Chapter

Aperçu général

Author(s):
International Monetary Fund
Published Date:
November 2008
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Rappel

1. Le présent Guide sur la transparence des recettes des ressources naturelles (ciaprès, le Guide)1 applique les principes du Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques (ci-après, le Code) à l’ensemble spécifique de problèmes auxquels sont confrontés les pays dont une part substantielle des revenus provient de telles ressources2. Il doit servir de complément au Manuel du FMI sur la transparence des finances publiques (ci-après, le Manuel) en offrant un jeu plus détaillé de directives pour faire face aux difficultés que pose la seule ampleur de ces ressources à de nombreux pays, conjuguées à la complexité technique et à la volatilité des flux de transactions. Ce guide propose un cadre d’évaluation des questions relatives aux ressources qui peuvent être examinées dans les modules consacrés à la transparence des finances publiques des rapports sur l’observation des normes et codes (ci-après, les RONC de finances publiques)3. Tout aussi important, il présente un panorama synthétique des bonnes pratiques ou des pratiques optimales généralement admises en matière de gestion transparente des recettes dégagées des ressources naturelles (RRN) que les pays eux-mêmes, de même que le FMI, la Banque mondiale, les autres pourvoyeurs d’assistance technique et les organisations de la société civile, peuvent utiliser.

2. D’aucuns ont avancé que la richesse en ressources naturelles et la médiocrité des résultats économiques vont de pair (la «malédiction des ressources») et de nombreuses études ont cherché à expliquer la relation entre l’abondance des ressources et la performance économique4. Or, cette malédiction n’est nullement inévitable: plusieurs pays (dont le Botswana, le Canada, le Chili et la Norvège) semblent avoir réussi à bénéficier de cette richesse grâce à des pratiques de gestion prudentes et transparentes5. Une question essentielle pour beaucoup de pays consiste à définir les mesures nécessaires pour que leurs abondantes richesses naturelles demeurent une bénédiction. Outre ses effets négatifs éventuels sur la croissance, la richesse en ressources a dans de nombreux cas été considérée comme un facteur favorisant considérablement la corruption et l’agitation sociale. Dans plusieurs pays, le pétrole, les diamants et d’autres minéraux (et le bois) sont associés aux origines et au financement de guerres civiles et à leur cortège de coûts sociaux et économiques6. Les pays en développement dont les capacités sont limitées doivent par ailleurs composer avec la complexité des transactions du secteur des ressources naturelles et avec les risques élevés qu’elles comportent7. Les tableaux de l’appendice I énumèrent plus de 50 pays qui peuvent être qualifiés de riches en hydrocarbures et en ressources minérales8. Bon nombre d’entre eux sont des pays à revenu faible ou intermédiaire où les RRN (surtout dans les pays riches en pétrole) représentent plus de 50 % des recettes de l’État ou du produit des exportations.

3. La contre-performance relative des secteurs hors matières premières de certaines économies riches en ressources naturelles s’explique en partie par la baisse graduelle de l’intérêt manifesté pour ces secteurs due à l’impact de la valeur croissante des exportations de matières premières sur le taux de change et la compétitivité (un phénomène connu sous le nom de «syndrome hollandais»). Une gestion macroéconomique et une politique de finances publiques prudentes peuvent atténuer cet impact, et une politique budgétaire transparente permettra de mobiliser l’appui du public pour la mise en œuvre des politiques et des choix de dépenses difficiles qui risquent de s’avérer nécessaires à plus long terme. Plus fondamentalement, toutefois, de nombreux analystes ont souligné le rôle essentiel de la transparence des finances publiques dans l’amélioration de la gestion des RRN qui favorisera une utilisation efficace des fonds publics, atténuera les risques d’instabilité des politiques macroéconomiques et améliorera la confiance dans le processus budgétaire9.

4. Étant donné les coûts éventuellement substantiels dérivant de pratiques non transparentes, la consolidation des institutions en vue de rehausser la transparence dans les pays vulnérables riches en ressources devrait s’avérer très rémunératrice au regard d’un investissement assez modéré. La transparence peut notamment contribuer à établir et à maintenir la crédibilité des mesures de collecte et de distribution des recettes tirées des ressources. C’est là une des raisons qui ont motivé la mise en place, en 2002, de l’Initiative pour la transparence des industries extractives (ITIE)10. Ces dernières années, par ailleurs, un large éventail de bonnes pratiques de gestion des RRN (du pétrole et du gaz notamment) a fait l’objet d’un vaste consensus11. Le présent guide s’inspire amplement de ces travaux et cherche à intégrer les recommandations relatives à la transparence tirées de ces sources au cadre proposé pour le Code.

5. Le Guide porte essentiellement sur les recettes effectives et potentielles dérivant des ressources non renouvelables, le pétrole et le gaz en particulier. La production pétrolière offre l’exemple le plus remarquable des problèmes que la richesse en ressources pose aux pays en développement: des flux de production et de recettes très substantiels et rapidement croissants, mais limités dans le temps, conjugués à une forte volatilité liée aux fluctuations des cours mondiaux. Quand une administration déficiente s’y ajoute, la détention de telles richesses favorise considérablement les politiques inopérantes, les comportements discrétionnaires et une corruption caractérisée, éléments qui pourraient tous concourir à un profil de croissance médiocre et à la dissipation, à terme, de la richesse pétrolière nationale12.

6. Des difficultés analogues, quoique généralement de moindre ampleur, peuvent surgir dans la gestion d’autres ressources non renouvelables (par exemple cuivre, diamants et or). La plupart des pratiques proposées dans le Guide s’appliquent donc avec la même force aux autres industries extractives. Chacune est confrontée à des problèmes particuliers; même dans celle des hydrocarbures, les difficultés associées à l’exploitation du gaz naturel diffèrent sensiblement de celles du secteur pétrolier et des facteurs spéciaux doivent être pris en considération dans diverses branches de l’industrie minière. Le Guide traite essentiellement du besoin commun à ces secteurs de gérer dans la transparence les actifs en ressources naturelles et les revenus qui en dérivent, mais relève également quelques-uns des aspects problématiques particuliers à certaines industries extractives qu’il convient d’examiner.

7. Certaines des pratiques proposées ici pour les industries pétrolières et minières sont applicables à un niveau très général aux actifs en ressources renouvelables, comme la sylviculture et la pêche, notamment en ce qui concerne la transparence du cadre juridique et du régime budgétaire, la justification des revenus dégagés de ces ressources, et une comptabilité et un audit performants des flux de recettes. Néanmoins, à une ou deux exceptions notables près, l’importance des flux de revenus que les États tirent de ces ressources ne pose généralement pas un problème d’ampleur analogue à celui dérivant de vastes ressources en hydrocarbures. Les difficultés liées à ces secteurs sont essentiellement la gestion de ressources communes, la prise en compte appropriée des coûts associés à l’environnement et l’établissement de règles prudentielles. Les problèmes de transparence relatifs aux secteurs particuliers des forêts et de la pêche dépassent le cadre du présent Guide.

Révisions du Code, du Manuel et du Guide

8. L’actualisation du présent Guide, publié à l’origine en 2005, visait principalement à incorporer les changements apportés au Code et au Manuel en avril 2007—notamment la modification de l’ordre de présentation des quatre piliers de la transparence des finances publiques (et donc de l’enchaînement des chapitres du Manuel et du Guide) et les changements apportés à certaines pratiques optimales en matière de transparence budgétaire. (On trouvera le Code révisé à l’appendice II.) Parmi les révisions du Code présentant un intérêt particulier pour la transparence des RRN, on peut mentionner l’ajout des bonnes pratiques suivantes:

  • Les dispositions contractuelles convenues entre l’administration publique et les entités publiques ou privées, y compris les entreprises d’exploitation de ressources naturelles et les exploitants de concessions publiques, doivent être claires et à la disposition du public. (1.2.4)

  • La gestion des engagements et des actifs publics, y compris la concession de droits d’utilisation ou d’exploitation d’actifs publics, doit s’appuyer sur des bases juridiques explicites. (1.2.5)

  • Le produit des principales sources de recettes, y compris celles liées aux activités de mise en valeur des ressources naturelles et l’assistance extérieure, doit apparaître séparément dans la présentation du budget annuel. (3.1.4)

  • L’administration publique doit publier un rapport périodique sur les finances publiques à long terme. (3.1.7)

  • Les achats et les ventes de biens publics doivent s’effectuer de manière ouverte, et les grandes transactions doivent être signalées séparément. (4.2.4)

9. On a par ailleurs reformulé certaines pratiques afin de définir d’une manière plus explicite certaines exigences telles que la définition d’un cadre de politique budgétaire à moyen terme et la réalisation d’un audit des comptes définitifs. Le Manuel actualisé aborde en outre d’une manière plus détaillée certains enjeux liés à la transparence des RRN, y compris les partenariats public–privé, les concessions et les garanties.

10. En plus de prendre en compte les pratiques renforcées du Code, le Guide a subi d’autres améliorations ayant trait notamment à l’examen des cadres à moyen terme, aux rapports à long terme, aux fonds liés aux ressources et au contrôle interne des flux de recettes. D’autres changements portent sur certaines évolutions récentes telles que la nouvelle structure de gouvernance pour l’ITIE. Enfin, d’autres exemples concrets de pays ont été ajoutés.

Travaux récents du FMI, de la Banque mondiale et d’autres organismes

11. Une des grandes priorités du programme de RONC sur les finances publiques consiste à assurer une couverture efficace des pays riches en ressources naturelles. Ces RONC s’appuient de plus en plus sur les informations fournies dans le Guide13. Par ailleurs, dans le cadre d’autres activités fondamentales, le FMI a intensifié sa collaboration avec les pays riches en ressources naturelles au travers d’activités de conseil et de surveillance, d’ateliers et de programmes d’assistance technique. Il les a notamment aidés à faire face au problème de la volatilité des prix des produits de base et les difficultés macroéconomiques et de politique budgétaire concomitantes. Des études réalisées par les services du FMI ont mis en lumière certains aspects critiques des régimes budgétaires dont il convient de tenir compte pour assurer la transparence des recettes associées aux ressources naturelles. Le FMI encourage aussi les pays à adhérer à la norme spéciale de diffusion des données (NSDD) ou au Système général de diffusion des données (SGDD) qui préconisent, par exemple, la diffusion publique des chiffres mensuels ou trimestriels de la production pétrolière14.

12. Dans le cadre de ses travaux portant sur le secteur minier, le secteur pétrolier et les différents pays, la Banque mondiale s’emploie activement à promouvoir l’application de pratiques plus fonctionnelles de gestion des ressources, dans les entreprises nationales comme dans l’administration publique. Suite à un examen de ses opérations de prêt et d’assistance dans les secteurs de la production pétrolière, gazière et minière, elle a fait de la transparence des recettes une condition majeure à la poursuite de sa participation à de tels projets15. Les services du FMI et de la Banque mondiale ont travaillé en étroite collaboration sur le cas de plusieurs pays riches en ressources, comme l’Azerbaïdjan et le Nigéria.

13. À la suite de la Conférence d’Oslo, en 2006, l’ITIE, dont l’action est centrée sur la transparence des paiements et des recettes dans les économies riches en ressources naturelles, a acquis le statut d’organisation internationale. Un conseil de 19 membres réunissant cinq catégories de parties prenantes—pays bénéficiaires, pays bailleurs d’aide, organisations de la société civile, entreprises ou associations d’entreprises et investisseurs institutionnels—a été créé16. Le président du conseil d’administration est indépendant. Un petit secrétariat était mis en place en 2007 à Oslo. Le FMI et la Banque mondiale assistent aux séances du conseil à titre d’observateurs et dispensent des avis et de l’aide technique à l’ITIE17. Avec d’autres plans d’action plus généraux de lutte contre la corruption et d’amélioration de la transparence, les RONC de finances publiques et le processus de l’ITIE ont bénéficié d’un appui très solide de la part des pays du Groupe des Huit (G-8) au cours de leurs sommets successifs18.

14. Enfin, à l’échelle mondiale, l’Initiative JODI (Joint Oil Data Initiative) vise à relever la qualité des données concernant les marchés pétroliers et à en promouvoir la diffusion19.

Méthode et structure du Guide

15. La structure du Guide s’inspire de celle du Manuel. Il compte quatre chapitres correspondant chacun à un des quatre piliers de la transparence des finances publiques: 1) définition claire des attributions et des responsabilités; 2) processus budgétaires ouverts; 3) accès du public à l’information; et 4) garantie d’intégrité. Chaque chapitre énumère une série de bonnes pratiques de transparence des finances publiques s’appliquant à des catégories de ressources particulières et renvoie aux bonnes pratiques correspondantes énumérées dans le Code (référence à trois chiffres). Comme dans le Manuel, certaines des pratiques énoncées s’appuient sur des normes qui sont complémentaires au Code (les normes internationales de comptabilité et d’audit, par exemple)20. Le Guide fournit en outre des exemples de pratiques nationales et des problèmes liés à leur application directement tirés de l’expérience des pays et d’études récentes à ces propos (il cite dans nombre de ces cas des références de sites Internet de manière à fournir un accès direct à des informations plus détaillées).

16. Le Guide est conçu pour être utilisé de manière similaire au Manuel en fournissant des renseignements complémentaires sur les pratiques recommandées pour l’exploitation des ressources. La mise en œuvre des pratiques recommandées est volontaire. Pour les pays riches en ressources naturelles comme pour d’autres, la participation à un RONC de finances publiques constitue une étape importante qui les aidera à cerner les domaines dans lesquels ils respectent déjà ces pratiques et ceux où il existe des carences substantielles, ainsi que pour montrer leur détermination à engager des réformes. Tout en offrant aux autorités nationales une source de références sur les bonnes pratiques, le Guide sert de base aux discussions avec les services du FMI et d’autres organisations internationales qui pourraient porter sur la fourniture possible d’assistance technique ou sur la réalisation d’autres activités conçues pour améliorer la transparence et la gestion des RRN.

17. Il importe tout particulièrement de tenir compte de la diversité des contextes nationaux dans les opérations visant à encourager la transparence des RRN. Le rythme des réformes doit être adapté à la situation de chacun d’eux. Les pratiques recommandées s’inspirent pour l’essentiel de l’expérience de pays avancés et de quelques pays émergents ou en développement qui s’emploient à améliorer leurs normes de transparence. Ces exemples fournissent des points de référence appropriés. Toutefois, beaucoup de pays en développement devront surmonter leurs contraintes de capacité intrinsèques avant de pouvoir appliquer de telles normes. Le Guide s’efforce donc de ne pas «placer la barre trop haut» et permet aux pays d’évaluer où ils se situent par rapport aux bonnes pratiques reconnues. Pour remédier aux carences, il faudra du temps, un engagement soutenu et un lien étroit entre les évaluations de la transparence des finances publiques, la réforme administrative nationale et l’assistance technique soigneusement conçue des organismes internationaux et bilatéraux.

18. Il faudra établir des priorités parmi les pratiques proposées, tant dans le temps qu’en fonction des conditions particulières à chaque pays. Il conviendra de donner une priorité élevée et immédiate à l’amélioration de la qualité et à la diffusion publique des données sur les opérations concernant les RRN, soit au moyen des mécanismes recommandés dans le cadre de l’ITIE, soit selon d’autres formats qui garantissent convenablement la qualité des données. La transparence des opérations relatives aux recettes courantes est une discipline dans laquelle bon nombre de pays à revenu faible et intermédiaire peuvent accomplir immédiatement des progrès mesurables, avec une assistance technique le cas échéant. Une priorité tout aussi élevée doit être accordée à la définition de mesures claires quant au rythme de l’extraction des ressources et de l’utilisation des RRN. Les cadres de politique budgétaire doivent tenir clairement compte de la nécessité de préserver la valeur d’actifs en ressources naturelles limités et d’utiliser de manière avisée le produit de leur vente. D’autres problèmes seront plus difficiles à résoudre, et les progrès seront donc forcément plus lents. L’incertitude est ainsi forte quant au montant des actifs en ressources naturelles détenus par les États, et des problèmes de méthode et de mesure compliquent l’estimation de leur valeur. Il est donc admis que les progrès dans l’application des pratiques de transparence recommandées pour estimer les actifs en ressources et l’intégration de ces estimations dans les comptes de patrimoine des administrations publiques et les calculs de la valeur nette seront limités à court terme, surtout dans les pays à revenu faible et intermédiaire.

19. Le Guide s’articule ensuite de la façon suivante. On présente d’abord une synthèse des bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques pour la gestion des recettes dégagées des ressources naturelles. Les quatre chapitres suivants analysent ensuite de manière plus détaillée ces pratiques et les questions concomitantes. Le chapitre I traite de l’application des préceptes du Code relatifs à la clarté des rôles et des responsabilités de l’État ayant trait aux recettes tirées des ressources. Le chapitre II examine les questions associées à la transparence des processus budgétaires, en insistant sur la nécessité de mettre clairement en correspondance les RRN et les objectifs généraux de stabilisation et de viabilité des finances publiques à long terme. Le chapitre III porte sur la diffusion des informations, notamment l’application des directives de l’ITIE. Le chapitre IV met l’accent sur la garantie globale d’intégrité de la gestion des RRN. L’appendice I énumère les pays qui sont considérés comme riches en ressources pétrolières et/ou minérales. L’appendice II présente le Code révisé.

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