Chapter

II. Processus budgétaires ouverts

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2008
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72. Les procédures de planification, d’allocation, de dépense et de déclaration des RRN doivent être régies par des principes de transparence analogues à ceux recommandés pour d’autres volets du budget de l’État. Les caractéristiques particulières de ces recettes exigent toutefois des autorités qu’elles attachent une importance particulière à la clarté des politiques ayant trait au traitement explicite des risques dérivant de la base de ressources, de la transparence de la comptabilisation et du contrôle des recettes et des dépenses. Les autorités doivent en particulier expliquer clairement au public leurs politiques ayant trait à l’atténuation de l’effet de la volatilité des flux de recettes et au maintien de la viabilité à long terme des finances publiques. Si des fonds d’épargne ou de stabilisation ont été établis, ils doivent être pleinement intégrés au cadre général de la politique budgétaire. Tous les avoirs de portefeuille liés aux ressources naturelles doivent être entièrement déclarés et les politiques de gestion des avoirs transparentes. Le présent chapitre examine ces aspects ainsi que d’autres bonnes pratiques en matière de transparence qui assureront l’application effective de la politique budgétaire dans les pays riches en ressources naturelles.

A. Politique budgétaire et recettes provenant des ressources naturelles 2.1.2/2.1.4/3.1.7

Le cadre budgétaire doit comporter une déclaration de principes claire sur le taux d’exploitation des ressources naturelles et la gestion des RRN, et faire mention des objectifs budgétaires et économiques généraux de l’État, y compris la viabilité à long terme des finances publiques.

73. Les États bénéficiant de flux abondants de RRN font face à de nombreux défis qui doivent être explicitement pris en compte pour assurer la transparence des finances publiques. Premièrement, les recettes sont sujettes à une volatilité forte et imprévisible des cours qui risque d’avoir sur le budget et les liquidités un effet déstabilisateur. Deuxièmement, comme les ressources naturelles sont limitées, il convient de songer à des stratégies de rechange prenant en compte les taux d’exploitation possibles ainsi que la répartition intergénérationnelle des flux de revenus, la distribution des dépenses et les retombées sociales immédiates des industries extractives. Troisièmement, les répercussions économiques des entrées substantielles de RRN doivent être soigneusement prises en compte à la lumière du risque d’un éventuel «syndrome hollandais» (caractérisé par une appréciation du taux de change et ses retombées défavorables sur le secteur des produits échangeables autres que les ressources naturelles).

74. Un cadre d’action publique clair tenant compte de toutes ces questions constitue un fondement essentiel à la mise en place d’un système de gestion budgétaire efficace et transparent dans ces pays. Les dispositions du Code en vertu desquelles le budget doit être exécuté dans un cadre stratégique macroéconomique et budgétaire à moyen terme (élément 2.1.2) et les autorités doivent publier un rapport périodique sur l’évolution à long terme des finances (élément 3.1.7) revêtent donc une importance particulière pour les pays riches en ressources puisqu’elles définissent la gamme des options de politique budgétaire qui découlent des recettes attendues des ressources naturelles. La question de la viabilité des finances publiques (élément 2.1.4) doit également être directement abordée en tenant pleinement compte de la sensibilité de l’analyse de viabilité aux diverses hypothèses concernant les taux d’exploitation, les prix des produits exportés et d’autres variables économiques.

75. Tous les pays doivent être en mesure d’élaborer un cadre à moyen terme et de réaliser une analyse de la viabilité des finances publiques à long terme, même si la capacité limitée du système de gestion financière les empêche, au départ, d’aller dans les détails67. Certains pays devront donc procéder d’une manière plus graduelle68. Voici quels sont les éléments jugés particulièrement importants pour les pays riches en ressources naturelles69:

  • élaboration d’un cadre financier à moyen terme (CFMT) comprenant une déclaration sur les objectifs de finances publiques, des projections macroéconomiques générales à moyen terme (fondées sur des hypothèses réalistes et clairement énoncées) et des objectifs budgétaires globaux;

  • détermination et analyse régulière des principaux risques pesant sur la situation et la politique budgétaires (y compris les risques macroéconomiques, les risques de contrôle et ceux ayant trait aux passifs éventuels);

  • examens réguliers de la viabilité à long terme des finances publiques mettant l’accent sur la production dégagée des ressources naturelles et sur les prix anticipés;

  • établissement d’un processus ouvert d’établissement des priorités en matière de dépenses budgétaires.

76. Pour cerner comme il se doit l’ensemble des aspects liés à la viabilité des politiques budgétaires, le cadre à moyen terme doit prendre en compte la totalité des fonds extrabudgétaires, des activités quasi budgétaires et des dépenses fiscales. Un tel cadre jouera un rôle plus efficace dans le contexte d’un budget unique et de concert avec l’application de stratégies de gestion du risque. La publication des projections à moyen terme ainsi que des hypothèses stratégiques et économiques utilisées pour l’élaboration du cadre est cruciale pour permettre au public de bien comprendre les implications futures des politiques budgétaires en vigueur.

77. Un cadre de politique budgétaire à moyen terme et des évaluations à long terme des finances publiques devraient s’avérer utiles pour évaluer les conséquences des dépenses prévues sur les priorités futures en matière de dépenses et mesurer les risques qu’elles présentent pour la viabilité budgétaire. Par exemple, les prestations sociales et les programmes d’investissement que les pays riches en ressources naturelles souhaiteront peut-être bonifier sensiblement exigent des engagements de dépenses pluriannuels qui risquent de conduire à une aggravation des rigidités budgétaires. En outre, alors même que les programmes d’investissement risquent d’influer lourdement sur les dépenses récurrentes futures, beaucoup de pays riches en ressources établissent des budgets d’investissement distincts des budgets de fonctionnement. Or, dans de telles conditions, la planification et l’exécution de chaque budget sont séparées et les incidences des dépenses récurrentes futures ne sont pas prises en compte dans le processus de décision. La liaison transparente des décisions annuelles en matière de crédits budgétaires aux plans et priorités à moyen terme contribue à faire en sorte que les engagements à court terme prennent en compte les besoins futurs de ressources pour les projets d’investissement et les dépenses récurrentes, afin d’offrir plus tard une plus grande marge de manœuvre face aux variations des RRN et à d’autres chocs. Elle peut en outre favoriser une évaluation plus réaliste des incidences des programmes d’investissement sur la croissance économique.

78. Dans ses lignes directrices, l’OCDE recommande de publier un rapport d’évaluation à long terme (projections sur 10 à 40 ans) de la viabilité de la politique de finances publiques tous les cinq ans, et plus souvent si d’importants changements sont apportés à la politique relative aux recettes et aux dépenses70. Dans le cas des pays riches en ressources, ces rapports à long terme devraient proposer des scénarios qui se penchent non plus sur les fluctuations à court terme des prix des produits de base, mais plutôt sur leurs tendances à long terme. Comme l’utilisation d’une perspective à plus long terme donne lieu à un plus haut degré d’incertitude, il convient de procéder à des analyses de sensibilité appropriées capables de mesurer l’impact des diverses hypothèses concernant les variables économiques, y compris les prix relatifs des produits de base et les stratégies d’exploitation et de taxation de rechange.

B. Politique budgétaire, fonds associés aux ressources naturelles et budget 2.1.5

Des mécanismes de coordination des opérations de tous les fonds établis aux fins de gestion des RRN avec d’autres opérations budgétaires doivent être clairement définis.

79. De nombreux pays ont établi des fonds séparés pour les recettes provenant des ressources naturelles, soit pour canaliser les ressources vers l’investissement aux fins du développement, soit pour promouvoir l’épargne afin de faire face aux problèmes de stabilisation et de viabilité des flux de recettes importants, volatils et épuisables. Il convient d’assurer l’intégration étroite de ces fonds dans le budget de manière à ce que leur utilisation respecte clairement la politique budgétaire globale des autorités et leurs décisions d’affectation des ressources. Il faut pour cela que les projections des transactions et les comptes rendus détaillés des dépenses réelles de ces fonds, ainsi que de leurs actifs et passifs, soient soumis au législateur dans le cadre du processus budgétaire, accompagnés des rapports et comptes budgétaires normaux. Idéalement, afin d’éviter la création d’un budget parallèle et une perte de transparence budgétaire, il est souhaitable de ne pas affecter directement ces fonds au financement de dépenses intérieures. Il est préférable de gérer les fonds liés aux ressources naturelles en tant que partie intégrante du cadre de politique budgétaire à moyen terme afin d’assurer la viabilité des plans de dépenses. Il convient par ailleurs de mettre en place des mécanismes rigoureux visant à assurer l’efficacité et l’intégrité de la gestion des actifs et de l’utilisation des ressources, et de fournir des gages de transparence, de bonne gouvernance et de responsabilité71.

Encadré 3.La gestion prudente des richesses minérales du Botswana

L’extraction de diamants a commencé au Botswana au début des années 70, et le pays est depuis les années 80 un acteur important du marché mondial du diamant. Les diamants sont la principale ressource naturelle du Botswana et représentent environ un tiers de son PIB, trois quarts de ses exportations et près de la moitié des recettes publiques. L’extraction des diamants est effectuée par le secteur privé, mais l’État dispose d’importantes participations dans les sociétés minières, les investisseurs étrangers constituant les autres grands actionnaires. Les accords d’extraction ont habituellement une durée de 25 ans, et les accords de commercialisation et de vente de 5 ans, ce qui offre un cadre stable et fiable pour les investisseurs et l’État. Selon certaines estimations, l’administration du Botswana prélève environ 75 % des profits de l’extraction des diamants par l’intermédiaire de l’impôt, des redevances et des dividendes. La législation fiscale, réputée transparente, est relativement simple et se caractérise par la faiblesse de ses taux—par exemple, l’impôt sur les sociétés a été réduit à 15 %.

Le PIB réel du Botswana enregistre depuis longtemps une croissance vigoureuse—près de 9 % en moyenne depuis les années 70, et s’élevait à 3.500 dollars EU par habitant en 2000. L’inflation est en général faible, et le budget et le compte courant du pays engrangent depuis de nombreuses années d’importants excédents. Les réserves en devises dépassent 5 milliards de dollars EU et, bien qu’elles aient légèrement baissé ces dernières années, elles représentent encore 2 ans d’importations environ, tandis que la dette extérieure est inférieure à 10 % du PIB. La dette souveraine du Botswana bénéficie de la cote «qualité investissement». La stabilité politique et économique a beaucoup contribué à attirer un montant substantiel d’investissement direct étranger dans les grands secteurs économiques (Basu and Srinivasan, 2002). Des politiques prudentes ont aussi aidé à maîtriser les chocs exogènes de ces dernières années tels que la sécheresse régionale, la baisse de la demande de diamants et la dépréciation considérable du rand sud-africain, qui est la monnaie du principal partenaire commercial du Botswana.

Dans le cadre d’un système politique stable, le Botswana poursuit depuis longtemps des politiques économiques cohérentes et prudentes dans l’ensemble, gérant efficacement les variations et le fort volume des recettes de l’extraction du diamant et évitant ainsi la «malédiction des ressources» (Acemoglu, Johnson, and Robinson, 2003). Des politiques monétaires essentiellement bien conçues ont contenu l’inflation et stabilisé le taux de change, ce qui a permis d’éviter l’appréciation de sa valeur réelle et une perte de compétitivité—le «syndrome hollandais»). La politique budgétaire est le principal instrument de la gestion macroéconomique. La dépense publique augmente fortement depuis de nombreuses années, mais ces augmentations ne sont pas excessives en général. Une part considérable des recettes tirées des diamants est épargnée depuis de nombreuses années, augmentant les réserves en devises du pays et stérilisant efficacement l’incidence sur la liquidité des fortes entrées de recettes extérieures provenant des ventes de diamants. Les réserves internationales de l’État sont gérées avec prudence et transparence par la banque centrale et sont investies par l’intermédiaire du Fonds Pula (80 %) dans des actifs à long terme et du Fonds de liquidité (20 %) sur le marché monétaire et en obligations à court terme.

Les plans de développement national à moyen terme (PDN) sont un des principaux instruments de la politique budgétaire pour canaliser les recettes du diamant vers les investissements en capital. Les PDN présentent certaines des caractéristiques des cadres de dépenses à moyen terme. Ils sont en général mis en œuvre avec discipline. Le pays a considérablement développé son infrastructure physique (routes, énergie, établissements sanitaires, écoles) au moyen d’investissements publics et privés, quoique l’investissement public n’est pas toujours de très bonne qualité. Avant la progression de la pandémie VIH/SIDA, des progrès remarquables avaient été accomplis sur le plan du développement social. Les PDN sont en général formulés avec le souci de maintenir une position budgétaire viable, telle que mesurée par le «coefficient de viabilité» (Modise, 2000; FMI, 2004), défini comme le rapport entre les dépenses courantes hors investissements (à l’exclusion des dépenses de santé et d’enseignement, qui sont considérées comme des dépenses en capital humain) et les recettes non minières.

80. L’utilisation de ces fonds de stabilisation ou d’épargne a donné jusqu’à ce jour des résultats variables. Le Botswana (dans le cas des diamants—voir encadré 3) et la Norvège (dans le cas du pétrole) constituent des exemples de pays où les fonds nationaux ont été utilisés efficacement et d’une manière transparente72. Le fonctionnement du Fonds de pension public norvégien—Global (NPFG, anciennement connu sous le nom de «Fonds pétrolier d’État norvégien» constitue un exemple de pratique optimale en cette matière puisqu’il s’inscrit dans une stratégie ordonnée de finances publiques assise sur deux piliers fondamentaux: premièrement, il a pour objectif de lisser les dépenses publiques dans le temps et de les dissocier des recettes volatiles du pétrole; deuxièmement, il vise à remplacer la richesse pétrolière par des avoirs financiers dont la valeur devrait augmenter au fil du temps de manière à pouvoir faire face à la hausse escomptée des dépenses publiques associées au vieillissement de la population (Skancke, 2003). En fait, c’est la politique budgétaire norvégienne qui oriente le fonctionnement du NPFG, et non l’inverse. Le NPFG met en réserve la totalité des recettes pétrolières et des rendements des investissements financiers, et n’effectue des transferts au budget que dans la mesure nécessaire au financement du déficit non pétrolier, dont le montant est déterminé par les objectifs de la politique budgétaire annuelle, à moyen et à long terme. Le NPFG fonctionne donc comme une caisse de financement; les objectifs de stabilisation et de viabilité sont assurés par la politique budgétaire, et non par le NPFG.

81. Si les succès remportés par le NPFG norvégien sont en partie attribuables aux forces historiques de ce pays (cadre institutionnel éprouvé, longue tradition de transparence, sur le plan tant de la politique budgétaire que des opérations de la banque centrale, et vaste assiette de revenus), d’autres pays s’emploient à mettre sur pied des fonds de ce type justement parce qu’ils ne jouissent pas de tels avantages73. Par exemple, Wakeman-Linn, Mathieu et van Selm (2003) décrivent l’argument de politique économique qui semble avoir été évoqué en Azerbaïdjan et au Kazakhstan (et probablement ailleurs) pour établir des fonds qui, dans une plus ou moins grande mesure, isolent les recettes dégagées des ressources naturelles du reste du budget. L’argument consiste en essence à dire qu’un fonds distinct assorti d’objectifs clairement définis peut protéger une partie des RRN des pressions politiques, ainsi que du gaspillage et de la corruption éventuels, plus efficacement que le budget de l’État74. Dans les pays où le contexte budgétaire n’est pas transparent et où l’administration est déficiente, cet argument présente un certain intérêt, mais de tels fonds devraient quand même faire partie intégrante d’un cadre de politique budgétaire cohérent qui s’inspirerait du modèle norvégien. Il convient pour cela de mettre en place des procédures explicites et des règles opérationnelles, et c’est ce que nous ferons dans la section suivante75.

C. Opérations des fonds associés aux ressources 2.1.2

Les règles opérationnelles appliquées aux fonds associés aux ressources naturelles doivent être clairement énoncées dans le cadre d’un schéma de politique budgétaire général.

82. Les règles opérationnelles appliquées aux fonds associés aux ressources naturelles devraient permettre d’atteindre plus facilement les objectifs de la politique de finances publiques par le recours au budget. L’application des pratiques budgétaires générales au traitement des fonds associés aux ressources réduira les risques de création d’un budget parallèle que peuvent poser les dépenses directes à partir d’un fonds associé aux ressources naturelles, ou d’une affectation de fonds à des fins particulières qui peut influer négativement à la fois sur la transparence et sur l’efficacité des dépenses budgétaires76. L’application de règles opérationnelles rigides—par exemple l’obligation de déposer dans le fonds une portion prédéterminée de RRN particulières, ou de lier les dépôts ou les retraits aux niveaux des prix ou des recettes—peut compliquer ou, dans certaines circonstances, entrer en conflit avec la politique budgétaire77. Dans tous les cas, la loi qui régit les dépenses des fonds doit énoncer clairement les buts poursuivis et promouvoir la surveillance par le parlement.

83. Principales règles de procédures qui doivent s’appliquer aux opérations des fonds associés aux ressources:

  • Il convient de définir clairement les règles opérationnelles et les responsabilités en matière de dépenses et d’emprunts des fonds associés aux ressources78.

  • Les revenus, les dépenses et le bilan du fonds doivent être soumis au parlement et au public en même temps que le budget annuel, y compris un compte consolidé79.

  • Il convient d’éviter les dépenses directes; l’utilisation des fonds doit passer par le budget de l’État et être soumise aux procédures normales d’affectation budgétaire.

  • Les opérations du fonds doivent faire l’objet de rapports réguliers au législateur et au public, et d’un audit extérieur réalisé par un commissaire aux comptes indépendant; les rapports et les conclusions de l’audit doivent être publiés.

  • Un conseil de surveillance indépendant doit être nommé pour garantir une bonne gestion publique80.

D. Politique budgétaire et gestion des avoirs 2.1.2/1.2.5

Les politiques d’investissement concernant les avoirs accumulés au travers de l’épargne des RRN doivent être clairement exposées, notamment par le biais d’une déclaration contenue dans les documents budgétaires annuels.

84. Pour les pays riches en ressources qui amassent des avoirs financiers au travers de l’épargne des RRN, la mise en place d’une solide stratégie de gestion des avoirs devient un élément central de la politique budgétaire. Cette stratégie doit tenir compte des objectifs ultimes, par exemple de l’importance relative des objectifs en matière d’épargne et de stabilisation, et des considérations macroéconomiques, comme la volonté d’éviter une appréciation du taux de change81. Cette fonction de gestion distincte doit être conduite en vertu de directives d’investissement précises accessibles au public, et les gestionnaires du fonds doivent rendre compte du rendement des investissements. Les directives doivent fournir des lignes d’orientation claires au sujet du rapport risques/rendement, des types d’avoirs dont l’investissement est autorisé, et de la composition géographique et monétaire des avoirs. La formulation de la gestion des avoirs doit être confiée au ministère des finances de manière à assurer sa coordination avec les politiques générales de finances publiques; les modifications apportées aux politiques de gestion des avoirs doivent par ailleurs être annoncées clairement et publiquement. La gestion opérationnelle pourrait être déléguée à la banque centrale ou proposée à des sociétés d’investissement professionnelles dans le cadre d’un appel d’offres. La Norvège, là encore, offre un exemple de pratique optimale dans la gestion des avoirs d’un fonds pétrolier (encadré 4).

Encadré 4.Fonds de pension public norvégien—Global: une pratique optimale de gestion d’actifs

La Norvège pratique une stratégie de gestion d’actifs transparente et bien conçue pour son Fonds de pension public—Global. Le ministère des finances est responsable de la gestion globale du Fonds, mais délègue la gestion opérationnelle des actifs à la banque centrale (Norges Bank) dans le cadre d’un accord de gestion. Il définit la stratégie d’investissement en établissant un portefeuille de référence au regard duquel la Norges Bank s’efforce d’obtenir le rendement maximal. Néanmoins, le ministère contrôle également l’exposition au risque, de sorte que le rendement réel doit s’inscrire dans une fourchette située autour de celui du portefeuille de référence (voir http://www.norges-bank.no/english/petroleum_fund/management/strategy.html).

Le portefeuille de référence se compose d’actions des indices du Financial Times Stock Exchange dans 27 pays et d’obligations du Lehman Global Aggregate dans les monnaies de 21 pays. Les actions constituent 40 % du portefeuille de référence: 50 % d’entre elles sont cotées sur des bourses européennes, 50 % en Amérique du Nord et du Sud, en Afrique et en Asie/Océanie. Les 60 % restants se composent d’instruments à revenu fixe émis en monnaies européennes (55 %), américaines (35 %) et asiatiques (10 %).

La Norges Bank a mis sur pied un service indépendant de gestion des investissements (Norges Bank Investment Management, NBIM), qui comporte deux branches d’activités correspondant aux deux catégories d’actifs. À la fin de 2004, NBIM avait confié la gestion du portefeuille d’actions du Fonds à 19 sociétés d’investissement spécialisées, dans le cadre de 44 mandats différents, le portefeuille à revenu fixe étant de son côté géré par 16 sociétés de gestion dans le cadre de 21 mandats.

Le 19 novembre 2004, la Norvège a établi pour le Fonds des lignes directrices d’éthique qui sont entrées en vigueur en 2005. Celles-ci stipulent que l’assise éthique du Fonds s’appuiera sur l’exercice des droits de propriété (droits de vote) pour promouvoir la bonne gouvernance dans les entreprises, et sur la sélection par élimination et l’exclusion des entreprises des choix d’investissement du Fonds. On trouvera ces lignes directrices à l’adresse suivante: http://www.regjeringen.no/en/ministries/fin/Selected-topics/The-Government-Pension-Fund.html?id=1441.

Des rapports annuels et trimestriels sont publiés avec ponctualité, notamment sur le site Internet de la banque centrale (http://www.norges-bank.no/default_106.aspx). Ces rapports fournissent des informations détaillées sur les derniers changements dans la gestion du Fonds, les transferts en provenance ou en direction du budget, les tendances du marché, le rendement des investissements et les revenus, les tendances du niveau de risques et les coûts d’administration. En outre, la banque centrale diffuse régulièrement des communiqués de presse qui résument les résultats financiers trimestriels du Fonds. Le Fonds est assujetti à un audit du bureau du Contrôleur général qui se fonde sur les études réalisées par le Département de l’Audit de la Norges Bank.

85. L’exemple norvégien démontre comment ces pratiques optimales peuvent être appliquées. Ailleurs, des arguments d’économie politique sont invoqués pour limiter l’accès du public aux informations sur les avoirs associés à l’exploitation des ressources naturelles82. Ce genre d’interdictions est de nature à limiter la transparence et la gestion des affaires publiques. Toutefois, dans les pays où elles sont en vigueur, elles ne doivent pas empêcher de fournir au public les assurances appropriées quant au rendement global des avoirs, notamment des comparaisons du rendement effectif par rapport à des indicateurs prédéfinis.

E. Comptabilisation des recettes provenant des ressources naturelles 2.2.1

Le système de comptabilité publique ou les mécanismes financiers spéciaux doivent définir clairement l’ensemble des recettes publiques provenant des ressources naturelles et permettre de publier dans les délais prescrits des rapports périodiques complets, de préférence dans le cadre d’un rapport général sur l’exécution du budget. Les rapports doivent s’appuyer sur un exposé clair de la base comptable (caisse ou droits constatés) et des politiques comptables.

86. Les recettes dérivant des ressources naturelles doivent être comptabilisées selon le même mécanisme et les mêmes règles que les autres recettes et dépenses, le système comptable étant assis sur un mécanisme de contrôle interne bien établi. La pratique optimale est un système comptable qui permet de tenir une comptabilité de caisse et sur la base des droits constatés83. Cette condition n’est pas facile à remplir étant donné que différents types de RRN (primes de signature, redevances, participation aux bénéfices, versements au titre de l’impôt sur les bénéfices des sociétés, revenu des impôts indirects) et d’institutions bénéficiaires (ministères responsables des ressources, CEN, administration fiscale) peuvent être concernés. Des mécanismes et des institutions spécifiquement chargés de la vérification et de l’harmonisation des comptes pourraient donc s’avérer nécessaires.

87. Néanmoins, dans les secteurs tels que le secteur pétrolier, il ne suffira peutêtre pas d’utiliser les cadres comptables et les cadres de contrôle interne existants. Il faudra éventuellement créer des mécanismes et des institutions spécialement responsables de la vérification et des rapprochements comptables pour améliorer la transparence des flux de RRN. Ainsi, comme analysé au chapitre III, l’ITIE encourage les États et les entreprises à faire usage de modèles de rapports qui garantiraient la fiabilité et la transparence des flux de RRN entre les entreprises et les autorités du pays d’accueil.

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