d’un rapport ITIE validé rapprochant les paiements agrégés liés aux ressources communiqués par les entreprises et les recettes liées aux ressources communiquées par l’État.

95. La mise en œuvre s’ordonne en quatre phases. La première, ou phase d’adhésion, détermine si un pays sera déclaré «candidat» à l’ITIE et suppose que quatre indicateurs sont observés: déclaration non équivoque de l’engagement du pays par voie d’énoncé public; promesse de collaborer avec la société civile; nomination d’un cadre supérieur responsable de ITIE; publication d’un programme de travail aux coûts pleinement déterminés. La seconde phase, dite de préparation, exige entre autres que les autorités abolissent les obstacles qui s’opposent à la mise en œuvre de l’ITIE, qu’elles adoptent les modèles de rapports, qu’elles prennent les dispositions voulues pour s’assurer que toutes les entreprises communiquent leurs données et qu’elles fassent en sorte que les rapports des entreprises et ceux de l’État s’appuient sur des comptes vérifiés conformément aux normes internationales. Les exigences à respecter aux fins de la troisième phase, dite de divulgation, comprennent la présentation d’un rapport ITIE à l’agent de validation (l’organisation indépendante chargée par contrat de confirmer que le processus a été appliqué convenablement) dans lequel figurent tous les paiements versés par les entreprises à l’État au titre de la production pétrolière, gazière et minière, et toutes les recettes correspondantes reçues par l’État. Enfin, la quatrième phase, dite de diffusion, exige que le rapport ITIE soit communiqué au public dans son intégralité sous une forme accessible et compréhensible. Toute discordance devrait être signalée et les mesures de suivi appropriées devraient être encouragées90.

96. Un certain nombre de pays ont pris des mesures en vue de l’application intégrale de l’ITIE avant la mise en place du processus de validation. Le Ghana et la Guinée ont produit des rapports préliminaires portant sur la collecte et le rapprochement des données sur les recettes minières. Le Nigéria et l’Azerbaïdjan ont servi de pays pilotes pour la mise à l’essai et l’évaluation du processus de vérification et produisent désormais régulièrement des rapports ITIE. Le Cameroun, le Gabon, la Mauritanie et la République kirghize ont également produit des rapports ITIE91.

C. Solde budgétaire 3.2.3

Les documents budgétaires doivent présenter, outre le solde budgétaire global et d’autres indicateurs budgétaires utiles, le solde budgétaire (primaire) hors matières premières comme indicateur des retombées macroéconomiques et de la viabilité de la politique budgétaire.

97. Pour les pays riches en ressources non renouvelables, il importe notamment de définir les moyens d’exploiter au mieux les recettes dégagées de ces ressources pour promouvoir une économie diversifiée et partager les bénéfices avec les générations futures. Une des méthodes possibles consiste à assimiler la richesse en ressources naturelles à un patrimoine et à limiter la consommation au revenu permanent escompté (Barnett and Ossowski, 2003). Pour réaliser un tel objectif et ainsi maintenir le niveau global du patrimoine (ressources non exploitées ou actifs financiers), il convient d’établir le déficit budgétaire primaire hors matières premières à un niveau correspondant à une estimation des recettes permanentes dérivées des richesses de l’État (cette estimation devra bien sûr être ajustée périodiquement à cause des difficultés que présente l’évaluation de la valeur des actifs en ressources naturelles)92. En pratique, l’État pourra permettre que le niveau réel du déficit budgétaire primaire hors matières premières s’écarte, pour un temps, du revenu permanent estimé pour des motifs macroéconomiques ou s’il décide d’utiliser une partie de son patrimoine en ressources naturelles ou financières aux fins, par exemple, du développement des ressources humaines ou physiques. Ce cadre analytique, quoique complexe au plan technique, peut s’avérer très utile pour mieux informer le public et les responsables politiques des choix stratégiques qui auront des retombées sur les générations actuelles et futures, et devrait être brièvement décrit dans les documents budgétaires93.

98. Dans les pays riches en ressources où la pauvreté est omniprésente, l’option d’accroître pour un temps le déficit budgétaire hors matières premières peut refléter en partie le souhait des autorités d’autoriser une hausse des investissements consacrés aux écoles, aux dispensaires et à d’autres infrastructures de base94. On espère ainsi que l’accroissement de la productivité du capital physique et humain qui en résultera permettra de compenser la réduction de la richesse en ressources ou de la richesse financière. Il est toutefois difficile de prédire dans quelle mesure et selon quel calendrier les nouveaux investissements permettront d’améliorer les perspectives de croissance économique du pays. Les résultats obtenus dépendront de divers facteurs, notamment la qualité et la pertinence des investissements réalisés, la compétitivité, la structure du marché et les économies d’échelle réalisables. Il convient par ailleurs de prendre en considération les conséquences macroéconomiques à court terme. L’accumulation d’avoirs financiers en vue d’assurer la viabilité à moyen et à long terme des finances publiques mérite donc d’être formellement prise en compte dans la politique budgétaire des pays riches en ressources. Si ces avoirs sont investis à l’étranger, cette méthode pourra également contribuer à atténuer les risques d’appréciation du taux de change réel et d’un éventuel syndrome hollandais.

99. Malgré les incertitudes, ces considérations amènent à la conclusion que le solde budgétaire primaire hors matières premières est un indicateur décisif pour évaluer l’orientation et la viabilité de la politique budgétaire dans les pays riches en ressources95. Il conviendrait donc de préparer des estimations de ce solde à partir de projections de RRN d’un niveau approprié et de les utiliser en guise de fondement à la définition de la politique budgétaire et des niveaux de dépenses. Comme le soulignent Barnett et Ossowski (2003, p. 51) à propos des pays producteurs de pétrole, rares sont ceux qui mettent en évidence leur solde budgétaire non pétrolier dans leurs budgets—et il est vraisemblable qu’une observation analogue s’appliquerait aux pays riches en minéraux. S’agissant des pays producteurs de pétrole, le FMI intègre de plus en plus souvent des mesures du solde primaire hors pétrole dans ses études sur les pays et conseille aux autorités nationales de leur donner priorité dans les documents budgétaires et autres documents de politique budgétaire.

100. Des concepts plus larges du solde budgétaire conviendraient peut-être aussi aux pays où les compagnies extractives nationales exercent une forte influence sur les finances publiques. Dans la mesure où les CEN occupent une place dominante dans la politique budgétaire et conduisent des activités quasi budgétaires, il serait raisonnable d’envisager leur intégration à un solde général des opérations du secteur public ou à un indicateur regroupant les administrations publiques et l’ensemble des sociétés publiques présentant des risques budgétaires aux fins de gestion de la politique budgétaire. L’argument général à l’appui d’un tel solde est exposé à l’élément 3.2.3 du Code et décrit dans le Manuel. Ces considérations concernent tout particulièrement la gestion budgétaire dans plusieurs pays riches en ressources.

D. Information concernant l’endettement associé aux ressources naturelles 3.1.5

Les rapports sur la dette publiés par l’État doivent mentionner tout nantissement direct ou indirect de la production ultérieure de ressources naturelles, dans le cadre d’un engagement préalable de production envers les prêteurs, par exemple. Tous les risques et obligations contractuels de l’État dérivant de cet endettement doivent être divulgués.

101. La divulgation prompte et ouverte de toutes les dettes contractées et de toutes les obligations éventuelles constitue un autre élément essentiel de l’information du public96. Cette pratique fournit une garantie supplémentaire que les données sur les transactions et sur les déficits/excédents concorderont parfaitement avec celles de la dette accumulée. Il est essentiel d’assurer une divulgation complète de tous les engagements réels et conditionnels pour évaluer la viabilité des finances publiques et établir des politiques à moyen et à long terme en cette matière.

102. Global Witness (2004) fait état de l’utilisation abusive très répandue dans plusieurs pays riches en ressources de la production ultérieure en guise de garantie de dette. Comme indiqué au chapitre I, le cadre juridique devrait délimiter clairement le pouvoir de contracter de tels prêts et exiger la divulgation publique des conditions qui s’y rattachent. Ce cadre devrait par ailleurs s’appuyer sur des règles claires d’établissement de rapports tant par les emprunteurs que par les prêteurs. De nombreux pays appliquent des normes claires de diffusion des données sur la dette (cet aspect est abordé dans le Manuel). Il convient de se pencher sur les problèmes de gouvernance et de capacité dans les pays qui ne respectent pas, à l’heure actuelle, les exigences fondamentales en cette matière. Il importe par ailleurs de renforcer les règles de divulgation applicables aux prêteurs qui participent à ces transactions.

E. Information sur les avoirs 3.1.5

Les états financiers de l’État doivent déclarer la totalité des avoirs financiers détenus par l’État dans le pays et à l’étranger, y compris ceux résultant d’activités liées aux ressources naturelles.

103. Les normes courantes établies dans le Manuel s’appliquent à la divulgation des avoirs financiers de l’État. Deux aspects particuliers attirent l’attention en ce qui a trait aux avoirs tirés des ressources naturelles dans les pays en développement. Premièrement, ces avoirs sont souvent détenus dans des comptes séparés dont les exigences de divulgation risquent d’être différentes de celles applicables à l’ensemble des administrations publiques. Deuxièmement, dans beaucoup de pays en développement (et même dans un certain nombre de pays émergents et dans certains pays avancés), les exigences relatives à la divulgation de renseignements sur les avoirs financiers ne sont pas conformes aux bonnes pratiques recommandées par le Code.

104. Lorsque les avoirs sont détenus dans un compte séparé, la meilleure solution (celle retenue par la Norvège, voir encadré 4) consiste à publier des lignes directrices claires concernant leur gestion et l’établissement de rapports sur ces avoirs et leur gestion. Tous les pays devraient s’efforcer de respecter ces principes fondamentaux, même si les normes techniques en vigueur dans les pays avancés ne sont peut-être pas applicables, à court terme, dans les pays en développement. Si les avoirs tirés des ressources naturelles sont combinés au reste des avoirs de l’État, comme c’est le cas au Royaume-Uni, la publication des renseignements sur ces avoirs devrait être intégrée dans le dispositif général d’information financière de l’État, dans la mesure où des règles claires ont été établies à cette fin97.

105. Les pays riches en ressources devraient accorder la priorité à la mise en œuvre, le plus rapidement possible, de pratiques appropriées pour la publication des renseignements sur les avoirs financiers. Le suivi de la valeur des avoirs est un élément central d’une politique sur l’épargne axée sur la viabilité à long terme de la politique de finances publiques. Certains efforts de renforcement des capacités seront peut-être requis à cet égard, mais les avantages obtenus en vaudront largement la chandelle.

F. Estimation de la valeur des actifs en ressources naturelles 3.1.5

Il convient de préparer des estimations de la valeur des actifs en ressources naturelles fondées sur les flux de production escomptés, en exposant les hypothèses sur lesquelles elles s’appuient.

106. Si la valeur nette des avoirs publics constitue une préoccupation centrale de la politique de finances publiques, l’estimation des actifs en ressources naturelles doit constituer un outil crucial du calcul de cette valeur. Toutefois, à l’heure actuelle, les pays n’incluent pas toujours systématiquement dans leurs budgets ou dans leurs états de comptes des relevés détaillés de la valeur estimée des ressources naturelles, situation qui s’explique par les difficultés des mesures, par l’incertitude qui entoure les volumes physiques et les prix, et par l’absence de normes à jour, même pour les pays avancés98. La recommandation énoncée ci-dessus place donc la barre très haut et sera difficile à mettre en œuvre même pour les pays industrialisés. Le présent Guide recommande donc une approche pragmatique axée sur la mise en œuvre d’une norme de base pour les pays à revenu faible ou intermédiaire où de nouveaux gisements importants ont été découverts, fondée essentiellement sur une méthode efficace de prévision des recettes (voir encadré 5) et mettant l’accent sur la portion de la valeur des actifs revenant à l’État. Le calcul explicite de la valeur des actifs en ressources naturelles marquera un progrès majeur vers la transparence et servira d’assise importante à une politique à long terme en la matière. Idéalement, de tels calculs devraient être publiés dans les documents budgétaires. Toutefois, compte tenu du degré élevé d’incertitude qui caractérise ce genre d’estimations, il convient d’user de prudence lors de la publication des estimations quantitatives étant donné les risques d’interprétation erronée qu’elles présentent. Les documents publiés devraient offrir l’assurance que la politique budgétaire est fondée sur des méthodes d’évaluation fiables et fournir des données quantitatives de plus en plus détaillées au fur et à mesure que le processus de production se met en place.

Encadré 5.Éléments d’estimation de la valeur des actifs dans les pays en développement

Des incertitudes considérables sous-tendent les projections à moyen et à long terme de recettes provenant des ressources, en particulier dans les pays qui se trouvent aux premiers stades du développement de leurs ressources pétrolières ou minérales. Les conseils techniques offerts aux pays dans ce type de situation privilégient une démarche prudente de prévision des prix et des recettes1, ainsi que la construction d’une analyse détaillée des estimations de production champ par champ et du régime budgétaire applicable, tout en expliquant comment a été déterminée l’hypothèse de prix du scénario de référence. On peut étendre cette démarche à la durée de vie des mines et des champs et ramener les flux à leur valeur actualisée pour produire une estimation utilisable du patrimoine de ressources susceptible de servir de base à la formulation de la politique budgétaire2. Les principes de transparence budgétaire exigent que ces estimations, ainsi que le modèle et les hypothèses sur lesquels elles reposent, soient publiées dans le document d’analyse budgétaire qui informe le projet de loi de finances. Les principaux éléments de cette démarche comportent:

  • Un énoncé clair du principe de «comptabilisation des actifs»; une politique prudente pourrait, par exemple, consister à n’inclure que les projets dont les plans de développement ont été approuvés et pour lesquels un bail a été concédé. Les projets nouveaux seraient ajoutés au fur et à mesure à l’inventaire des actifs économiques.

  • Une définition individuelle, pour chaque champ ou mine, de ses caractéristiques techniques de production—c’est-à-dire des estimations faites par l’administration et périodiquement recalibrées à la lumière de la production effective de la compagnie concernée.

  • Une définition des paramètres du régime budgétaire et des exonérations éventuelles applicables à chaque champ ou mine.

  • Une analyse de sensibilité montrant les variations probables de la valeur des actifs en fonction des principaux paramètres, comme le prix du pétrole ou du minerai dans le scénario de référence.

1 On met aujourd’hui de plus en plus l’accent sur l’utilisation de prévisions réalistes des prix (par exemple estimation centrale).2 Cette méthode offre un point de départ pratique. Néanmoins, l’International Valuation Standards Committee (IVSC) a noté dans ses remarques sur le projet de Guide qu’il importait de préciser la base d’évaluation des actifs et a vivement recommandé d’utiliser la valeur marchande ou au moins la juste valeur, plutôt que la valeur nue. Les notes d’orientation 14 et 9 de l’IVSC présentent des instructions détaillées pour le calcul et l’utilisation des données du marché aux fins d’estimation de ces flux monétaires actualisés (voir www.ivsc.org pour de plus amples informations dans le cadre des études générales sur les normes internationales d’évaluation).

107. À plus long terme, des normes internationales pour l’estimation des réserves pourraient conduire à l’établissement de règles pour l’estimation, par les pays, de la valeur des actifs en ressources naturelles. Toutefois, comme l’explique l’encadré 6, l’élaboration de normes internationales détaillées pour l’estimation des réserves pose toutes sortes de problèmes complexes tant sur le plan technique que sur celui de l’action collective. Cependant, l’absence d’une norme universelle ne devrait pas retarder l’adoption, par les pays qui le souhaitent, de mesures adaptées à leurs besoins. Ces efforts contribueront au contraire à établir les bases d’un système de normes d’application plus générale. De plus, les éléments fondamentaux de telles pratiques devraient s’appliquer sans égard au niveau de développement économique: la valeur des actifs est une question qui préoccupe autant les pays en développement que les pays avancés.

108. Pour l’élaboration de telles normes, il importe d’établir une distinction entre l’utilisation des états de la valeur des actifs aux fins de la préparation des rapports de comptabilité ou d’information financière et leur utilisation pour les besoins du budget et de la politique à long terme. La plupart des travaux réalisés jusqu’à ce jour sur la scène internationale ont porté sur la première de ces utilisations, tendance probablement due avant tout aux règles régissant l’inscription des sociétés en bourse. Tout en prenant acte de l’existence de facteurs d’incertitude, on exige en effet à cette fin des rapports comptables99 qu’ils obéissent à des règles strictes (et généralement prudentes) d’identification des actifs (voir encadré 6)100.

109. L’utilité des estimations de réserves fondées sur les normes internationales d’information financière (IFRS) ou sur d’autres normes nationales de communication des données aux fins de l’établissement d’une politique nationale de finances publiques reste toutefois limitée. Plutôt que de définir une valeur ponctuelle convenue en ce qui concerne les avoirs en ressources naturelles en vue de faire un résumé du bilan, la politique à long terme doit viser principalement à apporter des réponses potentielles à l’évolution de la situation économique. Les documents budgétaires et les autres énoncés de la politique de finances publiques devraient ainsi indiquer clairement les hypothèses sur lesquelles s’appuient les projections et les estimations, et définir l’effet des changements de certains paramètres clés (parmi lesquels, bien évidemment, le prix de la ressource, particulièrement dans le cas du pétrole) sur les estimations et les projections101. Des hypothèses techniques et économiques semblables sous-tendront les projections et les estimations incluses dans les bilans des réserves figurant dans les états financiers et les budgets des administrations publiques ou des entreprises. Il est toutefois essentiel que les utilisations diverses de ces données soient clairement reconnues dans ces différents documents. De plus amples travaux paraissent nécessaires dans ces deux domaines.

Encadré 6.Comptabilisation des réserves de ressources—Normes en cours d’apparition

En ce qui concerne les hydrocarbures, un état des réserves est exigé de toutes les compagnies inscrites à la cote par la Securities and Exchange Commission des États-Unis et par l’organe compétent de contrôle des opérations de bourse dans les autres pays. Bien que les définitions techniques des réserves promulguées par la Society of Petroleum Engineers, le World Petroleum Congress et l’American Association of Petroleum Geologists1 soient en général acceptées, les normes de comptabilité financière demeurent quelque peu variables. Le critère essentiel pour la comptabilisation des réserves par les entreprises est fixé par la Securities and Exchange Commission des États-Unis. La déclaration n° 69 du Financial Accounting Standards Board des États-Unis, qui s’applique aux compagnies cotées en bourse dans ce pays, pratique des normes similaires, qui mettent l’accent sur la déclaration des réserves prouvées. À l’heure actuelle, il n’existe pas d’obligation de vérification des déclarations de réserves. Il a souvent été suggéré de réviser ces normes de manière à mieux prendre en compte l’évolution technologique (par exemple pour autoriser les estimations fondées sur les techniques d’imagerie sismique)2. Un recours accru à l’examen des estimations de réserves par de tierces parties, par exemple par l’intermédiaire d’entreprises spécialisées, pourrait aussi contribuer à rendre plus fiable la comptabilisation des réserves.

Des préoccupations d’incertitude technique et économique très semblables s’appliquent aux estimations des ressources et des réserves minérales. Le code de la commission paritaire de l’industrie minière australienne sur les réserves minérales (Australian mining industry Joint Ore Reserves Committee Code), élaboré en 1989 en partie en réaction aux précédents cycles expansion–récession des années 60 dans ce pays, a servi de fondation à la plupart des codes nationaux récents3. Le Combined Reserves International Reporting Standards Committee, institué en 1994, a élaboré un ensemble de définitions des ressources et des réserves d’usage très généralisé.

La classification cadre des Nations Unies (UNFC)4 pour les ressources énergétiques et minérales est un système d’application général harmonisé avec les normes techniques citées ci-dessus. Elle classe les ressources selon trois critères: viabilité économique et financière; état d’avancement et faisabilité du projet sur le terrain; et connaissances géologiques. Les réserves peuvent ensuite être classées dans chacune de ces trois dimensions par un code à trois chiffres: 1.1.1 indiquerait une ressource commercialement recouvrable, justifiée par une étude de faisabilité et fondée sur une géologie raisonnablement prouvée. En principe, la classification UNFC permet d’asseoir la comptabilisation et les états budgétaires des réserves sur une base plus uniforme.

1 Voir http://www.spe.org/spe/jsp/basic/0,2396,1104_12171_0,00.html. Les réserves à une date donnée sont définies comme les quantités de pétrole qui peuvent être recouvrées commercialement à partir des accumulations connues. Les réserves prouvées sont limitées aux quantités dont l’exploitation commerciale est possible dans les conditions économiques actuelles—et dont on s’attend qu’elles seront développées et mises en production dans un laps de temps raisonnable. Les réserves développées prouvées sont celles qu’on peut espérer recouvrer au moyen des puits existants en utilisant le matériel et les méthodes existants. Les réserves probables et possibles présentent un plus haut degré d’incertitude technique et économique. Les estimations de réserves prouvées sont désignées par 1P, les réserves prouvées plus les réserves probables par 2P, et les réserves prouvées plus les réserves probables plus les réserves possibles par 3P.2 Voir http://www.fasb.org/st/summary/stsum69.shtml. Voir néanmoins la note d’orientation de la SEC à l’adresse suivante: http://www.sec.gov/divisions/corpfin/guidance/cfactfaq.htm.3 Voir http://www.jorc.org/pdf/miskelly1.pdf.4 Voir http://www.unece.org/ie/se/reserves.html.

G. Information sur les éléments de passif éventuel et les activités quasi budgétaires 3.1.3

Les éléments de passif éventuel de l’État et le coût des activités quasi budgétaires des compagnies extractives liés aux contrats portant sur les ressources naturelles doivent être déclarés dans les comptes budgétaires ou dans les autres documents pertinents sous un format qui permettra d’évaluer les risques financiers et l’ampleur totale de l’activité budgétaire.

110. Tout élément de passif éventuel dérivant des contrats d’exploitation des ressources devrait être divulgué dans les documents du budget et des comptes. La préparation d’une annexe traitant des risques financiers (voir ci-dessous) pourrait constituer une forme appropriée de divulgation de ces passifs et d’autres formes de passifs éventuels. Les garanties publiques devraient figurer dans les rapports de l’administration sur l’endettement (mais séparément, dans la liste des créances éventuelles).

111. Comme indiqué au chapitre I, les opérations quasi budgétaires liées au secteur énergétique peuvent être très importantes. Elles méritent une attention plus grande que celle qu’on leur a accordée par le passé puisque, si elles passent inaperçues, cela risque de masquer la portée véritable des activités de l’État dans le secteur des ressources naturelles et dans l’ensemble de l’économie. S’agissant des dépenses sociales effectuées en dehors du processus budgétaire officiel, les pouvoirs publics des pays à faible revenu auraient tout intérêt à les porter à la connaissance du législateur et du public puisque cela leur permettrait de démontrer que les dépenses qu’ils consacrent aux pauvres sont plus considérables que ce que laissent conclure les documents du budget et des comptes. Les compagnies devraient elles aussi bénéficier d’une divulgation complète et détaillée de ces dépenses, puisqu’elles témoigneraient de leur présence sociale. En tout état de cause, les mécanismes et les types divers d’opérations quasi budgétaires décrits au chapitre I devraient être dévoilés et expliqués dans les documents budgétaires de l’administration (par exemple sous forme d’annexe) et dans d’autres documents. Dans les pays où les CEN sont très actives et où les opérations quasi budgétaires tiennent une place très importante, il pourrait être utile de combiner les rapports financiers de l’administration et des CEN en un seul document publié.

112. L’assurance de la qualité des rapports pourrait être renforcée si les compagnies extractives faisaient elles aussi état de ces activités d’une manière claire et détaillée dans leurs rapports, notamment si ces éléments faisaient l’objet d’un audit. Les administrations publiques et les compagnies extractives devraient dans la mesure du possible analyser et quantifier de telles activités, et en faire état régulièrement. Dans un premier temps, il est vraisemblable que de telles données seront plus facilement accessibles dans les rapports des compagnies internationales et nationales. Il conviendrait d’encourager les compagnies à publier régulièrement et fidèlement ces informations dans leurs rapports annuels et à faire part aux autorités et au public des données sur lesquelles s’appuient leurs estimations. Les documents budgétaires de l’administration devraient dériver leurs informations de ces sources et faire état régulièrement et systématiquement de telles opérations quasi budgétaires. Ces rapports pourraient s’appuyer sur des commentaires analytiques portant sur les impacts de telles activités et sur les politiques envisageables à leur sujet.

H. Risques financiers 3.1.3

Les documents budgétaires annuels doivent tenir expressément compte des risques associés aux recettes provenant des ressources naturelles, notamment ceux ayant trait aux prix et aux passifs éventuels; les mesures adoptées pour y parer doivent être expliquées, et leur exécution doit être surveillée.

113. Les pays riches en ressources sont à la merci de fluctuations amples, soudaines et inattendues des prix de production, surtout dans le cas du pétrole. Ces variations de prix créent des aléas susceptibles d’influer substantiellement, directement et indirectement, sur la prévision des recettes et d’autres variables. Ainsi, une variation sensible du prix du pétrole n’aurait pas seulement des retombées directes sur les recettes pétrolières, mais pourrait aussi faire évoluer d’autres variables stratégiques, comme le taux de change et les taux d’intérêt, ce qui pourrait ensuite influer sur les projections financières et de dépenses à court et à moyen terme. Les documents budgétaires annuels devraient indiquer clairement l’hypothèse de prix de référence et expliquer de quelle manière elle a été déterminée. Il conviendrait en outre d’effectuer des analyses de sensibilité pour parer aux aléas de prévision, surtout en ce qui concerne le prix supposé du pétrole, et de soumettre leurs résultats à l’examen du grand public et d’experts externes.

114. Le Manuel déconseille la pratique consistant à voter plusieurs lois rectificatives au cours d’un exercice budgétaire puisqu’elle réduit la transparence du processus budgétaire et témoigne d’une mauvaise préparation budgétaire, surtout si elle a un caractère chronique. Toutefois, cette pratique peut parfois se justifier dans les pays riches en ressources en cas de chocs massifs consécutifs, sous réserve que les retombées à moyen et à long terme de ces derniers soient convenablement analysées.

115. Le Manuel préconise la publication d’une déclaration jointe au budget (en annexe, par exemple) qui décrira systématiquement les risques liés aux estimations budgétaires des recettes, des dépenses et du déficit pour la situation financière. Pour les pays riches en ressources, une telle déclaration pourrait, par exemple, couvrir les aléas associés aux garanties sur les prêts ou les engagements (explicites ou implicites) relatifs à des opérations de dépollution, à d’autres engagements conditionnels, à la détention de stocks, aux chocs imprévus sur les coûts et aux variations de production (par exemple dans le cas de la production pétrolière prescrite par l’OPEP), aux engagements de dépenses mal définis ou aux politiques budgétaires imprécises sur d’autres points102. Les passifs conditionnels peuvent être implicites ou explicites. Il se peut, par exemple, que les CEN ou d’autres entreprises publiques intervenant dans l’exploitation des ressources aient contracté des dettes (notamment des dépenses et des coûts imprévus associés à l’emploi) qui seront vraisemblablement réglées par l’État le moment venu. Pour parer aux risques dérivant d’engagements de dépenses imprécis ou de politiques budgétaires vaguement définies, le budget pourrait comporter des clauses pour imprévus autorisant un dépassement des dépenses inscrites au budget si le cours du pétrole dépasse un certain seuil de déclenchement103.

116. Il convient par ailleurs d’expliquer clairement les mesures destinées à gérer ces risques. Il pourrait s’agir de dispositions inscrites dans les budgets publics ou dans les plans financiers des CEN. Les autorités devraient, au minimum, affecter les coûts au comptant escomptés des versements au titre des garanties mises en jeu au budget de l’exercice suivant. S’il existe une clause de garantie couvrant le cours du pétrole, le prix de déclenchement devrait être clairement établi au préalable, de même que des procédures fixant des plafonds éventuels aux dépenses imprévues et définissant les procédures de formulation et de décision budgétaires à employer avant d’autoriser toute dépense imprévue.

117. Les autorités peuvent faire appel à des stratégies de couverture fondées sur le marché pour gérer l’aléa lié au cours du pétrole104. Ces stratégies comportent la fixation définitive, aujourd’hui, du prix de la production à venir, ou une assurance contre la chute des prix, ou encore les deux105. Ainsi, plutôt que d’essayer de gérer un flux de recettes volatil et imprévisible, on le stabilise et on le rend plus prévisible. La couverture peut cependant être limitée par des problèmes politiques, le manque de capacité d’exécution et l’absence de solvabilité. L’application de ces stratégies dans une transparence totale pose par ailleurs des difficultés aux grands exportateurs en raison de la sensibilité des marchés à ces informations.

118. L’élaboration d’une stratégie de couverture et les décisions ponctuelles en la matière doivent se fonder sur le principe général de prudence et sur un éventail de règles et de responsabilités institutionnelles clairement définies. Ainsi, les opérations de couverture dépassant des objectifs commerciaux à court terme (1 à 2 mois) des CEN et celles de l’État devraient se baser sur les mêmes règles en termes d’obligation de rendre compte106. Les États qui font appel à de telles stratégies pour parer au risque de prix devraient informer le grand public des avantages (stabilité des prix et des revenus, atténuation du risque de manque à percevoir) ainsi que des coûts (primes, exigences de marge) et des risques (y compris les risques associés à l’absence de couverture). Une disposition budgétaire expresse donnant des estimations approximatives de ces coûts et avantages (mais sans dévoiler les informations susceptibles d’influencer le marché) peut offrir aux pouvoirs publics un moyen approprié de se couvrir de manière transparente contre les risques de prix durant l’exercice budgétaire. Les autorités devraient également rendre compte publiquement et régulièrement, a posteriori, des opérations de couverture des CEN dans la mesure où celles-ci dépassent le court terme et ne sont pas effectuées dans le but de couvrir le risque associé au prix retenu pour le budget de l’État et la perte de recettes.

119. Les opérations de couverture font généralement intervenir des stratégies et des transactions complexes, qui requièrent un certain niveau de capacité institutionnelle pour assurer une gestion et une administration convenables, notamment les mécanismes d’enregistrement, de déclaration, de contrôle interne, d’évaluation et d’audit pour parer aux opérations spéculatives ou aux erreurs. Les pays qui ne disposent pas de la capacité adéquate dans ces domaines devraient demander une assistance en vue de renforcer les institutions essentielles avant d’engager des stratégies de couverture.

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