Chapter

I. Définition claire des attributions et des responsabilités

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2008
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20. La gestion des recettes dégagées des ressources naturelles dépend dans une large mesure des rapports entre l’État, les compagnies extractives nationales (CEN) et les compagnies internationales. Il convient de définir clairement ces rapports à toutes les étapes de la mise en valeur des ressources. Les industries extractives peuvent influer sur l’économie ou sur l’environnement à chacune de ces étapes, de l’exploration jusqu’à l’abandon des installations. L’exploration constitue habituellement l’étape la plus risquée de tout projet industriel d’extraction—même si les secteurs minier et pétrolier diffèrent de ce point de vue 22—et des dépenses importantes sont en général requises avant qu’une découverte puisse être confirmée. Les politiques publiques visant à encourager l’investissement par les compagnies internationales ou le recours aux CEN aux diverses étapes de la mise en valeur d’une ressource devraient être claires. Pour le secteur pétrolier, il convient d’insister sur une définition claire des attributions des compagnies pétrolières nationales (CPN). Ces dernières restent responsables d’une majeure partie de la production mondiale de pétrole, et elles exercent souvent une influence importante sur les politiques des administrations publiques. Le présent chapitre du Guide porte sur le cadre juridique qui régit ces rapports, le caractère particulier du régime budgétaire relatif aux compagnies extractives, le rôle au sens large des CEN (y compris leurs activités non commerciales) et la clarté des accords de partage des recettes conclus avec les échelons inférieurs des administrations publiques.

A. Cadre juridique pour les recettes provenant des ressources naturelles 1.2.4/1.2.5

Les droits de propriété de l’État sur les ressources souterraines doivent être clairement établis par la loi, et le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et de vente de ces ressources doit être défini par les lois, règlements et procédures qui couvrent toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles.

Cadre juridique de base

21. La propriété en droit des ressources souterraines d’un pays est établie par la constitution et par les lois nationales, ainsi que par des lois sous-nationales dans certains cas. Le pouvoir de concéder des droits d’exploration, de production et de vente de ces ressources doit être aussi clairement établi par des lois, des règlements et des procédures couvrant toutes les phases de la mise en valeur des ressources naturelles. Le cadre juridique doit à cette fin permettre de concilier les intérêts divergents des principaux groupes d’intervenants: l’État, les investisseurs privés, les détenteurs des droits de propriété en surface; d’autres parties qui risquent d’être exposées aux répercussions sociales et environnementales des activités des industries extractives; et la société civile. S’agissant de la transparence budgétaire, il convient de porter une attention particulière à la clarté du cadre définissant les rapports entre l’État et les investisseurs (privés) puisque nombre des transactions découlant de ces rapports ont des incidences sur les finances publiques. Par ailleurs, la transparence du cadre juridique joue un rôle important dans la protection des intérêts des investisseurs étrangers et devrait contribuer à une utilisation efficace des ressources dans l’intérêt du bien public. L’établissement de lois et de règlements garantissant la gestion transparente des recettes et des actifs accumulés dans le cadre de la procédure budgétaire en vue de réaliser les objectifs nationaux revêt une importance croissante.

22. Le fondement constitutionnel est un facteur important, mais les textes constitutionnels diffèrent sensiblement sous divers aspects:

  • degré de reconnaissance ou de garantie des droits fonciers privés ou interdiction faite à des intérêts privés ou à des étrangers d’acquérir des droits fonciers en général, et des droits miniers en particulier;

  • possibilité d’accorder à des autorités ou à des organismes infranationaux le pouvoir de concéder des droits d’exploitation des ressources minières ou pétrolières, plutôt que de réserver ce droit à l’administration centrale;

  • possibilité d’accorder certains pouvoirs particuliers de réglementation à des agences spéciales de l’autorité exécutive (par exemple la fiscalité, le taux de change, l’emploi ou la protection de l’environnement) ou à l’appareil judiciaire (règlement des différends).

23. Le cadre juridique devrait définir quels sont les agents ou les entités politiques habilités à concéder des droits d’exploitation des ressources minières ou pétrolières et à en réglementer l’utilisation. Dans la plupart des pays, l’État souverain est le propriétaire des ressources et il peut accorder des droits aux parties privées. Il exerce souvent cette prérogative par le biais d’un ministère sectoriel qui a en général pour mandat d’appliquer les lois et les politiques pertinentes ainsi que les décisions des autorités concernant, par exemple, le rythme de développement du secteur pétrolier, en délivrant des permis pour l’exploration de régions particulières. Dans certains pays comme l’Azerbaïdjan et l’Égypte, les permis doivent être ratifiés par le pouvoir législatif23, même si cela n’entraîne pas nécessairement la publication des contrats ou de leurs résumés. Étant donné, en particulier, l’impact macroéconomique sensible que peuvent avoir les hydrocarbures, les décideurs nationaux répugnent normalement à partager ce pouvoir avec les paliers inférieurs de l’administration publique (voir plus loin la discussion sur les pouvoirs des administrations infranationales).

24. Les industries extractives évoluent d’ordinaire aujourd’hui à l’intérieur d’un cadre juridique qui, tout en favorisant l’investissement étranger, définit clairement l’autorité de l’État sur toutes les étapes de la mise en valeur des ressources, de l’accès aux blocs de prospection jusqu’à la production et à l’abandon des sites. S’agissant de la transparence, le cadre juridique présente deux caractéristiques fondamentales: i) il cherche à éviter les complications inutiles et l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire exagéré dans l’application des règles; ii) il encourage la divulgation de tous les accords budgétaires et quasi budgétaires. Il préconise à cet égard l’application de certaines pratiques telles que: i) la conclusion d’accords et le respect de conditions normalisées pour l’exploration, la mise en valeur et la production, en limitant à un niveau minimal le pouvoir discrétionnaire des autorités, même si ces conditions peuvent varier au fil du temps; ii) l’application de procédures d’attribution de permis claires et accessibles; iii) le recours à l’arbitrage (international) pour le règlement des différends; iv) la divulgation des dispositions des accords individuels de production conclus dans le cadre d’un permis ou d’un contrat. Ces pratiques sont relativement courantes dans les économies avancées et font l’objet d’une attention de plus en plus grande dans les pays en développement et les pays émergents riches en ressources. Nous reviendrons sur l’application de ces principes de transparence, d’abord en ce qui a trait aux procédures d’attribution de permis, et ensuite en rapport avec le régime budgétaire.

Procédures d’attribution de permis

25. La clarté et l’accessibilité des procédures d’attribution de permis sont des conditions essentielles pour assurer la transparence au cours des étapes subséquentes de la mise en valeur des ressources. Si on songe, par exemple, à l’industrie pétrolière, les pratiques d’attribution de permis varient tant par leur complexité que par les conditions qui y sont rattachées et par les conditions de divulgation des informations24. On peut les regrouper, à la lumière de ces critères, en trois grandes catégories:

Adjudication publique—conditions fixes

26. L’adjudication publique dont les procédures sont clairement définies et pour laquelle on utilise des soumissions cachetées constitue la méthode de choix. Cette méthode est celle en vigueur au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande, en Irlande, en Norvège et en Australie. Les redevances et les taxes sont exclues de la soumission et fixées par la loi. La décision d’octroi du permis est fondée sur les caractéristiques du programme de travail (et parfois également sur les dépenses prévues) décrites dans la soumission25. Timor-Leste, nouveau pays producteur de pétrole et de gaz, s’est donné d’emblée pour objectif de mettre en place un système d’adjudication publique concurrentiel au plan international (basé sur le programme de travail offert). Les soumissions reçues et les contrats octroyés font l’objet d’une divulgation publique26. À terme, les données sismiques et les données de forage de l’adjudicataire retenu sont également publiées27. Les États-Unis ont recours pour les projets de forage en mer à une adjudication publique assortie de conditions relativement fixes; les soumissions présentées et les permis octroyés sont portés à la connaissance du public, mais la décision de l’adjudicateur tient compte d’une prime de signature: une condition variable dont il sera question plus bas.

Adjudication publique—conditions variables

27. Dans certains pays, les conditions des appels d’offres sont très variables. Divers paramètres peuvent être pris en comte dans les soumissions cachetées: programme de travail, primes, taux de redevances, partage des recettes pétrolières, limites de recouvrement des coûts, et parfois même niveau de recettes fiscales. En règle générale, l’impôt sur les bénéfices des sociétés est fixé par la loi et est donc exclu de la soumission. La divulgation de la soumission retenue et des contrats octroyés est un élément important de la transparence dans de tels cas, même si l’interprétation des données devient de plus en plus complexe à mesure que le nombre de paramètres pris en compte augmente. Les observateurs internationaux devraient être autorisés à examiner le processus d’adjudication.

Accords négociés

28. Les accords négociés se caractérisent par l’absence de soumissions cachetées et de délais fermes, et par le pouvoir discrétionnaire considérable exercé par le représentant de l’État (par exemple le ministère de l’énergie ou la CPN). Généralement, la divulgation des soumissions retenues n’est pas non plus obligatoire. Certaines des conditions sont fixées, mais la plupart restent en général négociables. Les compagnies présentent leurs projets à l’instance gouvernementale qui porte, à terme, son choix sur celles dont les propositions sont les plus concurrentielles. Cette méthode peut s’avérer passablement efficace, mais elle présente un risque accru de corruption. S’agissant de la divulgation, l’idéal serait de prévoir à tout le moins la publication a posteriori des contrats octroyés et des conditions d’attribution. L’Égypte présente un exemple utile de bonne pratique à cet égard: tous les contrats sont portés à la connaissance du public, que l’attribution des permis fasse l’objet d’accords négociés ou d’un processus d’adjudication.

29. Compte tenu du cadre dans lequel évolue actuellement l’industrie pétrolière, beaucoup de situations se prêtent mal à l’adjudication publique et aux appels d’offres concurrentiels. La plupart des bassins géologiques mondiaux sont parvenus à un état de maturité tel que les possibilités de découvertes importantes sont beaucoup plus limitées qu’autrefois. Les compagnies internationales—de plus petite taille, en particulier—ne peuvent plus se permettre d’investir dans l’exploration ni de divulguer leurs idées concernant les perspectives de mise en valeur aux autorités chargées de l’octroi des permis ou à leurs concurrents. Ainsi, un appel d’offres ordinaire lancé aux premières étapes de l’exploration de régions éloignées ou qui risquent de receler des réserves de gaz (voir la discussion portant sur le gaz naturel dans l’encadré 1) sera vraisemblablement voué à l’échec à cause des risques élevés qu’il comporte et de ses coûts initiaux élevés. On a donc d’ordinaire recours à des accords négociés dans de telles situations. Toutefois, les bonnes pratiques de transparence exigeraient dans ce cas que tous les contrats signés soient publiés.

Encadré 1.Gaz naturel et transparence budgétaire1

Le gaz naturel devient une source d’énergie de plus en plus importante au niveau mondial. Il est intéressant d’un point de vue environnemental, on prévoit une croissance rapide de la demande, et l’offre paraît devoir suffire aux besoins pour plusieurs décennies. Néanmoins, son développement se heurte à des difficultés particulières, tout à fait distinctes de celles des projets d’extraction pétrolière, principalement du fait qu’il dépend étroitement d’une infrastructure de transport coûteuse, mais aussi en raison de l’absence de prix de marché général. La nature de la production de gaz, outre ses conséquences économiques, présente des difficultés particulières pour l’établissement d’un régime budgétaire transparent.

Le gaz naturel, qui peut être présent avec le pétrole brut dans la rocheréservoir, est transporté par gazoduc ou, sur de plus grandes distances, par navire-méthanier sous forme de gaz naturel liquéfié (GNL). L’application de la technologie GTL («gas to liquid», c’est-à-dire production de distillats à partir du gaz par synthèse de Fischer-Tropsch) est de plus en plus considérée comme une alternative viable au GNL pour le transport du gaz sur de longues distances. Les contrats de livraison de GNL soulèvent des considérations différentes de celles des contrats de livraison de gaz par gazoduc, dont les droits de transit font souvent l’objet de négociations multilatérales. En outre, la chaîne du contrat GNL (production et liquéfaction, transport et réception au terminal) peut être décomposée en segments indépendants, ce qui permet au financement de s’effectuer de manière modulaire. Dans le contexte des économies de marché développées d’Amérique du Nord et d’Europe, la déréglementation a visé, avec un certain succès, à encourager la concurrence sur chaque segment de la chaîne du contrat gazier et à accroître le commerce de gaz, ce qui a abouti à des prix du gaz plus bas en général mais aussi plus instables.

Une grande partie des réserves mondiales de gaz naturel sont considérées inexploitables, car leur éloignement, le coût élevé du transport et des risques politiques souvent élevés rendent leur exploitation commerciale non rentable. Cependant, les perspectives d’exploitation commerciale de ces ressources «inexploitables» s’améliorent avec la hausse des prix du gaz et les progrès technologiques qui abaissent progressivement le coût des installations de GNL et de GTL.

L’emplacement des gisements, l’importance et le caractère concentré des investissements et l’interdépendance des segments de la chaîne du contrat (par exemple, sauf pour les très grandes compagnies, l’exécution d’un contrat de production n’est pas certaine tant qu’un accord de transport par navire n’a pas été conclu) tendent à créer un environnement qui favorise les accords négociés plutôt qu’une passation concurrentielle des marchés.

Lorsque la consommation intérieure est un élément important des projets de gaz naturel, les prix du gaz à la consommation devraient être établis sur la base au moins du recouvrement des coûts—et de préférence liés aux prix internationaux. Sinon, les subventions quasi budgétaires à l’utilisation du gaz naturel vont masquer l’activité de l’État, fausser la demande d’énergie et limiter l’intérêt de la ressource pour les investisseurs du secteur privé.

1 Texte tiré en grande partie d’Okogu (2002).

30. On s’inquiète souvent de ce que le processus d’adjudication publique, en exigeant la divulgation des conditions des contrats octroyés, risque de nuire à la position concurrentielle des administrations publiques et des compagnies qui s’y adonnent. Ainsi, pour des motifs de confidentialité commerciale, de nombreux pays optent pour des contrats négociés comportant des clauses de non-divulgation. Les autorités publiques (et, dans une certaine mesure, les compagnies) invoquent habituellement le risque que fait peser la divulgation des renseignements sur leur futur pouvoir de négociation. Toutefois, en pratique, les conditions des contrats risquent d’être largement connues au sein de l’industrie peu après leur signature. La publication des contrats ne semble donc nuire que très peu à l’avantage stratégique des parties prenantes. On peut même soutenir que l’obligation de publier les contrats devrait, en fait, renforcer la position de négociation des autorités publiques, puisque l’obligation de faire état des résultats de ces négociations à l’assemblée législative et au grand public contribue à inciter les autorités à négocier un marché avantageux.

B. Régime budgétaire 1.2.2/1.2.4

Le cadre d’action publique et l’assise juridique des accords de partage des impôts ou de la production avec les compagnies extractives doivent être présentés au public de façon claire et exhaustive.

31. Le niveau élevé des risques et des rendements ainsi que la longue période de développement des industries extractives font en sorte que le régime budgétaire de ces secteurs présente de nombreuses caractéristiques uniques, qu’il est en général complexe et, tel que mentionné ci-dessus, qu’il favorise l’adoption de dispositions discrétionnaires dans le cadre d’accords individuels. Idéalement, les pouvoirs publics souhaiteront mettre en place un régime qui, tout en attirant les investisseurs, leur réservera une part équitable de la rente tirée des ressources. Le régime budgétaire devrait être exposé clairement et complètement sous forme d’énoncés de politique et incorporé dans les lois sur les ressources et les lois fiscales.

32. Dans l’industrie pétrolière, mis à part la proportion importante de la production appartenant directement à l’État28, il existe deux grandes catégories de régimes budgétaires utilisés pour déterminer le partage de la rente tirée des ressources entre l’administration publique et les investisseurs: i) un régime d’impôts et de redevances en vertu duquel les entreprises sont autorisées à explorer, exploiter et vendre les produits pétroliers, et sont assujetties en retour à une gamme d’instruments fiscaux et non fiscaux; ii) un régime de contrats de partage de la production (CPP) en vertu desquels les compagnies s’engagent à extraire la ressource et à la mettre en valeur, et sont autorisées en retour à conserver pour elles-mêmes une partie de la production29. Un certain nombre d’autres accords budgétaires peuvent s’appliquer aux deux régimes. Le CPP peut également prévoir le prélèvement de certains impôts ou de certaines redevances30. En outre, il arrive souvent, même sous un régime de CPP, que les entrepreneurs payent un impôt en vertu d’une loi fiscale générale soit directement, soit indirectement par le truchement d’un mécanisme impliquant le partenaire public (habituellement la CPN). Cette pratique a évolué en grande partie pour répondre au souhait des compagnies de bénéficier d’un crédit pour impôt étranger dans leur pays de résidence. Les deux régimes peuvent être conçus pour réaliser des objectifs identiques en ce qui a trait au partage des recettes et de l’équilibre des risques et des bénéfices, et un régime budgétaire donné peut inclure des éléments des deux systèmes. Même si les CPP ne concernent qu’une infime portion de la production pétrolière mondiale, ils sont devenus le système de prédilection de beaucoup de pays en développement, notamment ceux qui mettent en exploitation de nouveaux secteurs ou qui procèdent à une refonte de leurs accords financiers31.

Systèmes d’impôts/redevances

33. Les pays industrialisés ont tendance à accorder leur préférence à des régimes d’impôts/redevances qui s’inspirent en règle générale des principes de base de l’impôt des sociétés et s’appuient donc sur de solides fondements juridiques en matière de fiscalité générale. Chaque type de système pose cependant des problèmes de transparence, et la nature même de l’investissement en cause rend l’imposition des ressources complexe. Nous décrivons ci-dessous les principaux éléments des régimes d’impôts/redevances. L’encadré 2 décrit les méthodes pratiques d’évaluation des recettes que se partagent l’État et l’industrie; il présente un aperçu sommaire de cette option et aborde plusieurs des aspects du régime budgétaire applicable à l’industrie pétrolière.

34. La gamme normale des instruments fiscaux s’applique aux industries extractives, et il est essentiel que la définition du régime budgétaire appliqué à l’industrie englobe l’ensemble des instruments utilisés. Les préoccupations relatives à la rentabilité et aux risques conduiront vraisemblablement à l’utilisation de taux spéciaux et à l’élaboration d’un régime propre à l’industrie, constitué de plusieurs instruments et conçu pour répondre aux besoins particuliers de l’État et de l’industrie. En principe, les politiques qui soustendent un tel régime devraient être connues du public, et le traitement fiscal de l’industrie devrait faire l’objet des contrôles budgétaires normaux et de l’examen du public. Les régimes actuellement en vigueur sont très diversifiés. À une extrémité du spectre, comme l’envisageait Cordes (1995), le régime auquel sont soumises les compagnies extractives se compare à celui des autres industries et s’en distingue uniquement par l’ajout d’une forme quelconque d’impôt supplémentaire sur les bénéfices (par exemple un «impôt sur la rente des ressources») axé sur les activités à haute rentabilité, ainsi que d’une forme quelconque de redevance visant à assurer un apport minimal de recettes. À l’autre extrémité du spectre, des instruments et des taux divers peuvent s’appliquer au cas par cas de manière à optimiser le ratio des recettes de l’État par rapport aux risques qu’il court. Plus le système retenu est complexe et discrétionnaire, plus il est difficile de définir le régime budgétaire de base et d’assurer une meilleure transparence32.

Encadré 2.Régime budgétaire et «prélèvement» de l’État

En raison de la complexité des régimes budgétaires propres à chaque pays, une méthode commune d’analyse des CPP et d’autres dispositifs consiste à estimer sommairement une projection de la division globale des rentes entre la compagnie et l’État résultant de l’effet de tous les instruments. C’est ce qu’on appelle souvent le «prélèvement» de l’État (voir Johnston, 2004 et Kumar, 1995). En effet, l’estimation fond tous les mécanismes d’extraction de la rente en un impôt équivalent unique assis sur le flux net de trésorerie produit sur la durée de vie totale du projet.

Après la découverte initiale, et en particulier dans les régions frontalières, on ne dispose en général que de peu d’informations, et les négociateurs de l’État comme des compagnies extractives sont contraints d’incorporer diverses hypothèses de risque dans les projections. Cependant, après la signature du contrat et à condition que les risques soient clairement énoncés, un résumé global des projections et du prélèvement associé pourrait constituer un élément de transparence important. En fait, en l’absence d’un aperçu d’ensemble, la publication du contrat seul rendrait sans doute très malaisé d’en interpréter les clauses. Les données sur le prélèvement exercé par l’État dans les divers pays et projets sont d’un accès relativement aisé au sein de la branche, mais leur importance potentielle pour la transparence a été peu soulignée.

Un résumé effectué à ce niveau présente cependant des limitations évidentes, comme le souligne Johnston (2004). Entre autres choses, une statistique unique ne peut saisir la différence entre les risques respectifs encourus dans un régime budgétaire donné, et la couverture peut être incomplète (par exemple, les activités quasi budgétaires telles que la fourniture de services sociaux par les compagnies extractives sont souvent omises). En outre, ces données ne révèlent pas les différences dues à la structure du régime budgétaire (telles que la présence ou l’absence de ring-fencing) et les crédits d’impôt dont peuvent bénéficier les investisseurs étrangers dans leur pays d’origine.

Il apparaît nécessaire de standardiser davantage les méthodologies pour améliorer la transparence. À cet égard, il convient d’envisager les dispositions suivantes:

  • Énoncer clairement les hypothèses sur lesquelles reposent les projections et estimations.

  • Indiquer la sensibilité des résultats aux variations des principales variables (par exemple le prix du pétrole).

  • Présenter le prélèvement à la fois sous forme de flux financiers actualisés et de flux financiers non actualisés.

  • Estimer le taux de redevance effectif—ou le niveau minimum de la part revenant à l’État au cours d’une période comptable donnée.

  • Communiquer au grand public des estimations ex post ainsi que des projections ex ante du prélèvement.

La publication des résultats de l’analyse du prélèvement par compagnie ou par champ se heurte à divers obstacles juridiques au niveau des compagnies. Pour des raisons tant techniques qu’administratives, la mise en œuvre de ce genre de réformes risque donc d’être lente. Cependant, lorsque la préparation des projections et des estimations du prélèvement est aisée, le fait qu’elles soient publiées peut constituer une première indication utile de la transparence. Il convient néanmoins de souligner que les projections et estimations des prélèvements n’indiquent en rien la rentabilité relative des champs et ne doivent pas être interprétées comme définissant une base de négociation. C’est plutôt que la mise à la disposition du public de ces données peut constituer un élément de publicité utile qui, associé à d’autres mesures, devrait contribuer à améliorer la transparence du régime budgétaire.

35. S’agissant des meilleures pratiques envisageables, il devrait être possible de définir pour l’industrie extractive un régime fiscal de base constitué des impôts normaux applicables à l’ensemble des sociétés, mais auquel s’ajouteraient certaines dispositions (redevances, impôt sur les bénéfices supplémentaire)33. Toute concession spéciale allant au-delà de ces dispositions devrait être assimilée à une dépense fiscale34. Dans beaucoup de pays, toutefois, le régime est intrinsèquement complexe et discrétionnaire. L’objectif primordial de transparence dans de tels cas devrait être de tendre à une définition claire du régime budgétaire ainsi qu’à une réduction des options discrétionnaires.

CPP

36. En principe et par définition, chaque CPP est particulier et la description des politiques générales qui le sous-tendent dans les énoncés de politique de l’administration centrale ou dans les lois risque d’être moins claire. En pratique, toutefois, l’administration (ou la CPN) établit habituellement les contrats en vertu des pouvoirs que lui confère la législation générale sur le pétrole et mène fréquemment les négociations les concernant en s’appuyant sur une forme quelconque de modèle35. Les paramètres de ce type de contrat peuvent demeurer indéfinis, ce qui ouvre la voie à la préparation de soumissions et à la négociation, et. nombre des éléments importants des contrats peuvent faire l’objet d’ajustements au cas par cas. L’utilité d’une publication des contrats modèles risque donc d’être limitée pour la définition du régime budgétaire, à moins de s’appuyer sur des énoncés de politique clairs ou de faire l’objet d’une réglementation limitant la variabilité des contrats. La publication des contrats définitifs fournira par contre des informations plus utiles, sous réserve des contraintes décrites ci-dessus dans la section portant sur les procédures d’attribution de permis.

37. Les principaux paramètres des CPP sont la rémunération en nature retenue par l’entrepreneur pour couvrir ses frais (cost oil) et le solde de la production (profit oil) qui est partagé conformément à la formule convenue entre l’État (et/ou la CPN) et l’entrepreneur. La proportion des recettes pétrolières ainsi partagées peut être fixe, ou augmenter progressivement en fonction de critères de production, de prix ou de rentabilité. Selon les principes de la transparence, l’ensemble des paramètres du CPP devraient être portés à la connaissance du public au même titre que les taux d’imposition, les exemptions et les déductions lorsque le CPP est l’instrument central du régime budgétaire.

Autres éléments du régime

38. Le cadre politique général peut comprendre d’autres éléments: ring-fencing, impôts indirects, diverses formes de primes et d’autres paiements non fiscaux, clauses de stabilité des finances publiques et prises de participation. Ces éléments sont examinés un à un ci-dessous.

Ring-fencing

39. Le recours au ring-fencing (une technique qui permet de limiter l’aptitude des contribuables à regrouper les revenus ou les déductions propres à des activités, à des projets ou à des zones de permis différentes aux fins du calcul de l’impôt) a des répercussions importantes sur les recettes et sur l’encouragement des investisseurs. Son absence peut retarder les flux de recettes publiques puisque les déductions obtenues pour les nouveaux projets peuvent dans ces circonstances servir à contrebalancer les gains tirés de la production actuelle. En revanche, lorsqu’on l’utilise dans des circonstances appropriées, cette technique peut également aider à uniformiser les règles du jeu pour les nouveaux venus dans un projet d’exploitation des ressources en voie de maturation. À plus long terme, l’absence du ring-fencing pourrait permettre à l’État d’accroître ses recettes en stimulant l’exploration et la mise en valeur des ressources, au prix bien sûr d’un certain accroissement du risque pour les recettes publiques et d’un possible retard des flux précoces de recettes. Du point de vue de la transparence, il importe que les politiques publiques à cet égard soient clairement énoncées et que le système soit appliqué d’une manière uniforme et ouverte.

Impôts indirects

40. Les impôts indirects peuvent également jouer un rôle important dans le régime budgétaire. Les secteurs des ressources bénéficient souvent d’un traitement différent de celui réservé aux autres activités économiques soit du fait de leur nature particulière, ou à cause de l’utilisation d’incitatifs fiscaux pour attirer les investisseurs. Les impôts indirects peuvent constituer pour l’État une source importante de recettes précoces, mais peuvent également servir à stimuler l’investissement. Pour les besoins de la transparence des finances publiques, le coût des exonérations d’impôt indirect accordées en guise d’incitatifs fiscaux (y compris au titre des droits d’importation sur les intrants intermédiaires) devrait être clairement établi, qu’il fasse partie intégrante du régime budgétaire global ou qu’il soit calculé séparément à titre de dépense fiscale.

41. Les remboursements de taxes à la valeur ajoutée (TVA) présentent des problèmes spéciaux. Comme le signalent Sunley, Baunsgaard et Simard (2003), l’application d’un taux zéro fondé sur la destination des produits exportés équivaut à accorder aux exportateurs un remboursement net continu qui peut devenir un fardeau pour les services de gestion de l’impôt déficients, particulièrement en périodes d’investissements très actifs. Plusieurs pays choisissent donc d’accorder des exonérations de TVA pour l’importation de biens d’équipement et d’autres facteurs de production de l’industrie, afin d’éviter la charge administrative que peuvent présenter les remboursements, même s’il peut s’avérer difficile, en particulier pour les services de gestion de l’impôt déficients, de distinguer les facteurs utilisés par les industries extractives de ceux utilisés dans les autres secteurs de l’économie36.

Primes et paiements non fiscaux

42. De nombreux pays utilisent divers types de primes pour tirer des recettes précoces des projets sans avoir à consacrer trop d’efforts à la gestion. Comme indiqué plus haut, les primes de signature peuvent constituer un élément clé du régime budgétaire à l’étape de l’attribution des permis et constituent un outil efficace de génération de recettes précoces. Toutefois, dans le cas des projets à risque élevé faisant l’objet de contrats principalement négociés, ces paiements seront sans doute implicitement contrebalancés par des concessions faites ailleurs (ce compromis pourrait fort bien se justifier en termes de gestion du risque de l’État). Les primes versées avant la mise en œuvre des projets pourraient ainsi présenter certaines caractéristiques des prêts garantis par la production future de pétrole, dont le remboursement prendra implicitement la forme d’un traitement fiscal favorable à l’avenir. La divulgation sous une forme quelconque des conditions de tels contrats constitue donc un élément nécessaire de la transparence. Diverses autres formes d’instruments non fiscaux comme les frais d’attribution de permis ou les frais de location sont également utilisées, mais elles ne constituent en général qu’un élément relativement mineur du régime budgétaire global.

Clauses de stabilité des finances publiques

43. Les investisseurs souhaitent naturellement obtenir l’assurance qu’ils ne seront pas exposés à des changements défavorables du régime budgétaire. Pour répondre à ce besoin, de nombreux accords comportent des clauses de stabilité des finances publiques qui peuvent prendre des formes diverses: «gel» du régime fiscal à la conclusion de l’accord ou garantie de bénéfice de l’investisseur par le biais d’ajustements compensatoires en cas de changements d’ordre fiscal (dans les parts de production, par exemple). Même s’il est possible de concevoir des mesures de stabilité propres à minimiser l’impact sur la politique fiscale générale, de telles clauses peuvent s’avérer lourdes à administrer et limiter la souplesse de la politique fiscale. Elles réduisent en outre l’aptitude du législateur à adopter des lois sur les finances publiques. Par contre, elles peuvent s’avérer nécessaires dans des conditions de risques élevés et conduire à une hausse des recettes de l’État en réduisant la prime de risque des investisseurs. Elles peuvent par ailleurs rendre plus acceptable qu’elle ne le serait autrement l’adoption, dans d’autres secteurs, de politiques plus strictes. En tout état de cause, l’existence de telles clauses et leurs répercussions possibles devraient être connues du public.

C. Autorité sur les flux de recettes et l’emprunt 1.2.2

La loi définit précisément l’autorité budgétaire sur les recettes et les emprunts associés aux ressources naturelles. Elle doit prescrire la divulgation intégrale des recettes, des prêts reçus, des dettes et du patrimoine qui leur sont liés.

44. Le processus budgétaire devrait réserver aux RRN un traitement similaire à celui des autres recettes de l’État, et toute loi régissant le recouvrement de ces recettes et les autorisations d’engager des dépenses devrait être conforme à la loi régissant le budget de l’État. Il arrive souvent, en pratique, que les lois régissant les paiements des entreprises soient d’abord exécutées hors du ministère des finances. Par exemple, la législation sur l’exploitation pétrolière ou minière impose habituellement le paiement de redevances qui sont recouvrées par le ministère ou par l’organisme chargé de l’application de cette législation. De même, un CPP peut être conclu soit avec le ministère du pétrole, soit avec la CPN. Le ministère chargé de l’application de la politique de finances publiques devrait toutefois être en mesure d’influer sur le niveau de ce type de paiements et sur la conception du régime budgétaire global. De plus, les lois portant sur les industries extractives devraient être conformes aux lois sur le budget général et sur la fiscalité.

45. Dans la mesure où les RRN sont perçues par une CEN, un fonds associé aux ressources naturelles ou des administrations locales, les raisons qui justifient de tels accords devraient être exposées clairement. Selon les bonnes pratiques, toutes les recettes de ce type devraient être versées au budget de l’État avant d’être affectées à des dépenses.

46. Le droit d’emprunter à des fins publiques devrait relever de l’autorité du ministère des finances, agissant pour le compte de l’État. Le produit de tels emprunts devrait être crédité à un compte bancaire géré par le ministère des finances ou par le Trésor, et les soldes crédités, les engagements contractés et les conditions des prêts devraient être divulgués intégralement. La transparence, dans ce cas, se mesure d’abord à l’existence d’un cadre juridique adéquat définissant clairement le pouvoir d’emprunter ainsi que les règles de divulgation et les mécanismes de surveillance. Le cadre juridique doit en outre être adéquatement respecté et les organismes de contrôle doivent jouir de l’autorité adéquate et des capacités voulues pour administrer la loi. L’emprunt ou la garantie d’un emprunt par une CEN devraient montrer la même transparence, compte tenu des incidences importantes qu’ils risquent d’avoir sur les finances publiques. Toutefois, dans certains pays en développement riches en ressources, il arrive souvent que la pratique s’écarte sensiblement de ces normes: il se peut que les prêts soient accordés sur la base de garanties de production future, dans le cadre d’un contrat négocié plutôt que d’un appel d’offres ouvert; il arrive souvent aussi que les conditions de ces prêts ne soient pas entièrement divulguées au public; enfin, il se peut que la décision d’emprunter ne soit pas assujettie aux règles habituelles de gestion financière et de contrôle par le ministère des finances et par la cour des comptes.

47. Les actifs associés aux ressources devraient également être soumis à des règles claires de divulgation, qu’ils soient détenus par le ministère des finances, par un fonds de ressources distinct (voir ci-dessous) ou par toute autre entité. Il importe également qu’ils soient traités comme faisant partie des actifs financiers globaux de l’État et que leurs variations soient considérées comme faisant partie intégrante du solde budgétaire global (voir chapitre III). Dans la mesure où on établit un compte de patrimoine intégral, les actifs devraient être communiqués comme faisant partie du bilan consolidé de l’État37.

D. Participation au capital 1.1.5/1.2.4

L’intervention de l’État dans le secteur des ressources naturelles par le biais d’une participation au capital doit être pleinement dévoilée et ses conséquences doivent être expliquées au public.

48. Comme mentionné plus haut, la participation directe de l’État aux projets de développement des secteurs des ressources naturelles constitue un élément important du régime budgétaire d’un certain nombre de pays riches en ressources. Sunley, Baunsgaard et Simard (2003) indiquent que, dans 18 des 40 pays émergents ou en développement qu’ils ont examinés, l’État participe ou se réserve le droit de participer directement à des projets de mise en valeur des ressources naturelles et que la participation maximale varie dans ces pays de 5 à 50 %. L’État peut acquérir les actions à des conditions commerciales normales ou par le biais de diverses formes d’achats concessionnels, y compris l’échange contre des exonérations d’impôt et les «actions gratuites». On observe communément le recours à l’«intérêt passif» financé par les investisseurs privés où, après l’établissement de la viabilité commerciale, l’État contribue à des degrés variables aux coûts irrécupérables des projets à même sa part des bénéfices ou des recettes pétrolières38. Certains systèmes offrent en outre à l’État l’option de prendre une participation au moment de la découverte de la ressource. En règle générale, toutefois, les conditions favorables de la participation de l’État comprennent une forme quelconque de réduction compensatrice appliquée ailleurs dans le régime budgétaire. Toutes ces concessions ainsi que leur coût doivent être divulgués de la façon la plus complète possible.

49. Si, comme il arrive généralement, l’État se réserve le droit de prendre une participation par l’entremise d’une CEN (dans certains cas, payée à même la part des bénéfices de la CEN ou les recettes pétrolières) ou du ministère des ressources, la forme de paiement et l’accord de partage de la propriété devraient faire l’objet d’une divulgation complète39.

50. Lorsque l’État contrôle directement l’essentiel de la production, les paiements au budget sont versés sous forme d’impôts et de dividendes, ou sous d’autres formes de revenus comme, par exemple, le produit des ventes intérieures et extérieures directes de pétrole ou d’autres produits de ressources naturelles. Les bonnes pratiques de gestion d’entreprise exigeraient que les états de compte de la CEN soient publiés, et que la politique concernant les dividendes soit divulguée. Toutefois, comme nous le verrons plus loin, peu de CEN satisfont actuellement à cette exigence. L’adhésion à l’ITIE exigerait un effort beaucoup plus considérable dans ce sens.

E. Compagnies extractives nationales 1.1.4/1.1.5

La structure de participation des compagnies extractives nationales et leur responsabilité budgétaire par rapport au ministère responsable des ressources naturelles et du ministère des finances doivent être définies avec précision.

Les responsabilités commerciales doivent être nettement distinguées des obligations politiques, réglementaires et sociales.

51. Les CEN sont devenues des intervenants importants, en particulier dans le secteur du pétrole40. La propriété et le contrôle publics des ressources naturelles ont augmenté progressivement au cours des années 70, l’accent portant dans un premier temps sur la nationalisation et sur le contrôle des secteurs en amont. Par la suite, les administrations des pays exportateurs et importateurs de pétrole ont commencé à mettre sur pied des compagnies pour promouvoir les activités en aval, cherchant avant tout à s’assurer la maîtrise du prix au détail des produits pétroliers. Ces efforts ont conduit à une expansion rapide du rôle des compagnies nationales dans l’établissement de la politique pétrolière, et notamment à l’adoption d’une gamme de politiques non commerciales habituellement associées à l’État. L’aptitude de ces compagnies à attirer les compétences locales (et internationales) et la plus grande souplesse de leurs structures ont conduit, dans beaucoup de pays, à un déclin concomitant de la qualité et de l’autorité des administrations publiques traditionnelles. Même si nous avons assisté, au cours des récentes années, à une réévaluation critique du rôle des CPN en raison de leurs nombreuses lacunes, ces dernières continuent d’exercer une influence très grande sur les politiques de nombreux pays en développement et en transition41. Comme le décrit la section III C, certains pays seraient justifiés de songer à faire de l’équilibre budgétaire général du secteur public (CEN comprises) un indicateur clé de leur politique budgétaire.

52. McPherson (2003) décrit deux défis qui influent directement sur la transparence des finances publiques pour l’ensemble des CEN:

  • Il conviendrait de séparer clairement les activités commerciales des activités non commerciales. Une piètre performance commerciale risque d’être due en partie à une mauvaise gouvernance et à l’absence de concurrence, mais le rôle très important joué par les compagnies dans la promotion d’une gamme d’activités non commerciales ou quasi budgétaires réduit la responsabilité de la gestion de ces deux types d’activités. La prestation de services non commerciaux est une responsabilité qui appartient avant tout à l’État et il importe, pour assurer la clarté de la politique de finances publiques, que ces activités soient placées sous la surveillance du ministère des finances42.

  • La clarté est également requise pour la définition des rôles politique et réglementaire des CPN vis-à-vis du ministère sectoriel et du ministère des finances. Ces problèmes sont atténués lorsque ces compagnies consacrent l’essentiel de leurs énergies à des activités commerciales.

53. Il convient de procéder à une réforme en profondeur de la gestion des CEN pour trouver une solution adéquate à ces problèmes. Par ailleurs, une divulgation plus complète de la structure du capital social de ces compagnies et de leurs filiales constitue un élément central du gouvernement d’entreprise43. Cette divulgation devrait inclure, le cas échéant, l’actionnariat des fonctionnaires et les enjeux plus généraux de bonne gestion publique (par exemple composition des conseils d’administration, pratiques d’audit). De même, les rôles politique et administratif de l’État ont généralement besoin d’être définis plus clairement. Il est essentiel de s’attaquer au manque de moyens et aux contraintes institutionnelles dans ces domaines pour réaliser la nécessaire réforme de la transparence et de la gestion dans les pays en développement. Le modèle du «trio norvégien» fournit à ce propos un exemple de la définition claire des rôles44. Les réformes politiques et administratives sont, à plusieurs égards, des conditions préalables à l’amélioration de nombreux autres éléments de la transparence et de la gestion des ressources, la plupart des améliorations dépendant de la mise en place d’une hiérarchie claire des responsabilités.

F. Opérations quasi budgétaires des compagnies extractives 1.1.4/1.1.5

Les documents budgétaires doivent définir et décrire clairement les modalités en vertu desquelles les compagnies extractives nationales ou étrangères engagent des dépenses sociales ou environnementales ou fournissent des subventions aux producteurs ou aux consommateurs sans concours budgétaire officiel.

Opérations quasi budgétaires économiques et sociales

54. Les entreprises d’État, les institutions publiques et les banques centrales peuvent s’adonner à des opérations quasi budgétaires45. Lorsque tel est le cas, le budget donne une évaluation trompeuse de la portée réelle des opérations budgétaires et, comme nous l’avons expliqué plus haut, contribue à estomper la distinction entre les responsabilités respectives de l’État et des entreprises d’État. Ces questions sont examinées longuement dans le Manuel, mais elles concernent tout particulièrement les pays riches en ressources dans lesquels les responsabilités de l’État sont transférées à des entités sectorielles qui concentrent aussi bien les ressources financières que les ressources de gestion46. Voici quelles sont les principales catégories d’opérations quasi budgétaires des secteurs des ressources naturelles:

  • Opérations quasi budgétaires dans le secteur de l’énergie: production par les CEN de produits (en particulier, d’énergie) à des prix inférieurs au prix de revient ou au prix du marché pour la consommation intérieure.

  • Opérations quasi budgétaires liées aux dépenses publiques: prestation par les CEN ou par les compagnies internationales de services sociaux ou de biens publics normalement offerts par les administrations publiques.

  • Opérations quasi budgétaires liées à l’emploi: création d’emplois dans les CEN et activités connexes allant au-delà de ce qu’on attendrait normalement d’une compagnie dont les opérations sont de nature strictement commerciale.

  • Opérations quasi budgétaires liées à l’emprunt: utilisation de l’influence de la compagnie pour emprunter des fonds au nom de l’État.

55. Les opérations quasi budgétaires dans le secteur de l’énergie provoquent des distorsions du marché et conduisent à sous-estimer l’ampleur des activités de l’État et l’importance du déficit budgétaire. La fourniture d’énergie à bas prix représente en particulier une subvention implicite non ciblée qui stimule la surconsommation et le gaspillage par les foyers, les entreprises et les autres utilisateurs et peut de ce fait avoir des répercussions négatives importantes sur l’environnement. Le maintien de telles subventions entraîne une mauvaise affectation des ressources et risque de créer une dépendance non viable à l’égard d’une énergie à rabais. Ce type d’opération est courant dans beaucoup de pays riches en énergie. Dans la section précédente, nous avons traité de ses conséquences sur la responsabilité de gestion des activités commerciales et non commerciales.

56. Les opérations quasi budgétaires dans le secteur de l’énergie peuvent prendre des formes diverses et peuvent être le fait de compagnies internationales autant que de CEN. Comme indiqué plus haut, les plus importantes de ces activités ont trait en règle générale à la fourniture, par des entreprises d’État, de pétrole ou d’autres sources d’énergie à des prix inférieurs aux prix du marché qui, dans certains cas, ne couvrent même pas les coûts d’exploitation47. Il arrive même parfois que les subventions accordées de fait aux consommateurs soient encore plus généreuses lorsque les sociétés parapubliques d’énergie tolèrent l’accumulation d’arriérés par les consommateurs48. On observe dans le secteur du pétrole un type particulier d’opération quasi budgétaire: l’émission d’«obligations du marché intérieur (OMI)». De tels arrangements, qui exigent souvent des compagnies pétrolières (étrangères) la vente d’une partie de leur production de pétrole brut sur le marché intérieur à des prix inférieurs aux prix du marché, devraient être portés à la connaissance du public au même titre que le reste de la politique énergétique de l’administration centrale, laquelle prévoit souvent également des règles de détermination des prix du pétrole et d’autres produits. Les opérations quasi budgétaires du secteur de l’énergie découlant de la pratique des bas prix et de la tolérance de l’accumulation d’arriérés peuvent prendre des proportions considérables. Par exemple, les subventions implicites des produits pétroliers dues à des prix exagérément bas ont été estimées à 3,5 % du PIB en moyenne, en 1999, pour un groupe de 15 pays exportateurs de pétrole, et variaient par ailleurs largement d’un pays à l’autre. Certaines des subventions les plus élevées ont été mesurées en République islamique d’Iran (17 % du PIB en 1999–2001) et en Azerbaïdjan (plus de 20 % du PIB en 2000)49.

57. Les opérations quasi budgétaires liées aux dépenses publiques consistent en la prise en charge, par des CEN ou par des compagnies internationales, de la prestation de services ou de biens publics qui sont normalement du ressort des administrations publiques. Il se peut que l’État ait justifié ces opérations en faisant valoir qu’elles représentent une collaboration souhaitable entre les compagnies et l’État pour répondre aux besoins de la société. Dans certains cas, on expliquera qu’une compagnie est mieux placée que l’administration centrale pour offrir certains services—par exemple, à des collectivités éloignées50. De plus, il se peut que les compagnies pensent bénéficier elles-mêmes des retombées de ces activités sur l’accueil réservé par les collectivités touchées par leurs projets de mise en valeur des ressources51. Il est rare, toutefois, que de telles opérations fassent l’objet d’un compte rendu clair et complet. La portée des activités financières de l’État risque donc d’en être sous-estimée, ce qui risque par ailleurs de donner lieu à des inefficiences.

58. S’agissant de la transparence, l’enjeu principal consiste à faire en sorte que la portée de telles activités et leurs motifs soient clairement expliqués par le biais du processus budgétaire. Les documents budgétaires devraient expliquer clairement la nature des dépenses et le partage des coûts entre l’État et les compagnies—y compris par le biais du traitement fiscal de telles dépenses52. La couverture et l’explication des opérations quasi budgétaires dans les documents budgétaires devraient être exemptes de discrimination: les activités pertinentes devraient être prises en compte sans égard à la propriété (privée ou publique) des compagnies.

59. Le financement et la fourniture de services sociaux (par exemple écoles ou dispensaires locaux), d’infrastructures ou d’autres services pour les collectivités locales peuvent ou non faire l’objet de contrats passés entre l’administration publique et les compagnies individuelles. De telles dépenses peuvent s’avérer bénéfiques du point de vue du développement puisqu’elles aident à lutter contre la pauvreté et à améliorer les infrastructures, surtout dans les régions et les secteurs où les capacités d’intervention de l’État sont limitées. Toutefois, elles peuvent également entraîner des coûts directs pour l’État (par exemple coûts récurrents après la fin d’un projet minier) et risquent de bouleverser les priorités globales de dépenses de l’État.

60. L’État doit absorber une partie des coûts de tels programmes dans la mesure où les dépenses que leur consacrent les compagnies extractives sont récupérables ou déductibles d’impôt. Par exemple, si 40 % de l’ensemble des dépenses consacrées par une compagnie extractive à des programmes sociaux ou communautaires sont déductibles d’impôt, cette déduction constituera de fait une subvention implicite des activités de la compagnie53. On peut citer à titre d’exemple le programme de crédits d’impôt (Infrastructure Tax Credit Scheme) mis en place en Papouasie-Nouvelle-Guinée pour les compagnies minières. Compte tenu des capacités limitées des administrations locales en matière de prestation de services sociaux et de réalisation de projets d’infrastructure, on a décidé de confier à des compagnies minières agréées le financement et la mise en œuvre de projets de développement (par exemple écoles, dispensaires, routes) jusqu’à concurrence d’un montant maximal fixé à 0,75 % de la valeur des ventes brutes, en retour d’un crédit d’impôt couvrant ces dépenses.

61. Les opérations quasi budgétaires liées à l’emploi sont similaires en principe, mais leurs coûts et leurs buts sociaux sont plus difficiles à cerner. La création au sein des CEN d’emplois en sus de ce qui semblerait normalement nécessaire pour assurer le fonctionnement d’une entreprise commerciale est un exemple passablement répandu de ce type d’opérations quasi budgétaires. L’obligation faite aux compagnies nationales ou internationales d’offrir des services de formation à leurs contreparties locales ou de respecter des quotas de recrutement ou des règles de contenu local fait également partie de cette catégorie d’opérations puisqu’elle représente des coûts et des taxes déguisées plus élevées que ce qui s’observe dans des conditions normales de marché54.

62. Les opérations quasi budgétaires liées aux emprunts55 constituent elles aussi une extension de l’autorité budgétaire des CEN en dehors des voies normales. Les coûts découlent toutefois de la dilution de l’autorité de gestion financière et sont difficiles à quantifier. De tels accords laissent deviner la nécessité de clarifier les rôles relatifs des CEN et du ministère des finances.

Questions relatives à l’environnement et à l’abandon des sites

63. Les industries extractives ont toujours une incidence sensible sur la qualité de l’environnement. À la différence des opérations quasi budgétaires, les dépenses de nature environnementale découlent d’une obligation partielle des compagnies extractives puisqu’elles sont fondamentalement liées au processus de production. Néanmoins, ces dépenses seront au moins en partie déductibles d’impôt et les coûts environnementaux seront donc en partie pris en charge par l’État. Il est donc important que le niveau des dépenses consacrées à la protection de l’environnement soit pris en compte dans les documents budgétaires et publiés parallèlement aux autres dépenses publiques. On tend de plus en plus à prendre acte de cette préoccupation dans la législation de portée générale et dans celle visant l’industrie en particulier, ainsi que dans les contrats. Il y a une décennie, les contrats de partage de la production pétrolière n’incluaient pas de mesures appropriées de remise en état des sites ni de décontamination, mais ces mesures deviennent aujourd’hui de plus en plus communes.

64. À bien des égards, toutefois, ces questions ne constituent qu’une facette des négociations générales conduites entre les autorités publiques et les entreprises. En règle générale, l’État reste, en fin de compte, le propriétaire des ressources naturelles et, vu sous l’angle d’une entreprise purement commerciale, la responsabilité financière de la protection de l’environnement ou de la remise en état des sites appartient à l’État et fait partie de la structure globale des coûts. Peu importe l’entreprise, cette composante doit donc être incluse dans les coûts globaux des projets et prise en compte dans le calcul des bénéfices. La question est de savoir comment seront partagés de tels coûts entre l’entreprise et l’État par le biais de dispositions de recouvrement des coûts ou de déductions fiscales, et pendant combien de temps ces dispositions s’appliqueront. Du point de vue social (et environnemental), il est évidemment essentiel que ces coûts soient clairement reconnus et divulgués, et systématiquement pris en compte à l’étape de la conception des projets individuels, parallèlement à des mesures appropriées et efficaces de partage entre l’État et les entreprises. Dans les pays avancés, ces facteurs sont pris en compte dans la législation ainsi que dans le régime fiscal général et dans les accords concernant des projets particuliers56, mais il y a tout de même matière à amélioration en ce qui a trait à la divulgation de la participation implicite de l’État aux dépenses environnementales par le biais du régime fiscal57.

G. Administrations infranationales et recettes provenant des ressources naturelles 1.1.3

Les modalités régissant l’allocation ou la répartition des recettes provenant des ressources naturelles entre l’administration centrale et les administrations infranationales doivent être bien définies et traduire expressément les objectifs macroéconomiques et les objectifs de la politique budgétaire nationale.

65. La définition des compétences respectives des différents échelons des administrations publiques en matière de fiscalité et de dépenses devrait reposer sur des principes stables ou des formules mutuellement convenues, qui devraient être énoncés d’une manière claire et transparente, et mis en application conformément à la loi d’une manière ouverte et cohérente. Ces exigences générales sont particulièrement importantes dans les grands pays diversifiés et décentralisés qui disposent de recettes importantes tirées du pétrole ou d’autres ressources naturelles. En même temps, toutefois, lorsque les administrations publiques infranationales jouent un rôle important en matière de finances publiques et jouissent d’une large autonomie par rapport à l’administration centrale, la mise en place d’un système infranational de partage des recettes à la fois sain et transparent représente un défi de taille. Ce défi est encore plus grand dans des pays où les opérations budgétaires des divers paliers de l’administration publique ne font pas l’objet de communications régulières fiables et produites en temps opportun58.

Considérations liées aux politiques économique et budgétaire

66. La théorie économique comporte certaines mises en garde concernant le partage des recettes du pétrole ou d’autres ressources naturelles importantes avec les administrations publiques locales, en particulier lorsque ces recettes s’accompagnent d’une délégation du pouvoir de taxation de ces ressources. Toutefois, en pratique, les RRN jouent un rôle de plus en plus important dans le financement des administrations publiques un peu partout dans le monde. On juge d’une manière générale que cette stratégie contribuera vraisemblablement à renforcer l’obligation de rendre compte ainsi que la qualité des dépenses puisque les administrations locales sont mieux placées que les administrations centrales pour définir les besoins et les exigences de leurs populations. Il demeure toutefois que la «malédiction des ressources» dont on a évoqué les répercussions à l’échelle nationale (voir l’«Aperçu général») risque de frapper avec une force égale, sinon plus grande, les administrations infranationales vulnérables. Du point de vue macroéconomique et du point de vue de la viabilité, l’argument le plus convaincant est celui selon lequel l’administration centrale sera mieux en mesure d’exercer l’autorité nécessaire pour assurer un contrôle strict des dépenses et éviter ainsi la dilapidation des recettes exceptionnelles59. Un autre argument milite en faveur du recouvrement des recettes par l’administration centrale: celui de la cohérence des politiques. En effet, les politiques ayant trait au secteur de l’énergie relèvent en général de l’administration centrale, et les politiques concernant l’impôt et les dépenses publiques liées aux ressources naturelles devraient donc également être déterminées à ce niveau.

67. Malgré tous ces arguments, toutefois, le contrôle des ressources naturelles est souvent décentralisé. Dans certains pays, les administrations infranationales sont propriétaires des ressources naturelles60. Dans d’autres, la Constitution ou la loi exigent le partage des RRN avec les administrations infranationales, obéissant ainsi souvent à des facteurs d’économie politique61. Des mesures autres qu’un partage direct des ressources peuvent être prises pour équilibrer le recouvrement des recettes tirées des ressources naturelles. Par exemple, on peut attribuer aux autorités infranationales des recettes fiscales non liées aux ressources pour leur permettre de jouir d’une certaine autonomie financière. En outre, la gestion des finances publiques et l’équité exigent en général qu’un système de transfert soit mis en place pour corriger les déséquilibres verticaux entre l’administration centrale et les administrations locales ainsi que les déséquilibres horizontaux entre les diverses administrations locales (Ahmad and Mottu, 2003).

68. Comme la répartition des ressources naturelles entre les régions a tendance à être très inégale, on peut difficilement assurer le partage des recettes qui en découlent en appliquant le «principe d’origine» puisque cela contribuerait à aggraver les déséquilibres régionaux. Les exemples suivants illustrent ces difficultés. En Indonésie, l’application de ce principe entraînerait l’attribution de 80 % de la part des recettes pétrolières et gazières à cinq provinces, réduisant à la portion congrue la part des 25 autres provinces62. En Argentine, trois provinces (ne comptant que 3 % de la population) sont responsables de près des trois quarts de la production pétrolière totale. Une situation semblable s’observe en Russie, où les cinq régions les plus riches en pétrole ne représentent que 6 % de la population mais recueillent plus de 50 % de la part totale des recettes des ressources naturelles attribuée aux administrations infranationales63. Dans ce dernier cas, toutefois, l’administration fédérale s’est réservée environ 96 % des recettes pétrolières en 2006. La nécessité d’une péréquation en faveur des régions non productrices doit être examinée dans le contexte de la répartition générale des recettes pétrolières dans chaque pays64.

69. S’agissant du partage des recettes, la gamme des systèmes en vigueur s’étend de la centralisation totale à la décentralisation totale, en passant par divers régimes de partage des recettes fiscales et autres65. Ce partage peut également prendre diverses formes selon qu’on décide de l’appliquer i) à l’ensemble des recettes fiscales (par exemple affectation de l’ensemble des redevances aux provinces en Papouasie-Nouvelle-Guinée) ou ii) à la totalité des RRN, ou iii) de s’appuyer sur les besoins des administrations locales en matière de dépenses. Les pays plus petits ont tendance à centraliser les recettes pétrolières, mais les plus grands, et notamment ceux dotés d’une structure fédérale, utilisent d’ordinaire une formule de partage avec les administrations infrarégionales (par exemple la Colombie, l’Équateur, l’Indonésie, le Kazakhstan, le Mexique, le Nigéria, la Russie et le Venezuela)66. Le Mexique a mis en place un système de partage fondé sur une assiette de revenu plus large incluant non seulement les sources de RRN, mais également les impôts indirects.

70. On observe en général une tendance à favoriser de plus en plus le partage infranational des recettes comme ce qui s’est produit par exemple en Indonésie, où le modèle centralisé a été remplacé en 2001 par un modèle décentralisé de partage des recettes. D’autres pays comme la Papouasie-Nouvelle-Guinée, les Philippines et le Nigéria appliquent aussi des systèmes de partage infranational des recettes. En Bolivie, des pressions s’exercent en faveur de l’annulation des modifications apportées au système d’allocation des recettes tirées des hydrocarbures, qui visaient à accorder une part plus importante des recettes aux administrations infranationales, notamment aux provinces productrices de pétrole et de gaz.

Lignes directrices pour la transparence des finances publiques

71. Quel que soit le modèle retenu, le système de partage infranational des recettes devrait être fondé sur des règles et des principes clairs. En outre, la démarcation des compétences en matière d’imposition et de dépenses et les accords de partage des recettes doivent reposer sur des principes stables ou des formules mutuellement convenues, clairement définies et appliquées de manière transparente et cohérente. Ces principes devraient inclure non seulement une entente entre les divers échelons de l’administration publique sur l’accord original, mais aussi les règles et procédures à suivre pour une éventuelle modification de cet accord. En ce qui concerne ce dernier point, Brosio (2003) suggère que, pendant toute la période d’une éventuelle renégociation du système de partage des recettes, le système original soit maintenu en l’état et qu’aucune des parties prenantes ne dispose d’un droit de veto lui permettant d’en empêcher le bon fonctionnement.

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